Terroristlagstiftningen
Betänkande 1991/92:JuU17
Justitieutskottets betänkande
1991/92:JUU17
Terroristlagstiftningen
Innehåll
1991/92 JuU17
Skrivelsen
I skrivelse 1991/92:79 har regeringen (kulturdepartementet) till riksdagen överlämnat en redogörelse för tillämpningen av lagen (1989:530) om åtgärder för att förebygga våldsdåd med internationell bakgrund (terroristlagen) under tiden den 1 juli 1990--den 30 juni 1991.
Utskottet
Bakgrund
Särskilda regler i syfte att bekämpa internationell terrorism infördes i svensk lagstiftning år 1973 genom lagen (1973:162) om särskilda åtgärder till förebyggande av vissa våldsdåd med internationell bakgrund. Lagen hade det primära syftet att göra det möjligt att hindra presumtiva terrorister från att komma in i eller stanna kvar i Sverige. Samtidigt syftade bestämmelserna till att skapa möjlighet till särskild kontroll i de fall då sådana utlänningar av humanitära skäl ändå måste beredas en fristad här i landet. Lagen var tidsbegränsad.
År 1975 införlivades huvuddelen av lagens bestämmelser med den då gällande utlänningslagen (1954:193). Samtidigt fick reglerna om telefonavlyssning och vissa andra tvångsåtgärder bilda en särskild lag, lagen (1975:1360) om tvångsåtgärder i spaningssyfte i vissa fall, den s.k. spaningslagen. Lagen, som var tidsbegränsad, gavs genom successiva beslut fortsatt giltighet till den 1 juli 1989.
1954 års utlänningslag ersattes år 1980 av en ny lag till vilken terroristbestämmelserna överfördes med i stort sett oförändrat sakligt innehåll. Denna lag ersattes den 1 juli 1989 av utlänningslagen (1989:529). Samtidigt bröts terroristbestämmelserna ut och kom att, tillsammans med spaningslagens bestämmelser, bilda lagen (1989:530) om åtgärder för att förebygga våldsdåd med internationell bakgrund (terroristlagen). Lagen trädde i kraft den 1 juli 1989; samtidigt upphörde spaningslagen att gälla (prop. 1988/89:86, SfU19 och 22, rskr. 325; jfr 1988/89:JuU25). Terroristlagen ersattes den 1 juli 1991 av lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll (prop. 1990/91:118, JuU29, rskr. 298).
Regeringen har till riksdagen årligen lämnat redovisning för tillämpningen av de aktuella bestämmelserna (se 1990/91:JuU11 s.2 och där gjord hänvisning). Den nu ifrågavarande skrivelsen avser tillämpningen under tiden den 1 juli 1990--den 30 juni 1991.
Lagstiftningen
Inledning
Terroristbestämmelserna ger möjlighet att under speciella förutsättningar ingripa med åtgärder som syftar till att minska riskerna för att våldsdåd utförs i Sverige av internationellt förgrenade terroristorganisationer.
I första hand är det fråga om möjligheter att från Sverige avvisa eller utvisa en utlänning som bedöms vara presumtiv terrorist. För de mycket speciella fall då utlänningen trots beslut om avlägsnande tillåtits stanna i landet finns regler om villkor för utlänningens vistelse här och om viss kontroll och övervakning av honom.
Den i det följande lämnade redovisningen för terroristlagstiftningen omfattar dels lagen (1989:530) om åtgärder för att förebygga våldsdåd med internationell bakgrund (terroristlagen) som var i kraft t.o.m. den 30 juni 1991, dvs. under den tid som omfattas av regeringens skrivelse, dels lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll som, med ikraftträdande den 1 juli 1991, ersatt terroristlagen.
Terroristlagen (1989:530)
Lagen (1989:530) om åtgärder för att förebygga våldsdåd med internationell bakgrund (terroristlagen) gällde t.o.m. den 30 juni 1991, dvs. under den tid som omfattas av den av regeringen i skrivelsen lämnade redogörelsen.
Enligt terroristlagen skulle en utlänning avvisas vid ankomsten till Sverige eller, om han redan uppehöll sig här, utvisas om två förutsättningar var uppfyllda. För det första skulle det finnas grundad anledning att anta att han tillhörde eller verkade för en sådan organisation eller grupp som, med hänsyn till vad som var känt om dess verksamhet, kunde befaras utanför sitt hemland använda våld, hot eller tvång för politiska syften och därvid begå sådana handlingar här i landet -- organisationsrekvisitet. För det andra skulle det, med hänsyn till vad som var känt om utlänningens tidigare verksamhet eller i övrigt, föreligga fara för att han här i landet medverkade till att använda våld, hot eller tvång för politiska syften -- det personliga rekvisitet. Beslut om avvisning eller utvisning meddelades av regeringen.
En förutsättning för att den som av regeringen hade bedömts vara terrorist skulle kunna avlägsnas ur landet var dock att det inte förelåg något hinder enligt 8 kap. 1--4 §§ utlänningslagen (1989:529) att verkställa beslutet om avvisning eller utvisning. Om så var fallet -- eller om beslutet av någon annan särskild anledning inte borde verkställas -- skulle regeringen förordna att verkställighet tills vidare inte fick ske (inhibition). Avvisnings- eller utvisningsbeslutet samt förordnandet om inhibition skulle prövas på nytt när det fanns skäl därtill. Om ett beslut om avvisning eller utvisning inhiberats fick regeringen besluta om inskränkningar och villkor i fråga om utlänningens vistelseort (s.k. kommunarrest), byte av bostad och anställning samt anmälningsplikt.
En sådan utlänning som det här gäller kunde under sin vistelse i landet bli föremål för viss kontroll och övervakning, t.ex. kunde polisen besluta om husrannsakan och domstol besluta om hemlig teleavlyssning.
Lagstiftningen innehöll vidare bl.a. straffbestämmelser för den som bröt mot sådana av regeringen meddelade föreskrifter om vistelseort och anmälningsskyldighet.
Lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll
Lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll, som trädde i kraft den 1 juli 1991, ersatte terroristlagen (1989:530) och en bestämmelse i utlänningslagen (1989:529) om utvisning med hänsyn till rikets säkerhet.
Enligt lagen om särskild utlänningskontroll skall en utlänning kunna utvisas om det med hänsyn till vad som är känt om hans tidigare verksamhet och övriga omständigheter kan befaras att han kommer att begå eller medverka till en brottslig gärning som innefattar våld, hot eller tvång för politiska syften -- det personliga rekvisitet. Finns grund för avvisning eller utvisning enligt utlänningslagens regler skall dock i första hand dessa bestämmelser tillämpas. -- Organisationsrekvisitet har utmönstrats ur lagstiftningen.
I motsats till terroristlagen skall inte endast risken för terrorhandlingar här i landet beaktas, utan även risk för brottslig gärning i en främmande stat kan numera beaktas. Detta gäller dock inte en sådan gärning i främmande stat som har övervägande karaktär av politiskt brott.
I den nya lagen finns bestämmelser om inhibition av verkställighet av utvisningsbeslut som överensstämmer med tidigare regler.
Till lagen om särskild utlänningskontroll överfördes bestämmelsen att regeringen skall ompröva utvisningsbeslutet och beslutet om inhibition när det finns skäl till det. Bestämmelsen har kompletterats på så sätt att rikspolisstyrelsen har ålagts att årligen anmäla till regeringen om det finns skäl att ompröva ett beslut om utvisning som har inhiberats.
Möjlighet att besluta om s.k. kommunarrest finns inte längre kvar. Det är inte heller längre möjligt att föreskriva villkor om byte av bostad och anställning. Däremot finns en bestämmelse om anmälningsplikt kvar, dvs. en skyldighet för utlänningen att på vissa tider anmäla sig hos en polismyndighet. Möjligheterna till husrannsakan, hemlig teleavlyssning m.fl. tvångsåtgärder i spaningssyfte finns alltjämt kvar, men användningen av dessa tvångsmedel har gjorts beroende av att regeringen beträffande varje utlänning förordnar härom. Förutsättningarna för att i det särskilda fallet tillgripa tvångsmedel har skärpts.
Ett beslut av regeringen om anmälningsplikt eller ett beslut av regeringen att tvångsmedelsbestämmelserna får tillämpas skall ha en giltighetstid på högst tre år, räknat från dagen för beslutet om utvisning. För att ett sådant beslut skall ges längre varaktighet krävs att det finns risk för att utlänningen även i fortsättningen kommer att medverka till terroraktioner.
Regeringens beslut i terroristärenden skall i de flesta fall föregås av förhandling inför domstol. Om ärendet är synnerligen brådskande kan förhandling undvaras. För att stärka domstolens roll i terroristärenden skall domstolen på begäran av regeringen avge yttrande. Yttrandet är dock inte bindande för regeringen.
Vad gäller beslut om anmälningsplikt och om befogenhet att tillämpa tvångsmedelsbestämmelserna efter treårsfristens utgång skall allmän domstol på ansökan av rikspolisstyrelsen pröva sådana frågor. Domstolens beslut skall ha en giltighetstid på högst tre år. Någon yttersta tidsgräns för åtgärder av det här slaget finns inte. Domstolens beslut kan överklagas av såväl utlänningen som rikspolisstyrelsen.
Regeringens skrivelse
Den vid regeringens skrivelse fogade redogörelsen bygger på skrivelser från rikspolisstyrelsen och utrikesdepartementet. Av redogörelserna framgår följande.
Regeringen har under perioden med stöd av terroristlagen utvisat fyra personer med palestinskt ursprung tillhörande palestinska organisationer eller verkande för sådana. Fråga om åtgärder mot ytterligare en person aktualiserades samtidigt, men denne lämnade Sverige frivilligt.
De särskilda möjligheterna till hemlig teleavlyssning m.m., som efter tillstånd av rätten kan företas med stöd av terroristlagen, har inte använts.
År 1984 beslutade regeringen med stöd av 47 § utlänningslagen (1980:376) att nio turkiska medborgare, medlemmar av Kurdistans arbetarparti (PKK), skulle utvisas ur Sverige. Eftersom verkställighetshinder ansågs föreligga beslöt regeringen att utvisningsbesluten tills vidare inte skulle verkställas. Regeringen föreskrev vidare att sådana inskränkningar som avsågs i 48 § första stycket samma lag skulle gälla för samtliga.
Regeringen, som redan den 31 augusti 1989 upphävde utvisningarna beträffande två av de turkiska medborgarna och samtidigt mildrade inskränkningarna för två andra, har i beslut den 11 oktober 1990 upphävt alla föreskrifterna utom avseende anmälningsplikten för sex av de turkiska medborgarna.
Antalet internationella terroristdåd har fortsatt att sjunka under perioden. Trots ett förhöjt hot från olika terroristgrupper, särskilt i samband med Iraks invasion av Kuwait, har det inte heller inträffat någon terroraktion i vilken ett stort antal människor skulle ha dödats eller skadats.
Sverige eller svenska intressen utomlands har inte varit förstahandsmål för terroristattacker. Dock har beredskapen avseende de i Gulfkrisen inblandade ländernas intressen skärpts i Sverige under vissa perioder.
Efter Palestine Liberation Fronts misslyckade attack mot stränderna i Israel i maj 1990 uppsköt USA dialogen med PLO som följd av organisationens vägran att fördöma attacken. Utvandringen av judar från Sovjetunionen till Israel samt Irans dödsdom över författaren Salman Rushdie bidrog också till att det under sommaren 1990 utfärdades varningar för terroristdåd, i första hand i Mellersta Östern och Europa.
Hotbilden skärptes ytterligare efter Iraks invasion av Kuwait den 2 augusti 1990. Saddam Hussein och en rad palestinska grupper hotade med terroristattacker mot västländerna, Israel och de moderata arabstaterna.
Farhågorna för en terrorvåg besannades dock inte ens efter FN-koalitionens ingripande mot Irak i januari 1991. Antalet terroristincidenter eller utförda terroristdåd som har kunnat hänföras till Gulfkrisen har visserligen varit ganska stort. De dåd som har kommit till utförande har emellertid varit mindre allvarliga.
En av förklaringarna till den relativt låga aktiviteten från terroristgruppernas sida kan vara den starkt förhöjda beredskapen mot terrordåd som vidtogs världen runt. En annan är det omfattande internationella samarbetet i kampen mot terrorism. Vad avser Irak har förmodligen förstörandet av kommunikationsnätet i Bagdad samt utvisningar från västvärlden av omkring 200 irakiska agenter bidragit. En ytterligare förklaring utgörs av demokratiseringen i Sovjetunionen och Östeuropa under de senaste åren och dessa länders indragna stöd till och skydd av olika terroristgrupper.
Även om hotbilden vid halvårsskiftet 1991 framstår som gynnsammare än på många år får risken för terroristaktioner på sikt anses fortsatt stor. För den framtida utvecklingen kommer resultatet av fredskonferensen om Mellersta Östern att ha en avgörande betydelse.
Utvecklingen i Sovjetunionen, Jugoslavien och Turkiet har inte lett till att utomstående drabbats genom terroristdåd.
Utskottets överväganden
Utskottet vill inledningsvis rent allmänt uttala att utskottet finner redogörelserna från rikspolisstyrelsen och utrikesdepartementet värdefulla, och utskottet anser att de framgent bör hållas på minst samma nivå vad gäller både redovisning av konkreta, enstaka händelser och analys av den internationella utvecklingen. Det sagda gäller också betydelsefullare lagändringar i länder som är av särskilt intresse i dessa sammanhang.
Redan i samband med terroristlagstiftningens tillkomst år 1973 framhöll utskottet att ett utmärkande drag i den intensifierade terroristverksamheten var att den har internationell anknytning och att bakom aktionerna inte sällan står internationellt vittförgrenade, välorganiserade grupper (JuU 1973:18 s. 13 f). Utskottet har därefter, senast förra året (1990/91:JuU11), uttalat att utskottet saknar anledning att göra en annan bedömning än att sådana särskilda regler som terroristlagstiftningen innehåller alltjämt behövs.
Utskottet gör inte någon annan bedömning nu. Med dessa uttalanden bör regeringens skrivelse läggas till handlingarna.
Hemställan
Utskottet hemställer
beträffande tillämpning av terroristlagstiftningen att riksdagen lägger skrivelse 1991/92:79 till handlingarna.
Stockholm den 17 mars 1992
På justitieutskottets vägnar
Britta Bjelle
I beslutet har deltagit: Britta Bjelle (fp), Lars-Erik Lövdén (s), Jerry Martinger (m), Göthe Knutson (m), Ulla-Britt Åbark (s), Bengt-Ola Ryttar (s), Ingbritt Irhammar (c), Birthe Sörestedt (s), Birgit Henriksson (m), Liisa Rulander (kds), Karl Gustaf Sjödin (nyd), Göran Magnusson (s), Lars Sundin (fp), Sigrid Bolkéus (s) och Kent Carlsson (s).