Teleavlyssning m.m.
Betänkande 1990/91:JuU6
Justitieutskottets betänkande
1990/91:JUU06
Teleavlyssning m.m.
Innehåll
1990/91
JuU6
Ärendet
I skrivelse 1990/91:21 har regeringen (justitiedepartementet) berett riksdagen tillfälle att ta del av vad som i skrivelsen anförts om tillämpningen under år 1989 av bestämmelserna i rättegångsbalken om hemlig teleavlyssning vid förundersökning i brottmål.
I samband med skrivelsen behandlar utskottet två motioner, dels
1990/91:Ju5 av Claes Roxbergh m.fl. (mp) vari yrkas 1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att redan i år lämna en redovisning av verksamheten med teleövervakning, 2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en betydligt fylligare och innehållsrikare redovisning beträffande hemlig teleavlyssning, dels
1989/90:Ju710 av Bo Hammar och Berith Eriksson (båda v) vari yrkas att riksdagen begär att regeringen årligen ger riksdagen en redovisning av i vilken utsträckning brevhemligheten bryts.
Utskottet
Bestämmelser om hemlig teleavlyssning som tvångsmedel vid beivrande av brott finns i första hand i 27 kap. rättegångsbalken (RB). Reglerna har byggts ut och moderniserats genom lagstiftning som trädde i kraft den 1 september 1989 (prop. 1988/89:124, JuU25, rskr. 313, SFS 1989:650). Därvid har den tidigare använda beteckningen "telefonavlyssning" ersatts med beteckningen "hemlig teleavlyssning". Samtidigt infördes i RB en möjlighet till hemlig teleövervakning (19§).
Regler om hemlig teleavlyssning finns -- förutom i RB -- även i lagen (1952:98) med särskilda bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål, lagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m. samt lagen (1989:530) om åtgärder för att förebygga våldsdåd med internationell bakgrund (terroristlagen).
I enlighet med riksdagens önskemål (JuU 1981/82:54, rskr. 298) redovisar regeringen årligen hur reglerna om teleavlyssning i RB och terroristlagen har tillämpats. Såvitt gäller avlyssning enligt RBs regler lämnade regeringen hösten 1989 en redogörelse till riksdagen för tillämpningen år 1988 (skr. 1989/90:18, JuU13, rskr. 67).
I den skrivelse som utskottet nu behandlar lämnar regeringen en redogörelse för tillämpningen under år 1989 av bestämmelserna i RB om teleavlyssning vid förundersökning i brottmål. Redogörelsen, som omfattar samtliga fall av teleavlyssning enligt RB under år 1989, bygger på uppgifter som rikspolisstyrelsen har lämnat till regeringen i en skrivelse den 12 september 1990.
I regeringens skrivelse redovisas att domstolarna under år 1989 meddelade tillstånd att avlyssna samtal till eller från telefonapparat som innehafts eller begagnats av sammanlagt 211 personer misstänkta för grovt narkotikabrott. Antalet sådana fall under åren 1969--1989 är följande.
00>1969 13>28 32>1976 45>64 65>1983 78>418 00>1970 13>39 32>1977 45>122 65>1984 78>414 00>1971 13>44 32>1978 45>102 65>1985 78>233 00>1972 13>34 32>1979 45>147 65>1986 78>213 00>1973 13>46 32>1980 45>220 65>1987 78>205 00>1974 13>44 32>1981 45>277 65>1988 78>210 00>1975 13>42 32>1982 45>313 65>1989 78>211
Enligt skrivelsen har rikspolisstyrelsen vidare anfört att preliminära beräkningar för år 1990 fram till september visar att antalet tillstånd beträffande grova narkotikabrott inte kommer att förändras i någon högre grad jämfört med år 1989.
Antalet fall då teleavlyssning skett enligt RB vid förundersökning om andra grova brott än grova narkotikabrott uppges ha varit 24. De har huvudsakligen gällt mord och grovt rån. Motsvarande siffror har varit 17 under år 1983, 13 under år 1984, 6 under år 1985 och 15 under ettvart av åren 1986, 1987 och 1988.
Enligt redogörelsen i regeringens nu aktuella skrivelse var den genomsnittliga avlyssningstiden 60 dagar år 1985, 53 dagar år 1986, 54 dagar år 1987, 48 dagar år 1988 och 44 dagar år 1989. Det redovisas att avlyssningstiderna varierat åtskilligt, från någon enstaka dag till omkring fem månader. I ett fall anges avlyssning ha pågått i drygt åtta månader. När det gäller frågan i vilken mån teleavlyssningen fyllt avsett ändamål framgår att avlyssningen haft betydelse för förundersökning i fråga om den misstänkte i ca 77 % av fallen år 1985, 64 % år 1986, 68 % år 1987, 44 % år 1988 och 51 % år 1989.
Det framgår vidare att det under år 1989 inte har förekommit något fall där domstol lämnat en ansökan om teleavlyssning utan bifall; år 1988 skedde detta i två fall. Vidare anges att rikspolisstyrelsen i likhet med tidigare år har tillämpat viss förhandsprövning under år 1989 av ärenden om teleavlyssning med anledning av grova narkotikabrott.
Regeringens skrivelse föranleder följande uttalanden från utskottets sida. Antalet teleavlyssningar på grund av misstanke om grov narkotikabrottslighet har -- efter en fortlöpande ökning under tidigare år -- under åren 1985--1989 legat på en lägre, tämligen konstant nivå. Samtidigt kan noteras att antalet för grova narkotikabrott lagförda personer minskat något under år 1989 medan antalet beslag av narkotika ökat kraftigt under senare år.
Utskottet vill, liksom tidigare, betona vikten av restriktivitet när det gäller användningen av ett så ingripande tvångsmedel som det här är fråga om. Av betydelse i detta sammanhang är den praxis enligt vilken ärenden om teleavlyssning på grund av misstanke om grovt narkotikabrott anmäls för rikspolischefen (jfr prop. 1980/81:76 s. 277 f och JuU 1987/88:4 s. 4). Hemlig teleavlyssning kan, som departementschefen anför i skrivelsen, uppenbarligen inte avvaras i kampen mot narkotikabrottsligheten och annan särskilt grov brottslighet. Som utskottet tidigare uttalat är det emellertid ett oavvisligt krav att åtgärden i varje enskilt fall så långt det är möjligt begränsas i fråga om både antalet avlyssnade telefonapparater och den tid som avlyssningen pågår.
Vad gäller önskemålet i motion Ju5 om en fylligare redovisning beträffande hemlig teleavlyssning vill utskottet först erinra om dels att den aktuella redovisningen till riksdagen lämnas av regeringen efter ett initiativ av justitieutskottet år 1982 (JuU 1981/82:54, rskr. 298), dels att utskottet därefter vid behandlingen av motsvarande redovisningar vid några tillfällen funnit anledning att påpeka vikten av att redovisningen tillgodoser de anspråk som riksdagen ställde upp år 1982. Det sagda gällde inte minst uppgifter om vilka tillståndstider som förekommit och i vilken mån avlyssningen fyllt avsett ändamål (se JuU 1987/88:4 och där gjorda hänvisningar). Utskottet kan konstatera att redovisningarna numera innehåller även de kvalitativa element som tidigare efterlysts och att redogörelserna uppfyller de krav som riksdagen, efter ingående överväganden, uppställt.
Mot denna bakgrund föranleder motionsyrkandet inget annat uttalande från utskottets sida än att utskottet -- såsom tidigare skett -- vill framhålla vikten av att den parlamentariska kontrollen och insynen i fråga om tillämpningen av bestämmelserna i RB om teleavlyssning i framtiden bör hållas på minst samma nivå som hittills.
Som angetts inledningsvis infördes i RB fr.o.m. den 1 september 1989 en möjlighet till hemlig teleövervakning. Sådan övervakning innebär bl.a. inhämtande av uppgifter om från vilka telefonnummer samtal kommer till en viss telefon eller till vilka telefonnummer samtal går från en telefon samt tidsuppgifter för samtal. Den nya regleringen har skett med utgångspunkt från reglerna om hemlig teleavlyssning, men villkoren för att få tillgripa teleövervakning är inte lika stränga. Detta skall ses mot bakgrund av att -- såsom också uttalades i lagstiftningsärendet (prop. 1988/89:124, JuU25, rskr. 313) -- de betänkligheter med hänsyn till integritetsintressena som kan anföras mot teleavlyssning inte gör sig gällande med samma styrka i fråga om teleövervakning. I samma lagstiftningsärende uttalade justitieministern att ordningen med årlig redovisning till riksdagen av tillämpningen av bestämmelserna om teleavlyssning allmänt torde anses vara av stort värde samt att hon ansåg övervägande skäl tala för att en motsvarande redovisning lämnas när det gäller hemlig teleövervakning.
I den nu aktuella skrivelsen erinrar justitieministern om sitt nyss nämnda uttalande. Under hänvisning till att rikspolisstyrelsen uppgivit att en redovisning för tillämpningen av de nya, sedan den 1 september 1989 gällande bestämmelserna om teleövervakning inte kan ske förrän år 1991 lämnas i skrivelsen inte någon sådan redovisning.
I motion Ju5 begärs ett tillkännagivande av innebörd att regeringen redan i år bör lämna en redovisning av verksamheten med teleövervakning.
Utskottet vill för sin del till en början notera att det här gäller tillämpningen under enbart fyra månader av ett tvångsmedel som allmänt sett får anses vara mindre ingripande än teleavlyssning. Som justitieministern anger i skrivelsen är det av tekniska skäl som en redovisning inte kunnat lämnas redan nu. Under beredningen av ärendet har utskottet inhämtat att det mött svårigheter att före de nya bestämmelsernas ikraftträdande hos de lokala polismyndigheterna resp. tingsrätterna bygga upp de redovisningssystem beträffande teleövervakning som erfordras.
Med beaktande av vad som anförts och med hänsyn till att den efterfrågade redovisningen kommer att lämnas nästa år saknas enligt utskottets uppfattning skäl till någon riksdagens åtgärd med anledning av motionsyrkandet.
Regeringens skrivelse bör läggas till handlingarna.
I motion Ju710 förs fram ett önskemål av innebörd att regeringen årligen bör ge riksdagen en redovisning även av tillämpningen av bestämmelserna om brevkontroll i RB.
I detta hänseende gäller bestämmelserna om beslag i 27 kap. RB.
Föremål som skäligen kan antas ha betydelse för utredning om brott eller som har avhänts någon genom brott får tas i beslag (27 kap. 1 § RB). Detsamma gäller föremål som kan komma att förverkas. Med föremål jämställs skriftlig handling. Beslag kan förekomma vid alla slags brott, dvs. även vid bötesbrott. Beslag får ske såväl hos den som är misstänkt som hos vem som helst i övrigt.
Beslag får inte läggas på vissa typer av skriftliga handlingar. Detta framgår av 27 kap. 2 § RB. Där sägs att beslag inte får läggas på skriftlig handling, om dess innehåll kan antas vara sådant att befattningshavare eller annan som avses i 36 kap. 5 § RB inte får höras som vittne därom, och handlingen innehas av honom eller av den, till vars förmån tystnadsplikten gäller. Om t.ex. frågeförbud enligt 36 kap. 5 § RB skulle gälla för en advokat om innehållet i en skriftlig handling, som en klient lämnat till honom, får handlingen inte tas i beslag hos vare sig advokaten eller klienten. Vidare undantas från beslag skriftliga meddelanden mellan sådana närstående, som avses i 36 kap. 3 § RB, såvida inte brottet är så allvarligt att minimistraffet är två års fängelse.
För beslag av brev eller telegram som befinner sig i post- eller televerkets vård krävs att det är föreskrivet minst ett års fängelse för brottet samt att försändelsen hos mottagaren skulle kunna vara underkastad beslag (27 kap. 3 § RB).
Den som griper eller anhåller en misstänkt eller verkställer vissa tvångsmedel, bl.a. husrannsakan eller kroppsvisitation, får lägga beslag på föremål som därvid påträffas. Efter beslut av undersökningsledaren eller åklagaren får beslag också ske i andra fall. I brådskande fall får även en polisman besluta om beslag, dock med ett undantag (27 kap. 4 § RB). Vidare kan domstol besluta om beslag i vissa fall (27 kap. 5 § RB). Om ett beslut om beslag -- t.ex. vid en husrannsakan -- fattats utan rättens förordnande, kan den som drabbats av ett beslag begära att rätten överprövar beslutet. Har beslag gjorts gäller som huvudregel vissa frister för åtals väckande (27 kap. 7 § RB). Rättens beslut om beslag kan överklagas särskilt genom besvär (49 kap. 4 § första stycket 6 RB). Rätten skall då målet avgörs pröva om beslaget skall bestå (27 kap. 8 § RB).
RB kräver inte att den, hos vilken beslag sker, skall vara närvarande då åtgärden vidtas. Är han inte närvarande skall han emellertid utan dröjsmål underrättas om beslaget (27 kap. 11 § RB).
Om en försändelse hos t.ex. postanstalt har tagits i beslag skall enligt samma lagrum så snart det kan ske utan men för utredningen mottagaren och -- om han är känd -- även avsändaren underrättas. Och enligt 12 § gäller att, om innehållet i t.ex. en postförsändelse i dess helhet eller till någon del utan men för utredningen kan meddelas mottagaren, så skall avskrift eller utdrag av handlingen ofördröjligen tillställas honom.
Över beslag skall föras protokoll (27 kap. 13 § första stycket RB). I protokollet skall anges ändamålet med beslaget och vad som förekommit vid detta. Beslagtaget föremål skall noga beskrivas. Enligt andra stycket har den som drabbats av beslag rätt att på begäran få bevis om beslaget, av vilket skall framgå vilket brott misstanken avser.
Enskilda handlingar som tas i beslag får inte närmare undersökas och brev eller annan sluten handling får inte öppnas av annan än rätten, undersökningsledaren eller åklagaren. Sakkunnig eller annan som anlitas för utredning angående brottet får dock efter anvisning av rätten, undersökningsledaren eller åklagaren företa sådan undersökning (27 kap. 12 § första stycket RB).
Utskottet vill först uttala viss tvekan inför motionsförslaget eftersom det, om det skulle genomföras, skulle innebära en ökad omgång hos bl.a. de rättstillämpande organen. Härtill kommer såsom framgår av den lämnade redogörelsen att reglerna om brevkontroll, i ett väsentligt avseende skiljer sig från regleringen av teleavlyssning och teleövervakning, nämligen på det sättet att brevkontrollen inte är hemlig. Det finns således regler om att adressaten och avsändaren skall underrättas om brev tas i beslag och om att även innehållet i brevet skall meddelas mottagaren. Mot denna bakgrund kan utskottet inte ställa sig bakom yrkandet i motionen.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande fylligare redovisning att riksdagen avslår motion 1990/91:Ju5 yrkande 2, res. 1 (v, mp)
2. beträffande hemlig teleövervakning att riksdagen avslår motion 1990/91:Ju5 yrkande 1,
3. beträffande brevkontroll att riksdagen avslår motion 1989/90:Ju710, res. 2 (v, mp)
4. beträffande regeringens skrivelse 1990/91:21 att riksdagen lägger skrivelsen till handlingarna.
Stockholm den 20 november 1990
På justitieutskottets vägnar
Britta Bjelle
Närvarande: Britta Bjelle (fp), Lars-Erik Lövdén (s), Jerry Martinger (m), Ingbritt Irhammar (c), Göran Magnusson (s), Eva Johansson (s), Björn Ericson (s), Göran Ericsson (m), Lars Sundin (fp), Anders Svärd (c), Berith Eriksson (v), Krister Skånberg (mp), Sigrid Bolkéus (s), Barbro Andersson (s), Christina Pettersson (s), Birgit Henriksson (m) och Alf Eriksson (s).
Reservationer
1. Fylligare redovisning (mom. 1)
Berith Eriksson (v) och Krister Skånberg (mp) anser
dels att den del av utskottets yttrande på s. 3 som börjar med "Mot denna" och slutar med "som hittills" bort ha följande lydelse:
Vid ställningstagande till motionsönskemålet om en fylligare redovisning vill utskottet notera att utskottet tidigare framhållit vikten av att den parlamentariska kontrollen och insynen i fråga om tillämpningen av bestämmelserna i RB om teleavlyssning i framtiden bör hållas på minst samma nivå som hittills.
Med hänsyn till att det här handlar om ett från bl.a. integritetssynpunkt särskilt ingripande tvångsmedel bör enligt utskottets mening strävan vara att fördjupa och effektivisera riksdagens insyn. I detta syfte vill utskottet förorda en ordning för framtiden som i stort innebär följande.
Vid varje tillfälle då avlyssning inleds skall det läggas upp ett särskilt rapporteringsblad. Där skall antecknas bl.a. beslutande och verkställande organ, den gärning som misstanken avser, hur länge avlyssningen pågått samt vilken betydelse avlyssningen haft för förundersökningen. Rapportbladen skall därefter insändas till ett centralt organ för att ligga till grund för redovisningen till regeringen och riksdagen. Ordningen skall göra det möjligt för utskottet att begära in sådana rapporteringsblad, och -- då anledning därtill förekommer -- även förundersökningsprotokoll, för granskning.
Det bör ankomma på regeringen att ombesörja att denna ordning kan tillämpas. Vad utskottet nu med anledning av motion Ju5 uttalat bör ges regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under moment 1 bort ha följande lydelse:
1. beträffande fylligare redovisning att riksdagen med anledning av motion 1990/91:Ju5 yrkande 2 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
2. Brevkontroll (mom. 3)
Berith Eriksson (v) och Krister Skånberg (mp) anser
dels att den del av utskottets yttrande på s. 5 som börjar med "Utskottet vill" och slutar med "i motionen" bort ha följande lydelse:
Vid ställningstagande till motionsönskemålet om en årlig redovisning till riksdagen även av tillämpningen av bestämmelserna i RB om brevkontroll vill utskottet slå fast att det här handlar om ett från integritetssynpunkt särskilt ingripande tvångsmedel. Det är därför i dessa fall -- dvs. när postförsändelse under förundersökning tas i beslag och öppnas -- lika angeläget som i fråga om teleavlyssning såväl att tillämpningen sker med största restriktivitet som att riksdagen ges möjligheter till kontroll och insyn.
I detta syfte vill utskottet förorda en ordning för framtiden som i stort innebär följande.
Vid varje tillfälle då brevöppning sker skall det läggas upp ett särskilt rapporteringsblad. Där skall antecknas bl.a. beslutande och verkställande organ, den gärning som misstanken avser, vilka brev som öppnats samt vilken betydelse tvångsmedlet haft för förundersökningen. Rapportbladen skall därefter insändas till ett centralt organ för att ligga till grund för redovisningen till regeringen och riksdagen. Ordningen skall göra det möjligt för utskottet att begära in sådana rapporteringsblad, och -- då anledning därtill förekommer -- även förundersökningsprotokoll, för granskning.
Det bör ankomma på regeringen att ombesörja att denna ordning kan tillämpas. Vad utskottet nu med anledning av motion Ju710 uttalat bör ges regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under moment 3 bort ha följande lydelse:
3. beträffande brevkontroll att riksdagen med anledning av motion 1989/90:Ju710 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.