Terroristlagstiftningen

Betänkande 1989/90:JuU21

Justitieutskottets betänkande
1989/90:JuU21

1989/90
JuU21

Skrivelse

I skrivelse 1989/90:63 har regeringen (arbetsmarknadsdepartementet)
till regeringen överlämnat en redogörelse för tillämpningen av terroristlagstiftningen
under tiden den 1 augusti 1988—den 31 juli 1989.

Motioner

1989/90:Jul4 av Lars Werner m.fl. (vpk), vari yrkas att riksdagen som
sin mening ger regeringen till känna att regeringen bör offentliggöra
det material som ligger till grund för ställningstagandet att PKK utgör
en sådan organisation som anges i 1 § terroristlagen.

1989/90:Jul5 av Kent Lundgren (mp), vari yrkas att riksdagen som sin
mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om ändring i
bestämmelserna om terroristers behandling i rättssystemet.

1989/90:Ju827 av Ragnhild Pohanka och Inger Schörling (båda mp),
vari yrkas att riksdagen hos regeringen begär förslag till en slutlig
lösning av den svenska kommunarresten enligt vad i motionen anförts.

Utskottet

Bakgrund

År 1973 antog riksdagen en lag om särskilda åtgärder till förebyggande
av vissa våldsdåd med internationell bakgrund, den s.k. terroristlagen
(prop. 1973:37, JuU18, rskr. 121). Genom lagstiftning, som trädde i
kraft den 1 januari 1976, fördes huvuddelen av bestämmelserna i
terroristlagen — med vissa ändringar — över till den dåvarande
utlänningslagen (prop. 1975/76:18, InU24, rskr. 121). Samtidigt beslutade
riksdagen att terroristlagens bestämmelser om telefonavlyssning,
brevkontroll m.m. skulle tas in i en särskild tidsbegränsad lag, lagen
(1975:1360) om tvångsåtgärder i spaningssyfte i vissa fall (spaningslagen;
prop. 1975/76:18, JuU15, rskr. 122). En precisering av spaningslagens
tillämpningsområde skedde år 1977. Terroristbestämmelserna har
därefter förts över till 1980 års utlänningslag (1980:376). Spaningslagens
giltighetstid har förlängts successivt för ett år i taget, senast till
utgången av är 1989 (prop. 1988/89:12, JuU12, rskr. 37).

1 Riksdagen 1989/90. 7 sami. Nr 21

I samband med att riksdagen vid slutet av förra riksmötet antog en
ny utlänningslag sammanfördes terroristbestämmelserna i 1980 års
utlänningslag med bestämmelserna i spaningslagen till en lag om
åtgärder för att förebygga våldsdåd med internationell bakgrund (terroristlag)
(prop. 1988/89:86, SfU19 och 22, rskr. 325; jfr 1988/89:JuU25
s. 38). Med den nya terroristlagens ikraftträdande den 1 juli 1989
upphörde spaningslagen att gälla. Därmed upphävdes också den tidigare
begränsningen av regleringens giltighetstid. Viss anpassning av reglerna
i terroristlagen till en ändrad reglering av straffprocessuella
tvångsmedel i rättegångsbalken trädde i kraft den 1 september 1989
(SFS 1989:531).

Regeringen har regelbundet till riksdagen årligen lämnat redovisning
för tillämpningen av de aktuella bestämmelserna (se skr.
1988/89:11, SfU6, rskr. 38, jfr 1988/89:JuU12 och 1989/90:JuU13). Den
nu aktuella skrivelsen avser tillämpningen under tiden den 1 augusti
1988—den 31 juli 1989.

Gällande ordning

Terroristbestämmelserna ger möjlighet att under speciella förutsättningar
ingripa med åtgärder som syftar till att minska riskerna för att
våldsdåd utförs i Sverige av internationellt förgrenade terroristorganisationer.

I första hand är det fråga om möjligheter att från Sverige avvisa eller
utvisa en utlänning som bedöms vara presumtiv terrorist. För mycket
speciella fell då utlänningen trots beslut om avlägsnande tillåtits stanna
i landet finns regler om villkor för utlänningens vistelse här och om
viss kontroll och övervakning av honom. Regelsystemet kompletterar
de allmänna reglerna i rättegångsbalken om tvångsåtgärder vid misstanke
om brott.

För att bestämmelserna skall kunna tillämpas krävs för det första att
det är fråga om en organisation eller grupp som, med hänsyn till vad
som är känt om dess verksamhet, kan befaras för politiska syften
använda våld, hot eller tvång utanför sitt hemland och därvid begå
sådana gärningar i Sverige. För det andra skall det finnas grundad
anledning anta att den utlänning det gäller tillhör eller verkar för en
sådan organisation eller grupp. För det tredje krävs att det med hänsyn
till vad som är känt om utlänningens föregående verksamhet m.m.
föreligger fara för att han i Sverige medverkar till sådana handlingar
som nyss har nämnts. Om dessa förutsättningar är uppfyllda kan
utlänningen avvisas vid ankomsten till Sverige eller, om han redan
uppehåller sig här, utvisas. Beslut om avvisning och utvisning i sådana
fall meddelas av regeringen.

En förutsättning för att den som av regeringen har bedömts vara
terrorist skall kunna avlägsnas ur landet är dock att det inte föreligger
något politiskt eller därmed jämställt verkställighetshinder. Om så är
fallet — eller om någon annan anledning föreligger — skall regeringen
förordna att beslutet om avvisning eller utvisning tills vidare inte får
verkställas. Har ett sådant förordnande meddelats — eller kan beslut

1989/90:JuU21

om avvisning eiler utvisning av något annat skäl inte verkställas — får
regeringen meddela föreskrifter för utlänningens vistelse i Sverige, t.ex.
anmälningsplikt samt inskränkningar och villkor i fråga om vistelseort,
byte av bostad och anställning. Det är villkor enligt dessa föreskrifter
som allmänt kommit att kallas "kommunarrest".

För handläggningen av ärenden av de slag som nu nämnts finns
detaljerade bestämmelser. Före regeringens beslut skall t.ex. hållas
förhandling, i regei vid Stockholms tingsrätt. Vid förhandlingen har
utlänningen rätt till offentligt biträde. Det allmännas intresse tillvaratas
av ett allmänt ombud, normalt en representant för rikspolisstyrelsen.

En sådan utlänning som det här gäller kan vidare under sin vistelse
i landet bli föremål för viss kontroll och övervakning, t.ex. kan polisen
besluta om husrannsakan och domstol besluta om hemlig teleavlyssning
eller brevgranskning.

Lagstiftningen innehåller vidare bl.a. straffbestämmelser för den som
bryter mot sådana föreskrifter av regeringen om vistelseort och anmälningsskyldighet
m.m. som nyss nämnts.

Översyn av terroristbestämmelserna

Efter regeringens bemyndigande har en parlamentariskt sammansatt
kommitté (ordförande: justitierådet Johan Munck) sett över terroristlagstiftningen.
Översynen har enligt direktiven avsett både reglernas
effektivitet som ett skydd mot terrorismen och möjligheterna att förena
dem med en högre grad av rättssäkerhet. Uppdraget har nyligen
redovisats i betänkandet (SOU 1989:104) Terroristlagstiftningen. Där
föreslås bl.a. en lag om särskild kontroll av vissa utlänningar. Betänkandet
remissbehandlas för närvarande. Arbetet på saken i regeringskansliet
är inriktat på att en proposition skall föreläggas riksdagen
under hösten 1990.

Regeringens skrivelse

Av den vid regeringens skrivelse fogade redogörelsen framgår bl.a.
följande.

Mellan åren 1973 och 1984 utvisades 24 personer med stöd av
terroristbestämmelserna. Sistnämnda år beslutade dessutom regeringen
att nio turkiska medborgare, medlemmar av Kurdistans arbetarparti
(PKK), skulle utvisas ur Sverige. Eftersom verkställighetshinder ansågs
föreligga beslöt regeringen att utvisningsbesluten tills vidare inte skulle
verkställas. Regeringen föreskrev vidare att vissa inskränkningar skulle
gälla för samtliga. Sex av de nio turkiska medborgare som genom
nämnda regeringsbeslut erhållit föreskrifter om vistelseort har under
den nu aktuella perioden överträtt dessa föreskrifter och även dömts
till påföljder som varierat mellan fängelse en månad i fem fall och
villkorlig dom med dagsböter i ett fall.

Inga terrordåd hänförbara till begreppet internationell terrorism har
inträffat i Sverige under redovisningsperioden.

Den svenska utredningen kring attentatet mot fartyget "City of
Poros" i den grekiska arkipelagen fortsätter. Säkerhetspolisen samver -

1989/90:JuU21

kar med ett antal andra länder i utredningen kring det misstänkta
attentatet mot PAN AM:s flight PA 103 över Skottland i december
1988.

Rikspolisstyrelsen har anfort att PKK är fortsatt aktiv i Sverige även
om något våldsbrott inte iscensatts här såsom skett i andra europeiska
länder.

Spaningslagen har under perioden använts vid sju tillfällen. Det har
i samtliga fall rört sig om telefonavlyssning.

Det anges vidare att regeringen i augusti 1989 upphävt utvisningarna
beträffande två av de utvisade turkiska medborgarna och mildrat de
tidigare inskränkningarna beträffande två andra.

I skrivelsen lämnas också en redogörelse för en av utrikesdepartementet
lämnad beskrivning av den internationella terrorismens utveckling.

Utskottets överväganden

Redan i samband med terroristlagstiftningens tillkomst år 1973 framhöll
utskottet att ett utmärkande drag i den intensifierade terroristverksamheten
var att den har internationell anknytning och att bakom
aktionerna inte sällan står internationellt vittförgrenade, välorganiserade
grupper. Mot bakgrund av den internationella utvecklingen och av
förhållandena inom landet uttalade utskottet i anslutning till att giltighetstiden
för spaningslagen sista gången förlängdes att tidigare anförda
skäl för behovet av sådana särskilda regler som det här gäller alltjämt
gjorde sig gällande.

Utskottet har tidigare anfört att de ifrågavarande reglerna inte innebär
något avsteg från grundtankarna i vår utlänningslagstiftning. Särskilt
har påpekats att den svenska lagstiftningen — i överensstämmelse
med folkrättens regler och internationell praxis — inte innefattar en
ovillkorlig rätt för en utlänning att vare sig resa in i eller uppehålla sig
i Sverige. Utskottet har samtidigt framhållit att lagstiftningen enbart
gäller det ringa fatal presumtiva terrorister som på grund av sin
farlighet drabbats av awisnings- eller utvisningsbeslut men som likväl
tillåtits stanna i Sverige därför att de är politiska flyktingar eller av
andra särskilda skäl. Utskottet har ansett att bestämmelserna därigenom
också kan sägas tjäna som en trygghetsgaranti för invandrare som
känner sig hotade av främmande organisationer (se 1988/89:JuU12 s. 6
0-

Utskottet saknar anledning att nu göra en annan bedömning. Samtidigt
vill utskottet emellertid notera att riksdagen kan se fram emot att
inom kort fa ta ställning till förslag om en nyreglering av lagstiftningen
på området som bl.a. syftar till att tillgodose högt ställda krav på
rättssäkerhet för den enskilde.

Med dessa uttalanden bör regeringens skrivelse läggas till handlingarna.

1989/90:JuU21

I fråga om motionsönskemålen kan utskottet konstatera att de rör
ämnen som samtliga aktualiserats i den pågående lagstiftningsöversynen.
I avbidan på resultatet av den bör riksdagen inte initiera några
åtgärder med anledning av motionerna.

Vad särskilt gäller sekretessfrågan i motion Jul4 vill utskottet — i
den mån den över huvud taget lagligen kan föras under riksdagens
bedömning (jfr 11 kap. 7 § regeringsformen) — hänvisa till den
utförliga redovisning i ämnet som lämnas i det förut nämnda betänkandet
(SOU 1989:104) Terroristlagstiftningen s. 92 f (jfr s. 86—88 och
254-257).

Utskottets hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande tillämpningen av terroristlagstiftningen

att riksdagen lägger skrivelse 1989/90:63 till handlingarna,

2. beträffande offentliggörande av visst material
att riksdagen avslår motion 1989/90:Jul4,

res. 1 (vpk)

3. beträffande terroristers behandling i rättssystemet

att riksdagen avslår motionerna 1989/90:Jul5 och 1989/90:Ju827.

res. 2 (mp)

Stockholm den 6 mars 1990
På justitieutskottets vägnar

Britta Bjelle

Närvarande: Britta Bjelle (fp), Ulla-Britt Åbark (s), Birthe Sörestedt
(s), Ingbritt Irhammar (c), Bengt-Ola Ryttar (s), Göthe Knutson (m),
Göran Magnusson (s), Eva Johansson (s), Björn Ericson (s), Göran
Ericsson (m), Lars Sundin (fp), Anders Svärd (c), Berith Eriksson
(vpk), Kent Lundgren (mp), Sigrid Bolkéus, Birgit Henriksson (m)
och Kent Carlsson (s).

Reservationer

1. Offentliggörande av visst material (mom. 2)

Berith Eriksson (vpk) anser

dels att den del av utskottets yttrande på s. 5 som börjar med "I fråga"
och slutar med "254—257)" bort ha följande lydelse:

I fråga om önskemålet i motion Jul4 vill utskottet erinra om
följande.

Det är nu mer än fern år sedan som regeringen med tillämpning av
terroristreglerna fattade beslut om Kurdistans arbetarparti PKK som en

1989/90:JuU21

terroristorganisation och om kommunarrest av nio kurder med turkiskt
medborgarskap. Det är i hög grad tveksamt om regeringens beslut
är lagligen grundat. Beslutet i sig men även den angivna tveksamheten
är en skamfläck för Sveriges rykte som rättsstat.

Utskottet anser därför i likhet med motionärerna att regeringen
borde offentliggöra det material som ligger till grund för beslutet om
PKK och kurderna. Detta bör riksdagen som sin mening ge regeringen
till känna utan att det för den skull behöver anses att riksdagen
därigenom handlar emot föreskriften i 11 kap. 7 § regeringsformen.

Vad gäller önskemålen i motionerna Jul5 och Ju827 kan utskottet
konstatera att de rör ämnen som samtliga aktualiserats i den pågående
lagstiftningsöversynen. I avbidan på resultatet av den bör riksdagen
inte initiera några åtgärder med anledning av motionerna.

dels att utskottets hemställan under moment 2 bort ha följande lydelse:

2. beträffande offentliggörande av visst material
att riksdagen med bifall till motion 1989/90:Jul4 som sin mening
ger regeringen till känna vad utskottet anfört i detta hänseende.

2. Terroristers behandling i rättssystemet (mom. 3)

Kent Lundgren (mp) anser

dels att den del av utskottets yttrande på s. 5 som börjar med "I fråga"
och slutar med "254—257)" bort ha följande lydelse:

I fråga om önskemålen i motionerna Jul5 och Ju827 kan visserligen
konstateras att de rör ämnen som aktualiserats i den pågående lagstiftningsöversynen.
Detta bör — särskilt i betraktande av de viktiga
rättssäkerhetsfrågor det här gäller — inte hindra att riksdagen anlägger
synpunkter på det pågående lagstiftningsarbetet.

I likhet med vad som uttalas i motion Ju 15 anser utskottet inte att
regeringen, eller dess verktyg SÄK, skall ha rätt att klassa en organisation
som terrororganisation utan att domstolsprövning verkställs.

Det är också lika horribelt att klassa en människa som terrorist på
lika lös grund, eftersom det drabbar såväl henne, som den eventuella
familj vederbörande har med sig till Sverige.

Utskottet anser att terroristlagstiftningen måste göras om i grunden,
enligt följande:

- En ordentlig beskrivning bör tas fram över vad som skall ses som en
terrororganisation resp. en befrielserörelse.

-Domstolsprövning bör sedan göras om en organisation skall klassas
som terrororganisation eller ej.

-Domstol bör också pröva om terrororganisationen i så fall är att
betrakta som internationell, dvs. har utfört, eller förväntas utföra,
terrordåd utanför den egna staten.

1989/90: JuU21

-Förutsättningen för att fa placera en människa i fängelse, eller
annan form av begränsning av rörelsefriheten, under rubriken terrorist,
är att det kan göras sannolikt att vederbörande verkligen är
ansluten till en sådan organisation.

-Prövningen bör i så fall också omfatta om personen i fråga är att
betrakta som aktiv eller passiv medlem.

-Om vederbörande är att betrakta som aktiv, så bör bedömning göras
om han personligen kan ha utfört den typ av dåd som anklagelsen
gäller, eller kan förväntas göra detta i framtiden.

- Endast vid positivt utfall på alla punkterna bör en människa få
begränsad rörelsefrihet utfärdad av domstol — inte av SÄK eller
regeringen.

- Omprövning bör ske årligen, om en människa Sils under stämpeln
"presumtiv terrorist".

- Lämpligt är att en tystnadssvuren hovrätt håller i en förhandling av
detta slag och att en preliminär bevisvärdering kan utföras mellan
denna och t.ex. representant för rikspolisstyrelsen, innan den misstänkte
blandas in.

-Befinnes bevisen "tungt vägande" så tystnadsbesvärs såväl den misstänkte
som dennes juridiska ombud och efter rimlig tid för motbevisningsinförskaffning
hålls en sluten process.

-Vid "fällande dom" skall överklagande kunna göras till högsta
domstolen.

- Fällande dom skall endast innebära viss anmälningsplikt och viss
inskränkning i rörelsefriheten. Det skall inte innebära trakasserier
eller utestängning från arbetsmarknad o.d., så som enligt uppgift har
skett i de aktuella kurdfallen. Tvärtom bör en normalisering till det
svenska samhället eftersträvas så fort det är möjligt, eftersom vi lär få
behålla den terroristklassade individen i Sverige för gott.

Att inte domstolspröva, eller ge den anklagade chans att försvara sig
och motbevisa anklagelserna, är en skamfläck på den svenska rättssäkerhetsskölden,
som snarast bör tvättas bort.

I dag tycks inte våra makthavare och deras verktyg ha någon tilltro
till det svenska domstolsväsendets förmåga att hålla tyst med hemliga
dokument och processer, vilket är ägnat att förvåna alla samhällets
invånare.

Det bör vara dags att börja skapa tilltro till varandras vilja att värna
om rätt och trygghet i Sverige igen.

Det bör därmed också vara dags att låta domstol pröva hållbarheten
i "de bevis" som ligger till grund för kurdernas kommunarrest i
Sverige.

Vad utskottet nu med anledning av motionerna Jul5 och Ju827
uttalat bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.

Vad gäller sekretessfrågan i motion Ju 14 vill utskottet — i den mån
den över huvud taget lagligen kan föras under riksdagens bedömning
(jfr 11 kap. 7 § regeringsformen) — hänvisa till den utförliga redovis -

1989/90:JuU21

ning i ämnet som lämnas i det förut nämnda betänkandet (SOU
1989:104) Terroristlagstiftningen s. 92 f (jfr s. 86—88 och 254—257).
Utskottet kan inte tillstyrka bifall till motionen.

dels att utskottets hemställan under moment 3 bort ha följande lydelse:

3. beträffande terroristers behandling i rättssystemet
att riksdagen med anledning av motionerna 1989/90:Jul5 och
1989/90:Ju827 som sin mening ger regeringen till känna vad
utskottet anfört i detta hänseende.

1989/90:JuU21

gotab 96184, Stockholm 1990