Tillämpningen av terroristlagstiftningen (skr. 1988/89:11)

Betänkande 1988/89:SfU6

Socialförsäkringsutskottets

betänkande
1988/89 :SfU6	1988/89
Tillämpningen av terroristlagstiftningen (skr. 1988/ 89:11)	SfU6
Skrivelsen
I regeringens skrivelse 1988/89:11 redogörs för tillämpningen av terrorist- lagstiftningen under tiden augusti 1987-juni 1988.
Motionerna

Motioner väckta under den allmänna motionstiden 1987/88

1987/88:Sf514 av Hans Göran Franck m.fl. vari yrkas att riksdagen som sin
mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en allsidig
översyn av terroristbestämmelserna, bl.a. i syfte att stärka rättssäkerheten i
enlighet med vad som angetts i motionen.

1987/88:Sf523 av Ingela Mårtensson och Maria Leissner vari yrkas att
riksdagen hos regeringen begär om en översyn av terroristbestämmelserna i
enlighet med motionen.

Motion väckt med anledning av skrivelsen

1988/89:Sfl av Maria Leissner och Erling Bager vari yrkas att riksdagen som
sin mening ger regeringen till känna vad som angivits i motionen om
parlamentarisk insyn vad gäller tillämpningen av terroristbestämmelserna.

Utskottet

Mot bakgrund av den internationella terrorismen och de våldshandlingar
med politiska motiv som då förekommit i Sverige antogs år 1973 lagen
(1973:162) om särskilda åtgärder till förebyggande av vissa våldsdåd med
internationell bakgrund, den s.k. terroristlagen. Lagen var begränsad, men
giltighetstiden förlängdes senare till utgången av år 1975. En del av
terroristlagens regler överfördes därefter till utlänningslagstiftningen (prop.
1975/76:18, InU 24, rskr. 121). De grundläggande terroristbestämmelserna
är numera 30 och 47 §§ utlänningslagen (1980:376), UtlL, som reglerar
avvisning resp. utvisning av utlänningar som bedöms vara presumtiva
terrorister. Vissa förändringar har gjorts under åren, senast år 1982 (SFS
1982:111), bl.a. för att tydligare markera vilka grupper och organisationer
som åsyftas med lagstiftningen (prop. 1981/82:146, AU 1982/83:3, rskr. 43).

1 Riksdagen 1988189.11 sami. Nr 6

Terroristlagens regler om användningen av tvångsmedel överfördes till
lagen (1975:1360) om tvångsåtgärder i spaningssyfte i vissa fall, spaningslagen.
Spaningslagen är tidsbegränsad och gäller för närvarande till utgången
av år 1988. Frågan om förlängning av lagens giltighetstid till utgången av år
1989 (prop. 1988/89:12) behandlas av justitieutskottet (JuU 12).

De grundläggande terroristbestämmelserna är alltså för närvarande en del
av utlänningslagen. Flertalet av de regler som tillämpas under handläggningen
av terroristärenden är desamma som gäller i övriga utlänningsärenden. I
princip är det fråga om särbestämmelser endast i två avseenden. För det
första anges särskilda grunder för att avvisa eller utvisa en utlänning. För det
andra är det regeringen som fattar beslut i ärendena.

De omständigheter som skall föreligga för att ett ingripande skall kunna
göras enligt terroristbestämmelserna är följande.

En utlänning som kommer till Sverige skall enligt 30 § UtlL avvisas, om det
finns grundad anledning att anta att han tillhör eller verkar för en
organisation eller grupp som, med hänsyn till vad som är känt om gruppens
verksamhet, kan befaras utanför sitt hemland använda våld, hot eller tvång
för politiska syften och därvid begå sådana gärningar här i riket. Det skall
dessutom med hänsyn till vad som är känt om utlänningens föregående
verksamhet eller i övrigt föreligga fara för att han här i riket medverkar till
sådana handlingar.

Enligt 47 § UtlL får en utlänning utvisas, om det föreligger sådana
omständigheter som anges i 30 § UtlL.

Innan regeringen fattar beslut om att avvisa eller utvisa en presumtiv
terrorist, skall en förhandling hållas vid domstol. Domstolen skall inte fatta
några beslut i själva saken eller avge något yttrande, utan protokollet från
förhandlingen ingår i regeringens beslutsunderlag. Vid förhandlingen -liksom i ärendet i dess helhet - har utlänningen rätt till offentligt biträde. Det
allmännas intresse tillvaratas av ett s.k. allmänt ombud som skall medverka
till att frågorna blir belysta på ett allsidigt och uttömmande sätt. Till allmänt
ombud utses normalt rikspolisstyrelsen. Innan regeringen fattar sitt beslut
skall i allmänhet statens invandrarverk avge yttrande i ärendet.

Regeringens beslut att avvisa eller utvisa en presumtiv terrorist kan inte
överklagas. Regeringen är emellertid skyldig att i de fall där beslutet inte kan
verkställas ompröva sitt beslut när det finns skäl till det (73 § UtlL).

Ett beslut att avvisa eller utvisa en presumtiv terrorist, liksom andra
utlänningar, får i princip inte verkställas, om utlänningen riskerar att utsättas
för politisk förföljelse i det land som han skulle sändas till (77 § UtlL).
Detsamma gäller om utlänningen där riskerar att sändas vidare till ett annat
land, där han kan utsättas för politisk förföljelse. Ett beslut om avvisning
eller utvisning meddelas emellertid också i dessa fall. Beslutet skall då
förenas med ett uttryckligt förordnande att det tills vidare inte får verkställas.
Även detta förordnande skall - liksom avvisnings- eller utvisningsbeslutet -omprövas när det finns skäl till det.

Om ett meddelat avvisnings- eller utvisningsbeslut beträffande en presumtiv
terrorist inte kan verkställas, kan regeringen föreskriva anmälningsplikt
samt inskränkningar och villkor i fråga om utlänningens vistelseort, byte av
bostad och anställning (74 § UtlL). Det är villkor enligt dessa föreskrifter

1988/89:SfU6

som allmänt kommit att kallas ”kommunarrest”. Utlänningen kan i dessa fall
också bli föremål för en viss kontroll och övervakning enligt den tidigare
nämnda spaningslagen under sin vistelse i Sverige. T.ex. kan polisen besluta
om husrannsakan och domstol om telefonavlyssning.

Regeringen skall årligen i en skrivelse till riksdagen redovisa hur terroristlagstiftningen
tillämpas. I den nu föreliggande skrivelsen redovisas tillämpningen
under tiden augusti 1987-juni 1988. Av redogörelsen framgår
följande.

Mellan åren 1973 och 1984 utvisades 24 personer med stöd av terroristbestämmelserna.
År 1984 beslöt regeringen dessutom med stöd av 47 § UtlL att
nio turkiska medborgare, medlemmar av Kurdistans arbetarparti (PKK),
skulle utvisas ur Sverige. Då sådant verkställighetshinder som avses i 77 §
UtlL ansågs föreligga, beslöt regeringen att utvisningsbesluten tills vidare
inte skulle verkställas och, med stöd av 74 § andra stycket UtlL, att sådana
inskränkningar som avses i 48 § första stycket samma lag skulle gälla för
samtliga. Vid en omprövning i maj 1988 beslöt regeringen att inte göra några
ändringar i de utvisningsbeslut och föreskrifter som gäller för de PKKmedlemmar
som utvisades år 1984. - Under perioden augusti 1987-juni 1988
har inte meddelats några nya beslut om utvisning, inte heller har någon
avvisning skett med stöd av 30 § UtlL. Spaningslagen har under perioden
använts vid sex tillfällen mot fem personer. Samtliga fall avsåg telefonkontroll.

Terroristbestämmelserna kritiseras i två motioner från den allmänna
motionstiden 1987/88. Hans Göran Franck m.fl. anför i motion Sf514 att de
nuvarande bestämmelserna inte fyller rimliga krav på rättssäkerhet och
effektivitet samt att en rörelseinskränkning av den långvariga och tidsobestämda
karaktär som den s.k. kommunarresten innebär är helt oacceptabel.
Motionärerna hemställer därför att riksdagen hos regeringen begär en
allsidig översyn av terroristbestämmelserna bl.a. i syfte att stärka rättssäkerheten.
Liknande synpunkter anförs av Ingela Mårtensson och Maria Leissner
i motion Sf523 och de begär en översyn av terroristbestämmelserna både
beträffande kriterierna och tillämpningen.

En översyn av terroristbestämmelserna har numera också beslutats.
Vederbörande statsråd bemyndigades den 1 september i år att tillkalla en
parlamentarisk kommitté med uppdrag att göra en genomgripande översyn
av reglerna om avvisning och utvisning av utlänningar som kan befaras
medverka i terroristhandlingar här i landet samt reglerna i spaningslagen.
Översynen bör enligt direktiven (dir. 1988:49) avse både reglernas effektivitet
som ett skydd mot terrorismen och deras utformning från rättssäkerhetssynpunkt.
- Kommitténs arbete bör slutföras före utgången av år 1989.

Som utgångspunkter för kommitténs överväganden nämns i direktiven de
regler som finns i regeringsformen om de grundläggande fri- och rättigheterna,
de internationella åtaganden som Sverige gjort på detta område samt
behovet att även i framtiden ur riket kunna avlägsna utländska medborgare
vars närvaro medför en påtaglig fara för terroristhandlingar. Till kommitténs
uppgifter hör att studera de nuvarande bestämmelsernas tillämpning samt
undersöka hur övriga nordiska länder och andra stater med jämförbara
förhållanden lagstiftningsvägen försöker skydda sig mot terroristaktioner.

1988/89 :SfU6

Kommittén skall noga överväga om bestämningen av vem som skall anses
vara en presumtiv terrorist kan preciseras ytterligare. Kommittén bör vidare
närmare analysera frågan om det är nödvändigt att behålla en särreglering av
det slag som vi har i dag eller om brottsbalkens och rättegångsbalkens regler i
kombination med övriga bestämmelser i utlänningslagen skulle kunna vara
tillräckliga i sammanhanget. I direktiven pekas på den principiella skillnad
som föreligger mellan sådana regler som avser att beivra redan begångna
brott - innefattande även straffbelagd stämpling eller förberedelse till brott -och sådana bestämmelser som avser att förebygga brott. Vidare pekas på att
situationer kan uppkomma där både brottsbalkens bestämmelser om straffansvar
och reglerna om avvisning av en presumtiv terrorist kan vara
tillämpliga. Kommittén bör överväga dessa problem och lämna förslag på hur
de skall kunna lösas.

Även frågan om beslutande myndighet berörs. Enligt direktiven talar
starka skäl för att regeringen även i framtiden skall pröva ärenden av denna
beskaffenhet direkt, och kommittén bör i sammanhanget studera ett framlagt
förslag att flytta förhandlingen i terroristärenden till regeringskansliet.

Till kommitténs uppgifter hör att överväga de möjligheter som nu finns att
föreskriva inskränkningar i rörelsefriheten för utlänningar som regeringen
beslutat avvisa eller utvisa enligt terroristbestämmelserna och för vilka
besluten inte har kunnat verkställas samt att ta ställning till om dessa
möjligheter är lämpligt avvägda eller om andra lösningar bör sökas.
Kommittén bör också ta ställning till om bestämmelserna i spaningslagen
alltjämt är nödvändiga eller om de behov lagen skall tillgodose kan fyllas på
annat sätt.

I direktiven framhålls, slutligen, att kommittén bör vara oförhindrad att
inom den angivna ramen för översynen ta upp andra frågor än dem som
nämns och söka andra lösningar än dem som skisseras i direktiven.

Utskottet konstaterar att den i motionerna Sf514 och Sf523 begärda
översynen sålunda har kommit till stånd. Utskottet avstyrker därför bifall till
dessa motioner.

I motion Sfi kritiserar Maria Leissner och Erling Bager de redogörelser
som regeringen hittills har lämnat över tillämpningen av terroristbestämmelserna.
Motionärerna anser att redogörelserna ger intryck av att regeringen
knappast haft att ta ställning till några terroristärenden samtidigt som det är
uppenbart att misstänkta terrorister avvisats med stöd av andra paragrafer än
terroristbestämmelserna samt begär att den parlamentariska kommittén
också bör få till uppgift att komma med förslag till hur den parlamentariska
insynen vad gäller tillämpningen av terroristbestämmelserna skall kunna
förbättras.

Utskottet vill här erinra om att statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas
handläggning enligt 12 kap. 1 § RF granskas av konstitutionsutskottet
och att konstitutionsutskottet har rätt att för det ändamålet få ut
protokollen över beslut i regeringsärenden och de handlingar som hör till
dessa ärenden. Konstitutionsutskottet har granskat både regeringens redogörelser
om tillämpningen av terroristbestämmelserna (se senast KU 1987/
88:40 s. 52) och regeringens handläggning av enskilda terroristärenden (se
KU 1984/85:35 s. 15).

1988/89 :SfU6

När det gäller insyn i och kontroll av de myndigheter som medverkar i
handläggningen av terroristärenden vill utskottet erinra om att såväl
regeringen som justitiekanslern (JK) och riksdagens ombudsmän (JO) har
oinskränkta möjligheter till insyn. Både JK och JO kan ta upp frågor till
behandling på eget initiativ eller efter anmälan. Parlamentarisk insyn i den
myndighet som under regeringen har störst befattning med terroristärenden,
nämligen rikspolisstyrelsen, utövas genom lekmannarepresentanterna i
rikspolisstyrelsens styrelse. I sammanhanget bör nämnas att ett förslag om
klargörande och stärkande av styrelsens roll som insynsorgan för säkerhetspolisen
lämnas i betänkandet (SOU 1988:16) SÄPO - Säkerhetspolisens
inriktning och organisation. Betänkandet remissbehandlas för närvarande.

Möjligheter till insyn och kontroll i terroristärenden saknas alltså inte.
Som framgår av de hyss redovisade kommittédirektiven kan också den
parlamentariska kommitté som kommer att tillkallas för att göra översynen
av de s.k. terroristbestämmelserna inom ramen för översynen beröra även
andra frågor än de som nämns särskilt i direktiven.

Med hänsyn till det anförda finner utskottet att något sådant tillkännagivande
som begärs i motion Sfi inte behövs. Utskottet avstyrker därför
bifall till motionen.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande redogörelsen för tillämpningen av terroristlagstiftningen att

riksdagen lägger regeringens skrivelse 1988/89:11 till handlingarna,

2. beträffande översyn av terroristbestämmelserna

att riksdagen avslår motionerna 1987/88: Sf514 och 1987/88:Sf523,

3. beträffande kommittédirektiv

att riksdagen avslår motion 1988/89:Sfl.

Stockholm den 22 november 1988
På socialförsäkringsutskottets vägnar

Doris Håvik

Närvarande: Doris Håvik (s), Gullan Lindblad (m), Börje Nilsson (s), Ulla
Johansson (s), Sigge Godin (fp), Karin Israelsson (c), Margit Gennser (m),
Nils-Olof Gustafsson (s), Ingegerd Elm (s), Margareta Persson (s), Hans
Dau (m), Barbro Sandberg (fp), Rune Backlund (c), Margö Ingvardsson
(vpk), Ragnhild Pohanka (mp). Maud Björnemalm (s) och Arne Mellqvist
(s).

1988/89:SfU6

Reservation

1988/89:SfU6

Kommittédirektiv (mom. 3)

Sigge Godin (fp), Barbro Sandberg (fp), Margo Ingvardsson (vpk) och
Ragnhild Pohanka (mp) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 4 börjar med ”Utskottet vill”
och på s. 5 slutar med ”till motionen.” bort ha följande lydelse:
Regeringens redogörelser för tillämpningen av terroristbestämmelserna är
knapphändiga och motsvarar inte det intresse av parlamentarisk insyn som
var motivet för att årliga redogörelser skulle lämnas. Den parlamentariska
kommittén som skall se över terroristbestämmelserna bör därför uttryckligen
ges till uppgift att komma med förslag till hur den parlamentariska insynen
vad gäller tillämpningen av terroristbestämmelserna kan förbättras.

Det anförda bör med bifall till motion Sfi ges regeringen till känna.

dels att moment 3 i utskottets hemställan bort ha följande lydelse:

3. beträffande kommittédirektiv
att riksdagen med bifall till motion 1988/89:Sfl som sin mening ger
regeringen till känna vad utskottet anfört.

Särskilt yttrande
Kommittédirektiv (mom. 3)

Gullan Lindblad, Margit Gennser och Hans Dau (alla m) anför:

Som framhålls av utskottet saknas inte möjligheter till insyn och kontroll i
terroristärenden. En parlamentarisk kommitté kommer att tillkallas för att
se över terroristbestämmelserna. Vi förutsätter att kommittén inom ramen
för sitt uppdrag också beaktar intresset av största möjliga öppenhet för
parlamentarisk insyn i handläggningen av terroristärenden. Vi har därför
inte något yrkande i denna fråga.

VM «

: ■})' ' . •

<t- .}.
fHO/ f ’! V »>.

* ': ' if

-•••/• •/> •'

gotab Stockholm 1988 16188