Sveriges tillträde till konventionen om förlikning och skiljedom inom Europeiska säkerhetskonferensen (ESK) m.m.
Betänkande 1993/94:UU8
Utrikesutskottets betänkande
1993/94:UU08
Sveriges tillträde till konventionen om förlikning och skiljedom inom Europeiska säkerhetskonferensen (ESK) m.m.
Innehåll
1993/94 UU8
Sammanfattning
I detta betänkande behandlas regeringens förslag till svenskt tillträde till konventionen om förlikning och skiljedom inom Europeiska säkerhetskonferensen (ESK) m.m. som framlagts i proposition 1993/94:23.
Till betänkandet är justitieutskottets yttrande 1993/94:JuU1y och konstitutionsutskottets yttrande 1993/94:KU1y fogade.
Utskottet tillstyrker regeringens förslag om svenskt tillträde till konventionen om förlikning och skiljedom inom Europeiska säkerhetskonferensen (ESK). Utskottet tillstyrker också regeringens förslag att Sverige i samband med tillträdet avger en förklaring på tio år att gälla alla slags tvister i enlighet med konventionens artikel 26.2. Vidare bör Sverige i enlighet med regeringens förslag avge förklaring enligt sektion II i Bilaga 3-mekanismen. Lag om ändring i lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall bör antas i enlighet med det förslag som justitieutskottet anfört i sitt yttrande.
Propositionen
I proposition 1993/94:23 hemställs att riksdagen
dels antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall, dels godkänner konventionen om förlikning och skiljedom inom Europeiska säkerhetskonferensen (ESK), som undertecknats den 15 december 1992 i Stockholm, dels bemyndigar regeringen att avge förklaring, begränsad till tio år, enligt artikel 26.2 i Konventionen om förlikning och skiljedom inom ESK, att avge förklaring enligt sektion II i bilaga 3 till ESK:s beslut den 14 december 1992 (CSCE/3-C/Dec.1), dels godkänner vad regeringen i övrigt förordar om åtgärder med anledning av ESK:s beslut den 14 december 1992 (CSCE/3-C/Dec.1)
Inga motioner har avlåtits med anledning av propositionen.
Sammanfattning av propositionen
I propositionen behandlas de olika delarna av ett beslut fattat i Stockholm den 14 december 1992 av det tredje rådsmötet inom Europeiska säkerhetskonferensen (ESK). Beslutet (i propositionen benämnt Stockholmsbeslutet) handlar om fredlig lösning av tvister, och den mest framträdande delen avser en konvention om förlikning och skiljedom inom ESK (Stockholmskonventionen). Genom konventionen upprättas en skiljedomstol inom ESK. Regeringen föreslår att Sverige tillträder konventionen och underkastar sig skiljedomstolens domsmakt för en period av tio år.
Propositionen tar ställning till möjligheten att avge särskild förklaring om att delta i förlikningsförfarande enligt den särskilda mekanism som etableras i "Bestämmelser om en ESK-förlikningskommission", bilaga 3 (i propositionen benämnd Bilaga 3-mekanismen) till Stockholmsbeslutet, om sådant förfarande påkallas av en annan ESK-stat (sektion II). Propositionen tar vidare ställning till om Sverige skall underkasta sig de beslut som fattas av en förlikningskommission enligt bilaga 3 (sektion XIV). I propositionen förordas att Sverige avger förklaring enligt sektion II, men inte enligt sektion XIV.
För att Sverige skall kunna uppfylla sina förpliktelser att medge immunitet och privilegier åt funktionärerna i skiljedomstolen föreslår regeringen lagstiftning: Förslag till lag om ändring i lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall. Lagändringen föreslås träda i kraft den dag regeringen bestämmer. Lagförslaget har fogats till betänkandet, se bilaga 3.
Konventionen och ett finansprotokoll upprättat i enlighet med konventionens artikel 13 på engelska jämte översättning till svenska är fogade till propositionen i bilagorna 1 respektive 2. I propositionens bilaga 3 återfinns en sammanställning av remissyttrandena över promemorian Sveriges tillträde till konventionen om förlikning och skiljedom inom den europeiska säkerhetskonferensen (ESK) (Ds 1993:48). Propositionens bilaga 4 är en förteckning över ESK:s deltagande stater med angivande av de stater som undertecknat Stockholmskonventionen, september 1993.
Utskottet
Bakgrund
Konferensen om säkerhet och samarbete i Europa (ESK) är en fortlöpande process som inleddes med undertecknandet av Slutakten 1975 i Helsingfors. Tre allmänna uppföljningsmöten har därefter ägt rum, det första 1977--1978 i Belgrad, det andra 1980--1983 i Madrid och det tredje 1986--1989 i Wien. Frågor om staternas skyldighet att lösa sina tvister på fredlig väg har diskuterats sedan processens början. Ett flertal särskilda möten har ägnats detta ämne: i Aten år 1978, i Montreux år 1984 och i Valletta år 1991. Vid det fjärde allmänna uppföljningsmötet som ägde rum i Helsingfors år 1992 beslöts att frågan om en ESK-domstol för förlikning och skiljedom närmare skulle utredas. Vid ett expertmöte i Genève i oktober 1992 bereddes de texter som antogs av ESK:s utrikesministrar genom ett beslut vid ESK:s tredje ministerrådsmöte i Stockholm den 14 december 1992 (Stockholmsbeslutet).
Redan före antagandet av Stockholmsbeslutet fanns det ett inom ESK upprättat system för tvistlösning genom förlikningsförfarande -- den s.k. Vallettamekanismen efter den stad i vilken den antogs. Ordet "mekanism" har inom ESK-processen kommit att bli den gängse termen för beskrivning av ett regelsystem. Valettamekanismen erbjuder tvistande ESK-stater möjlighet att vända sig till en förlikningskommission samt presenterar bestämmelser för hur en sådan kommission skall verka.
Stockholmsbeslutet innehåller fem delar. Det första utgör själva beslutet (huvudtexten) att anta texten till en konvention om förlikning och skiljedom inom ESK m.m. I beslutet anges att ESK:s förfaranden för en fredlig lösning av tvister kommer att ses över vid den översynskonferens som skall hållas i Budapest år 1994 och därefter periodvis enligt vad som är lämpligt.
De fyra övriga delarna av Stockholmsbeslutet utgör bilagor till huvudtexten. Bilaga 1 behandlar avsnitt V i Vallettabestämmelserna om ett ESK-förfarande för fredlig lösning av tvister. Bilaga 2 består av själva konventionen om förlikning och skiljedom inom ESK och bilaga 3 innehåller bestämmelser om en ESK-förlikningskommission, (Bilaga 3-mekanismen). Bilaga 4 innehåller regler om beslutsteknik för olika ESK-organ.
Sverige är depositarie för konventionen. Under ESK:s ministerrådsmöte 14--15 december 1992 skrev 29 av ESK:s dåvarande 52 medlemsstater under konventionen. Konventionen har därefter i enlighet med reglerna legat öppen för undertecknande t.o.m. den 31 mars 1993. Under denna tid undertecknades den av ytterligare fyra stater. Sammanlagt 33 av ESK:s numera 53 stater har undertecknat konventionen. Den träder i kraft två månader efter dagen för deponeringen av det tolfte ratifikations- eller anslutningsinstrumentet. Konventionens autentiska och likställda texter finns i tysk, engelsk, fransk, spansk, italiensk och rysk lydelse. Dessa sex språk är de officiella ESK-språken.
Propositionen framhåller att en stat, Frankrike, ratificerat konventionen. Sedan propositionen skrevs har ytterligare en stat, Monaco, ratificerat den. I propositionen sägs att ytterligare minst tio stater står i begrepp att ratificera konventionen inom det närmaste halvåret. Regeringen gör i propositionen den bedömningen att konventionen kan komma att träda i kraft under första halvåret 1994.
Konventionen om förlikning och skiljedom inom Europeiska säkerhetskonferensen (Stockholmskonventionen)
Konventionen skiljer sig från de övriga delarna av Stockholmsbeslutet genom att den är juridiskt bindande. Det krävs ratifikation för att Sverige skall bli bundet av den. De övriga delarna av Stockholmsbeslutet utgör politiska åtaganden som gäller i och med antagandet den 14 december 1992.
Konventionen består av 39 artiklar, indelade i fem kapitel. Därutöver finns ett särskilt finansprotokoll, vilket formellt utgör en del av konventionen. Det som skiljer konventionen från det mönster som etablerats genom tidigare konventioner och överenskommelser på området fredlig lösning av tvister är att konventionen går längre än tidigare internationella avtal när det gäller staternas accepterande av medverkan av tredje part. Det är värt att notera att Stockholmskonventionen arbetats fram av stater som tidigare stått emot varandra under det kalla kriget.
Konventionens titel och ingress slår fast att endast deltagande stater i ESK kan vara parter i konventionen. Vidare återges principen om skyldigheten för stater att lösa sina tvister med fredliga medel. Tidigare åtaganden exemplifieras, och det betonas att ESK och dess principer i sig utgör en betydelsefull faktor för att förhindra att nya tvister uppkommer.
Konventionens slutbestämmelser återfinns i kapitel V och är huvudsakligen av traditionell folkrättslig karaktär.
Kapitel I, allmänna bestämmelser, består av 17 artiklar. Artikel 1 och artikel 2 rör den domstol som utgör det centrala organet enligt konventionen. Domstolen består av förlikningsmän och skiljedomare som utses av konventionsstaterna och förs upp på särskilda listor. De kan vid behov kallas in för tjänstgöring i förlikningskommissioner respektive skiljedomstolar, men de utgör också tillsammans en beslutande plenarförsamling i vissa frågor enligt konventionen. Artikel 3 och artikel 4 reglerar utnämningsförfarandet. Artikel 5 och artikel 6 reglerar förlikningsmännens och skiljedomarnas ställning. Artikel 6, som reglerar privilegier och immunitet påkallar lagstiftningsåtgärder (se nedan under rubriken Immunitet och privilegier).
Enligt artikel 7 skall förlikningsmännen och skiljedomarna inom sig utse ett presidium som ansvarar för flertalet beslut rörande domstolens löpande verksamhet. Presidiet består av en president, en vice president och tre andra ledamöter. Reglerna säkerställer att både förlikningsmän och skiljedomare får säte i presidiet.
Domstolens beslut kan fattas i flera olika konstellationer, nämligen i presidiet och plenarförsamlingen samt i de särskilda förlikningskommissioner eller skiljedomstolar som utses för att behandla en viss tvist. I samtliga fall gäller omröstningsreglerna i artikel 8. Där stadgas att beslut skall fattas med enkel majoritet och med ordförandens utslagsröst. I plenum räknas majoriteten efter borträknande av eventuella avståenden. Vid beslut i förlikningskommissioner eller skiljedomstolar får avståenden inte förekomma.
Det löpande arbetet i domstolen, omfattande mottagande av korrespondens, beredande av beslut, utfärdande av kallelser m.m., skall skötas av en sekreterare. I artikel 9 stadgas hur sekreteraren skall utses. Artikel 10 fastslår att domstolen skall ha sitt säte i Genève.
Artikel 11 och artikel 12 reglerar domstolens antagande av sina egna procedurregler samt vad dessa regler skall innehålla.
I artikel 13 slås finansprotokollets status fast. Detta protokoll förelåg inte i färdigt skick vid undertecknandet, men ingår enligt denna artikel i konventionen som en integrerad del. Även artikel 17 är av betydelse för tolkningen av hur kostnaderna i anledning av konventionen skall fördelas.
Artikel 14 och artikel 15 innehåller vissa procedurregler. Artikel 16 reglerar parternas skyldighet att genom sitt uppträdande söka bidra till en lösning av eventuella tvister, eller att åtminstone inte förvärra konflikten. Liknande bestämmelser finns i flertalet av de redan existerande åtagandena på området fredlig lösning av tvister.
Kapitel II, behörighet, består av 8 artiklar. Artiklarna 18 och 19 innehåller regler för i vilka fall en förlikningskommission eller skiljedomstol inte får ta upp ett fall till behandling. Artikel 18.1 handlar om en förlikningskommissions behörighet att ta upp till behandling varje tvist mellan två konventionsstater som inte inom rimlig tid har lösts med förhandlingar.
I propositionen anförs att Stockholmskonventionen är en av många tillgängliga mekanismer för fredlig lösning av tvister. Det är därför inte otänkbart att två stater, som båda anslutit sig till Stockholmskonventionen, samtidigt har anslutit sig till andra mer eller mindre obligatoriska tvistlösningsmekanismer. Det kan också hända, att parterna, trots att de anslutit sig till Stockholmskonventionen, i det enskilda fallet önskar tillämpa någon annan tvistlösningsmetod. För att undvika att en tvist blir behandlad i flera olika organ samtidigt, innehåller artikel 19 ett flertal regler om behörighet för domstolens olika organ att ta upp en tvist som även behandlas, eller kommer att behandlas, av andra liknande organ.
Även om reglerna främst siktar på att undvika litispendens, dvs. att en sakfråga inte får behandlas samtidigt i olika organ, måste de samtidigt vara så utformade, att de inte leder till att olika tvistlösningsmekanismer "låses" genom att de uttryckligen hänvisar till varandra. För att undvika sådana låsningar mellan olika ESK-mekanismer har en särskild formulering om "ESK-principernas odelbarhet" införts i Stockholmsbeslutets huvudtext, punkt 6.
Artikel 19.1 a innehåller även i de sista orden ett slags
res judicata-regel, dvs. en regel som förhindrar att en tvist
blir behandlad i sak inför Stockholmskonventionens domstol om
den är sakbehandlad i något annat organ tidigare ("non bis in
idem").
Kapitel III består av 5 artiklar som behandlar förlikningskommissoner, deras tillsättning, sammansättning och arbetssätt. Artikel 20 behandlar ansökan om tillsättning av en förlikningskommission. Det finns tre olika sätt att anhängiggöra en tvist inför en förlikningskommission. Ordet "ansökan" i mellanrubriken till artikel 20 omfattar alla tre. I första punkten anges de två första sätten att gå till väga: begäran från en stat samt begäran från flera stater. Gemensamt för dessa två tillvägagångssätt är att den eller de stater som tar initiativet gör detta oberoende av samtycke från motparten.
I den andra punkten anges det tredje sättet för att få en tvist behandlad av en förlikningskommission, nämligen gemensam ansökan. Här är det fråga om en situation där alla parter är överens om att en förlikningskommission skall komma till stånd. I detta fall kan även sådana stater inom ESK som inte är parter i konventionen vara med och hänskjuta en tvist till förlikning.
Artikel 21 reglerar hur en kommission tillsätts. Förlikningsmän tillsätts av parterna i konflikten och av domstolens presidium. Ordföranden skall alltid väljas bland de förlikningsmän som utsetts av presidiet. Dessutom är reglerna utformade så att de förlikningsmän som utsetts av presidiet normalt är fler än de förlikningsmän som parterna utsett. Detta är ett viktigt steg mot ökat tredjepartsinflytande och skiljer Stockholmskonventionen från flertalet existerande tvistlösningsmekanismer. Ett annat särdrag hos Stockholmskonventionen är att reglerna förutsätter att en tvist kan ha fler än två parter. Slutligen finns här även regler för tillsättande av ad hoc-förlikningsmän, avsedda att tillgodose jämvikten för de eventuella parter i en tvist som inte är parter i konventionen och som alltså inte har några förlikningsmän uppförda på förhand på de listor som upprättats i enlighet med artikel 3.
Artikel 22 och artikel 23 innehåller procedurregler för förlikningskommissionen. Förlikningsförfarandet skall vara konfidentiellt. Artikel 24 och artikel 25 anger vad förlikningen skall syfta till.
Kapitel IV består av 7 artiklar och behandlar skiljedomsförfarandet. Artikel 26 innehåller regler om hur man får en tvist behandlad inför en skiljedomstol. Samma termer som i artikel 20 används, nämligen begäran respektive gemensam ansökan. Här omnämns gemensam ansökan först, eftersom det kan förutses att sådan ansökan utgör normalfallet vid skiljedom.
I artikel 26.2 återfinns en bestämmelse enligt vilken parterna i konventionen erbjuds lämna förklaringar som innebär ett generellt förhandsåtagande att underkasta sig en skiljedomstols obligatoriska domsmakt. En förklaring kan lämnas för viss tid eller obegränsat. Den kan täcka alla slags tvister eller utesluta tvister rörande en stats territoriella integritet, nationellt försvar, rätt till suveränitet över landterritorium eller konkurrerande krav vad avser jurisdiktion över andra områden.
I propositionen anförs att när Sverige avgav förklaring enligt den s.k. fakultativa klausulen, dvs. möjlighet för en stat att välja att ansluta sig eller inte ansluta sig till denna regel i Internationella domstolens stadga år 1947, gjordes en inskränkning i tiden till tio år. När förklaringen förnyades år 1957 hade emellertid Sverige, Norge och Danmark kommit överens om att avge obegränsade förklaringar. Enligt vad som då anfördes (prop. 1957:87) skulle en obegränsad förklaring "giva uttryck för de skandinaviska ländernas inställning till domstolen och frågan om dess obligatoriska behörighet".
Vidare anförs i propositionen att Sverige verkar för en ökad anslutning till den fakultativa klausulen i artikel 36.2 i Internationella domstolens stadga, dvs. förklaring att en stat accepterar Internationella domstolens domsmakt.
En förklaring enligt Stockholmskonventionens artikel 26.2 gäller endast beslut fattade av en skiljedomstol enligt kapitel IV. En förklaring kräver reciprocitet för att vara bindande, och det kan förväntas att ett avgivande av en sådan förklaring i viss mån påverkar andra stater att följa exemplet.
I propositionen sägs också att det på förhand är svårt att bedöma vilket genomslag Stockholmskonventionen kommer att få. I ett kortsiktigt perspektiv är det av stor vikt att de nya statsbildningarna i Central- och Östeuropa snabbt accepterar skiljedomstolens obligatoriska domsmakt. De främsta skälen till detta är den mängd av potentiella konflikter som finns inom och mellan dessa stater och att de nya staterna endast undantagsvis är anslutna till andra juridiskt bindande internationella konfliktlösningsinstrument. Enligt propositionen torde det vara lättare om tio år att bedöma huruvida det även ligger i ett långsiktigt svenskt intresse att vara bunden av domsmakten hos en internationell domstol utöver FN:s internationella domstol.
Regeringen föreslår mot denna bakgrund men även med hänsyn till Sveriges engagemang i Stockholmskonventionens tillblivelse att Sverige avger förklaring om erkännande av obligatorisk domsmakt enligt artikel 26.2 för en skiljedomstol upprättad i enlighet med konventionens kapitel IV. Denna förklaring bör begränsas till tio års tid, med möjlighet att därefter avge en förklaring utan inskränkning. Förklaringen på tio år avses gälla alla slags tvister.
Artiklarna 30--32 reglerar skiljedomen. De behandlar domens grund, innehåll och rättsliga verkan, möjligheter till revision och tolkning samt domens offentliggörande.
Finansprotokollet
Till konventionen hör ett finansprotokoll som består av 13 artiklar. De reglerar, i enlighet med vad som framgår av konventionens artikel 13, kostnadsberäkning, upprättande och godkännande av domstolens årliga budget, fördelning av kostnaderna mellan konventionsstaterna, revision av domstolens räkenskaper och liknande frågor. De flesta besluten förutsätts fattas av ett årsmöte, men något formellt organ etableras inte, utan staterna lämnas friheten att själva avgöra vem som skall representera dem vid dessa beslut.
I propositionen anförs att domstolen kommer att medföra fasta och löpande kostnader, som parterna i konventionen förväntas stå för. Till de fasta kostnaderna hör utgifterna för mötesverksamhet inom domstolens olika organ samt löner till den sekretariatspersonal som behövs. De löpande kostnaderna uppkommer när en konflikt hänskjuts till domstolen. I jämförelse med många andra tvistlösningsmekanismer är förlikning respektive skiljedom enligt konventionen förhållandevis billiga för parterna. Parterna bekostar nämligen endast sina egna ombud och experter, medan förlikningsmän och skiljedomare belastar domstolens ordinarie budget och därmed bekostas av samtliga konventionsstater. Detta var ett, enligt propositionen, medvetet ställningstagande vid utformningen av finansprotokollet och framgår av artikel 1, andra meningen.
Finansprotokollet reglerar noga hur fördelningsnycklarna för konventionsstaterna skall konstrueras, men det finns enligt propositionen två mycket stora osäkerhetsfaktorer. Den ena är det faktum att man inte på förhand vet hur många stater som kommer att ratificera konventionen och i vilken utsträckning dessa kommer att tillhöra de mera betalningsstarka ESK-staterna. Den andra är att kostnaderna för en förlikning eller en skiljedomsprocess kan förväntas bli stora medan de fasta kostnaderna kan förväntas bli mer blygsamma. Budgetens storlek blir därför starkt beroende av hur många tvister som kommer att hanteras av domstolen. Det är därför mycket svårt att på förhand bedöma hur stora bidrag Sverige kan förväntas lämna till domstolen.
Fördelningsnycklarna inom konventionen skall följa ESK:s fördelningsnycklar proportionellt. Minst tolv stater kommer att dela på betalningen när konventionen trätt i kraft. Oavsett vilka elva andra stater som, vid minimalt antal ratifikationer, skall bidra till budgeten kan det bedömas som ytterst osannolikt att Sverige skall behöva stå för mer än 15 % av budgeten. Skulle fler stater ratificera, och bland dem flera av ESK:s stora betalare, kan Sveriges andel av budgeten bli så låg som nedåt fem %.
I propositionen anförs att några stater i samband med förhandlingarna om finansprotokollet presenterade ett grovt skisserat utkast till en budget för domstolens första år. Baserat på detta utkast, och på de kommentarer det väckte, skulle, enligt propositionen, en första budget kunna bedömas till mellan 300 000 och 400 000 schweiziska franc, vilket i dagsläget motsvarar mellan 1 700 000 och 2 250 000 kr. (Sveriges andel därav ca 10 %), varav huvuddelen utgör engångskostnader i samband med inrättandet av domstolen, antagande av domstolens egna processregler m.m. Med ledning av detta kan det bedömas att budgeten för ett löpande år därefter skulle hamna på ca 100 000 schweiziska franc, vilket i dagsläget motsvarar ca 570 000 kr (Sveriges andel därav ca 10 %).
Regeringen föreslår att kostnaderna belastar tredje huvudtitelns anslag B 10. Konferensen om säkerhet och samarbete i Europa (ESK).
Bestämmelser om en ESK-förlikningskommission (Bilaga 3-mekanismen)
Texten i bilaga 3 till Stockholmsbeslutet utgör en politisk förklaring, enhälligt antagen men formellt inte juridiskt bindande. Den innefattar ett förlikningssystem som parterna i en konflikt kan välja att tillämpa. Reglerna för förlikningsmekanismen slås fast i 17 sektioner.
Det finns två bestämmelser om förhandsåtaganden. Förhandsåtagande enligt sektion II av bilaga 3 avser accepterande av etablerandet av förlikningskommissioner enligt bilagans bestämmelser, medan förhandsåtagande enligt sektion XIV avser accepterande av sådana förlikningskommissioners förslag till lösning av tvisten i fråga. Förhandsåtagande enligt sektion II kan förses med förbehåll, som dock inte får motverka procedurreglerna i Bilaga 3-mekanismens sektion III t.o.m. sektion XVII. Förhandsåtaganden enligt sektion II eller sektion XIV kan, enligt sektion XV, återkallas eller modifieras när som helst, såvida det inte påverkar en redan påbörjad förlikning.
Regeringen föreslår att Sverige bör avge förklaring enligt sektion II i Bilaga 3-mekanismen, dvs. ett åtagande att medverka i en eventuell förlikningsprocess.
Som skäl för detta förslag anförs i propositionen att ett förhandsåtagande enligt sektion II i bilaga 3 kan ses som ett uttryck för Sveriges öppenhet i fråga om tillämpningen av principen om fredlig lösning av tvister. Det ligger inte i Sveriges intresse att i någon uppkommen situation vägra förhandla eller vägra att uttnyttja någon framkomlig väg för att nå en fredlig lösning av en tvist med en annan stat. Enligt propositionen kan emellertid det resonemang som förs om Sveriges positiva inställning till folkrättens ställning och till det positiva i att underkasta sig obligatorisk domsmakt enligt artikel 36 i Internationella domstolens stadga inte utan vidare appliceras på förhandsåtagande enligt sektion XIV i bilaga 3. Förhandsåtaganden att acceptera beslut är rimliga när dessa beslut kan förväntas vila på internationell rätt. I det nu diskuterade fallet är det emellertid fråga om ett lösligare beslutsfattande. Ingenstans i bilaga 3 till Stockholmsbeslutet finns någon bestämmelse om vad en förlikningskommissions verksamhet skall grunda sina beslut på. I sektion IX finns en allmän förklaring att målet för kommissionens verksamhet skall vara att åstadkomma en lösning av tvister "på ömsesidigt godtagbara villkor". I sektion X stadgas att en kommission kan, men inte måste, lägga fram förslag till tvistlösning. Någon bestämmelse om att detta förslag måste vila på internationell rätt finns inte.
I propositionen hänvisas som jämförelse till artikel 38 i Internationella domstolens stadga och till Stockholmskonventionens artikel 30. Båda dessa bestämmelser anger vad domar skall grundas på, och båda hänvisar till internationell rätt. En förlikningskommission enligt Bilaga 3-mekanismen har inte någon liknande regel att följa. Dess uppgift är att försöka finna en lösning som enligt kommissionens uppfattning skall kunna godtas av parterna, och förslaget kan vila på rent skönsmässiga grunder.
I propositionen dras med detta resonemang slutsatsen att Sverige inte för närvarande bör avge förklaring enligt sektion XIV, som innebär ett åtagande att följa en förlikningskommissions förslag till lösning.
Immunitet och privilegier
Som nämnts ovan förutsätter en anslutning till Stockholmskonventionen en ändring i lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall. Denna lag innehåller i 2 och 3 §§ allmänna regler om immunitet och privilegier för olika personkategorier och i 4 § en hänvisning till en bilaga till lagen, som upptar de internationella organ, och personer med anknytning till sådana organ, som enligt avtal eller stadga som är i kraft i förhållande till Sverige skall åtnjuta immunitet och privilegier.
Det normala förfarandet när Sverige avtalsvägen åtagit sig att bevilja immunitet och privilegier för internationella organ eller personer anknutna till sådana organ är att organet och den personkrets som omfattas förs in i bilagan till lagen. Denna metod innebär i praktiken att de bestämmelser i konventionen som avser immunitet och privilegier inkorporeras med svensk rätt.
Artikel 6 i Stockholmskonventionen lyder:
"Förlikningsmännen, skiljedomarna, domstolens sekreterare och de tvistande parternas ombud och juridiska biträden skall, medan de fullgör sitt uppdrag inom konventionsstaternas territorium, åtnjuta samma immunitet och privilegier som personer knutna till Internationella domstolen åtnjuter." Artikeln hänvisar till Internationella domstolens stadga. I stadgans artikel 19 stadgas att domstolens ledamöter åtnjuter vid fullgörandet av sina uppgifter diplomatiska privilegier och immuniteter. I stadgans artikel 42.3 stadgas att "ombud, rådgivare och advokater åt parter inför domstolen skola åtnjuta de privilegier och immuniteter, som erfordras för ett oberoende utövande av deras uppgifter". I stadgans artikel 32.8 sägs att avlöningar, arvoden och ersättningar är befriade från all beskattning.
I propositionen anförs att texten i artikel 6 i Stockholmskonventionen till sitt innehåll delvis ansluter till texten i artikel 19 i Internationella domstolens stadga. I båda fallen rör det sig om en reglering som ger immunitet och privilegier för domarna under fullgörandet av uppdrag. I propositionen framhålls en skillnad mellan Internationella domstolen och domstolen enligt Stockholmskonventionen. Internationella domstolen är permanent inrättad med säte i Haag. Domarna där tjänstgör på heltid. De är förhindrade att ha andra sysselsättningar. Den domstol som skall upprättas enligt Stockholmskonventionen bygger i stället på att tillgängliga domare förs upp på en lista för att kunna kallas in vid behov. De förväntas ha sin ordinarie försörjning tillgodosedd på annat håll. Enligt svensk skattelagstiftning och praxis är arvoden och löner som svenska medborgare intjänar utomlands vid anställning i en internationell organisation skattefria endast om utlandstjänsten är långvarig och sammanhängande. Enligt propositionen råder sådan praxis också i våra grannländer.
I propositionen anförs att bl.a. en bestämmelse om skattefrihet för arvoden diskuterades i samband med förhandlingarna om konventionens finansprotokoll. Någon entydig partsvilja från de vid mötet närvarande staterna om tolkningen av konventionens artikel 6 framkom inte. Den samlade uppfattningen i den expertgrupp som arbetade fram finansprotokollet var emellertid att det inte ingick i gruppens mandat enligt konventionens artikel 13 att reglera frågor om privilegier och immunitet i protokollet.
Regeringen föreslår mot denna bakgrund en lagändring i lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall som innebär en inkorporering av Stockholmskonventionen, varvid hänvisning sker till Internationella domstolens stadga artiklarna 19 och 42.3 men inte till stadgans artikel 32.8, vilken talar om befrielse från all beskattning.
Utskottets ställningstagande
Utskottet konstaterar inledningsvis att den europeiska säkerhetskonferensen (ESK) verkat sedan början av 1970-talet. I konferensens inledningsskede var den en mötesplats under det kalla kriget, ett forum för att diskutera säkerhets- och förtroendeskapande åtgärder mellan öst och väst. Den arbetsform som valdes var till sin karaktär speciell -- ett politiskt beslutsfattande, utan stadgar, traktater eller andra folkrättsligt bindande element. Syftet har inte varit att åstadkomma juridiskt bindande texter utan att ge konferensens beslut en stark politisk förankring. De grundläggande principerna och de politiska regelverk som tillkommit sedan Slutakten i Helsingfors år 1975 har i huvudsak avpassats för suveräna staters uppträdande. Inom ramen för denna process har t.ex. en form av mellanstatlig klagorätt, den s.k. MR-mekanismen utarbetats. Den innebär att medlemsstaterna politiskt åtagit sig att utbyta information, svara på frågor och på begäran delta i bilaterala möten på området för de mänskliga rättigheterna.
När ESK-länderna i november 1990 höll sitt toppmöte i Paris hade Europas karta förändrats dramatiskt. Sverige visar ett starkt intresse för att delta i ESK-samarbete som bl.a. innebär att söka hantera kriser och konflikter. Beslutet att inrätta en ESK-högkommissarie för minoritetsfrågor är ett exempel på sådant konfliktlösande samarbete, liksom diskussioner om s.k. förebyggande diplomati och fredsbevarande verksamhet. ESK strävar också efter att bygga upp ett system av åtgärder för att på fredlig väg lösa tvister.
Utskottet anser att det finns flera skäl som talar för att Sverige bör ratificera konventionen om förlikning och skiljedom som utarbetats inom ramen för den europeiska säkerhetskonferensen. Sverige strävar efter att stärka folkrättens ställning. Principen om att lösa tvister med fredliga medel tillhör de grundläggande värderingarna i svensk utrikespolitik. Sverige har aktivt medverkat i beredningen av konventionen. Sverige anförtroddes bl.a. ordförandeskapet i den arbetsgrupp som under expertmötet i Genève hösten 1992 utarbetade det förslag till beslut som sedan antogs i Stockholm av ESK:s utrikesministrar. Sverige är depositarie för konventionen. Genom dessa aktiviteter har konventionen kommit att delvis förknippas med Sverige och svenska initiativ.
Utskottet tillstyrker följaktligen regeringens förslag att Sverige tillträder konventionen om förlikning och skiljedom inom Europeiska säkerhetskonferensen (ESK).
Regeringen föreslår att Sverige i samband med ratificeringen avger en särskild förklaring om erkännande av obligatorisk domsmakt enligt konventionens artikel 26.2 för en skiljedomstol upprättad i enlighet med konventionens kapitel IV. Förklaringen föreslås gälla i första hand under tio år och avse alla slags tvister.
Utskottet konstaterar i detta sammanhang att Sverige aktivt verkar för att stärka regelsystemet på folkrättens område. Sverige är också starkt pådrivande när det gäller normernas efterlevnad. Sverige verkar för en ökad anslutning till Internationella domstolens s.k. fakultativa klausul i artikel 36.2. Klausulen innebär att en stat accepterar Internationella domstolens domsmakt. Sverige hörde år 1947 till de första stater som avgav en sådan förklaring, inskränkt i tiden till tio år. År 1957 gjordes den svenska förklaringen obegränsad.
Utskottet bedömer att det förefaller lämpligt att Sverige vid tillträdet av Stockholmskonventionen lämnar en förklaring om erkännande av ESK-domstolens domsmakt. Förklaringen bör gälla alla slags tvister. Med tanke på att det i dag är svårt att förutse vilket genomslag konventionen kommer att få, delar utskottet regeringens bedömning att en sådan förklaring bör begränsas till tio år. Ett ställningstagande, huruvida den svenska förklaringen skall förlängas eller avges utan inskränkning i tiden, bör enligt utskottets uppfattning göras i samband med att denna tidsperiod utlöper. Erfarenheterna av ESK-domstolens verksamhet får också ligga till grund för ett ställningstagande om förklaringen fortsatt skall avse alla slags tvister.
Konstitutionsutskottet har i sitt yttrande begränsat sig till frågan om vilken ordning som skall gälla för riksdagens beslut när det gäller förklaringen om erkännande av obligatorisk domsmakt enligt konventionens artikel 26.2. Bestämmelsen om överlämnande av beslutanderätt, som tillkommer i regeringsformen angivet organ, till icke-svenskt organ återfinns i 10 kap. 5 § första stycket i den nya regeringsformen (SFS 1985:865).
10 kap. 5 § första stycket regeringsformen har följande lydelse:
Beslutanderätt, som direkt grundar sig på denna regeringsform och som avser meddelande av föreskrifter, användningen av statens tillgångar eller ingående eller uppsägning av internationella överenskommelser eller förpliktelser, kan i begränsad omfattning överlåtas till mellanfolklig organisation för fredligt samarbete, till vilken riket är eller skall bliva anslutet, eller till mellanfolklig domstol. Därvid får ej överlåtas beslutanderätt som avser fråga om stiftande, ändring eller upphävande av grundlag, riksdagsordningen eller lag om val till riksdagen eller fråga om begränsning av någon av de fri- och rättigheter som avses i 2 kap. Angående beslut i fråga om överlåtelse gäller vad som är föreskrivet om stiftande av grundlag. Kan beslut i sådan ordning ej avvaktas, beslutar riksdagen i fråga om överlåtelse genom ett beslut, varom minst fem sjättedelar av de röstande och minst tre fjärdedelar av ledamöterna förenar sig.
Konstitutionsutskottet anför i sitt yttrande att frågan om internationella överenskommelsers och förpliktelsers ingrepp i statens suveränitet tas upp i betänkandet EG och våra grundlagar som avgavs i mars 1993 (SOU 1993:14). I denna utredning framhålls att begreppet suveränitet inte alls förekommer i regeringsformen och över huvud taget mycket sparsamt i svensk konstitutionell debatt. Enligt utredningen hävdar en del författare att snart nog varje internationell överenskommelse innefattar ett slags de facto-överlåtelse av suveränitet eller beslutsbefogenhet. I t.ex. dansk statsrättslig debatt i samband med EG-medlemskapet upprätthölls dock en klar distinktion mellan traditionell folkrättslig bundenhet för staten å ena sidan och en överlåtelse av rätten att förplikta enskilda rättssubjekt, suveränitetsöverlåtelse, å andra sidan. Grundlagsutredningen inför EG valde att iaktta samma åtskillnad.
Utredningen pekade på att internationella avtal nästan undantagslöst syftar till att skapa ömsesidiga rättigheter och förpliktelser för de deltagande staterna. I många fall upprättas i sådana mellanstatliga avtal också särskilda institutioner, utrustade med befogenheter av varierande slag. Enligt t.ex. FN-stadgan är medlemsstaterna skyldiga att efterkomma säkerhetsrådets beslut om sanktioner mot en stat. Det är dock fråga om en bundenhet endast för staten som sådan, beslutet hindrar inte i sig ett företag i en medlemsstat från att fortsätta sin export. På nationell nivå krävs att statens förpliktelse omsätts till en internrättslig regel.
Ett internationellt avtal av nu nämnd art innebär således enligt utredningen att staten accepterar att bli bunden av avgöranden som träffas av institutioner enligt avtalet. Det är alltså fråga om förpliktelser av folkrättslig art men utan omedelbar internrättslig verkan. Den statsrättsliga handlingsfriheten begränsas men de samarbetande staterna har kvar sin formella beslutsbefogenhet på det internrättsliga planet.
Enligt 10 kap. 5 § första stycket regeringsformen skall för beslut om överlåtelse av beslutanderätt som direkt grundar sig på regeringsformen och som avser vissa angivna funktioner gälla vad som är föreskrivet om stiftande av grundlag eller -- om detta inte kan avvaktas -- om en kvalificerad majoritet. Som framgår av den ovan lämnade redovisningen gäller detta emellertid inte om den bundenhet som en överenskommelse om överlåtelse skapar enbart är folkrättslig. Godkännandet av den nu aktuella konventionen binder Sverige folkrättsligt. Sveriges handlingsfrihet som stat påverkas men den avsedda domstolens beslut kommer i likhet med Internationella domstolens i Haag beslut inte att automatiskt tillämpas internt i Sverige. Den förklaring om erkännande av obligatorisk domsmakt som regeringen föreslår att Sverige skall avge är således inte någon formlig överlåtelse av beslutanderätt. Regeringen och riksdagen har kvar sina befogenheter.
Konstitutionsutskottet anser att beslut om förklaring i enlighet med artikel 26.2 i konventionen bör kunna fattas utan tillämpning av de särskilda beslutsregler som föreskrivs i 10 kap. 5 § regeringsformen.
Utrikesutskottet har ingen invändning mot detta synsätt.
Utskottet konstaterar att en ändring i lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall är nödvändig för att Sverige skall kunna uppfylla sina förpliktelser att medge immunitet och privilegier åt ESK-domstolens funktionärer. Enligt artikel 6 i konventionen skall förlikningsmännen, skiljedomarna, domstolens sekreterare och de tvistande parternas ombud och juridiska biträden åtnjuta samma immunitet och privilegier som personer knutna till Internationella domstolen. Regeringen har i propositionen anfört att artikel 6 i Stockholmskonventionen till sitt innehåll delvis ansluter till texten i artikel 19 i Internationella domstolens stadga. Vidare åberopas i propositionen Internationella domstolens artikel 42.3 i vilken stadgas att ombud, rådgivare och advokater åt parter inför domstolen skall åtnjuta de privilegier och immuniteter som erfordras för ett oberoende utövande av deras uppgifter.
Justitieutskottet konstaterar i sitt yttrande att det i Stockholmskonventionen inte görs några inskränkningar till vissa artiklar när det gäller hänvisningen till Internationella domstolens stadga. Det går således inte, anser justitieutskottet, att av artikel 6 i Stockholmskonventionen dra slutsatsen att endast artiklarna 19 och 42.3 omfattas av hänvisningen. Tvärtom pekar ordalydelsen av artikel 6 på att även artikel 32.8 i Internationella domstolens stadga, som behandlar en fråga om privilegier, omfattas. Justitieutskottet anför vidare i sitt yttrande att ordalydelsen av artikel 6 i Stockholmskonventionen också ger vid handen att det åsyftade resultatet är att bl.a. domare vid ESK-domstolen skall åtnjuta samma privilegier som domare vid Internationella domstolen. Justitieutskottet anser i likhet med flertalet remissinstanser som behandlat frågan, att det saknas stöd för slutsatsen i propositionen att åtagandet i konventionen inte omfattar skatteprivilegier för vissa i konventionen uppräknade grupper. Enligt justitieutskottet bör förslaget till lag om ändring i lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall endast ange konventionen den 15 december 1992 om förlikning och skiljedom inom ESK under rubriken Tillämplig internationell överenskommelse i lagens bilaga. Detta innebär att den mening i propositionens lagförslag som börjar "Åtagandet i" och slutar "stadga tillämpas" tas bort.
Utrikesutskottet instämmer i denna slutsats och föreslår att lag om ändring i lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i den del som avser bilagan till lagen om immunitet och privilegier, rubriken Tillämplig överenskommelse ges den lydelse som justitieutskottet anför.
Utskottet tillstyrker propositionens förslag att Sverige avger förklaring enligt sektion II, men inte enligt sektion XIV, i bilaga 3 till Stockholmsbeslutet.
Utskottet instämmer i vad regeringen i övrigt förordar om åtgärder med anledning av ESK:s beslut den 14 december 1992 (CSCE/3-C/Dec.1) vilket främst torde avse kostnaderna för ESK-domstolen.
Sammanfattningsvis anser utskottet att Sverige bör tillträda konventionen om förlikning och skiljedom inom Europeiska säkerhetskonferensen (ESK). I samband med tillträdet avges en förklaring på tio år att gälla alla slags tvister i enlighet med konventionens artikel 26.2. Vidare bör Sverige avge förklaring enligt sektion II i Bilaga 3-mekanismen. Lag om ändring i lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall bör antas enligt det förslag som justitieutskottet anför i sitt yttrande.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande konventionen om förlikning och skiljedom inom Europeiska säkerhetskonferensen (ESK) att riksdagen godkänner konventionen om förlikning och skiljedom inom Europeiska säkerhetskonferensen (ESK),
2. beträffande tioårsförklaring enligt konventionens artikel 26.2 att riksdagen bemyndigar regeringen att avge förklaring, begränsad till tio år, att täcka alla slags tvister enligt artikel 26.2 i konventionen om förlikning och skiljedom inom Europeiska säkerhetskonferensen (ESK),
3. beträffande förklaring enligt sektion II i bilaga 3 till ESK:s beslut den 14 december 1992 att riksdagen bemyndigar regeringen att avge förklaring enligt sektion II i bilaga 3 till ESK:s beslut den 14 december 1992 (CSCE/3-C/Dec.1),
4. beträffande ändring i lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall att riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall med den ändringen att den mening i lagförslaget som börjar "Åtagandet i" och slutar "stadga tillämpas" tas bort,
5. beträffande åtgärder med anledning av ESK:s beslut att riksdagen godkänner vad regeringen i övrigt förordar om åtgärder med anledning av ESK:s beslut den 14 december 1992 (CSCE/3-C/Dec.1).
Stockholm den 11 november 1993
På utrikesutskottets vägnar
Pierre Schori
I beslutet har deltagit: Pierre Schori (s), Alf Wennerfors (m), Inger Koch (m), Pär Granstedt (c), Karl-Erik Svartberg (s), Göran Lennmarker (m), Nils T Svensson (s), Lars Moquist (nyd), Viola Furubjelke (s), Karl-Göran Biörsmark (fp), Kristina Svensson (s), Lena Boström (s) och Lars-Olof Karlsson (s).
Från Vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie ledamot i utskottet, har suppleanten Bertil Måbrink (v) närvarit vid den slutliga behandlingen av ärendet.
Konstitutionsutskottets yttrande
Bilaga 1
1993/94:KU1y
Sveriges tillträde till konventionen om förlikning och skiljedom inom Europeiska säkerhetskonferensen (ESK) m.m.
Till utrikesutskottet
Utrikesutskottet har den 21 oktober 1993 beslutat bereda konstitutionsutskottet tillfälle att yttra sig över proposition 1993/94:23 Sveriges tillträde till konventionen om förlikning och skiljedom inom Europeiska säkerhetskonferensen (ESK) m.m. Konstitutionsutskottet begränsar sitt yttrande till att gälla frågan om vilken ordning som skall gälla för riksdagens beslut.
Konventionens innehåll
Enligt artikel 1 i konventionen skall inrättas en förliknings- och skiljedomstol för att genom förlikning och, när så är lämpligt, genom skiljedom lösa tvister som hänskjuts till den i enlighet med bestämmelserna i konventionen. Enligt artikel 24 är förlikningens syfte att förlikningskommissionen skall bistå de tvistande parterna med att finna en lösning i enlighet med internationell rätt och deras åtaganden inom ramen för ESK. Artikel 26 punkt 3 stadgar att en ansökan om skiljedom mot en konventionsstat som avgett en förklaring enligt punkt 2 kan göras genom en begäran till skiljedomstolens sekreterare tidigast efter trettio dagar sedan förlikningskommissionens rapport om tvisten överlämnats till ESK:s ministerråd. De beslut en skiljedomstol fattar skall enligt artikel 30 vila på internationell rätt, men domstolen kan även -- om parterna samtycker -- besluta efter rätt och billighet. Det är samma legala bas som Internationella domstolen har för sina beslut.
Enligt punkt 2 i artikel 26 får konventionsstaterna när som helst genom anmälan till depositarien förklara att de, ipso facto och utan särskild överenskommelse, erkänner en skiljedomstols obligatoriska domsmakt under förutsättning av reciprocitet. En sådan förklaring kan göras för obegränsad tid eller för en angiven tidsperiod. Den kan täcka alla slags tvister eller utesluta tvister rörande en stats territoriella integritet, nationella försvar, rätt till suveränitet över landterritorium och konkurrerande krav vad avser jurisdiktion över andra områden.
Regeringens förslag
Regeringen föreslår att Sverige tillträder konventionen om förlikning och skiljedom inom ESK. Som skäl härför anges att flera starka skäl talar för att Sverige bör ratificera konventionen. Sverige har under mycket lång tid och med emfas hävdat folkrättens ställning. Principen om att lösa tvister med fredliga medel tillhör de mest grundläggande av de värderingar som bär upp svensk utrikespolitik. I andra sammanhang, t.ex. när det gäller anslutningen till Internationella domstolens s.k. fakultativa klausul, verkar Sverige för en större internationell acceptans av bindande jurisdiktion. Genom flera aktiviteter, bl.a. är Sverige depositarie för konventionen, har konventionen kommit att delvis förknippas med Sverige och svenska initiativ. Det är därför enligt propositionen angeläget att Sverige snarast ratificerar konventionen.
Regeringen föreslår vidare att Sverige avger förklaring om erkännande av obligatorisk domsmakt, enligt artikel 26.2 av konventionen, för en skiljedomstol upprättad i enlighet med konventionens kapitel IV. Denna förklaring begränsas till tio års tid, men skall gälla alla slags tvister. I propositionen hänvisas till att Sverige 1947 hörde till de första stater som avgav en förklaring om att acceptera Internationella domstolens domsmakt. Anledningen till att man nu väljer en förklaring som begränsas till tio års tid är att det är svårt att på förhand bedöma vilket genomslag Stockholmskonventionen kommer att få. Om tio år torde det enligt propositionen vara lättare att bedöma huruvida det även ligger i ett långsiktigt svenskt intresse att vara bunden av domsmakten hos en internationell domstol utöver FN:s internationella domstol. Regeringen drar den slutsatsen att Sverige i detta fall bör följa exemplet från 1947 och inledningsvis avge en förklaring begränsad till tio år, med möjlighet att därefter avge en förklaring utan inskränkning.
Konstitutionsutskottets bedömning
Bestämmelser om delegation till mellanfolklig organisation infördes ursprungligen i 81 § i den gamla regeringsformen efter ett förslag av Författningsutredningen (SOU 1963:17). Utredningen underströk att stadgandet inte avsåg överenskommelser som endast medförde folkrättsliga förpliktelser. Även om dessa stundom innebar långtgående bindningar förpliktade de likväl endast en medlemsstat att i enlighet med organisationens beslut genom sina konstitutionella organ genomföra en nationell reglering. Det kvalificerade beslutsförfarandet aktualiserades enligt utredningen först vid ett direkt överförande på överstatliga organ av befogenheter som enligt grundlag tillkommer däri angivna nationella statsorgan.
Bestämmelsen om överlämnande av beslutanderätt, som tillkommer i regeringsformen angivet organ, till icke-svenskt organ infördes i 10 kap. 5 § första stycket i den nya regeringsformen efter förslag av Grundlagberedningen huvudsakligen i enlighet med 81 § tredje stycket i 1809 års regeringsform. Ett förtydligande gjordes för att jämställa delegation till mellanfolklig domstol med delegation till mellanfolklig organisation. Grundlagberedningen erinrade i betänkandet SOU 1972:15 Ny regeringsform -- Ny riksdagsordning (s. 186) om att både den då gällande regeln i 81 § tredje stycket regeringsformen och den av beredningen föreslagna regeln omfattade överlåtelse av sådan rättskipning gentemot enskilda, som eljest utövas av exempelvis Högsta domstolen, men inte accepterande av jurisdiktion hos domstol för rättskipning mellan stater, sådan som utövas av Internationella domstolen i Haag. En sådan domstol kunde enligt Grundlagberedningen väl sägas vara ett överstatligt organ; genom att erkänna den förbinder sig Sverige att utforma sitt interna regelsystem eller eljest fatta interna beslut så att de anpassas till domstolens utslag. Men bundenheten är enligt Grundlagberedningen enbart folkrättslig. Frågan om prövning av en överenskommelse som innebär att Sverige underkastar sig en sådan domstolsjurisdiktion beror enligt förslaget på (10 kap.) 2 § regeringsformen. -- I denna paragraf föreskrivs att riksdagen i vissa fall skall godkänna internationella överenskommelser och i vilken ordning ett sådant godkännande skall beslutas.
I grundlagspropositionen 1973:90 (s. 364) refererades nämnda uttalande av beredningen, och departementschefen förordade att bestämmelserna skulle få den lydelse som föreslagits av beredningen, bortsett från några obetydliga ändringar av rent redaktionell art. Mot vad beredningen uttalat om bestämmelsernas innebörd hade han inte något att erinra.
10 kap. 5 § regeringsformen fick sin nuvarande lydelse 1985 sedan paragrafens utformning utretts av dåvarande professorn Hans Ragnemalm med en referensgrupp bestående av riksdagsledamöterna Nils Berndtson, Anders Björck och Bertil Fiskesjö samt f.d. riksdagsledamoten Hilding Johansson och dåvarande professorn och f.d. riksdagsledamoten Daniel Tarschys (SOU 1984:14, RF 10:5). Uppdraget att göra en översyn av RF 10:5 hade innefattat två huvuduppgifter. Den ena var att söka åstadkomma en sådan precisering och avgränsning av de delegeringsbara funktionerna att de tolkningssvårigheter, som paragrafens tidigare lydelse förorsakat, undanröjdes. Den andra gällde en bedömning av behovet av nya grundlagsregler för åtaganden att med svensk rätt införliva vissa konventionsändringar. De ändringar som utredningen föreslog torde enligt utredaren ganska väl spegla intentionerna bakom den dåvarande regleringen.
I betänkandet framhölls att kontrollen vad gäller ingående av traktater som kan medföra långtgående folkrättsliga förpliktelser för riket enligt grundlagen har lagts i riksdagens hand. Även om Sverige för att fullgöra sina åtaganden enligt en konvention tvingas till exempelvis betydande ingrepp i den nationella lagstiftningen eller att bevilja medel av avsevärd storlek, och även om åtagandena kan kräva upprepade uppoffringar -- t.ex. årliga anslag till en internationell organisation -- har det, så länge förpliktelserna endast är av folkrättslig art, ansetts tillräckligt att riksdagen ger sin sanktion genom vanligt majoritetsbeslut. Det är endast då Sverige enligt överenskommelsen tvingas till formliga överlåtelser av beslutanderätt -- t.ex. rörande normgivning eller beviljande av anslag -- till icke-svenskt organ som riksdagens godkännande måste ges i speciell form. Att svenska organ, för att Sverige skall uppfylla sina folkrättsliga förpliktelser, nödgas genomföra vad icke-svenskt organ beslutat, föranleder däremot inget avsteg från huvudregeln vad gäller formen för riksdagens godkännande.
Utredningen framhöll att den yttersta garantin mot att Sverige ikläder sig folkrättsliga förpliktelser av så långtgående art att inskränkningarna i handlingsfriheten tar karaktären av ett faktiskt suveränitetsintrång, liksom hittills bör ligga i kravet på riksdagens godkännande, lämnat i den för behandling av riksdagsärenden normala ordningen. Endast då särskild ordning är föreskriven för den internrättsliga reglering som förutsätts -- alltså om det krävs grundlagsändring eller beslut enligt RF 10:5 -- bör samma ordning iakttas vid godkännandet av överenskommelsen. Den nuvarande principiellt viktiga skiljelinjen mellan å ena sidan formlig delegation av beslutanderätt till icke-svenska organ (RF 10:5) -- som innefattar direkta suveränitetsuppgivelser -- och å den andra åtaganden, enligt vilka Sverige folkrättsligt förbinder sig att internrättsligt följa beslut fattade enligt överenskommelsens regler, borde enligt utredningen sålunda härvidlag bibehållas.
Regeringen lade fram Ragnemalms utredningsförslag i proposition 1984/85:61 om överlåtelse av vissa offentligrättsliga uppgifter till internationella organ. Utgångspunkten var därvid -- framhålls det i propositionen (s. 8) -- att grundtankarna bakom de dåvarande bestämmelserna i 10 kap. 5 § regeringsformen inte skulle rubbas. Avsikten var (s. 9) att försöka undanröja de oklarheter som varit förenade med den dåvarande ordningen och söka åstadkomma en klarare och mer lättillämpad ordning. Beträffande traktatmakten anfördes i propositionen liksom i utredningen endast att som en tredje form av överlåtbar funktion borde anges befogenheten att besluta om "ingående eller uppsägning av internationella överenskommelser eller förpliktelser". Formuleringen angavs anknyta till 10 kap. 4 § regeringsformen och innebära att inte bara funktioner i samband med ingående och uppsägning av traktater utan även motsvarande befogenheter beträffande ensidiga åtaganden omfattas.
10 kap. 5 § första stycket regeringsformen har därefter följande lydelse:
Beslutanderätt, som direkt grundar sig på denna regeringsform och som avser meddelande av föreskrifter, användningen av statens tillgångar eller ingående eller uppsägning av internationella överenskommelser eller förpliktelser, kan i begränsad omfattning överlåtas till mellanfolklig organisation för fredligt samarbete, till vilken riket är eller skall bliva anslutet, eller till mellanfolklig domstol. Därvid får ej överlåtas beslutanderätt som avser fråga om stiftande, ändring eller upphävande av grundlag, riksdagsordningen eller lag om val till riksdagen eller fråga om begränsning av någon av de fri- och rättigheter som avses i 2 kap. Angående beslut i fråga om överlåtelse gäller vad som är föreskrivet om stiftande av grundlag. Kan beslut i sådan ordning ej avvaktas, beslutar riksdagen i fråga om överlåtelse genom ett beslut, varom minst fem sjättedelar av de röstande och minst tre fjärdedelar av ledamöterna förenar sig. Frågan om internationella överenskommelsers och förpliktelsers ingrepp i statens suveränitet tas upp i betänkandet (SOU 1993:14) EG och våra grundlagar som avgavs i mars 1993. Där framhålls (s. 131 f.) att begreppet suveränitet inte alls förekommer i regeringsformen och över huvud taget mycket sparsamt i svensk konstitutionell debatt. Enligt utredningen hävdar en del författare att snart nog varje internationell överenskommelse innefattar ett slags de facto överlåtelse av suveränitet eller beslutsbefogenhet. I t.ex. dansk statsrättslig debatt i samband med EG-medlemskapet upprätthölls dock en klar distinktion mellan traditionell folkrättslig bundenhet för staten å ena sidan och en överlåtelse av rätten att förplikta enskilda rättssubjekt, suveränitetsöverlåtelse, å andra sidan. Grundlagsutredningen inför EG valde att iaktta samma åtskillnad.
Utredningen pekade (s. 49 f.) på att internationella avtal nästan undantagslöst syftar till att skapa ömsesidiga rättigheter och förpliktelser för de deltagande staterna. I många fall upprättar sådana mellanstatliga avtal också särskilda institutioner, utrustade med befogenheter av varierande slag. Enligt t.ex. FN-stadgan är medlemsstaterna skyldiga att efterkomma säkerhetsrådets beslut om sanktioner mot en stat. Det är dock fråga om en bundenhet endast för staten som sådan, beslutet hindrar inte i sig ett företag i en medlemsstat från att fortsätta sin export. På nationell nivå krävs att statens förpliktelse omsätts till en internrättslig regel.
Ett internationellt avtal av nu nämnd art innebär således enligt utredningen att staten accepterar att bli bunden av avgöranden som träffas av institutioner enligt avtalet. Det är alltså fråga om förpliktelser av folkrättslig art men utan omedelbar internrättslig verkan. Den statsrättsliga handlingsfriheten begränsas, men de samarbetande staterna har kvar sin formella beslutsbefogenhet på det internrättsliga planet.
Konstitutionsutskottet får anföra följande.
Enligt 10 kap. 5 § första stycket regeringsformen skall för beslut om överlåtelse av beslutanderätt som direkt grundar sig på regeringsformen och som avser vissa angivna funktioner gälla vad som är föreskrivet om stiftande av grundlag eller -- om detta inte kan avvaktas -- en kvalificerad majoritet. Som framgår av den ovan lämnade redovisningen gäller detta emellertid inte om den bundenhet som en överenskommelse om överlåtelse skapar enbart är folkrättslig. Godkännandet av den nu aktuella konventionen binder Sverige folkrättsligt. Sveriges handlingsfrihet som stat påverkas, men den avsedda domstolens beslut kommer i likhet med Internationella domstolens i Haag beslut inte att automatiskt tillämpas internt i Sverige. Den förklaring om erkännande av obligatorisk domsmakt som regeringen föreslår att Sverige skall avge är således inte någon formlig överlåtelse av beslutanderätt. Regeringen och riksdagen har kvar sina befogenheter.
Konstitutionsutskottet anser mot denna bakgrund att beslut om förklaring i enlighet med artikel 26.2 i konventionen bör kunna fattas utan tillämpning av de särskilda beslutsregler som föreskrivs i 10 kap. 5 § regeringsformen. Stockholm den 9 november 1993
På konstitutionsutskottets vägnar
Thage G Peterson
I beslutet har deltagit: Thage G Peterson (s), Bertil Fiskesjö (c), Birger Hagård (m), Catarina Rönnung (s), Ylva Annerstedt (fp), Ingvar Johnsson (s), Inger René (m), Hans Göran Franck (s), Ingvar Svensson (kds), Harriet Colliander (nyd), Torgny Larsson (s), Lisbeth Staaf-Igelström (s), Ola Karlsson (m), Elvy Söderström (s) och Göran Åstrand (m).
Från Vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie ledamot i utskottet, har suppleanten Bengt Hurtig (v) närvarit vid den slutliga behandlingen av ärendet.
Justitieutskottets yttrande Bilaga 2
1993/94:JuU1y
Immunitet och privilegier inom ESK
Till utrikesutskottet
Inledning
I proposition 1993/94:23 om Sveriges tillträde till konventionen om förlikning och skiljedom inom Europeiska säkerhetskonferensen (ESK) m.m. har regeringen (Utrikesdepartementet) föreslagit riksdagen bl.a. att godkänna konventionen om förlikning och skiljedom inom ESK som undertecknats den 15 december 1992 samt att anta regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall.
Propositionen har hänvisats till utrikesutskottet som har berett justitieutskottet tillfälle att yttra sig i ärendet.
Inga motioner har väckts med anledning av propositionen.
Ärendet föranleder följande yttrande från justitieutskottet.
Utskottet
Inledning
I propositionen behandlas de olika delarna av ett beslut den 14 december 1992 av det tredje rådsmötet inom ESK. Beslutet handlar om fredlig lösning av tvister, och den mest framträdande delen avser en konvention om förlikning och skiljedom (Stockholmskonventionen). Genom konventionen upprättas en skiljedomstol (ESK-domstolen) inom ESK. I propositionen föreslås bl.a. att Sverige tillträder konventionen och underkastar sig ESK-domstolens domsmakt för en period av tio år.
I propositionen föreslås också en ändring i lagen om immunitet och privilegier för att Sverige skall uppfylla sina förpliktelser härvidlag åt funktionärer i ESK-domstolen. Denna fråga ligger inom utskottets beredningsområde. Utskottet begränsar sitt yttrande till den.
Lagförslaget m.m.
Till grund för förslagen i propositionen ligger en promemoria (Ds 1993:48) Sveriges tillträde till konventionen om förlikning och skiljedom inom den europeiska säkerhetskonferensen (ESK), som har remissbehandlats.
Enligt konventionsåtagandet (artikel 6) skall förlikningsmännen, skiljedomarna, domstolens sekreterare och de tvistande parternas ombud och juridiska biträden, medan de fullgör sitt uppdrag inom konventionsstaternas territorium, åtnjuta samma immunitet och privilegier som personer knutna till Internationella domstolen åtnjuter. -- Internationella domstolen upprättades år 1945 och är Förenta nationernas främsta rättskipande organ.
Artikeln hänvisar alltså till Internationella domstolens stadga. Frågor om immunitet och privilegier samt om skattefrihet tas upp i tre artiklar i Internationella domstolens stadga.
Artikel 19 lyder: Domstolens ledamöter åtnjuta vid fullgörandet av sina uppgifter diplomatiska privilegier och immuniteter.
Artikel 42.3 lyder: Ombud, rådgivare och advokater åt parter inför domstolen skola åtnjuta de privilegier och immuniteter, som erfordras för ett oberoende utövande av deras uppgifter.
Artikel 32.8 som hänvisar till i sju punkter i artikeln beskrivna arvoden till domarna i domstolen och till olika funktionärer lyder: Ovannämnda avlöningar, arvoden och ersättningar äro befriade från all beskattning.
I propositionen tolkas artikel 6 så att domare m.fl. i ESK-domstolen inte skulle komma i åtnjutande av skatteprivilegier. Resonemanget i propositionen bygger på tanken att om artikel 19 i Internationella domstolens stadga hade omfattat även skatteprivilegier hade regleringen i artikel 32.8 inte behövts. Den bestämmelsen tyder alltså, enligt vad som anförs i propositionen, på att skattefriheten i Internationella domstolens stadga är en förmån som går längre än vad som i stadgans artikel 19 innefattas i begreppet immunitet och privilegier.
Lagtekniskt föreslås en lösning som innebär att i bilagan till lagen om immunitet och privilegier fogas en ny punkt 43 enligt vilken konventionsåtagandet skall fullgöras genom att bestämmelserna i artikel 19 och i artikel 42.3 i Internationella domstolens stadga skall tillämpas för ifrågavarande personkategorier.
I princip samma ordning föreslogs i den nyssnämnda promemorian.
De remissinstanser som yttrat sig över lagförslaget har med något undantag varit kritiska till det (se prop. s. 15 f). Kritiken går sammanfattningsvis ut på att det svårligen ur konventionsåtagandet kan utläsas en sådan inskränkning avseende skatteprivilegier som föreslås i promemorian.
Överväganden
Till grund för lagstiftningen om immunitet och privilegier ligger en i Wien den 18 april 1961 avslutad konvention om diplomatiska förbindelser. Konventionen utgjorde i stort sett en systematisk kodifiering av allmänt erkända folkrättsliga grundsatser, och dess bestämmelser avvek inte i några väsentliga avseenden från vad som redan tillämpas i Sverige (prop. 1966:148 s. 15 f, UU 12 s. 3). Lagen (1966:664) med vissa bestämmelser om immunitet och privilegier trädde i kraft den 1 januari 1967.
I samma lagstiftningsärende beslutades att lagen (1962:371) om särskilda förmåner för vissa internationella organisationer m.m., som bl.a. gällde för Internationella domstolen, skulle upphöra att gälla. Bestämmelserna i den lagen överfördes till lagen med vissa bestämmelser om immunitet och privilegier.
Lagstiftningen om immunitet och privilegier blev år 1976 föremål för en genomgripande främst systematisk översyn, och den nya regleringen, lagen om immunitet och privilegier i vissa fall, trädde i kraft den 1 januari 1977.
I lagen om immunitet och privilegier regleras inte vilken immunitet och vilka privilegier som avses i varje enskilt fall. Förmånerna framgår i stället enligt 4 § av den konvention som ligger till grund för åtagandet. I det nu aktuella ärendet hänvisas till de regler som gäller för Internationella domstolen.
Enligt artikel 6 i Stockholmskonventionen skall i artikeln uppräknade personer åtnjuta samma förmåner som motsvarande personer vid Internationella domstolen. Regleringen i Internationella domstolens stadga finns som nyss framgått i första hand i artiklarna 19 och 43.2 men även artikel 32.8 måste aktualiseras.
Utskottet anmärker här att de förmåner som utgår enligt artikel 19 är av större omfattning än de förmåner som utgår enligt artikel 42.3. Artiklarna avser också olika personkategorier.
När det gäller tolkningen av artikel 19 vill utskottet anföra följande. Av artikeln framgår att domstolens ledamöter skall åtnjuta diplomatiska privilegier och immunitet. Innebörden härav utvecklas inte närmare i stadgan bortsett från regleringen om skattefrihet i artikel 32.8.
Regleringen i artikel 32.8 måste dock enligt utskottets uppfattning ses som ett tolkningsdatum. Ett ytterligare tolkningsdatum utgörs av vad som normalt avses med diplomatiska privilegier i fråga om skatter. Här kan den nyssnämnda Wienkonventionen vara till ledning. Enligt artikel 34 i Wienkonventionen skall diplomatiska företrädare med vissa undantag vara befriade från alla statliga, regionala eller kommunala skatter och pålagor vare sig de avser person eller egendom.
Det i propositionen anlagda synsättet framstår mot den här angivna bakgrunden inte som naturligt.
Enligt utskottets mening kan det sålunda ifrågasättas om inte skatteprivilegium föreligger redan enligt artikel 19 i Internationella domstolens stadga. Den i propositionen föreslagna regleringen skulle i sådana fall inte leda till det åsyftade resultatet.
Härutöver måste utskottet konstatera att det i Stockholmskonventionen inte görs några inskränkningar till vissa artiklar när det gäller hänvisningen till Internationella domstolens stadga. Det går således inte att av artikel 6 i Stockholmskonventionen dra slutsatsen att endast artiklarna 19 och 42.3 omfattas av hänvisningen. Tvärtom pekar ordalydelsen av artikel 6 på att även artikel 32.8 i Internationella domstolens stadga, som behandlar en fråga om privilegier, omfattas.
Ordalydelsen av artikel 6 ger också vid handen att det åsyftade resultatet är att bl.a. domare vid ESK-domstolen skall åtnjuta samma privilegier som domare vid Internationella domstolen. Utskottet vill här anmärka att vad som i propositionen (s. 17) anförts om svenska skatteregler saknar betydelse för tolkningen av artikel 6. Detta framgår för övrigt redan av 1 § lagen om immunitet och privilegier där det stadgas att vad som gäller enligt lagen skall gälla utan hinder av bestämmelse i annan författning. Konventionsåtaganden har med andra ord företräde framför svensk lagstiftning i motsvarande delar.
Utskottet anser sålunda, i likhet med flertalet remissinstanser som behandlat frågan, att det saknas stöd för slutsatsen i propositionen att åtagandet i Stockholmskonventionen inte omfattar skatteprivilegier för vissa i konventionen uppräknade grupper. Vad som nu sagts bör enligt utskottets mening medföra att den mening i lagförslaget som börjar "Åtagandet i" och slutar "stadga tillämpas" tas bort.
Utskottet vill tillägga att omfattningen av de skatteförmåner som utgår med stöd av Stockholmskonventionen får fastställas i praxis på sedvanligt sätt.
Stockholm den 9 november 1993
På justitieutskottets vägnar
Britta Bjelle
I beslutet har deltagit: Britta Bjelle (fp), Lars-Erik Lövdén (s), Jerry Martinger (m), Nils Nordh (s), Göran Magnusson (s), Karl Gustaf Sjödin (nyd), Sigrid Bolkéus (s), Siw Persson (fp), Christel Anderberg (m), Maja Bäckström (s), Kjell Eldensjö (kds), Alf Eriksson (s), Sven-Olof Petersson (c) och Tomas Högström (m).
Propositionens lagförslag Bilaga 3
Innehållsförteckning
Sammanfattning 1 Propositionen 1 Sammanfattning av propositionen 2 Utskottet 2 Bakgrund 2 Konventionen om förlikning och skiljedom inom ESK 4 Finansprotokollet 7 Bestämmelser om en ESK-förlikningskommission 8 Immunitet och privilegier 10 Utskottets ställningstagande 11 Hemställan 15 Bilaga 1 16 Bilaga 2 22 Bilaga 3 26