Utrikesutskottets betänkande 1992/93:UU30

Sveriges tillträde till Förenta nationernas konvention mot kemiska vapen

Innehåll

Propositionen
Utskottet
Hemställan

1992/93
UU30

Propositionen

I proposition 1992/93:181 föreslår regeringen att riksdagen
godkänner Förenta nationernas konvention om förbud mot
utveckling, produktion, innehav och användning av kemiska vapen
samt om deras förstöring.

Inga motioner har avlåtits i anledning av propositionen.

Sammandrag av propositionen

1. Inledning

I propositionen föreslås att riksdagen godkänner Sveriges
tillträde till Förenta nationernas konvention om förbud mot
utveckling, produktion, innehav och användning av kemiska vapen
samt om deras förstöring. Sverige har, tillsammans med nära 140
andra stater, undertecknat konventionen. Vid
undertecknandekonferensen kom så många som 130 stater att skriva
på avtalet. Det har aldrig tidigare hänt att en så stor krets
undertecknande stater kunnat nås redan vid avtalets öppnande.

Konventionen träder i kraft 180 dagar efter det att det 65:e
ratifikationsinstrumentet deponerats hos Förenta nationernas
generalsekreterare, dock tidigast i januari 1995. Mot bakgrund
av det stora gensvar som konventionen hittills fått från det
internationella samfundet är det troligt att ikraftträdandet kan
ske redan i januari 1995.

Konventionen är avsedd att komplettera tidigare konventioner,
nämligen protokollet om förbud mot användning i krig av
kvävande, giftiga eller andra gaser samt av bakteriologiska
stridsmedel, undertecknat i Genève den 17 juni 1925 (1925 års
Genèveprotokoll), och konventionen om förbud mot utveckling,
framställning och lagring av bakteriologiska (biologiska) vapen
och toxinvapen samt om deras förstöring, undertecknad i London,
Moskva och Washington den 10 april 1972.

En särskild kommission med uppgift att förbereda
ikraftträdandet har, i enlighet med konventionstexten, satts upp
i Haag. Kommissionen har i februari 1993 genomfört sin första
session enligt de regler som konventionen stipulerar. Sverige
kommer att delta aktivt i kommissionens viktiga verksamhet med
att förbereda konventionens genomförande och upprättandet av den
internationella kontrollorganisationen i Haag.

Mot bakgrund av den stora vikt Sverige fäst vid ett
totalförbud mot kemiska vapen och därmed elimineringen av en hel
kategori massförstörelsevapen och det långa och djupa engagemang
Sverige haft i frågan är det angeläget att Sverige snarast
tillträder konventionen. Denna är av utomordentlig
säkerhetspolitisk betydelse för Sverige.

145 stater var medförslagsställare till resolutionen om
konventionen i Förenta nationernas generalförsamling i november
1992 som anbefallde avtalet för undertecknande och snar
ratifikation. Resolutionen, nr A/47/690, antogs av församlingen
utan omröstning.

Inom utrikesdepartementet har utarbetats en
departementspromemoria om Sveriges tillträde till konventionen
(Ds 1993:2). Promemorian har remissbehandlats. Samtliga
remissinstanser som inkommit med yttrande har tillstyrkt svenskt
godkännande av konventionen. I bilaga 2 till propositionen
redovisas en sammanfattning av remissvaren som legat till grund
för regeringens ställningstagande.

2. Konventionens bakgrund m.m.

Den 3 september 1992 enades nedrustningskonferensen i Genève
efter mer än 20 års förhandlingar om att till Förenta
nationernas generalförsamling överlämna texten till en
konvention om fullständigt förbud mot kemiska vapen.
Försöken att få till stånd ett förbud mot kemiska vapen har en
lång och komplicerad historia. Systematiska försök att
totalförbjuda dessa vapen, åtminstone deras användning, har
gjorts under de senaste 100 åren.

Vid den första internationella fredskonferensen i Haag 1899
undertecknades ett avtal om att avstå från användning av
projektiler vars enda syfte var förgiftande eller
prestationsnedsättande verkan. Detta förbud konfirmerades senare
i en av Haagkonventionerna 1907.

Trots dessa internationella avtal kom kemiska stridsmedel till
mycket stor användning under första världskriget. Den första
storskaliga attacken med denna typ av vapen skedde nära Ypres i
Belgien den 22 april 1915. Klorgas från 6 000 behållare spreds
över slagfältet och mer än 5 000 oskyddade och oförberedda
soldater dödades. Senare under kriget användes även ämnena
fosgen och arsiner och i juni 1917 också senapsgas. Under det
första världskriget dödades nära 100 000 soldater av kemiska
stridsmedel och över en miljon skadades av dessa vapen. Den
stora användningen av kemiska vapen under kriget förstärkte
ytterligare världssamfundets önskan att totalförbjuda denna typ
av vapen. Samtidigt försvårades detta avståndstagande av att den
militära effekten av dessa vapen mot oskyddade och oförberedda
soldater visade sig vara stor.

Nationernas förbund tog under år 1925 initiativet till en
konferens i Genève för att undersöka möjligheten till
övervakning av den internationella vapenhandeln. Ett resultat av
denna konferens blev ett protokoll, Genèveprotokollet, om förbud
mot användning av kemiska och biologiska vapen, ett förbud som
fram till i dag har varit det enda internationella avtal som
reglerat kemiska vapen.

Genèveprotokollet har emellertid flera brister. Förbudet
inskränker sig således till endast själva användningen, och det
finns därför flera stater som, utan att bryta mot folkrätten,
innehar kemiska vapen. Protokollet utgör alltså inget hinder mot
spridning av kemiska vapen. Härtill kommer att många länder vid
sin anslutning har gjort reservationer som innebär avsevärda
begränsningar i användningsförbudet. Reservationerna innebär att
de förbehållit sig rätt till första användning mot stater som
inte är parter i protokollet och rätt till vedergällning mot
motståndare som först använder kemiska vapen.

Kemiska vapen användes, som nämnts, i relativt stor
utsträckning under första världskriget och i en del konflikter i
tredje världen under 1930-talet. Under andra världskriget avstod
emellertid de krigförande, med vissa undantag, från att använda
dessa vapen, trots att nya, mer effektiva, vapentyper
utvecklats. Skälet var sannolikt framför allt att dessa vapen
framstod som föga effektiva mot militärt välövade motståndare
utrustade med gasmasker och andra skydd. Ett angrepp med kemiska
vapen befarades också leda till vedergällning med samma vapen.
Det folkrättsliga förbudet och världsopinionens avsky mot dessa
massförstörelsevapen spelade förmodligen också viss roll.

Under årtiondena närmast efter andra världskriget kom de
kemiska vapnen i bakgrunden. Uppmärksamheten riktades i stället
mot de nya massförstörelsevapnen, kärnvapnen. Först i slutet på
1960-talet, sedan förhandlingarna om ickespridningsavtalet mot
kärnvapen avslutats år 1968, kom uppmärksamheten att åter riktas
mot de kemiska och biologiska vapnen.

Förhandlingarna om dessa vapen hade dittills alltid förts i
ett sammanhang eftersom de i viss mån kan anses sammanlänkade
via toxinvapnen. På förslag av Storbritannien beslöt emellertid
nedrustningskonferensen i slutet av 1960-talet att dela upp
förhandlingsfrågorna, och år 1972 hade enighet nåtts om en
separat konvention om totalförbud mot biologiska vapen och
toxinvapen. Anledningen till denna särbehandling var närmast att
de biologiska vapnen ansågs vara ett betydligt lättare
förhandlingsproblem, eftersom de betraktades som okontrollerbara
och därmed militärt praktiskt taget oanvändbara. Därför ansågs
det inte heller nödvändigt att utarbeta bestämmelser för
kontroll av efterlevnaden av konventionen mot biologiska vapen
(B-vapenkonventionen). De senaste årens utveckling av genteknik
m.m. har förändrat situationen, och avsaknaden av verifikation
av B-vapenkonventionen framstår som alltmer allvarlig.

Det har sedan länge stått klart att ett fullständigt förbud
mot kemiska vapen måste kunna kontrolleras. Lager av kemiska
vapen och anläggningar för produktion av sådana finns i flera
länder. Härtill kommer att den civila kemiska industrin i många
länder i stor omfattning tillverkar giftiga kemikalier för en
mängd olika civila ändamål, och att den har produktionsprocesser
som kan ställas om för produktion av kemiska vapen. Dessa
förhållanden gör en relativt inträngande kontroll nödvändig för
att parterna i konventionen skall kunna ha förtroende för att
den efterlevs. Detta har genom åren varit en av de största
stötestenarna i förhandlingarna. Parallellt med det
multilaterala arbetet i nedrustningskonferensen bedrev de båda
supermakterna under flera år bilaterala förhandlingar om bl.a.
förstöring av kemiska vapen, vilka år 1990 ledde till en
överenskommelse. En del av resultaten från dessa har gett
värdefulla tillskott till de multilaterala förhandlingarna.

3. Konventionens huvudsakliga innehåll

Sammanfattningsvis omfattar konventionen följande element:

ett totalt förbud mot kemiska vapen,
förstöring av existerande kemiska vapen och
produktionsanläggningar för sådana vapen,
verifikation av den kemiska industrin,
möjlighet till inspektioner på uppfordran av varje anläggning
och plats på konventionsstaternas territorium,
regler för underlättande av handel och ekonomisk och
teknologisk utveckling på det kemiska området, samt
upprättandet av en internationell kontrollorganisation,
Organisationen för förbud mot kemiska vapen, med säte i Haag.

Konventionens artiklar, vilka innehåller de grundläggande
bestämmelserna, omfattar i tur och ordning följande
huvudområden:

åtaganden från konventionsstaterna innebärande ett totalt
förbud mot kemiska vapen samt förstöring av existerande kemiska
vapen och anläggningar för produktion av sådana vapen liksom
förbud mot användning av kravallbekämpningsämnen inklusive
tårgaser som metod för krigföring; definitioner av grundläggande
termer i konventionstexten, bl.a. omfattningen av begreppet
"kemiska vapen",
bestämmelser om deklarationer avseende innehav av kemiska
vapen och produktionsanläggningar för dylika vapen samt
planerade åtgärder för förstöring av dessa vapen och
anläggningar,
regler för förstöring av existerande kemiska vapen och
produktionsanläggningar för dessa vapen,
angivande av aktiviteter omfattande giftiga kemikalier och
deras utgångsämnen som inte förbjuds enligt konventionen samt
bestämmelser om verifikation av sådana aktiviteter,
nationella åtgärder för att uppfylla konventionens regler,
bestämmelser om den internationella kontrollorganisationen som
etableras i enlighet med konventionen omfattande dess
sammansättning, befogenheter och beslutsfattande,
organisationens legala status, dess privilegier och immunitet,
regler för konsultationer, klarlägganden och inspektioner på
uppfordran vid misstanke om brott mot konventionen samt bistånd
och skydd mot kemiska vapen,
regler för underlättande av handel och ekonomisk och
teknologisk utveckling på det kemiska området,
åtgärder att vidtas vid brott mot konventionen och för att
garantera dess efterlevnad,
konventionens förhållande till andra internationella
nedrustningsavtal,
regler för biläggande av tvister mellan konventionsstaterna
respektive mellan dessa och den internationella organisationen
angående tillämpningen och tolkningen av konventionens
bestämmelser,
regler för eventuella framtida ändringar av konventionstexten,
bestämmelser om konventionens ikraftträdande och möjligheter
till reservationer vad avser dess bilagor.

4. Behov av lagstiftningsåtgärder m.m.

Konventionen är av mycket stor säkerhetspolitisk betydelse för
Sverige, bl.a. genom att ett ryskt tillträde till konventionen
kommer att medföra att Rysslands stora lager av kemiska vapen
skall förstöras under strikt internationell kontroll. Det är
bl.a. mot denna bakgrund, enligt regeringens uppfattning,
väsentligt att konventionen träder i kraft så snart som möjligt.

Önskan om en snabb ratificering av konventionen måste vägas
mot angelägenheten av att i detta sammanhang fullständigt kunna
redovisa de lagändringar som blir en nödvändig följd av
tillträdet. Härvid kan det redan i dag konstateras på vilka
områden sådana åtgärder är nödvändiga. Regeringen gör
bedömningen att ett återgivande av de områden som kräver
lagstiftningsåtgärder är tillräckligt för att ge riksdagen det
underlag som krävs för att ta ställning till om konventionen
skall godkännas. Dessa åtgärder redovisas översiktligt i
propositionen. Behovet av lagstiftningsåtgärder kommer också att
redovisas i en departementspromemoria som skall remissbehandlas.
En proposition om dessa lagändringar kommer att föreläggas
riksdagen under nästa riksmöte. Regeringen avser att i
budgetpropositionen redovisa förslag i de delar som berör
statsbudgeten och administrationen av konventionen.

JK gör, som enda remissinstans, bedömningen att den
säkerhetspolitiska motivering som avgivits till en tidig svensk
ratifikation inte är tillräcklig för att svenskt tillträde skall
ske utan att riksdagen kunnat ta ställning, annat än i
översiktlig form, till de lagstiftningsåtgärder som ett
tillträde påkallar.

Utskottet

Utskottet noterar den betydelsefulla roll som de svenska
ansträngningarna spelat i samband med tillkomsten av
konventionen mot kemiska vapen. Under de mångåriga
förhandlingarna inom nedrustningskonferensen i Genève (CD), som
till slut ledde fram till kemivapenkonventionen, var den svenska
nedrustningsambassadören ordförande i förhandlingskommittén vid
tre sessioner (1984, 1987 och 1990). Under hela
förhandlingsperioden spelade också specialister från Försvarets
forskningsanstalt (FOA) en framträdande roll.

Utskottet konstaterar också att regeringen fattat beslut om
att Sverige skall hjälpa till med att förstöra de ryska kemiska
vapnen. FOA har fått i uppdrag att genomföra en förstudie om
vilka risker som är förknippade med lagring och förstöring av de
kemiska vapnen. FOA skall därefter föreslå åtgärder för att
minska riskerna och se till att förstöringen sker på ett så
ekonomiskt och säkert sätt som är möjligt med hänsyn till
befolkningen och miljön.

Enligt vad utskottet erfarit är det regeringens avsikt att i
ljuset av vad som kan komma fram genom FOA:s förstudie överväga
ytterligare insatser med samma inriktning i ett senare skede.

Enligt utskottets uppfattning är det internationellt av
betydande värde att Sverige tidigt ratificerar konventionen.
Utskottet tillstyrker att riksdagen godkänner Förenta
nationernas konvention om förbud mot utveckling, produktion,
innehav och användning av kemiska vapen samt om deras
förstöring.

Hemställan

Utskottet hemställer

beträffande Förenta nationernas konvention om förbud mot
utveckling, produktion, innehav och användning av kemiska vapen
samt om deras förstöring
att riksdagen godkänner Förenta nationernas konvention om
förbud mot utveckling, produktion, innehav och användning av
kemiska vapen samt om deras förstöring.

Stockholm den 25 maj 1993

På utrikesutskottets vägnar

Alf Wennerfors

I beslutet har deltagit: Nic Grönvall (m), Alf Wennerfors
(m), Mats Hellström (s), Maj Britt Theorin (s), Karl-Erik
Svartberg (s), Inger Koch (m), Margareta Viklund (kds), Lars
Moquist (nyd), Viola Furubjelke (s), Kristina Svensson (s),
Håkan Holmberg (fp), Birgitta Hambraeus (c) och Eivor Husing
(s).

Från Vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie
ledamot i utskottet, har suppleanten Bertil Måbrink (v) närvarit
vid den slutliga behandlingen av ärendet.