Sydafrika
Betänkande 1992/93:UU13
Utrikesutskottets betänkande
1992/93:UU13
Sydafrika
Innehåll
1992/93 UU13
Ärendet
I detta betänkande behandlas regeringens skrivelse 1992/93:145 med redogörelse för svenska företags verksamhet i Sydafrika jämte motioner, regeringens skrivelse 1992/93:204 om avskaffande av handelsförbudet mot Sydafrika m.m. jämte motioner, samt ett antal motioner från allmänna motionstiden.
Skrivelserna
1992/93:145 vari yrkas att riksdagen bereds tillfälle att ta del av vad som anförts i skrivelsen.
1992/93:204 vari yrkas att riksdagen bereds tillfälle att ta del av vad som anförts i skrivelsen om upphävande av handelsförbudet och vissa andra sanktioner mot Sydafrika.
Motionerna
1992/93:U11 av Karin Falkmer (m) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna att sanktionerna mot Sydafrika bör upphävas.
1992/93:U12 av Birger Hagård och Hugo Hegeland (m) vari yrkas 1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att upphäva lagen (1985:98) om förbud mot investeringar i Sydafrika, 2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att förbudet mot handel med Sydafrika (SFS 1990:77) bör upphävas, 3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att lagen (1985:1052) om rätt för kommuner och landstingskommuner att vidta bojkottåtgärder m.m. mot Sydafrika upphävs.
1992/93:U13 av Ian Wachtmeister m.fl. (nyd) vari yrkas 1. att riksdagen omedelbart upphäver lagen om förbud mot investeringar i Sydafrika, 2. att riksdagen omedelbart upphäver lagen om rätt för kommuner och landstingskommuner att vidta bojkottåtgärder m.m. mot Sydafrika, 3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna att alla former av sanktioner riktade mot Sydafrika snarast måste upphöra.
1992/93:U16 av Gudrun Schyman m.fl. (v) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om förutsättningarna för upphävande av Sydafrikasanktionerna.
1992/93:U17 av Ian Wachtmeister m.fl. (nyd) vari yrkas 1. att riksdagen omedelbart upphäver alla sanktioner mot Sydafrika, 2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om nödvändigheten av att svenska företag kommer i åtnjutande av statliga export- och investeringskrediter på konkurrenskraftiga villkor för investeringar i Sydafrika, 3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att ett "Sweden Center" upprättas i Johannesburg för att där sammanföra alla aktiviteter som rör utrikeshandelsfrågor, bistånd, exportkrediter m.m. i södra Afrika.
1992/93:U607 av Birger Hagård och Hugo Hegeland (m) vari yrkas 1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att upphäva lagen (1985:98) om förbud mot investeringar i Sydafrika, 2. att riksdagen beslutar upphäva lagen (SFS 1990:78) om förbud mot finansiell leasing, 3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att förbudet mot handel med Sydafrika (SFS 1990:77) bör upphävas, 4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att lagen (1985:1052) om rätt för kommuner och landstingskommuner att vidta bojkottåtgärder m.m. mot Sydafrika upphävs.
1992/93:U623 av Bertil Måbrink m.fl. (v) vari yrkas 1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om fortsatt restriktivitet i beviljandet av dispenser för handel med Sydafrika, 2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om s.k. generella dispenser för handel med Sydafrika, 4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om aktivare svenskt stöd till förhandlingsprocessen i Sydafrika med exempelvis experthjälp, 5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om bistånd till utbildning av väljare i Sydafrika, 6. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att sända observatörer till Sydafrika före och under valet, 7. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om medel för att möjliggöra för svenska organisationer att skicka observatörer till Sydafrika, 8. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att Sverige skall verka för att FN:s oljeembargo och det bindande vapenembargot mot Sydafrika skall bestå till dess Sydafrika fått en demokratisk författning med lika rätt för alla oavsett hudfärg, 9. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om svenskt bistånd till demokratiska rörelser i Sydafrika.
1992/93:U625 av Ingvar Carlsson m.fl. (s) vari yrkas 2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att ge stöd till förhandlingsprocessen, 3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att kontinuerligt sända observatörer för att övervaka demokratiseringsprocessen och kommande val, 4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att ge stöd till de demokratiska organisationernas väljarutbildning, 5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att skicka observatörer med specifika uppdrag för att understödja arbetet mot det politiska våldet, 6. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att undersöka möjligheterna till initiativ för utökade och förbättrade FN-insatser i Sydafrika i enlighet med säkerhetsrådets resolution 772, 7. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att erbjuda Goldstonekommissionen experthjälp i olika former, 9. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att verka för att FN:s oljeembargo och det bindande vapenembargot bibehålls fram till dess att en demokratisk konstitution antagits i Sydafrika eller parterna (främst ANC och nationalistregeringen) träffat annan överenskommelse om internationella sanktioner, 10. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att upprätthålla restriktivitet i all dispensgivning och att generella dispenser skall upphöra så länge sanktionerna består eller om en överenskommelse träffats mellan parterna i enlighet med Nelson Mandelas uttalande, 11. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om ingående förberedelsearbete för snabba och verksamma biståndsinsatser till ett demokratiskt icke-rasistiskt Sydafrika.
Bakgrund
Apartheid och det internationella samfundets reaktion
Rasdiskrimineringen i Sydafrika utgör ett arv från kolonialtiden. Motståndet mot diskrimineringen i Sydafrika började tidigt. ANC (African National Congress), som bildades 1912, tillämpade länge icke-våldsprincipen, efter föredöme från M.K. Gandhi som verkade i Sydafrika i över 20 år.
Genom nationalistpartiets seger i valet 1948 började en systematisk och i lag förankrad rasåtskillnadspolitik -- apartheid -- genomföras i Sydafrika på ett sätt som saknar motstycke i modern tid. Hela samhällsstrukturen byggde på en uppdelning av människor i olika raskategorier. Uppdelningen styrde valet av utbildning, arbete och bostadsort samt reglerade människors vardag även på det allra mest personliga planet.
Sharpeville-massakern 1960 blev en vattendelare i sydafrikansk historia. I Sharpeville sköts 69 demonstranter ihjäl av polisen och 180 skadades. Myndigheterna förbjöd såväl ANC som PAC (Pan-Africanist Congress of Azania), som bildats genom en utbrytning ur ANC år 1959. ANC konstaterade att den fredliga vägens möjligheter var uttömda och inledde en väpnad kamp mot regimen. I den långa motståndskampen mot apartheid har ANC varit tongivande. Såväl ANC som PAC har av FN och OAU (Organization of African Unity) erkänts som befrielserörelser och givits ställning som observatörer i de båda organisationerna.
Sydafrikas raspolitik har stått på FN:s dagordning alltsedan den första generalförsamlingen 1946. Det var dock först 1961, i Sharpeville-massakerns spår, som generalförsamlingen uppmanade medlemsstaterna att överväga möjliga åtgärder enligt FN-stadgan för att få slut på den sydafrikanska regeringens apartheidpolitik.
Säkerhetsrådet fattade sitt första sanktionsbeslut 1963 avseende militär utrustning, men inte förrän 1977 antog rådet det för alla medlemsländer bindande vapenembargot mot Sydafrika. 1985 rekommenderade rådet för första gången frivilliga ekonomiska sanktioner mot Sydafrika, däribland investeringsförbud. Rekommendationen följdes dock inte upp med beslut om bindande ekonomiska sanktioner mot Sydafrika. Såväl Förenta staterna som Storbritannien motsatte sig sådana åtgärder.
FN:s rekommendation och utvecklingen i Sydafrika, bl.a. införandet av partiellt -- senare även totalt -- undantagstillstånd, föranledde likväl många länder att under 1980-talets senare hälft införa restriktioner i utbytet med Sydafrika. Detta gäller bl.a. EG och Förenta staterna.
Sverige har sedan 1960-talet i FN och andra internationella fora konsekvent fördömt Sydafrikas rasåtskillnadspolitik. Sverige var bl.a. en av initiativtagarna till generalförsamlingens resolution om sanktioner mot Sydafrika 1985. Enligt svensk uppfattning har apartheidpolitiken inte endast utgjort en allvarlig kränkning av de mänskliga rättigheterna i Sydafrika, utan den har även bidragit till att göra situationen i södra Afrika till ett hot mot internationell fred och säkerhet. För en utförligare bakgrundsbeskrivning till situationen i Sydafrika och de svenska övervägandena får utskottet hänvisa till utskottets tidigare betänkanden om Sydafrika (senast 1990/91:UU7 samt 1991/92:UU13) samt särskilt till den s.k. Sydafrikadelegationens rapport (bilaga till prop. 1991/92:146).
Sverige har haft flera skäl att driva frågan om sanktioner i FN, bl.a. har en svensk utgångspunkt varit att bara gemensamma internationella åtgärder mot Sydafrika har utsikt att åstadkomma kännbara resultat. Det har även ansetts ligga i linje med svensk utrikespolitisk tradition att vidta sanktioner först efter beslut i säkerhetsrådet. Det har från svensk sida vidare ansetts angeläget, av omsorg om FN, att undvika en utveckling där organisationen inte kan agera tillräckligt kraftfullt mot ett system som en majoritet av medlemsstaterna vill avskaffa.
Efter säkerhetsrådets beslut 1977 införde Sverige ett vapenembargo genom förordningen (1977:1127) om vissa sanktioner mot Sydafrika. 1978 antog de nordiska länderna ett gemensamt handlingsprogram mot apartheid. Detta skärptes och utvidgades under 1980-talet.
Flera utredningar har legat till grund för Sveriges Sydafrikapolitik. 1977 tillsattes Sydafrikautredningen som 1978 lade fram ett betänkande om förbud mot investeringar i Sydafrika (SOU 1978:53). I betänkandet uttalades att svenska ekonomiska sanktioner utgjorde ett avsteg från Sveriges sedvanliga politik. Avsteget skulle dock ses som en "extraordinär åtgärd, motiverad av den unika situationen i Sydafrika". En unilateral svensk aktion mot handels- och varuutbytet ansågs dock inte vara möjlig. En sådan åtgärd ansågs endast kunna regleras genom FN-stadgan. Vidare ansågs ett mer omfattande handlande från svensk sida strida mot GATT (General Agreement on Tariffs and Trade). Den efterföljande propositionen, som godkändes av riksdagen, resulterade i lagen (1979:487) om förbud mot investeringar i Sydafrika och Namibia som trädde i kraft den 1 juli 1979.
1981 tillsattes Sydafrikakommittén för att se över 1979 års lag. I kommitténs betänkande (SOU 1984:52) sades återigen att det gick att göra ett undantag från Sveriges traditionella linje i sanktionsfrågor. Angående mer omfattande ekonomiska sanktioner förklarade kommittén sig dock inte vara beredd att föreslå något avsteg från Sveriges principiella hållning, dvs. att endast beslut av eller rekommendation från FN:s säkerhetsråd kan upphäva de åtaganden på handelns område som Sverige gjort som medlem i GATT. Kommitténs förslag ledde till lagen (1985:98) om förbud mot investeringar i Sydafrika och Namibia, varvid investeringsförbudet utvidgades till att omfatta bl.a. förbud mot finansiell leasing. Lagen riktar sig sedan den 1 april 1990 endast mot Sydafrika.
1985 skärptes även det svenska vapenembargot. Kommuner och landstingskommuner fick med stöd av lagen (1985:1052) om rätt för kommuner och landstingskommuner att vidta bojkottåtgärder mot Sydafrika vid upphandling av varor och tjänster med sydafrikanskt ursprung rätt att vidta sådana solidaritetsaktioner som riktar sig mot den sydafrikanska apartheidpolitiken.
1985 antog regeringen dessutom rekommendationer om begränsning av handel och sjöfart samt av upphandling och kontakter inom bl.a. kulturens och vetenskapens områden. Samma år förbjöd Sverige även import av jordbruksprodukter från Sydafrika. Även luftfartsavtalet med Sydafrika upphörde att gälla. Ett förbud mot exportkreditgarantier har gällt sedan år 1965.
Det förhållandet att FN:s säkerhetsråd inte kunde fatta beslut om bindande ekonomiska sanktioner mot Sydafrika möttes med stor besvikelse i Sverige. I regeringsdeklarationen i 1987 års utrikespolitiska debatt i riksdagen framhölls att det var "en källa till djup besvikelse att de alliansfria rådsmedlemmarnas förslag om bindande sanktioner förkastades". Regeringen uttalade sin avsikt att fortsätta försöken att få till stånd ett bindande beslut i säkerhetsrådet. Regeringen föreslog efter omfattande inrikespolitisk debatt också ensidiga svenska åtgärder mot den sydafrikanska regimen (prop. 1986/87:110). I den utrikespolitiska deklarationen 1987 framhölls: "Detta är ett steg som avviker från Sveriges traditionella linje i sanktionsfrågor och är en engångsföreteelse som motiveras av apartheidfrågans helt unika karaktär." En svensk handelsbojkott ansågs ha möjlighet att också kunna driva på processen inom FN.
Den 1 juli 1987 trädde lagen (1987:474) med bemyndigande att tillämpa lagen (1971:176) om vissa internationella sanktioner i fråga om en handelsblockad mot Sydafrika och Namibia i kraft. Med stöd av bemyndigandet antog regeringen förordningen (1987:477) om förbud mot handel med Sydafrika och Namibia. Handelsförbudet började tillämpas den 1 oktober samma år.
Sedan Namibias självständighet i mars 1990 riktar sig handelsförbudslagen och investeringsförbudslagen endast mot Sydafrika (SFS 1990:78). För sydafrikanska medborgare gäller restriktioner i viseringshänseende enligt förordningen (1991:836) om visering för sydafrikanska medborgare.
Sverige har under många år lämnat bistånd till apartheidpolitikens offer. Stöd lämnas till sydafrikanska flyktingar i form av förnödenheter, rättshjälp, stipendier m.m. Biståndet kanaliseras via såväl ANC som FN och frivilliga organisationer. Dessutom lämnar Sverige bistånd till olika humanitära projekt i Sydafrika och till ansträngningarna att avskaffa apartheid. För budgetåret 1992/93 beräknas det sammanlagda svenska bidraget till Sydafrika uppgå till omkring 275 miljoner kronor. Sverige har under många år också gett ett omfattande utvecklingsbistånd till de stater i södra Afrika som drabbats av den sydafrikanska politiken.
Vägen mot demokrati i Sydafrika
Demokratiseringsprocessen i Sydafrika fick sin officiella inledning med president de Klerks öppningsanförande inför det sydafrikanska parlamentet den 2 februari 1990. Sydafrikas president tillkännagav då att Nelson Mandela och andra politiska fångar skulle komma att friges samt att African National Congress (ANC) och andra organisationer åter skulle få verka fritt i landet.
President de Klerks tal var ett uttryck för en växande insikt inom den vita befolkningsgruppen att den inte långsiktigt ensam kunde inneha makten i landet. Denna insikt grundade sig på flera faktorer. Trycket från motståndet mot apartheid inom landet hade blivit allt starkare. Också det internationella avståndstagandet i form av ekonomiska sanktioner, isolering och bojkotter mot landet spelade roll, särskilt tillsammans med pressen från den inhemska oppositionen. I takt med isoleringen och sanktionstrycket hade också landets ekonomi försämrats steg för steg.
I augusti 1990 togs ännu ett steg bort från apartheid i riktning mot demokrati i Sydafrika. Då undertecknade den sydafrikanska regeringen och ANC en överenskommelse, det s.k. Pretoriaprotokollet, i vilket parterna uttalade att vägen låg öppen för förhandlingar om en ny författning i Sydafrika.
Dessa förhandlingar kom emellertid att dröja. Ett huvudskäl utgjordes av det våld som kort efter undertecknandet av protokollet bröt ut i de svarta förstäderna runt Johannesburg. För att söka bringa våldet till ett slut slöts i september 1991 ett nationellt fredsfördrag, som undertecknades av 23 organisationer, däribland det regerande nationalistpartiet, ANC och Inkatha. Trots fördraget har våldet fortsatt. Enbart i Johannesburgsområdet har 4 000 människor mördats under de senaste två åren.
Vid halvårsskiftet 1991 upphävde Sydafrikas parlament de rasåtskillnadslagar som brukar kallas apartheids grundpelare -- jordlagarna, gruppområdeslagen och lagen om befolkningsregistrering. Den sistnämnda lagen tillämpas dock alltjämt indirekt genom andra lagar som förblivit oförändrade. Den viktigaste apartheidlagen som nu återstår är landets författning som inte ger Sydafrikas svarta befolkning rösträtt till parlamentet.
I och med öppnandet av Convention for a Democratic South Africa (CODESA) i slutet av 1991 gick utvecklingen i Sydafrika in i en förhandlingsfas. I CODESA deltog ursprungligen 19 politiska partier, hemlandsregeringar och andra organisationer. Ytterligare grupper har sedermera tillkommit. Var och en har en röst. Genom CODESA gavs för första gången företrädare för svarta organisationer samma ställning och rättigheter i ett avgörande politiskt skede som regeringen och partierna i det nuvarande parlamentet.
Vid det första plenarmötet, CODESA I, den 20--21 december 1991, enades de deltagande parterna om bl.a. en avsiktsförklaring. I denna förpliktade sig parterna att utarbeta en demokratisk författning för Sydafrika med allmän rösträtt och en enda gemensam röstlängd.
Det vita vetot
President de Klerks stöd i parlamentet hänför sig till det val som hölls 1989. Inom den vita väljarkåren kom stödet för nationalistpartiet under 1990-talets första år att urholkas. The Conservative Party (CP) vann framgångar i ett antal fyllnadsval, bl.a. i valkretsen Potchefstroom i Transvaalprovinsen i februari 1992.
I valet 1989 lovade president de Klerk att den vita befolkningsgruppen skulle få uttala sig innan viktiga förändringar i landets författning genomfördes. Före fyllnadsvalet i februari 1992 föreföll regeringens modell härför vara en folkomröstning i vilken alla myndiga sydafrikaner, således även de svarta, skulle ha rätt att delta. Rösterna skulle räknas såväl gemensamt som separat för de olika folkgrupperna. Röstsammanräkningen skulle på så sätt klargöra om de vita väljarna ställt sig bakom förändringarna eller förkastat dem.
Detta kunde tydas som att de vita sydafrikanerna skulle kunna inlägga sitt veto mot förändringarna av författningen, även i ett läge där en överväldigande majoritet av samtliga röstande givit sitt stöd för förändringarna.
Efter motgången i fyllnadsvalet i Potchefstroom i februari 1992 ändrade regeringen sina planer. Den folkomröstning som utlystes till den 17 mars 1992 gällde enbart den vita befolkningsgruppen. De vita fick uttala sig om de stödde presidentens reformpolitik eller inte. Valdeltagandet blev mycket högt, 85,7 % av de röstberättigade. Resultatet blev en överväldigande framgång för presidenten, där 68,7 % av de vita väljarna röstade ja.
Efter folkomröstningen finns inte längre något vitt veto som hotar förhandlingsprocessen.
Förhandlingsprocessen fortskrider
Under våren 1992 gick förhandlingsprocessen i CODESA vidare inom de fem arbetsgrupper som tillsatts vid mötet i december. Arbetsgruppernas uppgift var att utarbeta förslag till överenskommelser på olika områden att föreläggas CODESA II för beslut. En av de viktigaste frågorna gällde övergångsarrangemang för tiden fram till dess att en ny, demokratisk författning för Sydafrika trätt i kraft. Det var på utformningen av dessa övergångsarrangemang som CODESA II strandade vid sitt möte den 15--16 maj 1992.
Den 26 september 1992 undertecknade president de Klerk och ANC-ordföranden Nelson Mandela en överenskommelse som bl.a. innehåller stadganden om tillsättande av en interimsregering. I november tillkännagav president de Klerk en preliminär tidtabell för den fortsatta politiska processen. Enligt denna tidsplan skulle Sydafrikas första fria val kunna hållas senast i april 1994. ANC har å sin sida krävt att valen skall hållas ej senare än det sista kvartalet 1993.
Sedan slutet av 1992 har intensiva bilaterala samtal pågått mellan framför allt de Klerks regering och ANC, men också mellan regeringen och Inkatha (Inkatha Freedom Party). Inkatha, som leds av Mangosuthu Buthelezi, har stöd främst bland zulubefolkningen som är den dominerande folkgruppen i Natalprovinsen. Samtalen, som har syftat till att få i gång förhandlingar i ett större forum igen, har bidragit till att definiera två problem som kommer att bli centrala i de fortsatta diskussionerna, nämligen frågan om maktdelning och frågan om regionernas framtida ställning. Detaljerna i de kompromisslösningar som diskuterats är inte helt klara. Det förefaller dock som om parterna enats om samregerande under den tid som en konstituerande församling skall utarbeta en ny konstitution samt om att regionerna, vars befogenheter är föremål för diskussion, skall bli representerade i centralregeringen efter strikt geografiska -- ej etniska -- kriterier.
Flerpartiförhandlingarna om Sydafrikas demokratisering återupptogs i Johannesburg den 1 april 1993 i närvaro av 26 grupper från hela det politiska spektrat. Konservativa partiet (CP) och PAC, som ursprungligen ställde sig utanför CODESA, har numera anslutit sig till processen. Vid mötet antogs bl.a. en enhällig resolution som beordrade förhandlingsrådet att snarast komma med konkreta förslag till åtgärder för att bemöta det omfattande politiska våldet i landet.
På dagordningen för förhandlingarna finns vidare de stora övergripande frågor som rör utformningen av ett framtida icke-rasistiskt Sydafrika. Förhoppningen är att förhandlingarna skall kunna resultera i beslut om tidpunkt för val till grundlagsstiftande församling, liksom om vilka regler som skall gälla under perioden fram till dess att denna församling valts. Talesmän för ANC och regeringen anser att ett verkställande övergångsråd (Transitional Executive Council) skall kunna tillsättas senast vid halvårsskiftet. Beslut väntas även om etablerandet av till övergångsrådet knutna oberoende val- och mediakommissioner. Kommissionernas uppgift skall vara att organisera och övervaka de planerade valen respektive att kontrollera opartiskheten i nyhetsbevakningen hos de statskontrollerade medierna.
Sydafrikadelegationen
I syfte att skaffa sig ett fördjupat underlag inför bedömningen av om och när förändringar av den svenska Sydafrikapolitiken kunde och borde göras, beslöt regeringen i november 1991 att tillsätta en särskild parlamentarisk delegation. Denna, den s.k. Sydafrikadelegationen, besökte Sydafrika under två veckor i februari 1992. I sin rapport till regeringen, som överlämnades till utrikesministern den 26 mars samma år, föreslog delegationen att de svenska restriktionerna och sanktionerna mot Sydafrika skulle upphävas steg för steg under vissa förutsättningar.
I sina rekommendationer konstaterade delegationen att resultatet av folkomröstningen den 17 mars 1992 innebar att en klar majoritet av Sydafrikas vita uttalat sig för demokrati. Det innebär vidare att förändringsprocessen i Sydafrika måste betecknas som i det närmaste oåterkallelig. En bekräftelse på att så är fallet skulle enligt delegationens mening föreligga i och med att en bindande överenskommelse om en interimsregering träffades mellan parterna i CODESA, dvs. Convention for a Democratic South Africa.
Sydafrikadelegationen föreslog att de svenska sanktionerna skulle upphävas i takt med att de sista resterna av apartheidpolitiken avskaffas. En överenskommelse om en interimsregering borde enligt delegationen följas av ett omedelbart upphävande av det svenska handelsförbudet. Den slutliga bekräftelsen på processen från apartheid till demokrati borde enligt delegationen kunna utgöras av själva bildandet av en interimsregering. Vid bildandet av en sådan regering borde, enligt delegationens förslag, förbudet mot investeringar i Sydafrika liksom de finansiella sanktionerna upphävas.
Proposition 1991/92:146 med bemyndigande att avskaffa vissa sanktioner mot Sydafrika, m.m.
I proposition 1991/92:146 med bemyndigande att avskaffa vissa sanktioner mot Sydafrika, m.m., som överlämnades till riksdagen i april 1992, lämnade regeringen en redogörelse för de svenska sanktionsåtgärderna mot Sydafrika och bakgrunden till att de infördes samt regeringens bedömning av och ställningstaganden till deras avskaffande.
Regeringens ställningstaganden, som i stor utsträckning byggde på en rapport från den 25 mars 1992 av den särskilda delegation som besökte Sydafrika under februari 1992, innebar en stegvis avveckling av sanktionerna enligt följande:
Investeringsförbudet borde enligt regeringens bedömning inte längre tillämpas när en interimsregering bildats i Sydafrika såvida inte en överenskommelse träffas inom ramen för CODESA (Convention for a Democratic South Africa) om att rekommendera ett tidigare avskaffande. Regeringen föreslog därför riksdagen att anta de ändringar i lagen (1985:98) om förbud mot investeringar i Sydafrika som skulle möjliggöra för regeringen att besluta om att investeringsförbudet inte vidare skall tillämpas. Tekniskt sett innebar förslaget att regeringen fick rätt att själv besluta om att vissa paragrafer i lagen inte skall tillämpas. Förslaget lades fram mot bakgrund av de förhoppningar som då förelåg om att en interimsregering skulle kunna tillsättas i Sydafrika någon gång under sensommaren 1992 under den tid då riksmötet inte pågick.
Handelsförbudet borde enligt regeringens bedömning upphävas när det fanns en bindande överenskommelse om en interimsregering i Sydafrika.
Regeringen gjorde i proposition 1991/92:146 också bedömningen att följande sanktioner skulle avskaffas i samband med att handelsförbudet upphävdes:
1. Lagen (1985:1052) om rätt för kommuner och landstingskommuner att vidta bojkottåtgärder mot Sydafrika.
2. De särskilda viseringskrav som gäller för sydafrikanska medborgare enligt förordningen (1991/836) om visering för sydafrikanska medborgare.
3. De av riksdagen år 1985 godkända riktlinjerna för den svenska Sydafrikapolitiken. Dessa innebär att regeringen bör rekommendera myndigheter och institutioner att avstå från upphandling från Sydafrika, att Sverige i det nordiska samarbetet och inom FN bör verka för ett bindande beslut av säkerhetsrådet om oljeembargo samt ett effektivt genomförande av de embargon som antagits av oljeexporterande och oljeproducerande länder, att Sverige bör ta upp frågan om nedläggning av SAS flygförbindelse med Johannesburg med de danska och norska regeringarna, att regeringen bör gå ut med en rekommendation till myndigheter och institutioner med riktlinjer för kontakter med Sydafrika.
4. Regeringens rekommendationer den 10 oktober 1985 om begränsningar av varuhandel och sjöfart till och från Sydafrika.
5. Förbudet mot exportkreditgarantier till Sydafrika.
Frågan om upphävande av lagen (1985:1052) om rätt för kommuner och landstingskommuner att vidta bojkottåtgärder mot Sydafrika liksom övriga sanktionslagar skulle föreläggas riksdagen under hösten 1992 eller vid ett senare tillfälle om utvecklingen i Sydafrika skulle motivera det. Härmed avsågs lagen (1985:98) om förbud mot investeringar i Sydafrika och lagen (1990:77) med bemyndigande att tillämpa lagen (1971:176) om vissa internationella sanktioner i fråga om en handelsblockad mot Sydafrika.
Riksdagen antog regeringens i prop. 1991/92:146 framlagda förslag till lag om ändring i lagen (1985:98) om förbud mot investeringar i Sydafrika. Riksdagen ställde sig vidare bakom att 1985 års riktlinjer för den svenska Sydafrikapolitiken upphävdes i enlighet med propositionens förslag, och godkände vad som anfördes i propositionen (bet. 1991/92:UU13, rskr. 1991/92:302).
Skrivelse 1992/93:145 om svenska företags verksamhet i Sydafrika
Enligt lagen (1985:98) om förbud mot investeringar i Sydafrika (i det följande benämnd investeringsförbudslagen) skall svensk juridisk person som själv eller genom utländskt dotterföretag driver rörelse i Sydafrika årligen redovisa hur verksamheten i landet utvecklas. Redovisningsskyldigheten omfattar också uppgifter om löner och anställningsvillkor samt sociala förhållanden för de anställda i dotterföretagen. Slutligen skall uppgifter även lämnas om förvärv av utländska företag som äger aktier eller andelar i sydafrikanska företag (indirekta företagsförvärv).
Enligt 12 § förordningen (1985:99) om förbud mot investeringar i Sydafrika, skall Kommerskollegium varje år före den 1 oktober lämna en redogörelse till Utrikesdepartementet för de redovisningar som har avgetts av berörda företag under det senaste budgetåret. En sådan redogörelse avseende verksamhetsåret 1991 har nu lämnats och omfattar svenska företags dotterbolag i Sydafrika. Till grund för kollegiets redogörelse ligger, förutom de svenska moderföretagens redovisningar, även årsredovisningar avseende de sydafrikanska dotterföretagen samt upplysningar inhämtade från de svenska moderföretagen.
I skrivelsen lämnas en redogörelse för svenska företags verksamhet i Sydafrika under verksamhetsåret 1991. Bl.a. lämnas uppgifter om omsättning, antal anställda, investeringar och rörelseresultat. En redovisning ges även av de uppgifter som företagen lämnat om löner och anställningsvillor samt sociala förhållanden för de anställda vid dotterbolagen i Sydafrika.
Regeringen bereder riksdagen tillfälle att ta del av vad som i skrivelsen anförts.
Utskottet
Utskottet har tagit del av regeringens skrivelse 1992/93:145 och den redogörelse som lämnas däri beträffande de svenskägda företagens verksamhet i Sydafrika under 1991. Utskottet noterar skrivelsens slutsats att efterlevnaden av investeringsförbudslagen varit god.
Utskottet föreslår att riksdagen lägger regeringens skrivelse 1992/93:145 till handlingarna.
Skrivelse 1992/93:204 om avskaffande av handelsförbudet mot Sydafrika m.m.
I regeringens föreliggande skrivelse (1992/93:204) lämnas en redogörelse för utvecklingen i Sydafrika under de senaste månaderna. Betydande framsteg har enligt skrivelsen gjorts i riktning mot ett demokratiskt Sydafrika. Regeringen, ANC (African National Congress) och Inkatha har enats om att hålla en planeringskonferens för att dra upp riktlinjerna för återupptagna flerpartiförhandlingar. Dessa avses syfta bl.a. till att nå en överenskommelse om datum för val och om upprättande av ett övergångsråd. Regeringens bedömning är att detta råd borde kunna likställas med den interimsregering som åsyftas i regeringens proposition 1991/92:146. Mot denna bakgrund samt med hänsyn till andra länders sanktionspolitik och den svenska industrins konkurrensläge anser regeringen att handelsförbudet bör upphävas. Detta avses ske genom att regeringen beslutar att upphäva förordningen (1987:477) om förbud mot handel med Sydafrika. I samband med beslutet att upphäva handelsförbudet avser regeringen också att avskaffa de sanktioner som redovisats ovan (punkterna 1--4).
I avvaktan på att handelsförbudet upphävs avser regeringen att tillämpa en generös politik vad gäller dispenser. För sådan export som beviljas dispens bör enligt regeringen också finnas möjlighet att erhålla exportkreditgaranti från Exportkreditnämnden (EKN).
Som framgår av proposition 1991/92:146 grundar sig gällande vapenembargo på en resolution av FN:s säkerhetsråd, och ett upphävande av embargot är avhängigt av beslut i säkerhetsrådet.
Regeringen bereder riksdagen tillfälle att ta del av vad som i skrivelsen anförts.
Sanktionerna mot Sydafrika
Sammanfattning av motionsyrkanden
Tre motioner, som väckts med anledning av regeringens skrivelse 1992/93:145, tar upp sanktionerna mot Sydafrika. I motion U11 (m) anförs att Sveriges förbud mot handel och investeringar i Sydafrika inte har någon betydelse för den demokratiska utvecklingen i Sydafrika, utan enbart skadar svenskt näringliv, svensk ekonomi och svensk arbetsmarknad. Motionären föreslår därför att sanktionerna mot Sydafrika upphävs.
I motion U12 (m) anges bl.a. att svenska företag i Sydafrika är föregångare när det gäller behandlingen av den svarta befolkningen och därmed utgör goda exempel vid bekämpandet av apartheid. I motionen föreslås därför upphävande av lagen (1985:98) om förbud mot investeringar (yrkande 1), upphävande av förbudet mot handel med Sydafrika (SFS 1990:77) (yrkande 2) samt upphävande av lagen (1985:1052) om rätt för kommuner och landstingskommuner att vidta bojkottåtgärder m.m. mot Sydafrika (yrkande 3).
I motion U13 (nyd) anförs att läget förändrats sedan Sydafrikafrågan senast behandlades i riksdagen och att det därför nu finns anledning att ompröva om sanktionerna måste bibehållas. Motionärerna hävdar att sanktionerna har en konkurrenshämmande inverkan och att ökade investeringar och ett positivt handelsutbyte med Sydafrika är nödvändigt för att möjliggöra för en ny regering att bygga upp ett mångkulturellt och fritt Sydafrika. I motionens yrkanden 1--3 föreslås upphävande av investeringsförbudslagen, av lagen om rätt för kommuner och landstingskommuner att vidta bojkottåtgärder m.m., samt att alla sanktioner riktade mot Sydafrika måste upphöra.
I yrkandena 1, 3 och 4 i motion U607 (m), från allmänna motionstiden, upprepas begäran att lagen om förbud mot investeringar, förbudet mot handel och lagen om rätt för kommuner och landstingskommuner att vidta bojkottåtgärder m.m. upphävs. I motionens yrkande 2 föreslås att riksdagen beslutar upphäva lagen (SFS 1990:78) om förbud mot finansiell leasing.
I motion U17 (nyd), i anledning av regeringens skrivelse (1992/1993:204) om avskaffandet av handelsförbudet mot Sydafrika, hävdas att endast Sverige numera har kvar handels- och investeringsrestriktioner mot Sydafrika. Motionärerna anser det synnerligen angeläget att svenska företag omedelbart kan påbörja kraftfulla investeringar i Sydafrika. De hänvisar till olika politiska bedömare, vilka hävdar att fortsatta sanktioner inte längre har någon effekt.
Däremot finns enligt motionärerna ett stort behov av utländskt kapital för att vända den negativa ekonomiska utvecklingen i Sydafrika. De medel som regeringen i budgetpropositionen (1992/93:100 bil. 4) föreslagit skall ges som bistånd till sydafrikanska organisationer borde enligt motion U17 (nyd) i stället utnyttjas för att snabbt få i gång investeringar i Sydafrika och dess grannstater. Därmed skulle Sverige också bidra till att minska den sydafrikanska arbetslösheten, anförs det i motionen. I motionens yrkande 1 föreslås att riksdagen omedelbart upphäver alla sanktioner mot Sydafrika. I yrkande 2 begärs att svenska företag skall komma i åtnjutande av statliga export- och investeringskrediter på konkurrenskraftiga villkor för investeringar i Sydafrika. I motionens tredje yrkande föreslås upprättande av ett s.k. Sweden Center i Johannesburg. Detta kontor bör enligt motionärerna ha Exportrådets exportfrämjande verksamhet som bas och i övrigt ansvara för samordningen av handels- och biståndsfrågorna i södra Afrika.
I motion U623 (v), från allmänna motionstiden, framhålls att bedömningsgrunden för att upphäva de svenska sanktionerna mot Sydafrika måste vara den som fastslogs av riksdagen våren 1992, nämligen utvecklingen i Sydafrika. Otålighet får inte förleda oss att gå händelserna i förväg. Ett tjugotal apartheidlagar är fortfarande i kraft i Sydafrika, anförs det i motionen. Regeringens beslut att luckra upp Sydafrikalagen genom att bevilja generösa dispenser är därför felaktigt. I motionens första yrkande begärs fortsatt restriktivitet i beviljandet av dispenser för handel med Sydafrika. I yrkande 2 i motionen anförs att inga fler s.k. generella dispenser skall beviljas.
I vänsterpartiets motion U16 i anledning av regeringens skrivelse (1992/93:204) om avskaffandet av handelsförbudet mot Sydafrika m.m. upprepas dessa krav. I motionen hävdas att de förutsättningar som riksdagen angivit skall gälla för ett upphävande av sanktionerna ännu inte föreligger. Beslut om att häva sanktionerna måste byggas på fastare grund än förhoppningar om den kommande utvecklingen i Sydafrika. Regeringen bör enligt vänsterpartiet lyssna på vad ANC (African National Congress) sagt i frågan, nämligen att sanktionerna skall hävas när det finns en överenskommelse om datum för allmänna val och en interimsregering är på plats; när övergången till demokrati är säkrad i lag och det finns en oberoende kommission för media liksom en valnämnd.
I Vänsterpartiets motion U16 anförs vidare att regeringens påstående att Sverige nu skulle vara det enda land som upprätthåller sanktioner mot handel med Sydafrika inte är korrekt. Flera andra länder, bl.a. USA, Canada, Australien och en rad afrikanska länder, vidhåller sina sanktioner, hävdas det i motionen. Sannolikt kommer inte heller den internationella valutafondens (IMF) sanktioner att ändras, så länge Förenta staternas president Clinton anser att de skall bestå, menar motionärerna. I motionen förordas vidare en restriktiv dispensgivning och ett omfattande svenskt stöd till den fortsatta demokratiseringsprocessen i Sydafrika.
Även i motion U625 (s), från allmänna motionstiden, berörs frågan om de svenska sanktionernas koppling till inrättandet av en övergångsregering i Sydafrika. Motionärerna hänvisar till utrikesutskottets uttalande att undantag från sanktionerna skall ges med restriktivitet så länge de politiska förhållandena i Sydafrika motiverar detta. Genom att s.k. generella dispenser har givits till ett flertal företag har denna restriktivitet frångåtts, menar motionärerna. Regeringen anför dessutom nya skäl, bl.a. sysselsättningsaspekter, för en liberalare dispensgivning. Detta, hävdas det i motionen, skulle innebära en direkt förändring från den tidigare sanktionspolitiken där utvecklingen i Sydafrika varit avgörande. I yrkande 10 i motion U625 (s) begärs att restriktivitet i all dispensgivning skall upprätthållas och att generella dispenser skall upphöra så länge sanktionerna består, så länge en överenskommelse ej träffats mellan parterna, eller förhållandena i övrigt ändrats i enlighet med vad som uttalats av ANC:s ledare Nelson Mandela. Denne har aviserat att sanktionerna enligt ANC:s förmenande eventuellt skulle kunna hävas före en överenskommelse mellan parterna med hänvisning till nödvändigheten av att effektivt bekämpa arbetslösheten i Sydafrika.
I yrkande 9 i motion U625 (s) begärs att Sverige skall verka för ett bibehållande av FN:s oljeembargo och det bindande vapenembargot fram till dess att en demokratisk konstitution antagits i Sydafrika eller parterna (främst ANC och Nationalistregeringen) träffat annan överenskommelse om internationella sanktioner. Ett likartat yrkande återkommer i motion U623 (v), vari begärs att Sverige skall verka för att FN:s oljeembargo och det bindande vapenembargot skall bestå till dess att Sydafrika fått en demokratisk författning med lika rätt för alla oavsett hudfärg (yrkande 8).
Utskottet
I utskottets betänkande 1991/92:UU13 om avskaffandet av sanktioner mot Sydafrika behandlades, som ovan nämnts, bl.a. regeringens proposition 1991/92:146 med förslag om upphävande i två steg av sanktionerna mot Sydafrika. Båda dessa steg är kopplade till villkor vad gäller den fortsatta demokratiseringsprocessen i landet. Således borde enligt utskottet handelsförbudet jämte övriga sanktioner och rekommendationer enligt punkt 2.5 till 2.8 i proposition 1991/92:146 (punkterna 1--5 på s. 11--12 i detta betänkande) kunna upphävas när det föreligger en bindande överenskommelse om en interimsregering i Sydafrika. Investeringsförbudet borde, i enlighet med förslaget i proposition 1991/92:146, kunna upphävas när en interimsregering bildats i Sydafrika.
Utskottet konstaterade i betänkande 1991/92:UU13 bl.a. att den process som inleddes i början av 1990 och som syftar till att ersätta apartheidpolitiken med demokratiska förhållanden har utvecklats långt. Viktiga inslag i denna process har varit förhandlingarna mellan Sydafrikas regering och bl.a. ANC om en ny författning för Sydafrika. Som också redovisats inledningsvis i detta betänkande har dock demokratiprocessen kontinuerligt utsatts för påfrestningar, i synnerhet genom det utbredda våldet i landet.
I sitt betänkande 1991/92:UU13 ställde sig utskottet således bakom regeringens förslag om en stegvis avveckling av sanktionerna under förutsättning att vissa villkor kopplade till en fortsatt utveckling i Sydafrika till demokrati uppfylls. Riksdagens beslut den 1 juni 1992 att biträda regeringens förslag innebär att utvecklingen i Sydafrika blir avgörande för de svenska åtgärderna. Beslutet innebär att Sverige i så gott som omedelbar anslutning till att en ny övergångsregering tillträder i Sydafrika i praktiken får möjlighet att avskaffa de sista svenska sanktionerna mot Sydafrika.
Enligt utskottets bedömning pågår en tydlig demokratiprocess i Sydafrika. Denna process är starkt förankrad hos de parter som hittills varit drivande i förhandlingarna, nämligen president de Klerks regering och ANC. Apartheidsystemets grundvalar håller på att raseras. Den internationella sanktionspolitikens syfte kan därmed anses vara nära att uppnås. Den politiska utvecklingen i Sydafrika har emellertid sedan Sydafrikadelegationen besökte landet visat att processen mot demokrati är mycket svårare än vad man tidigare hade anledning att hoppas.
Utskottet vidhåller sin uppfattning att upphävande av sanktionerna mot Sydafrika bör kopplas till utvecklingen mot demokrati i Sydafrika. I regeringens skrivelse (1992/93:204) noteras att ett för svenskt vidkommande särskilt intressant led i den fortsatta förhandlingsprocessen är frågan om upprättande av ett övergångsråd, Transitional Executive Council (TEC). Utskottet delar regeringens bedömning, att detta råd, om det får den roll som parterna för närvarande synes diskutera, borde kunna jämställas med en interimsregering. Som anges i regeringens skrivelse kan övergångsrådet komma att tillsättas under våren eller försommaren 1993, medan själva beslutet om rådet kan fattas dessförinnan.
Enligt utskottets uppfattning är beslut om upprättandet av ett övergångsråd en förutsättning för upphävande av det svenska handelsförbudet. Vad avser investeringsförbudet vidhåller utskottet sin uppfattning att detta bör upphävas först när interimsregeringen--övergångsrådet--har tillträtt.
Framsteg på andra områden är emellertid också av betydelse. Från de bilaterala förhandlingarna har rapporterats att den sydafrikanska regeringens och ANC:s förhandlare har nått kompromisser på flera punkter där de tidigare stått långt ifrån varandra. I förhandlingsprocessen synes beslut om upprättande av ett övergångsråd vara nära kopplat till beslut om tidpunkt för de kommande valen liksom till beslut om etablerandet av de två, i betänkandet inledningsvis omnämnda, oberoende val- och mediakommissionerna. Utskottet vill också understryka betydelsen av det överenskomna förslaget om en lag i parlamentet gällande övergångsarrangemang (Transitional Democracy Act) som skulle ge demokratiprocessen legitimitet.
Det anförda bör med anledning av skrivelse 1992/93:204 samt med avslag på motionerna U11 (m), U12 (m) yrkandena 1--3, U13 (nyd) yrkandena 1--3, U607 (m) yrkandena 1--4, U17 (nyd) yrkande 1 samt motion U16 (v) (berörd del) ges regeringen till känna.
Den bild av dispensgivningen som ges i motion U16 (v) är enligt vad utskottet erfarit inte korrekt. Enligt utskottets information har endast en dispens från investeringsförbudet lämnats de senaste åren, nämligen den 17 december 1992. Detta beslut fattades enligt den policy som gällt sedan sanktionernas införande 1979.
Utskottet noterade i sitt betänkande 1991/92:U13 vad Sydafrikadelegationen angivit om att regeringen bör utnyttja sin möjlighet att lämna dispens från investeringsförbudet under den tid som återstår till dess att detta slutligt kan upphävas. Utskottet utgick därvid från att avsikten med denna hållning, liksom beträffande dispensförfarandet generellt, inte vore att frångå gällande sanktioners syfte, men att ge visst utrymme för en tillämpning avpassad till utvecklingen i Sydafrika.
Utskottet vidhåller denna uppfattning. Utskottet noterar samtidigt att hittillsvarande beslut om dispenser från handelsförbudet gjorts efter prövning av varje enskilt ärende i enlighet med de principer som regeringen lagt fram i utrikesnämnden.
Därmed betraktar utskottet motion U16 (v) (berörd del), yrkandena 1--2 i motion U623 (v) samt yrkande 10 i motion U625 (s) som besvarade.
Beträffande önskemålet i yrkande 2 i motion U17 (nyd) om statliga export- och investeringskrediter på konkurrenskraftiga villkor vill utskottet hänvisa till vad som anförs härom i regeringens skrivelse 1992/93:204. I denna framhålls att för sådan export som beviljas dispens bör också möjlighet finnas att erhålla exportkreditgaranti från Exportkreditnämnden (EKN).
Därmed får yrkande 2 i motion U17 (nyd) anses besvarat.
Som framgår av regeringens skrivelse kvarstår vapenembargot mot Sydafrika, då det grundas på ett beslut i FN:s säkerhetsråd. Vad avser oljeembargot noterar utskottet att detta aldrig givits rättsligt bindande ställning, eftersom det följer på beslut fattat av FN:s generalförsamling, vilket har karaktären av rekommendation till medlemsstaterna. Sverige röstade senast den 18 december 1992 i generalförsamlingen för fortsatt oljeembargo mot Sydafrika. Utskottet noterar även att Norge, som den 15 mars 1993 hävde merparten av sina handelssanktioner mot Sydafrika, explicit undantagit handeln med olja i sitt beslut. Utskottet utgår från att Sverige kommer att fortsätta att iaktta oljeembargot så länge detta har FN-majoritetens stöd.
Med det anförda betraktar utskottet yrkande 9 i motion U625 (s) samt yrkande 8 i motion U623 (v) som besvarade.
I motion U17 (nyd), yrkande 3, föreslås upprättandet av ett s.k. Sweden Center med Exportrådet som bas i Johannesburg. Frågan om denna typ av svensk utrikesrepresentation behandlas utförligare i utskottets betänkande 1992/93:UU14. Sveriges exportråd skall ha inkommit med en framställan om extra medel för att upprätta ett handelskontor i Johannesburg. Enligt vad utskottet erfarit avser regeringen att ta ställning till framställningen så snart handelsförbudet mot Sydafrika har upphävts.
Därmed betraktar utskottet yrkande 3 i motion U17 (nyd) som besvarat.
Stöd till demokratiseringsprocessen i Sydafrika
Sammanfattning av motionsyrkanden
I motion U623 (v) anförs att det internationella samfundet har ett ansvar för att underlätta och påskynda övergången till majoritetsstyre i Sydafrika. De FN-observatörer som finns på plats fyller en viktig funktion, men de är enligt motionärerna för få för att verkligen kunna säkerställa att samtliga parter respekterar framförhandlade avtal. I yrkande 4 i motionen anförs att Sverige bör ge ett aktivare stöd direkt till förhandlingsprocessen, exempelvis med experthjälp till de oberoende val- och mediakommissioner som skall tillsättas. I yrkande 2 i motion U625 (s) begärs sammalunda.
I yrkande 5 i motion U623 (v), liksom i yrkande 4 i motion U625 (s), begärs att Sverige skall bistå med utbildningen av väljare i Sydafrika. I yrkande 3 i motion U625 (s), liksom i yrkande 6 i motion U623 (v), anförs att Sverige kontinuerligt bör sända observatörer till Sydafrika för att övervaka demokratiseringsprocessen och de kommande valen till en konstituerande församling, som skall leda till en demokratisk författning och avskaffande av apartheidsystemet. I motion U623 (v), yrkande 7, anförs att medel bör göras tillgängliga för att möjliggöra för svenska organisationer att skicka observatörer till Sydafrika.
I såväl motion U623 (v) som i motion U625 (s) framhålls att det omfattande våldet utgör ett allvarligt hot mot processen för fred och demokrati i Sydafrika. I samband med undertecknandet av fredsavtalet i september 1991 mellan bl.a. regeringen och ANC samt Inkatha tillsattes den s.k. Goldstonekommissionen med uppdrag att särskilt granska våldet. I motion U625 (s) sägs bl.a. att domare Goldstone fått fram omfattande bevis för att de sydafrikanska säkerhetsstyrkorna skulle vara inblandade i kriminella aktiviteter med politiska motiv, exempelvis mord. I motion U625 (s), yrkande 5, begärs att Sverige skall skicka observatörer med specifika uppdrag för att understödja arbetet mot det politiska våldet. I motionens yrkande 7 föreslås att Sverige skall erbjuda Goldstonekommissionen experthjälp i olika former. I yrkande 6 i motion U625 (s) anförs att möjligheterna bör undersökas till initiativ för utökade och förbättrade FN-insatser i Sydafrika i enlighet med säkerhetsrådets resolution 722.
I motion 1992/93:U623 (v), yrkande 9, framförs kravet att Sverige måste fortsätta sitt stöd till ANC och andra delar av den demokratiska rörelsen i Sydafrika intill dess att apartheidsystemet skrotats och demokratin tryggats. De demokratiska organisationerna måste få omfattande bistånd för den väldiga arbetsuppgift som de står inför med att utbilda väljarna om deras medborgerliga rättigheter.
I motion 1992/93:U625 (s), yrkande 11, krävs att förberedelser vidtas för ett verksamt bistånd på olika vitala områden inom sydafrikanskt samhällsliv. Detta förberedelsearbete bör enligt motionärerna kunna redovisas så snart som möjligt.
Utskottet
Riksdagen har under en följd av år behandlat och godkänt förslag om ett omfattande humanitärt bistånd till Sydafrika (senast i 1992/93:UU15). För budgetåret 1992/93 uppgick biståndet till Sydafrika till 275 miljoner kronor, varav stödet till ANC omfattade 110 miljoner kronor. Motsvarande siffror för nästkommande budgetår (1993/94) är 240 respektive 95 miljoner kronor.
Syftet med biståndet har varit att stödja en utveckling mot ett fritt, icke-rasistiskt och demokratiskt Sydafrika. Biståndet har omfattat bl.a. stöd till uppbyggnad av folkliga organisationer såsom fackföreningar och kyrkor, rättshjälp och försörjningsbidrag till fängslade apartheidmotståndare och deras familjer, stipendier, utbildningsinsatser m.m. Stödet till ANC har i första hand använts för försörjning av flyktingar i exil.
När bannlysningen av ANC hävdes i februari 1990 och återflyttning till Sydafrika påbörjades, ändrade biståndet karaktär. Biståndet till flyktingar avslutades allteftersom dessa återvände. Större delen av det svenska bidraget har därefter använts för ANC:s organisationsuppbyggnad och deltagande i förhandlingsprocessen.
Även för andra mottagare av svenskt bistånd ändrades förutsättningarna för stödet när den politiska omvandlingsprocessen i Sydafrika inleddes på allvar 1990. Organisationer som fackföreningar, medborgarrättsorganisationer, rättshjälpsorgan m.fl. kan numera arbeta mer öppet och planera sin verksamhet på längre sikt. En omläggning av det svenska biståndet har således påbörjats och planeras fortsätta. I två skrivelser till regeringen (daterade 1992-12-02 resp. 1993-03-25) har SIDA redovisat hittillsvarande utveckling och lämnat förslag till riktlinjer och insatser för demokrati och mänskliga rättigheter i Sydafrika under den nu pågående övergången till ett demokratiskt styrelseskick.
Där konstateras bl.a. att det i dag är omöjligt att bedöma hur lång övergångsperioden mot demokrati kan komma att bli. Det finns inget bestämt datum då en ny era kan sägas börja. Arvet efter apartheid kommer att vara en mycket tung börda för en demokratiskt vald regering. Den demokratiska utvecklingen kommer att vara ytterst sårbar. I skrivelserna framhåller SIDA att bistånd med inriktning mot att främja en demokratisering kommer att behövas även efter övergångsperioden, oavsett hur denna definieras, eftersom utvecklingen mot demokrati inte kommer att kunna sägas vara avslutad i och med antagandet av en icke-rasistisk grundlag och genomförandet av majoritetsval. Vidare noterar SIDA att utvecklingen av den ekonomiska och sociala situationen kommer att bli avgörande för demokratins framtid.
Fortsatt stöd till en demokratisk samhällsutveckling bör enligt utskottets uppfattning vara ett huvudmål för svenskt bistånd till Sydafrika, på kort såväl som på lång sikt. Biståndet måste inriktas på att i olika former söka skapa ökade förutsättningar för de svartas deltagande i Sydafrikas ekonomiska och samhälleliga utveckling. Ett huvudmål för Sveriges bistånd bör således vara ekonomisk och social utjämning.
Utskottet delar i stor utsträckning SIDA:s i ovan nämnda skrivelser redovisade bedömningar och avsikter avseende biståndets framtida utformning. Enligt dessa bör tonvikten i det fortsatta svenska biståndet till Sydafrika på kort sikt ligga på insatser som har direkt bäring på övergången till demokrati, dvs. stöd till förhandlingsprocessen, valutbildning, arbetet på en ny konstitution, våldsförebyggande åtgärder m.m.
Enligt vad utskottet inhämtat pågår ett intensivt förberedelsearbete för att också parallellt med det demokratifrämjande stödet planera för ett långsiktigt svenskt utvecklingssamarbete med Sydafrika på bl.a. utbildningsområdet. Under en övergångsperiod torde också finnas stora behov för att ge fortsatt humanitärt stöd och bistånd för att stödja mänskliga rättigheter. Enligt utskottets uppfattning kan det fortsatta stödet väl komma att omfatta t.ex. insatser av den typ som föreslås i flera av yrkandena i motionerna U623 (v) samt U625 (s). Detta gäller t.ex. olika former av väljar- och observatörsstöd inför valen samt experthjälp till Goldstonekommissionen. Utskottet har i ett tidigare betänkande (1991/92:UU13) noterat att det efter hand ter sig naturligt att biståndet breddas i sin inriktning och att biståndsmyndigheter som BITS och Swedecorp kan komma in i bilden. Utskottet anser att Sverige på olika sätt, inklusive i relevanta internationella fora, bör fortsätta att söka motverka våldet i Sydafrika.
Med det anförda betraktar utskottet yrkandena 4--7 i motion U623 (v) samt yrkandena 2--7 och 11 i motion U625 (s) besvarade.
I yrkande 9 motion U623 (v) framförs kravet att Sverige måste fortsätta sitt stöd till ANC och andra delar av den demokratiska rörelsen i Sydafrika intill dess att apartheidsystemet skrotats och demokratin tryggats.
Som utskottet tidigare konstaterat spelar ANC en viktig roll i Sveriges biståndssamarbete med Sydafrika. Utskottet har tidigare uttalat att en utfasning av det direkta statliga biståndet till ANC är naturlig i samband med att rörelsen ombildas till ett politiskt parti (1992/93:UU13). Inom regeringskansliet och biståndsmyndigheterna pågår, som tidigare nämnts, ett aktivt arbete om riktlinjer för och utformningen av det fortsatta svenska biståndet till Sydafrika.
Utskottet noterar att olika tolkningar kan uppkomma angående vid vilken tidpunkt ANC kan uppfattas som politiskt parti med möjlighet att delta i val i ett demokratiskt system. Liknande tolkningsfrågor har varit aktuella tidigare, bl.a. i samband med avbrytandet av det svenska biståndet till den namibiska befrielserörelsen SWAPO samt beträffande det stöd från Sverige som utgick till nej-sidan i folkomröstningen i Chile 1988. Utskottet konstaterar att inget av dessa fall är helt parallellt med den nu aktuella situationen.
Sverige bör även fortsättningsvis stödja demokratiseringen i Sydafrika. Vid det första valet kommer majoriteten av de röstande att utgöras av förstagångsväljare. Detta ställer stora krav på upplysning och utbildningsinsatser i syfte att möjliggöra ett brett valdeltagande. Enligt utskottets uppfattning bör utfasningen av stödet till ANC genomföras med hänsyn tagen till den sydafrikanska demokratiprocessens fortskridande och förutsättningar att utvecklas och fördjupas. De närmare formerna för utfasningen av stödet till ANC och inriktningen av det fortsatta stödet till den demokratiska omvandlingen i Sydafrika bör enligt utskottets mening bli föremål för ytterligare överväganden och samråd i utrikesnämnden.
Därmed får yrkande 9 i motion U623 (v) anses besvarat.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande regeringens skrivelse 1992/93:145 om svenska företags verksamhet i Sydafrika att riksdagen lägger regeringens skrivelse 1992/93:145 till handlingarna,
2. beträffande sanktionerna mot Sydafrika att riksdagen med anledning av regeringens skrivelse 1992/93:204 om avskaffande av handelsförbudet mot Sydafrika m.m. och med avslag på motionerna 1992/93:U11, 1992/93:U12 yrkandena 1--3, 1992/93:U13 yrkandena 1--3, 1992/93:U17 yrkande 1, 1992/93:U16 (berörd del) samt 1992/93:U607 yrkandena 1--4 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört angående förutsättningarna för upphävande av handels- och investeringsförbuden, res. (nyd)
3. beträffande dispensgivning att riksdagen förklarar motionerna 1992/93:U16 (berörd del), 1992/93:U623 yrkandena 1--2 samt 1992/93:U625 yrkande 10 besvarade med vad utskottet anfört,
4. beträffande export- och investeringskrediter att riksdagen förklarar motion 1992/93:U17 yrkande 2 besvarat med vad utskottet anfört,
5. beträffande vapenembargot och oljeembargot att riksdagen förklarar motionerna 1992/93:U625 yrkande 9 samt 1992/93:U623 yrkande 8 besvarade med vad utskottet anfört,
6. beträffande "Sweden Center" att riksdagen förklarar motion 1992/93:U17 yrkande 3 besvarat med vad utskottet anfört,
7. beträffande bistånd till Sydafrika att riksdagen förklarar motionerna 1992/93:U623 yrkandena 4--7 och 1992/93:U625 yrkandena 2--7 och 11 besvarade med vad utskottet anfört,
8. beträffande fortsättning av stödet till ANC att riksdagen förklarar motion 1992/93:U623 yrkande 9 besvarat med vad utskottet anfört.
Stockholm den 29 april 1993
På utrikesutskottets vägnar
Daniel Tarschys
I beslutet har deltagit: Daniel Tarschys (fp), Pierre Schori (s), Alf Wennerfors (m), Mats Hellström (s), Pär Granstedt (c), Karl-Erik Svartberg (s), Inger Koch (m), Margareta Viklund (kds), Lars Moquist (nyd), Viola Furubjelke (s), Karl-Göran Biörsmark (fp), Kristina Svensson (s), Göran Lennmarker (m), Berndt Ekholm (s) och Eivor Husing (s).
Från Vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie ledamot i utskottet, har suppleanten Bertil Måbrink (v) närvarit vid den slutliga behandlingen av ärendet.
Reservation
Sanktionerna mot Sydafrika (mom. 2)
Lars Moquist (nyd) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 16 börjar med "Den politiska utvecklingen" och slutar med "regeringen till känna" bort ha följande lydelse:
Det finns därför enligt utskottets mening nu anledning att ompröva om sanktionerna verkligen måste bibehållas.
Fria val kommer att hållas i Sydafrika senast under första kvartalet 1994. För att inte försvåra möjligheterna för en ny regering att klara sin grannlaga uppgift att bygga upp ett mångkulturellt och fritt Sydafrika är det enligt utskottets uppfattning nödvändigt att snarast ta bort hindren för ökade investeringar och ett positivt handelsutbyte med Sydafrika. Arbetslösheten är besvärande stor i Sydafrika. Snabba och kraftfulla investeringar är nödvändiga för att råda bot på detta problem. En kraftig minskning av arbetslösheten torde också vara ett verksamt medel för att få slut på oron och motsättningarna i landet.
Sverige är det land som längst upprätthållit handels- och investeringssanktioner mot Sydafrika. Utländska företag har däremot på senare tid kunnat öka sina investeringar och nyetableringar i landet. Sanktionerna har härigenom fått en konkurrenshämmande inverkan på de svenska företagen i Sydafrika. Riksdagen bör därför med omedelbar verkan upphäva alla sanktioner mot Sydafrika.
Det anförda bör med anledning av regeringens skrivelse 1992/93:204 och med bifall till motionerna U11 (m), U12 (m) yrkandena 1--3, U13 (nyd) yrkandena 1--3, U17 (nyd) yrkande 1 samt U607 (m) yrkandena 1--4 ges regeringen till känna. Motion U16 (v) (berörd del) avstyrks.
dels att mom. 2 i utskottets hemställan bort ha följande lydelse:
2. beträffande sanktionerna mot Sydafrika att riksdagen med anledning av regeringens skrivelse 1992/93:204 om avskaffande av handelsförbudet mot Sydafrika m.m. i denna del och med bifall till motionerna 1992/93:U11, 1992:93:U12 yrkandena 1--3, 1992/93:U13 yrkandena 1--3, 1992/93:U17 yrkande 1 och 1992/93:U607 yrkandena 1--4 samt med avslag på motion 1992/93:U16 (berörd del) som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.