Styrning och uppföljning av totalförsvaret
Betänkande 1996/97:FöU4
Försvarsutskottets betänkande
1996/97:FÖU04
Styrning och uppföljning av totalförsvaret
Innehåll
1996/97 FöU4
Sammanfattning
I betänkandet redovisar utskottet vissa erfarenheter från den nyligen avslutade försvarsbeslutsprocessen. Mot bakgrund av arbetet med försvarsbesluten år 1995 och år 1996 och den nya budgetproceduren pekar utskottet på vilket ytterligare beslutsunderlag som regeringen framgent bör redovisa för riksdagen. Ett mer omfattande beslutsunderlag än hittills begärs bl.a. avseende försvarets operativa förmåga och dess prioriteringar, för målstyrning och resultatredovisning samt för riksdagens ställningstagande till utveckling och anskaffning av försvarsmateriel. I betänkandet behandlas även ett antal motioner som har aktualiserat riksdagens styrning och uppföljning av totalförsvaret.
Bakgrund I proposition 1996/97:4 Totalförsvar i förnyelse - etapp 2 lämnar regeringen en omfattande redovisning av det arbete som pågår rörande organisations- och styrningsfrågor, samt - utan att lämna några förslag till riksdagsbeslut - sin bedömning av vilka åtgärder som regeringen ämnar vidta avseende
* omstruktureringen inom Försvarsdepartementets område * styrning och uppföljning av Försvarsmakten * styrning och finansiering av det civila försvaret * regeringens styrning av stödmyndigheterna. Under inledningen av 1996/97 års riksmöte har ett antal motioner lämnats som berör riksdagens styrning och uppföljning av totalförsvarets verksamhet. I betänkandet 1996/97:FöU1 Sveriges försvarspolitik mot sekelskiftet (s. 250 -253) - grunden för 1996 års försvarsbeslut - behandlade utskottet vissa frågor som rör styrning och uppföljning av Försvarsmakten, det civila försvaret samt av stödmyndigheterna. Utskottet uttalade härvid att det är en strävan att ett förslag från utskottets sida som rör riksdagens behov av framtida underlag m.m. för beslut, styrning, uppföljning och utvärdering bör kunna föreläggas riksdagen under våren 1997.
Motionerna
Moderata samlingspartiet är i motion 1996/97:Fö201 kritiskt mot den försvarspolitiska beslutsprocessen. Regeringen borde ha framlagt försvarsberedningens säkerhetspolitiska rapport som tillsammans med riksdagspartiernas förslag skulle utgjort en säkerhetspolitisk kontrollstation. Först efter riksdagens utlåtande och beslut avseende säkerhetspolitiken borde regeringens förslag till heltäckande och långsiktigt försvarsbeslut ha framlagts. Motionärerna hemställer i yrkande 1 att riksdagen som sin mening ger till känna vad i motionen anförts om processen inför försvarsbeslutet Folkpartiet liberalerna pekar i motion 1996/97:Fö38 på att den då nytillträdda socialdemokratiska regeringen hösten 1994 valde att tidigarelägga kommande försvarsbeslut. Tidsplanen medgav inga egentliga förseningar. Det var allvarliga brister i regeringens inledande hantering av den parlamentariska försvarsberedningen. Folkpartiet är kritiskt mot att viktiga områden rörande försvarets skolverksamhet, dimensioneringen av plikttjänstgöringen, försvarsmaterielfrågorna samt om lednings- och styrsystem skjuts framför med inriktning på den aviserade kontrollstationen 1998. Processen kring det preliminära riktningsbeslutet 1995 var föga lyckosam. Turerna kring först Försvarsmaktsplan 97 samt den mellan regeringen och Centerpartiet framförhandlade försvarsbeslutspropositionen har skapat stor förvirring och allvarliga påfrestningar för dem som berörs av det kommande försvarsbeslutet. Motionärerna hemställer i yrkande 1 att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om hanteringen av förberedelserna för försvarsbeslut 96. Miljöpartiet de gröna erinrar i motion 1996/97:Fö42 om vissa slutsatser från Utredningen för utvärdering av försvarets ledning och struktur (UTFÖR). Enligt utredningen har politiker, Försvarsdepartementet och Försvarsmakten olika uppfattningar om vilka mål man vill uppnå. Utredningen konstaterar också att utvärderings- och insynsverktyg fattas och att mycket få västländer har en ÖB med så stora befogenheter i fredstid som Sveriges. Styrmedlen och redovisningssystemen bör enligt utredningens mening utvecklas så att en säkrare uppföljning blir möjlig. Enligt Miljöpartiet är riksdagen i dag alltför mycket i händerna på regeringen. Motionärerna pekar på att regeringen i totalförsvarspropositionen redovisar att den avser att hålla riksdagen informerad om hur utvecklingen av mål- och resultatstyrningen av Försvarsmakten fortskrider. Det är enligt Miljöpartiets uppfattning riksdagen som skall avgöra vad som är viktiga frågor och i vilken utsträckning riksdagen skall utöva beslutanderätt i dessa. Det bör vara riksdagen som definierar sin, respektive regeringens roller när det gäller att fördela ansvaret för styrning och uppföljning av försvaret. Särskild vikt bör läggas vid reglering när regeringen måste höra riksdagen beträffande t.ex. materielbeställningar och vilket underlag till beslut som krävs. Riksdagen bör enligt Miljöpartiet besluta om riktlinjer för hur regeringen skall förankra beslut om utveckling och beställning av materiel för att därmed säkra riksdagens inflytande över materielbeställningar och utvecklingsarbeten. Vidare stödjer Miljöpartiet regeringens förslag vad gäller säkerhetspolitiska kontrollstationer. Miljöpartiet vill att nästa kontrollstation - utöver den parlamentariska delaktigheten - bör beredas med stöd av kompetens från olika samhällsområden, bl.a. experter på miljö- och sociala utvecklingstendenser samt på informations- och ledningskrigföring. Överstyrelsen för civil beredskap bör inkluderas redan från början i arbetet inför nästa försvarsbeslut. Miljökriterier måste också väga tungt när det gäller lokaliseringsfrågor. Motionärerna hemställer i yrkande 13 att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om fortsatt behandling av styrning, uppföljning och utvärdering med anledning av UTFÖR-utredningen, Motionärerna hemställer i yrkande 37 att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om arbetet inför nästa försvarsbeslut. Miljöpartiet de gröna anser i motion 1996/97:Fö202 att regeringen fortlöpande bör återkomma med förslag till beslut rörande materiel och utvecklingsarbete så att riksdagen får större möjlighet att påverka till vad pengarna går. Riksdagen bör besluta om riktlinjer för när regeringen skall förankra beslut om utveckling och beställning av materiel för att förbättra riksdagens insyn och inflytande över materielbeställningar och utvecklingsarbeten. Motionärerna hemställer i yrkande 6 att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om förbättrad insyn i och inflytande för riksdagen över materielbeställningar och utvecklingsarbeten. Miljöpartiet de gröna hemställer även i motion 1996/97:Fi213, yrkande 18 att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om förbättrad insyn i och inflytande för riksdagen över materielbeställningar och utvecklingsarbeten. I motion 1996/97:Fö24 av Ingegerd Wärnersson (s) framhålls att det folkförsvar som ÖB och statsmakterna är överens om, skulle stärkas om det demokratiska inflytandet ökade inom ledningen för Försvarsmakten. Motionären hemställer att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en fredsmässig ledning av försvaret.
Utskottet
Utgångspunkter Förutsättningarna för riksdagens styrning och uppföljning av verksamheten inom totalförsvaret har på olika sätt påtagligt förändrats under 1990-talet. Genom att bl.a. myndigheten Försvarsmakten bildades den 1 juli 1994 anvisar riksdagen medel numera endast till en myndighet och över ett anslag på statsbudgeten till det militära försvaret. Inom det civila försvaret har kommunerna fått en alltmer betydelsefull roll i totalförsvaret, inte minst genom att ansvaret för befolkningsskyddet och för räddningstjänsten i krig fördes över till kommunerna den 1 juli 1995. Delar av samhällets vitala infrastruktur drivs numera i aktiebolagsform och är sålunda inte en del av statsförvaltningen. Statsbudgetens anslagsstruktur för det civil försvaret har reformerats. Ett stort antal myndigheter inom Försvarsdepartementets område t.ex. Fortifikationsverket, Försvarets materielverk och Militärhögskolan finansieras allt väsentligt genom uppdrag från Försvarsmakten, som därmed på ett dominerand sätt påverkar verksamhetens inriktning och omfattning. Besluten om verksamheten omfattning och närmare inriktning vid dessa myndigheter har således flyttats från statsmakterna till bl.a. Försvarsmakten och andra instanser som ger uppdra till dem. Den finansiella styrningen och det finansiella regelverket har inneburit att myndigheterna getts ökad ekonomisk frihet och större ansvar att inom ramen för ett system med mål- och resultatstyrning disponera anvisade medel. Ansvaret för och finansieringen av investeringar i samt drift och underhåll av mark, anläggningar och lokaler har lagts om. Ansvaret för att utveckla och driva arbetsgivarpolitiken har decentraliserats även inom försvarets område. Genom erfarenheterna från arbetet med försvarsbeslutet aktualiseras en rad frågor om riksdagens beslutsroll, samt vilket underlag som riksdagen bör få frå regeringen. I ett antal motioner förs fram synpunkter och förslag till riksdagsbeslut i hithörande frågor. Det finns nu omfattande erfarenheter i riksdagen och i regeringen för att i en något mer samlad form överväga och ta ställning till framtida behov av underlag från bl.a. regeringen för riksdagens beslut om styrning och uppföljning.
Den försvarspolitiska beslutsprocessen Försvarsbeslutsförberedelserna har genomförts med en ny ordning jämfört med tidigare. Försvarsbeslutet har delats upp i två etapper där tyngdpunkten lagts vid olika frågeställningar vid skilda tillfällen. Den första etappen omfattade riksdagens ställningstagande till säkerhetspolitiken, försvarspolitiken, övergripande mål och uppgifter för totalförsvaret samt om ekonomin. Den andra etappen omfattar riksdagens ställningstagande till den säkerhetspolitiska kontrollstationen, den närmare inriktningen av det militära försvarets krigs- och grundorganisation och det civila försvarets funktioner. Moderata samlingspartiet och Folkpartiet liberalerna riktar båda kritik mot de försvarspolitiska beslutsprocessen. Moderata samlingspartiet anser i 1996/97:Fö201 (yrkande 1) att regeringen borde framlagt Försvarsberedningens säkerhetspolitiska rapport som tillsammans med riksdagspartiernas förslag skull utgjort en säkerhetspolitisk kontrollstation. Först efter ett beslut om denna i riksdagen borde regeringen ha lagt fram förslag till heltäckande och långsiktig försvarsbeslut. Folkpartiet liberalerna anser i 1996/97:Fö38 (yrkande 1) att det fanns allvarliga brister i regeringens inledande hantering av den parlamentariska försvarsberedningen. Folkpartiet är kritiskt mot att viktiga frågor rörande försvarets skolverksamhet, dimensioneringen av plikttjänstgöringen, anskaffning av försvarsmateriel samt frågor om utveckling av lednings- och styrsystem sköts fram till kontrollstationen 1998. Försvarsutskottet anser för sin del att metoden att dela upp det långsiktiga försvarsbeslutet i två skilda etapper har haft övervägande fördelar jämfört me tidigare ordning - inte minst mot bakgrund av att totalförsvaret inriktats mot att möta ett bredare spektrum av hot än tidigare, givits två nya huvuduppgifter och att besluten medfört stora strukturella förändringar i Försvars- maktens krigs- och grundorganisation. Enligt utskottets bedömning har de säkerhetspolitiska frågorna fått en mer omfattande beredning i riksdagen än tidigare. Den parlamentariska försvarsberedningens säkerhetspolitiska ana- lysarbete har givit riksdagspartierna goda möjligheter till förberedelser och att påverka regeringens slutliga ställningstagande. Under såväl 1995 som 1996 har riksdagen tagit ställning till Sveriges säkerhetspolitiska linje som grundval för utformningen av den nationella försvarspolitiken. Genom att de säkerhetspolitiska frågorna beretts i ett sammansatt utrikes- och försvarsutskott har bägge utskotten engagerats i arbetet. Dessa ställningstaganden har påverkat såväl riksdagens principbeslut 1995 som dess detaljbeslut 1996 om Sveriges försvarspolitik samt om totalförsvarets uppgifter och utformning. Ytterligare en säkerhetspolitisk kontrollstation är aviserad till senast år 1998. Även den kommer att förberedas av den parlamentariskt sammansatta försvarsberedningen. Därmed blir det möjligt att från säkerhetspolitiska överväganden pröva om nu gällande beslut bör ligga fast i alla delar, eller om korrigeringar är motiverade. Den påverkan som den säkerhetspolitiska analysen och värderingen av de strategiska förhållandena i vår omvärld, som Moderata samlingspartiet efterlyse inför de försvarspolitiska övervägandena, anser utskottet i allt väsentligt tillgodoses. Utskottet är - i likhet med Folkpartiet liberalerna - medvetet om att ett antal viktiga ställningstaganden som rör såväl Försvarsmakten som delar av det civila försvaret återstår. Genom att beslutet delats upp i två etapper bedömer utskottet att myndigheternas förberedelsearbete har underlättats avsevärt. Viktiga principbeslut av riksdag och regering har tidigt lagts till grund för underlagsarbetet. Antalet planeringsförutsättningar och -antaganden har därmed kunnat begränsas. Det har emellertid inte varit möjligt för myndigheterna och regeringen att ta fram ett fullständigt underlag i alla delar till hösten 1996, t.ex. när det gäller försvarets skolverksamhet, underlag som rör återtagning oc anpassning, ledningssystemets utveckling och dimensioneringen av civilplikttjänstgöringen. Detta är beklagligt - inte minst för den personal som kan komma att beröras - men utskottet bedömer dock att fler instanser därmed ges möjlighet att påverka övervägandena och kommande beslut. Det är angeläget att riksdagen ges ett tillräckligt genomarbetat beslutsunderlag. Därför är det motiverat att godta att vissa beslut får anstå till år 1997 och år 1998. Miljöpartiet de gröna lämnar i 1996/97:Fö42 (yrkande 37) förslag bl.a. till vilken expertis och vilka myndigheter som bör engageras i förberedelserna för 1998 års kontrollstation samt inför förberedelserna för nästa försvarsbeslut. Utskottet anser rent principellt att det bör ankomma på regeringen att besluta om formerna för hur den tar fram underlag för sina propositioner. Utskottet har anledning att tro att den försvarsberedning som skall förbereda regeringen med underlag för nästa kontrollstation, kommer att få stort inflytande på vilken expertis m.m. som skall biträda den. Något bindande uttalande från riksdagen bö därför inte göras. Nästa långsiktiga försvarsbeslut planeras till hösten 2001. Riksdagen bör inte redan nu göra några uttalanden om hur förberedelserna för detta beslut bör läggas upp. Om det demokratiska inflytandet över Försvarsmakten behöver öka på sätt som förs fram i motion 1996/97:Fö24, bör detta i första hand prövas av regeringen innan riksdagen gör något uttalande. Mot bakgrund av vad utskottet nu har anfört anser utskottet att motionerna 1996/97:Fö201 yrkande 1, 1996/97:Fö38 yrkande 1, 1996/97:Fö42 yrkande 37 samt 1996/97:Fö24 inte bör bifallas av riksdagen. Omläggningen av den statliga budgeten och budgetarbetet har inneburit att alla statliga utgifter för totalförsvarsändamål samlats i en ekonomisk ram med en samlad beredning av alla totalförsvarsfrågor i ett riksdagsutskott. Det är utskottets uppfattning att riksdagens och riksdagspartiernas överblick och insy i totalförsvarsfrågor, och en samlad avvägning av dess resurser, väsentligt ha förbättrats jämfört med den tidigare beredningsordningen då totalförsvarsfrågorna bereddes av respektive fackutskott.
Försvarets operativa förmåga och dess prioriteringar Riksdagen har tidigare slagit fast (bet. 1994/95:FöU4 s. 37) att den - efter förslag av regeringen - skall ta ställning till och godkänna inriktningen av de krigsorganisatoriska programmen inom anslaget till Försvarsmakten, dvs. besluta om hur den militära krigsorganisationen skall utformas kvalitativt och kvantitativt. De bakomliggande motiven för den föreslagna inriktningen behöver redovisas mer utförligt än för närvarande. Utredningen för utvärderingen av försvarets ledning och struktur (UTFÖR) framhåller i sitt betänkande SOU 1996:98 Vem styr försvaret? att det finns ett ?styrningsglapp? mellan de formulerade uppgifterna till Försvarsmakten och dimensioneringen av krigsorganisaionen. Utredningen menar att både riksdagen oc regeringen har svårighet att härleda uppgiften till dimensioneringen och avvägningen mellan olika förbandstyper. Utskottet delar utredningens uppfattning om att det finns ett glapp mellan å ena sidan den säkerhetspolitiska analysen och militärstrategiska bedömningen oc - å andra sidan - de relativt detaljerade förslagen till den militära krigsorganisationen, ledningsfunktionernas utveckling, materielanskaffningen m.m. Det behövs en redovisning som inför riksdagen redogör för hur - och efter vilka principer - försvaret är tänkt att föras, och varför krigsorgansiationen bör utformas på sätt som regeringen föreslår. Sambandet mellan säkerhetspolitisk omvärldsanalys - strategiska överväganden - operativa grundprinciper och de därav följande kraven på Försvars- maktens förmåga i olika avseenden, samt kraven på det civila försvarets funktioner är bristfälligt redovisat. Utskottet efterlyser därför en närmare redovisning av de operativa principerna, en värdering av Försvarsmaktens styrka och svagheter samt ett därp baserat förslag till vilka operativa försvarsförmågor i olika avseenden (t.ex. luftförsvarsförmåga, förmåga att avvärja landstigning över kust, underrättelse och ledningsförmåga, ingripa mot luftlandsättningar m.m.) som bör prioteras högre resp. lägre. Ett sådant resonemang skulle exempelvis kunna tydliggöra luftförsvarets stora betydelse i alla konfliktscenarier, och därmed varför anskaffningen av ytterligare en delserie av JAS 39 Gripen ges så hög prioritet i försvarsplaneringen, samtidigt som t.ex. antalet ubåtar kan reduceras något. Utskottet vill även aktualisera frågan om den nuvarande programindelningen inom Försvarsmakten är ändamålsenlig sett ur ett riksdagsperspektiv. Riksdagen tar årligen ställning till verksamhetsmål och inriktning för de olika krigsorganisatoriska programmen. Regeringen redovisar hur anslagsmedlen bör fördelas för att målen skall kunna uppnås. Indelningen ansluter i allt väsentligt till den tidigare indelningen i olika huvudprogram för armé-, marin- och flygstridskrafterna, dvs. den fördelning av resurser till försvarsgrenarna som rådde tidigare. Den s.k. UTFÖR-utredningen anser i nyss nämnda betänkande att styrningen av Försvarsmakten - och därmed till dess årliga redovisning - är koncentrerad till programmen. Någon tydlig koppling mellan de i programmen ingående krigsförbande till Försvarsmaktens uppgifter finns inte. Utskottet är inte främmande för att en annan indelning av Försvarsmaktens verksamhet och resurser därför kan vara mer ändamålsenlig för riksdagen, och so på ett bättre sätt än för närvarande beskriver Försvarsmaktens uppgifter och statsmakternas krav på dess förmåga i olika avseenden. Utskottet anser att regeringen därför bör överväga om den nuvarande indelningsgrunden bör omprövas och ges en utformning som på ett tydligare sätt beskriver det militära försvarets uppgifter och statsmakternas krav på operativa förmåga och därmed tydligt anger dimensioneringsgrunden för krigsorganisationens kvalitet och kvantitet. Den vidareutveckling av mål- och resultatstyrningen som anges i propositionen mot att ställa krav på Försvarsmaktens operativa förmåga bör därför drivas vidare. Regeringen bör i samband härmed pröva om det är lämpligt att även koppl resursfördelningen till detta, så att statsmakternas beslut grundas på ett underlag där Försvarsmaktens olika operativa förmågor - och kostnader för dessa - vägs mot de uppsatta säkerhets- och försvarspolitiska målen. Det kan t.ex. gälla behovet av och kostnaderna för att upprätthålla ett tillräckligt modernt och robust ledningssystem för totalförsvaret. Enligt utskottets mening är dessa förhållanden bättre utvecklade och redovi- sade inom det civila försvarets områden. Där lyfts det fram vilka funktioner so måste få en högre prioritet - och därmed bör byggas ut före andra mindre angelägna områden.
Finansmakten, målstyrning och resultatuppföljning Enligt 9 kap. 2 § regeringsformen får inte statens medel användas på annat sätt än riksdagen har bestämt. Bildandet av den nya myndigheten Försvars- makten innebar bl.a. att riksdagen numera anvisar medel för det militära försvaret till endast en myndighet och över ett anslag. Utskottet har mot den bakgrunden uttalat (bet. 1994/95:FöU4) att regeringen framgent bör inhämta riksdagens godkännande beträffande inriktningen av verksamheten inom de olika programmen för att riksdagen varje budgetår skall t ställning till vilka ändamål som medlen under ramanslaget till Försvarsmakten skall användas till. Försvarsutskottet vill i sammanhanget erinra om konstitutionsutskottets uttalanden i ämnet i samband med sin behandling (bet. 1996/97:KU3) av den nya budgetlagen. Konstitutionsutskottet tog i sammanhanget upp frågan om riksdagens möjligheter att ställa villkor för utnyttjandet av anslagen. Konstitutionsutskottet anförde bl.a.
att riksdagen har formellt sett en obegränsad rätt när det gäller detaljregleringen i samband med utgiftsbemyndigandena. Riksdagens beslut att anvisa anslag (ändamål, anslagstyp och belopp) kan alltså kompletteras med ytterligare villkor och med motivuttalanden som binder regeringens och myndigheternas medelsanvändning. Enligt gällande rätt är riksdagen oförhindrad att sätta vilka villkor den vill vid angivande av anslagsändamålen, under förutsättning att villkoren står i organiskt samband med anslagsändamålet i fråga och inte strider mot tidigare gjorda åtaganden. Sådana villkor kan innebära precisering av mål, prioritering inom ett anslag, den regionala fördelningen av medlen, organisering av verksamheten, viss typ av insatser elle krav på återrapportering av resultat. Konstitutionsutskottet vill därför understryka att införandet av budgetlagen inte innebär någon begränsning i riksdagens möjligheter enligt RF att besluta o ytterligare villkor för medelsanvisningen, utöver vad som framgår av budgetlage och speciallagstiftningen inom respektive verksamhetsområde. Det är således mycket långtgående och tydliga uttalanden från KU:s sida när de gäller riksdagens finansmakt och möjligheterna att binda regeringen vid villkor för hur medlen får användas. En förutsättning för att riksdagen skall kunna följa upp medelsanvändningen är ju att regeringen tydligt anger vilka ändamål som anslagen är tänkta att finansiera, så att riksdagen kan ta ställning till förslaget. För att styrningen och uppföljningen av verksamheten från riksdagen sida skall bli effektiv, måste regeringen lämna förslag till konkreta uppföljningsbara mål för de olika verksamheterna - så att det blir meningsfull att följa upp dem - samt redovisa resultat och effekter mer konkret än hittills Om inte riksdagen ges reell möjlighet att ta en aktiv del i mål- och resultatstyrningen finns det betydande risker för att omläggningen av styrsystemet inte kommer att, som det var tänkt, innebära en starkare politisk styrning utan tvärtom. Utskottet har vid flera tillfällen ställt krav på ökad tydlighet i detta hänseende. Försvarsutskottet framhöll i bet. 1994/95:FöU4 (s. 34-35) att en grundläggande princip för statsmakternas förändrade styrning är att myndigheter ges tydliga och uppföljningsbara mål så att verksamheten kan följas upp och utvärderas av regeringen och riksdagen. Utskottet framhöll att målbeskrivningar för Försvarsmaktens program måste utvecklas ytterligare, så att ökade möjligheter ges för riksdagen att följa upp och utvärdera verksamheten och härigenom kunna ta ställning till behovet av eventuella omprioriteringar. Detta är nödvändigt för att mål- och resultatstyrningen skall kunna förverkligas inom försvarets områden. Utskottet påpekade i samband med sitt ställningstagande våren 1995 till regeringens budgetförslag (bet. 1994/95:FöU4 s. 46) att det var angeläget att söka besparingar i de två stora gemensamma programmen 13 och 14 - För krigsorganisationens gemensamma resurser respektive För grundorganisationen gemensamma resurser - samt att föra över resurser från dessa till de krigsförbandsorienterade programmen. Utskottet konstaterade hösten 1996 i bet. 1996/97:FöU1 (s. 154 - 155) att de båda programmens sammanlagda andel av Försvarsmaktens anslag, som tidigare uppgick till en fjärdedel, nu sjunkit till drygt 17 %. Detta är en betydande förändring i rätt riktning, särskilt beträffande program 14. Utskottet anser dock att verksamhetsbeskrivningarna för dessa båda program fortfarande är för allmänt hållna. Vid sin behandling (bet. 1996/97:FöU1) av budgetpropositionen för 1997 och försvarsbeslutspropositionen framhöll utskottet att målstyrning förutsätter att målen anges så att måluppfyllelsen kan mätas eller uppskattas. Detta torde enligt utskottet inte vara möjligt med de av regeringen föreslagna ?övergripand målen?. Utskottet kan inte heller se hur de i propositionen angivna ?övergripande målen? är relaterade till andra mål som gäller Försvarsmakten. Utskottet förutsatte att regeringen i det fortsatta arbetet med att utveckla målstyrningen inom totalförsvaret ser över målformuleringarna och också samordnar begrepp m.m. för de skilda delarna inom totalförsvaret. Försvarsmakten är en förhållandevis ny myndighet varför utskottet har viss förståelse för att systemen för styrning och uppföljning av - och inom - myndigheten inte fulländats. Både Försvarsmakten samt flera myndigheter inom de civila försvaret - främst Överstyrelsen för civil beredskap - kommer därför att behöva engageras djupt i utvecklingsarbetet. Utskottet har emellertid vid upprepade tillfällen tagit upp behovet av att måle och resultaten av verksamheten inom totalförsvaret formuleras på ett sådant sätt, t. ex. i budgetpropositioner, att riksdagen ges förutsättningar att utöva den i regeringsformen fastslagna finansmakten samt för att styra verksamhetens inriktning och kontrollera resultatet och dess effekter. Regeringen anger i proposition 1996/97:11 Totalförsvar i förnyelse - etapp 2 att den har för avsikt att hålla riksdagen informerad om hur utvecklingen av mål- och resultatstyrningen fortskrider. Miljöpartiet de gröna framhåller i motion 1996/97:Fö42 (yrkande 13) bl.a. att det skall vara riksdagen som definierar sin respektive regeringens roller när det gäller att fördela ansvaret för styrning och uppföljning av försvaret. Enligt vad utskottet inhämtat har Regeringskansliet inlett ett ambitiöst upplagt arbete med att utveckla metoderna för att styra och följa upp verksamheten bl. a. inom totalförsvaret. Det är angeläget att riksdagens och regeringens respektive arbeten inom detta område samordnas. Det finns naturligtvis olika förutsättningar för att utveckla en effektiv mål- och resultatstyrning även inom utskottets ansvarsområde. Metodproblemen skall inte underskattas. Utskottet kommer därför att med uppmärksamhet följa upp vilka förbättringar som kommer att föreslås som resultat av det utvecklingsarbete som nu pågår inom Regeringskansliet. Mot bakgrund av vad utskottet nu anfört förutsätter utskottet att regeringen återkommer i budgetpropositionen 1998 med sådana förslag som ligger i linje med vad utskottet nu uttalat. Förslagen i motion 1996/97:Fö42, yrkande 13 behöver därför inte bifallas.
Styrning och uppföljning av verksamheten vid stödmyndigheter Stödmyndigheterna är de myndigheter som arbetar utifrån uppdrag från främst Försvarmakten - men även från andra myndigheter inom totalförsvaret - samt från regeringen. Till denna kategori hör Fortifikationsverket, Försvarets materielverk, Försvarets forskningsanstalt, Flygtekniska försöksanstalten, Totalförsvarets pliktverk samt Militärhögskolan. Verksamheten vid dessa myndigheter är till största delen avgiftsfinansierad. Gemensamt för myndigheterna är att de i stor utsträckning ger stöd till Försvarsmakten. Tidigare var det riksdagen som anvisade medel till dem och dera verksamhet. Riksdagen anvisar numera medel bl.a. över ramanslaget A 1. Försvarsmakten för att denna skall kunna lämna uppdrag till stödmyndigheterna. Besluten om inriktning och omfattning av stödmyndigheters verksamhet har sålede flyttats från riksdagen till de som lämnar uppdrag till dessa. För att öka riksdagens och regeringens direkta inflytande på dessa myndigheter vill utskottet peka på möjligheten att, i högre grad än för närvarande, anvisa medel över särskilda anslag på statsbudgeten, t.ex. för olika forsknings- och utvecklingsinsatser, i stället för att dessa resurser kanaliseras via beställarinstanserna. Den finansiella styrningen och de nya reglerna har inneburit att myndigheterna getts ökad ekonomisk frihet och större ansvar att disponera anvisade medel. Samtidigt ställs större krav på att myndigheterna har en god och ändamålsenlig redovisning och rapportering av resultatet. Utskottet konstaterade hösten 1994 (bet. 1994/95:FöU4) att möjligheten till insyn i verksamheten vid myndigheter som finansieras och får sina uppdrag av huvudsakligen Försvarsmakten, i betydande grad har minskat jämfört med tidigare ordning. Utskottet framhöll att redovisningen av verksamheten och den totala finansieringen vid de intäktsfinansierade myndigheterna behövde förbättras. Utskottet efterlyste en bättre överblick över respektive myndighets totala verksamhet, resurser och finansiering under det aktuella budgetåret. Utskottet anser fortfarande att riksdagen bör ställa högre krav på regeringen i detta avseende än den redovisning som lämnades för dessa myndigheter i budgetpropositionen 1997.
Utveckling och anskaffning av försvarsmateriel Försvarsmaktens långsiktiga materielförsörjning utgör en viktig del av försvarspolitiken. Ungefär hälften av Försvarsmaktens resurser disponeras för utveckling och anskaffning av olika vapensystem m.m. Anskaffningen av organisations- och effektbestämmande materiel får stor betydelse för Försvarsmaktens operativa förmåga, dess ekonomi och organisation under mycket lång tid. Anskaffningsbesluten medför ofta betydande försvarsindustriella konsekvenser. Utskottet har vid flera tidigare tillfällen under 1990-talet (senast i bet. 1994/95:FöU4) anfört att riksdagen vill ha ett inflytande när det gäller anskaffning av viktigare materielobjekt. Tidigare anvisade riksdagen medel till utveckling och anskaffning av försvarsmateriel över ett flertal anslag på statsbudgeten. Numera ingår medlen till forskning, utveckling och anskaffning a materiel i ramanslaget A 1. Försvarsmakten. Nu gällande ordning har inte medför att riksdagens insyn och inflytande har förbättrats jämfört med tidigare. Utskottet framhöll i samband med behandlingen av försvarsbeslutet 1996 (bet. 1996/97:FöU1) att de förbättringar avseende riksdagens insyn i och inflytande över materielanskaffningsprocessen som utskottet under en serie år efterlyst, inte hade kommit till stånd. Mot den bakgrunden aktualiserade utskottet frågan om eventuellt andra sätt för riksdagen än de nu tillämpade, att få erforderlig insyn i och inflytande över enskilda materielbeställningar. Utskottet anmälde d att det avsåg att återkomma bl.a. i denna fråga i ett särskilt betänkande unde våren 1997. Miljöpartiet de gröna har såväl i motion 1996/97:Fö202 yrkande 6 som i motion 1996/97:Fi213 yrkande 18 framhållit betydelsen av en ökad insyn och ett större inflytande från riksdagens sida över frågor som gäller utveckling och anskaffning av försvarsmateriel. Enligt motionärerna bör riksdagen besluta om sådana riktlinjer för regeringens redovisning. Utskottet anser att regeringen - liksom hittills - bör besluta i alla löpande frågor som berör teknik, industrisamarbete, tidsplaner m.m. men att riksdagen skall ges ett inflytande i sådana principiella utvecklings- och anskaffningsfrågor som får en betydande påverkan på Försvarsmaktens operativa effekt och därmed dess säkerhets- eller försvarspolitiska betydelse. Därför skall regeringen hålla riksdagen fortlöpande informerad om hur viktigare materielbeställningar genomförs, samt redovisa hur skilda materielbeställningar bidrar till att förverkliga riksdagens beslut och, i förekommande fall, om väsentligare avsteg behöver göras från gällande inriktning. Därför skall enligt utskottets mening regeringen årligen i budgetpropositionen redovisa för riksdagen alla viktigare utvecklings- och anskaffningsprojekt unde det aktuella budgetåret och därvid också belysa dess bedömda kostnader, konsekvenser för förbandens operativa effekt samt eventuella industriella aspekter. Regeringen måste även redovisa vilka materielbeställningar som i planeringsarbetet övervägts, men av prioriteringsskäl inte kan genomföras, eftersom det kan medföra att viss försvarsförmåga - eller vissa typer av förban - helt eller delvis kan upphöra. Utskottet kan i anslutning till den lämnade redovisningen ta olika former av initiativ, exempelvis att följa upp visst projekt genom en särskild investeringsram eller investeringsplan, på det sätt som skett med JAS 39 Gripen projektet. Om det av sekretesskäl är olämpligt att lämna erforderliga upplysningar i budgetpropositionen bör ett sådant material i stället överlämnas till riksdagens försvarsutskott. Utskottet förutsätter även att regeringen - när den årligen hos riksdagen begär en bemyndiganderam för beställningar - för utskottet redovisar dels vilka bemyndiganden som avses användas för att beställa viktigare nya objekt, dels vilka bemyndiganden som inom den totala bemyndiganderamen erfordras för att fullfölja tidigare lagda beställningar. Detta gäller för såväl det militära som civila försvarets beställningsbemyndiganden. Mot bakgrund av vad utskottet nu uttalat om behovet av beslutsunderlag i dessa frågor bör förslagen i motionerna 1996/97:Fö202 yrkande 6 och motion 1996/97:Fi213 yrkande 18 i huvudsak komma att tillgodoses och behöver därför inte bifallas av riksdagen.
Organisationsbeslut Det är viktigt att riksdagens, regeringens och Försvarsmaktens beslutsroller vi struktur- och organisationsförändringar är tydliga. Utskottet erinrar om att organisation och lokalisering av verksamheter t.ex. inom Försvarsmakten baserad på riksdagsbeslut, endast kan ändras efter nya beslut av riksdagen. Genom försvarsbeslutet 1996 har riksdagen (bet. 1996/97:FöU1) tagit ställning till de organisationsstruktur som tills vidare skall gälla inom Försvars- makten. Ändringar i den fastlagda organisationen skall sålunda godkännas av riksdagen. Det innebär dock inte att detaljnivån för riksdagens organisationsbeslut en gång för alla är given, utan utskottet kan komma att förorda andra detaljeringsnivåer för riksdagens beslut i sådana ärenden. Utskottet vill även ta upp frågan om parlamentarisk medverkan i beslutsprocessen. Det är viktigt med en parlamentarisk beredning av underlaget. För att säkerställa att sådan kommer till stånd kan en åtgärd vara att tillsätt en parlamentarisk kommitté som t.ex. skedde inför 1982 års försvarsbeslut. Den parlamentariska sammanvägningen kan även koncentreras till riksdagen, på sätt som skedde inför 1996 års försvarsbeslut. Utskottet understryker emellertid vikten av att en slutlig sammanvägning av olika militära, regionala och arbetsmarknadsmässiga intressen kring grundorganisationsförändringar äger rum i riksdagen. Utskottet har tidigare anfört (bet. 1994/95:FöU4) att det bör vara regeringens ansvar att genomföra en samhällsekonomisk kalkyl och ta fram ett sammanställt underlag som kan presenteras för riksdagen. Utskottet betonade därvid att materialet måste vara så genomarbetat att det tål en kritisk granskning. Utskottet skall sålunda inte behöva överarbeta kalkylerna eller göra egna sådana. I sammanhanget betonade utskottet att det är angeläget att lokala företrädare blir delaktiga i arbetet med att ta fram beslutsunderlag för förändringar i grundorganisationen. Grundorganisationsförändringar måste förankras hos lokala parter. Utskottet är väl medvetet om att organisationsutredningar medför stora påfrestningar för de anställda - ofta för långt fler än de som slutligen kommer att beröras. Detta är sannolikt ofrånkomligt eftersom utskottet anser att organisationutredningar måste bedrivas öppet och ge tillfälle för såväl anställda som andra instanser att lämna synpunkter på de olika alternativ som övervägs. För att riksdagen skall ges möjlighet till en samlad uppföljning och utvärdering av de förändringar av Försvarsmaktens grundorganisation som riksdagen beslutade om år 1996, förutsätter utskottet att regeringen återkommer med redogörelser för det ekonomiska resultatet och andra effekter av beslutet. Hur arbetsformerna inför grundorganisationsförändringar bör utvecklas i framtiden får bli beroende av de erfarenheter som myndigheter, regeringen och riksdagen kommer att göra vid uppföljningen och utvärderingen av det nyligen fattade försvarsbeslutet. Eftersom några stora strukturförändringar inte nu är aktuella inom försvarets område behövs för närvarande inte något ytterligare uttalande i frågan från riksdagens sida.
Hemställan
Utskottet hemställer 1. beträffande den försvarspolitiska beslutsprocessen att riksdagen avslår motionerna 1996/97:Fö24, 1996/97:Fö38 yrkande 1, 1996/97:Fö42 yrkandena 13 och 37 och 1996/97:Fö201 yrkande 1, res. 1 (m) 2. beträffande utveckling och anskaffning av försvarsmateriel att riksdagen avslår motionerna 1996/97:Fö202 yrkande 6 och 1996/97:Fi213 yrkande 18. res. 2 (mp)
Utskottet hemställer att ärendet behandlas efter endast en bordläggning.
Stockholm den 4 mars 1997 På försvarsutskottets vägnar
Sven Lundberg
I beslutet har deltagit: Christer Skoog (s), Sven Lundberg (s), Henrik Landerholm (m), Ola Rask (s), Lennart Rohdin (fp), Birgitta Gidblom (s), Jan Jennehag (v), Håkan Juholt (s), Olle Lindström (m), Annika Nordgren (mp), Åke Carnerö (kd), Jörgen Persson (s), Rolf Gunnarsson (m), Erik Arthur Egervärn (c) och Carl Fredrik Graf (m).
Reservationer
1. Den försvarspolitiska beslutsprocessen Henrik Landerholm, Olle Lindström, Rolf Gunnarsson och Carl Fredrik Graf (alla m) anser dels att den del av utskottets anförande som på s. 5 börjar med ?Försvarsutskottet anser? och som på s. 6 slutar med ?år 1998.? bort ha följand lydelse: Försvarsutskottet anser att metoden att dela upp det långsiktiga försvarsbeslutet i två skilda etapper har haft övervägande nackdelar jämfört me tidigare ordning. Särskilt allvarligt är att den ekonomiska ramen fastlades av riksdagen redan 1995 trots att kunskapen om beslutets konsekvenser vid detta tillfälle var ytterst rudimentära. Den påverkan av den säkerhetspolitiska analysen och värderingen av de strategiska förhållandena i vår omvärld som Moderata Samlingspartiet efterlyser i partimotion 1996/97:Fö201 inför de försvarspolitiska övervägandena anser utskottet inte kunnat tillgodoses genom den av regeringen och riksdagsmajoriteten valda beslutsordningen. Genom att på detta sätt dela upp beslutet i två etapper har förvisso myndigheternas förberedelsearbete underlättats. Antalet planeringsförutsättningar och -antaganden har därmed kunnat begränsas. Samtidig har på detta sätt myndigheterna givits ansvaret för inriktningen av försvaret - inom given ekonomisk ram - på ett sätt som inte avsetts. Riksdagen har sålunda berövats tillfälle till en mängd avvägningar som hade varit möjliga om den ekonomiska ramen inte låsts. Enligt utskottets uppfattning borde beslutet om de ekonomiska ramarna och konsekvenserna av detta fattats samtidigt, något som också hade inneburit att man kunde ha undvikit den osäkerhet och oro som stora delar av personalen nu onödigt drabbats av. På dett sätt skulle riksdagen ha fått möjlighet att ta reellt ansvar för besluten. Det har emellertid genom den valda beslutsordningen och beslutstidpunkten inte varit möjligt för myndigheterna att ta fram ett tillräckligt underlag till hösten 1996 t. ex. när det gäller försvarets skolverksamhet, underlag som rör återtagning och anpassning, ledningssystemets utveckling och uppgifter och utbildning av de av civila beredskapsstyrkor riksdagen olyckligtvis beslutat om Det är enligt utskottets mening inte tillfredsställande. dels att utskottets hemställan bort ha följande lydelse: 1. beträffande den försvarspolitiska beslutsprocessen att riksdagen med avslag på motionerna 1996/97:Fö24, 1996/97:Fö38 yrkande 1 och 1996/97:Fö42 yrkandena 13 och 37 samt med bifall till motion 1996/97:Fö201 yrkande 1 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
2. Utveckling och anskaffning av försvarsmateriel Annika Nordgren (mp) anser dels att den del av utskottets anförande som på s. 12 som börjar med ?Därför skall regeringen? och som avslutas på s. 12 med ?till riksdagens försvarsutskott.? bort ha följande lydelse: Riksdagens inflytande och insyn över frågor som gäller utveckling och anskaffning av försvarsmateriel måste enligt utskottets mening öka. Regeringen bör fortlöpande återkomma till riksdagen med förslag till beslut rörande materiel och utvecklingsarbete, så att riksdagen får en större möjlighet att påverka pengarnas användning och ta ställning till om det över huvud taget är rimligt att beställningen eller inköpet görs. Regeringen bör återkomma till riksdagen med ett förslag på reglering av när regeringen skall förankra beslut om utveckling och beställning av materiel i riksdagen. Detta med syfte att säkr riksdagens inflytande över materielbeställningar och utvecklingsarbeten. Det räcker enligt utskottets mening inte med att riksdagen hålls informerad, t.ex. genom redovisningar av viktigare utvecklings- och anskaffningsprojekt under de aktuella budgetåret i budgetpropositionen. Utskottet måste få en reell och fastlagd möjlighet att påverka innan beslut beträffande utveckling och anskaffning tas. dels att utskottets hemställan bort ha följande lydelse: 2. beträffande utveckling och anskaffning av försvarsmateriel att riksdagen med bifall till motionerna 1996/97:Fö202 yrkande 6 och 1996/97:Fi213 yrkande 18 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
Särskilda yttranden
1. Styrning och uppföljning av totalförsvaret Henrik Landerholm, Olle Lindström, Rolf Gunnarsson och Carl Fredrik Graf (alla m) anför: Enligt vår mening är utskottets initiativ att samlat behandla frågorna kring styrning och uppföljning av totalförsvaret vällovliga. Det är, som utskottet påpekar, riksdagen som bör definiera sin respektive regeringens roll när det gäller att fördela ansvaret för styrning och uppföljning av försvaret. I detta arbete är föreliggande betänkande endast ett första steg. Ett omfattande arbete återstår för att klargöra rollerna i den försvarspolitiska beslutsprocessen. I vår reservation 1. Den försvarspolitiska beslutsprocessen har vi framfört våra synpunkter på den beslutsmetodik regeringen valde inför dubbelbesluten 1995 och 1996. Denna process hade enligt vår mening stora brister. Det allvarligaste är utan tvekan den begränsning av möjligheterna till avvägning som den tidiga låsningen till ekonomisk ram innebär. Även andra frågo bör analyseras i förberedelsearbetet inför nästa försvarsbeslut. Huvudfrågan är vad de olika nivåerna riksdag, regering och myndigheter skall fatta beslut om. Gränserna mellan de olika nivåerna måste tydliggöras. Samtidig måste varje nivå ges ansvar för de beslut som fattas. I riksdagens fall - från vilken all offentlig makt utgår - handlar det om att ta ansvar för fattade beslut. I utskottets betänkande finns några problemområden, där utskottet uttalar sig något motsägelsefullt. Avvägningen mellan inflytande och ansvar måste utvecklas t.ex. i fråga om materielanskaffning. Riksdagens beslut vad gäller frågorna kring Försvarsmaktens grundorganisation bygger på det underlag som lämnats av regeringen. Valet av detaljnivå utgår frå dessa förslag, men, som utskottet påpekar, är detta val av nivå inte en gång fö alla givet. Det kan komma att ändras. Till detta resonemang bör föras diskussionen om att tydligare skilja mellan ansvaret för produktion och för avvägning. Att det senare ansvaret självfallet är riksdagens förtjänar att påpekas. Frågan om Försvarsmaktens programindelning kan inte ses isolerad. Den är avgörande för möjligheterna att styra Försvarsmakten. I dagens program, som i den allmänna debatten är direkt kopplade till krigsförbanden, redovisas endast de årliga kostnaderna för en i huvudsak förrådsställd organisation. Följaktlige är det omöjligt att mäta vare sig effektivitet eller produktivitet på grundval av nuvarande programindelning. Som utskottet påpekar bör den nuvarande indelningsgrunden omprövas för att man dels skall kunna mäta produktivitet och effektivitet, dels på ett tydligare sät klargöra det militära försvarets uppgifter och statsmakternas krav på såväl avvägning som produktion. Vad gäller riksdagens inflytande över de myndigheter som styrs främst via uppdrag från Försvarsmakten och Överstyrelsen för civil beredskap (ÖCB) gjordes ett vägval i samband med LEMO-reformen. Riksdagsmajoritetens beslut 1995 att vi sidan av detta inte kanalisera medel till forskning via Nämnden för strategisk försvarsforskning minskade emellertid möjligheterna att stödja forskning utöver myndigheternas beställningar.
2. Den försvarspolitiska beslutsprocessen Lennart Rohdin (fp) anför: Folkpartiet liberalerna har i motion 1996/97:Fö38 riktat allvarlig kritik mot genomförandet av beredningen inför försvarsbeslutet i december 1996. Det gäller inte minst att frågor rörande försvarets skolverksamhet, dimensioneringen av plikttjänstgöringen, försvarsmaterielfrågorna samt om lednings- och styrsystem sköts framåt med inriktning på den aviserade kontrollstationen hösten 1998. Det gäller också beredningsprocessen, som medförde onödiga påfrestningar för dem so berördes av försvarsbeslutet. Vår kritik i dessa avseenden kvarstår. Dessa frågor behandlades i samband med försvarsbeslutet den 13 december 1996. I detta betänkande tar utskottet upp ett antal principiella frågor rörande styrning och uppföljning framåt, vilka åtminstone i vissa delar kan förbättra förutsättningarna inför de kommande besluten i anslutning till kontrollstatione 1998 men framför allt inför kommande försvarsbeslut. Redan inför kontrollstationen 1998 kommer de säkerhetspolitiska övervägandena att kunna få ökat genomslag på beslut avseende försvarets operativa förmåga och dess prioriteringar. På samma sätt förbättras riksdagens inflytande över försvarets materielanskaffning.
3. Arbete inför kommande försvarsbeslut Annika Nordgren (mp) anför: Enligt försvarsberedningens rapport Ds 1996:51 Omvärldsförändringar och svensk säkerhetspolitik skall kommande kontrollstationer uppmärksamma ?de hot och risker, s.k. lågnivåhot, som kan följa av till exempel sociala och ekonomiska klyftor, inomstatliga konflikter, miljöförstöring och brist på naturresurser samt det moderna komplexa samhällets sårbarhet?. Jag vill i det sammanhanget uppmärksamma att den säkerhetspolitiska kontrollstationen, utöver den parlamentariska delaktigheten, bör genomföras med stöd av kompetens från olika samhällsområden, bl.a. av experter på miljö och sociala utvecklingstendenser samt på informations- och ledningskrigföring. Kontrollstationen bör också ske i samarbete med ÖCB. När det gäller kommande överväganden av krigs- och fredsorganisationen bör man utgå från noll, utan bindningar från nuvarande freds- och krigsorganisation eller materielplaner. Med utgångspunkt i de analyser som den säkerhetspolitiska kontrollstationen gör bör spel genomföras i Högkvarterets krigsspelscentrum där man utgår från totalförsvarstänkandet och där man låter det militära försvarets huvuduppgifter ligga till grund för de spel man genomför (t.ex. stöd till det civila samället vid svåra påfrestningar). ÖCB måste inkluderas redan från börja i arbetet inför nästa försvarsbeslut. Miljökriterier måste också få väga tungt när det gäller lokaliseringsfrågor, både med tanke på miljön i dagsläget och på att totalförsvaret har ett speciellt ansvar när det gäller miljöfrågor.
Innehållsförteckning
Sammanfattning........................................1 Bakgrund..............................................1 Motionerna............................................2 Utskottet.............................................3 Utgångspunkter 3 Den försvarspolitiska beslutsprocessen 4 Försvarets operativa förmåga och dess prioriteringar 6 Finansmakten, målstyrning och resultatuppföljning 8 Styrning och uppföljning av verksamheten vid stödmyndigheter 10 Utveckling och anskaffning av försvarsmateriel 11 Organisationsbeslut 12 Hemställan 13 Reservationer........................................14 Särskilda yttranden..................................15