Tillämpningen av EG:s konkurrens- och statsstödsregler
Betänkande 1994/95:NU9
Näringsutskottets betänkande
1994/95:NU09
Tillämpningen av EG:s konkurrens- och statsstödsregler
Innehåll
1994/95 NU9
Ärendet
I detta betänkande behandlas dels proposition 1994/95:48 om tillämpningen av Europeiska gemenskapernas konkurrens- och statsstödsregler, m.m., dels en motion som har väckts med anledning av propositionen.
Sammanfattning
Utskottet tillstyrker regeringens förslag om att föra över vissa bestämmelser -- utan någon ändring i sak -- från den s.k. EES-lagen till en ny lag om tillämpningen av Europeiska gemenskapernas konkurrens- och statsstödsregler.
I en reservation (m, c, fp, kds) föreslås ett tillkännagivande till regeringen med krav på förslag till ändring av lagen; den begärda ändringen går ut på att svensk domstol skall pröva användandet av tvångsåtgärder innan en av EU-kommissionen beslutad undersökning i ett konkurrensärende genomförs i ett svenskt företag.
Propositionen
I proposition 1994/95:48 föreslås att riksdagen antar regeringens förslag till 1. lag om tillämpningen av Europeiska gemenskapernas konkurrens- och statsstödsregler, 2. lag om ändring i konkurrenslagen (1993:20).
Lagförslagen, som har granskats av Lagrådet, återges i bilaga.
Motionen
Den motion som har väckts med anledning av propositionen är
1994/95:N5 av Kjell Ericsson (c) vari yrkas att riksdagen begär att regeringen återkommer med ett omarbetat lagförslag, så att det finns ett krav på prövning i Stockholms tingsrätt när EU-kommissionen vill göra undersökning med tvångsåtgärder hos företag verksamma i Sverige vid misstanke om överträdelse av artiklarna 85 eller 86.
Utskottet
Propositionen
I lagen (1992:1317) om ett europeiskt ekonomiskt samarbetsområde (EES), EES-lagen, finns vissa bestämmelser på konkurrens- och statsstödsområdena. I proposition 1994/95:19 om Sveriges medlemskap i Europeiska unionen föreslås att EES-lagen skall upphävas i samband med Sveriges inträde i EU. Flertalet av de nämnda reglerna är nödvändiga också vid ett svenskt medlemskap i EU. I den nu aktuella propositionen 1994/95:48 framläggs förslag om att bestämmelserna på konkurrens- och statsstödsområdena överförs till en ny lag.
Bestämmelserna i den föreslagna lagen är i sak desamma som de som är intagna i EES-lagen. De skillnader som finns är motiverade bl.a. av att medlemskapet innebär att ESA:s (EFTA Surveillance Authority) övervakande funktion övertas av EU-kommissionen och att flera frågor är reglerade genom EG-rätten och därför inte bör föranleda nationell lagstiftning.
Lagen föreslås innehålla regler om konkurrensmyndighetens befogenheter vid genomförande av undersökningar på begäran av kommissionen och om skyldighet för kommuner och landsting att upplysa om stöd som kan bli föremål för kommissionens prövning, dvs. stöd som kan snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion. Föreskrifter om upphävande av kommuns eller landstings beslut om att lämna stöd tas också in i lagen.
Enligt den svenska konkurrenslagen (1993:20) krävs domstolsprövning innan Konkurrensverket får genomföra undersökningar med tvångsåtgärder hos företag. För undersökningar som konkurrensmyndigheten skall göra på begäran av kommissionen uppställs inte något krav på sådan prövning av domstol enligt regeringens förslag. I propositionen nämns att Sveriges Industriförbund -- under ärendets beredning -- framfört uppfattningen att bestämmelserna om undersökningar hos företag bör utformas så att de blir parallella med vad som gäller enligt konkurrenslagen. Enligt vad som sägs i propositionen är förbundets viktigaste krav att domstolsprövning skall ske innan en undersökning genomförs.
Regeringen hänvisar till att något sådant krav inte uppställs i EES-lagen och att kronofogdemyndigheten -- genom en lagändring som trädde i kraft den 1 juli 1994 -- inte skall underrätta ett företag i förväg om att en undersökning begärts. Regeringen finner inte att EU-medlemskapet ger anledning till någon annan bedömning vare sig av frågan om kronofogdemyndighetens handläggning eller av frågan om domstolsprövning.
Motionen
I motion 1994/95:N5 (c) anförs att den föreslagna ordningen innebär att kommissionen inte behöver vända sig till svensk domstol för beslut innan den vidtar en undersökning trots att en svensk domstolsprövning inte skulle strida mot EG-rätten. En sådan prövning bör, enligt motionären, införas av två skäl: dels för att en prövning i svensk domstol ökar rättssäkerheten för de företag hos vilka undersökningar med tvångsåtgärder kan komma att göras, dels för att nationell bestämmanderätt på områden som är väsentliga för företag i Sverige skall bibehållas.
Motionären erinrar om att det enligt den svenska konkurrenslagen, som redan nämnts, krävs domstolsprövning innan Konkurrensverket får genomföra undersökningar med tvångsåtgärder hos företag. Kraven bör enligt motionären inte sättas lägre vid misstänkt överträdelse av artiklarna 85 eller 86 i Romfördraget.
I motionen åberopas ett rättsfall i EG-domstolen, det s.k. Hoechst-fallet. Enligt detta kan en nationell domstol inte motsätta sig kommissionens bedömning av behovet av en undersökning, men domstolen kan pröva om de tvångsmässiga åtgärderna är godtyckliga eller för långtgående. Domstolen kan t.ex. granska om tvångsåtgärder verkligen behövs för att uppnå målet med undersökningen, sägs det i motionen.
Motionären nämner att Konkurrensverket och kronofogdemyndigheten, som skall vara kommissionen behjälpliga vid undersökningar, skall göra en bedömning av att godtycke och maktmissbruk inte sker vid myndighetsutövning. En domstolsprövning skulle emellertid innebära att en undersökning dels bedöms i förväg, dels prövas av en objektiv instans, understryker motionären. Han föreslår därför att riksdagen skall begära att regeringen återkommer med ett omarbetat lagförslag, som innehåller krav på prövning i Stockholms tingsrätt när EU-kommissionen vid misstanke om överträdelse av artiklarna 85 eller 86 i Romfördraget vill göra undersökningar med tvångsåtgärder hos företag verksamma i Sverige.
Tidigare behandling av frågan
Romfördragets konkurrensregler återfinns i artiklarna 85 och 86. Artikel 85.1 förbjuder sådana avtal mellan företag som begränsar konkurrensen inom den gemensamma marknaden. Artikel 86 förbjuder missbruk av dominerande ställning på den gemensamma marknaden eller en väsentlig del av denna. I båda fallen gäller att åtgärden skall påverka handeln mellan medlemsländerna för att ingripande skall kunna ske med stöd av konkurrensreglerna. Vidare finns regler om förvärvskontroll för att förhindra företagskoncentrationer som skadar konkurrensen.
När kommissionen beslutat om en undersökning i enlighet med EG-rättens konkurrensregler, är Konkurrensverket enligt EG-rätten, liksom enligt EES-lagen, skyldigt att bistå kommissionen. Konkurrensverket har då rätt att få handräckning av kronofogdemyndigheten. Denna får emellertid inte underrätta företaget innan verkställighet sker.
Sistnämnda föreskrift infördes, som tidigare beskrivits, med verkan från den 1 juli 1994 (prop. 1993/94:211, bet. NU24). I den proposition som låg till grund för detta beslut lämnades en utförlig redovisning av EES-avtalets och det s.k. övervakningsavtalets regler om undersökningar hos företag i konkurrensärenden. Dessa regler har direkta motsvarigheter i EG genom av rådet antagna förordningar. I propositionen hänvisades till det i motionen nämnda Hoechst-fallet, som anses vara det mest centrala när det gäller tillämpningen av förordningens artikel om företagsundersökningar. I rättsfallet slås fast att varje land skall ha regler som anger de villkor under vilka EU-kommissionen kan få hjälp av de nationella myndigheterna. Dessa regler skall vara sådana att åtgärderna blir effektiva. Samtidigt skall reglerna uppfylla den allmänna rättsprincipen att alla skall vara skyddade mot godtyckliga och oproportionerliga ingrepp av offentliga myndigheter. Det ankommer på de nationella myndigheterna att kontrollera detta samt att se till att nationella regler i detta avseende iakttas vid genomförandet av åtgärden.
I nämnda proposition hänvisades vidare till förarbetena till EES-lagen, där det sägs att ett tvångsmedel inte får tillgripas om samma resultat kan uppnås på frivillig väg eller med lindrigare tvångsmedel. I propositionen togs till särskild behandling upp frågan om de allmänna rättsprinciper om skydd för företag som kommit till uttryck i EG-domstolens praxis skulle införas i svensk rätt genom särskilda lagregler. Enligt den bedömning som regeringen då gjorde är svensk rätts regler om ansvar för felaktig myndighetsutövning och om allmänna principer för tvångsmedelsanvändning tillräckliga i detta avseende. Det noterades också att EG-domstolens praxis redan utgör en del av svensk rätt. Några särskilda lagregler ansågs därför inte erforderliga.
I Hoechst-domen har det gjorts en genomgång av vilka regler som gäller i olika EU-länder beträffande den nationella prövningen av undersökningar i företag. Av denna framgår att i Danmark, Frankrike, Italien, Storbritannien och Tyskland måste den verkställande myndigheten ha tillstånd av domstol för att få tillgripa tvångsåtgärder.
Utskottets ställningstagande
Regler om tillämpningen av EG:s konkurrens- och statsstödsregler är nödvändiga för att en effektiv konkurrensövervakning skall kunna ske och för att Sverige skall fullgöra sina åtaganden gentemot EU. Någon oklarhet om vad som gäller i detta hänseende efter Sveriges inträde i EU får enligt utskottets uppfattning inte råda. Utskottet tillstyrker därför regeringens förslag om en ny lag beträffande tillämpningen av EG:s konkurrens- och statsstödsregler.
Ikraftträdandet av denna lag är beroende av när förslaget till lag med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska unionen (anslutningslagen) träder i kraft. Denna avses bli gällande fr.o.m. den 1 januari 1995. Med hänsyn dock till att det är oklart när ratificeringen av det s.k. anslutningsfördraget är helt avslutad kommer, enligt vad utskottet erfarit, konstitutionsutskottet (bet. 1994/95:KU17) att föreslå att anslutningslagen skall träda i kraft den dag regeringen bestämmer. Näringsutskottet förordar att den här aktuella lagen träder i kraft samtidigt med anslutningslagen.
Då det så gäller den framtida utformningen av lagen, har i motion 1994/95:N5 (c) -- som redovisats -- framförts förslag om att den skulle ändras med syfte att en domstolsprövning skall ske innan en av EU-kommissionen begärd undersökning får genomföras i ett svenskt företag. Utskottet anser att den strävan efter ökad rättssäkerhet för de svenska företagen som motionen ger uttryck åt är lovvärd. Det skall emellertid noteras att två olika regeringar har prövat frågan om hur undersökningar i svenska företag vid de aktuella konkurrensärendena skall gå till. Därvid har regeringarna kommit fram till att kronofogdemyndigheten bör svara för handräckningen och att en sådan domstolsprövning som nu aktualiseras i motionen inte är erforderlig. Regeringarnas bedömning har varit att de gällande svenska reglerna om myndighetsutövning och tvångsmedelsanvändning är utformade så att de tillförsäkrar bl.a. företag ett skydd mot godtyckliga och oproportionerliga ingrepp. De principer som kommit till uttryck i det åberopade domslutet i EG-domstolen är redan en del av svensk rätt och skall därför tillämpas av de berörda svenska myndigheterna. Mot denna bakgrund är, menar utskottet, skyddet för de svenska företagens rättssäkerhet fullt tillräckligt.
Utskottet vill vidare framhålla att en eventuell domstolsprövning måste ske innan undersökningen i ett företag äger rum och utan att domstolen vet om det kommer att behövas några tvångsåtgärder. Domstolen kan vidare inte inhämta företagets syn på saken, varför bedömningen kan grundas endast på kommissionens och Konkurrensverkets uppgifter. Dessa omständigheter gör att en domstolsprövning, enligt utskottets uppfattning, inte torde vara meningsfull utan endast föranleda ökad administrativ hantering.
Med hänvisning till vad som nu anförts avstyrker utskottet den aktuella motionen.
I propositionen föreslås vidare att 5 § konkurrenslagen skall upphävas. Skälet till detta är att paragrafen innehåller hänvisningar till EES-lagen samt till CECA-lagen (1972:762), vilka enligt förslag i proposition 1994/95:19 om Sveriges medlemskap i Europeiska unionen skall upphävas. Utskottet tillstyrker förslaget. Även denna lagändring bör träda i kraft samtidigt med anslutningslagen.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande lagförslagen att riksdagen antar de i proposition 1994/95:48 framlagda förslagen till a) lag om tillämpningen av Europeiska gemenskapernas konkurrens- och statsstödsregler, dock med den ändringen av ikraftträdandebestämmelsen att orden "den 1 januari 1995" skall bytas ut mot orden "samtidigt med lagen (1994:000) med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska unionen",
b) lag om ändring i konkurrenslagen (1993:20), dock med den ändringen att orden "vid utgången av år 1994" skall bytas ut mot orden "den dag lagen (1994:000) med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska unionen träder i kraft",
2. beträffande domstolsprövning att riksdagen avslår motion 1994/95:N5. res. (m, c, fp, kds)
Stockholm den 8 december 1994
På näringsutskottets vägnar
Birgitta Johansson
I beslutet har deltagit: Birgitta Johansson (s), Hadar Cars (fp), Bo Finnkvist (s), Per Westerberg (m), Mats Lindberg (s), Karin Falkmer (m), Bo Bernhardsson (s), Kjell Ericsson (c), Sylvia Lindgren (s), Mikael Odenberg (m), Barbro Andersson (s), Lennart Beijer (v), Chris Heister (m), Eva Goës (mp), Göran Hägglund (kds), Dag Ericson (s) och Laila Bäck (s).
Reservation
Domstolsprövning (mom. 2)
Hadar Cars (fp), Per Westerberg (m), Karin Falkmer (m), Kjell Ericsson (c), Mikael Odenberg (m), Chris Heister (m) och Göran Hägglund (kds) anser
dels att den del av utskottets yttrande på s. 5 som börjar med "Då det" och slutar med "aktuella motionen" bort ha följande lydelse:
Enligt utskottets uppfattning är det angeläget att de svenska företagen åtnjuter en hög grad av rättssäkerhet på olika områden. Detta gäller inte minst på konkurrensområdet, där de nya reglerna innebär att påföljderna kan bli mycket kännbara. Dessa förhållanden gör att ingripanden mot företag, på det sätt som betonas i motion 1994/95:N5 (c), måste omgärdas av regler som tillförsäkrar företagen ett effektivt skydd mot åtgärder som är godtyckliga eller alltför långtgående.
Av domen i Hoechst-fallet framgår att det är fullt förenligt med EG-rätten att i den nationella rätten föreskriva att en undersökning som begärts av EU-kommissionen skall prövas i domstol innan den verkställs. En sådan ordning gäller också i flera länder inom EU, nämligen Danmark, Frankrike, Italien, Tyskland och Storbritannien. Dessa länder tillhör Sveriges ledande handelspartner, och ett stort antal svenska företag har dotterföretag eller filialer i dessa länder. På motsvarande sätt är företag från de nämnda länderna representerade i Sverige. Utskottet anser att det bör vara en strävan att företagen så långt som möjligt skall mötas av likartade regler och villkor i olika länder. Detta underlättar verksamheten eftersom särskilda anpassningar till nationella förhållanden undviks. Härigenom ökar också förutsättningarna för företagen att förutse hur myndigheter och domstolar skall agera, och därmed förstärks rättssäkerheten.
Mot den nu beskrivna bakgrunden är det utskottets uppfattning att den föreslagna lagen om tillämpningen av EG:s konkurrens- och statsstödsregler bör ändras så att undersökningar i svenska företag som EU-kommissionen beslutar om i konkurrensärenden skall prövas i domstol innan de kan verkställas. Genom en behandling i domstol garanteras företagen att en oberoende instans tar ställning till om tvångsåtgärder är motiverade. Eftersom undersökningar som Konkurrensverket begär enligt konkurrenslagen skall beslutas av Stockholms tingsrätt är det lämpligt att undersökningar beslutade av EU-kommissionen prövas i samma instans. Det får ankomma på regeringen att skyndsamt återkomma med förslag till lagändring i enlighet med vad som nu anförts. Med det sagda tillstyrker utskottet den aktuella motionen.
dels att utskottets hemställan under moment 2 bort ha följande lydelse:
2. beträffande domstolsprövning att riksdagen med bifall till motion 1994/95:N5 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
Regeringens lagförslag
Bilaga
1 Förslag till lag om tillämpningen av Europeiska gemenskapernas konkurrens- och statsstödsregler
2 Förslag till lag om ändring i konkurrenslagen (1993:20)