Styrning- och samarbetsformer i biståndet
Betänkande 1992/93:UU26
Utrikesutskottets betänkande
1992/93:UU26
Styrnings- och samarbetsformer i biståndet
Innehåll
1992/93 UU26
Propositionen
Regeringen har i proposition 1992/93:244 om styrnings- och samarbetsformer i biståndet framlagt följande förslag: 1. att riksdagen godkänner vad som i propositionen anförts om en förändrad anslagsstruktur, 2. att riksdagen godkänner vad som i propositionen föreslagits till modell för samarbetet med mottagarländerna, 3. att riksdagen godkänner vad som i propositionen föreslagits om en integrerad fältadministration.
Motionerna
Motioner väckta med anledning av proposition 1992/93:244
1992/93:U18 av Sten Söderberg (-) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en ny biståndsorganisation.
1992/93:U19 av Gudrun Schyman m.fl. (v) vari yrkas 1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om överföring av ansvaret för förhandlingarna med Parisklubben från Exportkreditnämnden till UD, 2. att riksdagen avvisar regeringens förslag att ersätta landramarna med indikativa planeringsramar för det bilaterala biståndet, 3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om importstödet, 4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om utarbetandet av landstrategier, 5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om "intressentmöten" i form av öppna hearings, 6. att riksdagen avvisar regeringens förslag om integrerad fältadministration, 7. att riksdagen hos regeringen hemställer om förslag om regionala ambassader.
1992/93:U20 av Ian Wachtmeister m.fl. (nyd) vari yrkas 1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en omorganisation av biståndsmyndigheterna, 2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en kommande utredning på biståndsområdet, 3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om de multilaterala bidragen och UD, 4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om projekttänkande och avskaffandet av fasta programländer och dito landramar, 5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om ökade krav på redovisning av biståndet såväl till allmänheten som till riksdag och regering, 6. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om borttagandet av den praxis som ger rätt att göra utfästelser i biståndsprojekt, de s.k. åtagandevolymerna, 7. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om ökade krav på motprestatoner från mottagarländerna, 8. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om ökat behov av givarkoordinering, 9. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att omvandla vissa beskickningar till två regionala enheter, 10. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om vikten av rekrytering av chefer för de lokala och regionala kontoren, 11. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om integrationen och dess ikraftträdande.
1992/93:U21 av Ann-Cathrine Haglund (m) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om styrnings- och samarbetsformer i biståndsverksamheten.
1992/93:U22 av Lennart Fridén (m) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en ökad koncentration av det svenska biståndet.
1992/93:U23 av Pierre Schori m.fl. (s) vari yrkas 1. att riksdagen avslår propositionens förslag om en förändrad anslagsstruktur, 2. att riksdagen avslår propositionens förslag till modell för samarbetet med mottagarländerna, 3. att riksdagen avslår propositionens förslag om en integrerad fältadministration.
Motioner väckta under allmänna motionstiden
1992/93:U232 av Bertil Persson (m) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om u-landsbiståndet.
1992/93:U233 av Gudrun Schyman m.fl. (v) vari yrkas 15. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om ett avvisande av planerna på att lyfta ut importstödet ur landramarna och slå ihop det med betalningsbalansstödet, 25. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en möjlig övergång till s.k. regionsamarbete.
1992/93:U250 av Ingvar Carlsson m.fl. (s) vari yrkas 8. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om landramarnas betydelse, 9. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om importstödets hantering, 10. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om sakanslagen och riksdagens inflytande.
Propositionerna
Det föredragande statsrådet anförde i årets budgetproposition (prop. 1992/93:100, bil. 4, s. 176) att det är önskvärt att utredningen om styrnings- och samordningsformer kompletteras så att man mer systematiskt skall få en uppfattning om möjligheterna att rationalisera förvaltningen och göra ekonomiska besparingar. Enligt propositionen kommer en sådan utredning inom kort att tillsättas. Utredningsarbetet bör inriktas på att uppnå administrativa besparingar inom biståndsadministrationen fr.o.m. budegetåret 1994/95. I utredningsuppdraget kommer också förutsättningarna att delegera ytterligare uppgifter och beslut till myndigheterna att särskilt prövas.
I föreliggande proposition (prop.1992/93:244) föreslås att vissa förändringar genomförs av anslagsstrukturen för biståndet och att en ny modell införs för samarbetet med de större mottagarländerna av svenskt bistånd. Vidare föreslås en integrerad fältadministration genom en samordning av nuvarande ambassader och biståndskontor. Syftet med de föreslagna förändringarna är att öka effektiviteten i det svenska biståndet genom att göra regeringens resp. myndigheternas ansvar och uppgifter tydligare.
Genom regeringsbeslut den 29 april 1992 fick en särskild utredare i uppdrag att se över det bilaterala biståndets organisation med tonvikt på styrnings- och samordningsfrågor; härvid skulle biståndets fältadministration och bistånd på infrastrukturområdet särskilt uppmärksammas. Utredaren skulle också belysa möjligheter att säkerställa riksdagens insyn och inflytande och precisera regeringens roll vid utformandet av riktlinjer i biståndet. Landramsstödets roll jämfört med bistånd som kanaliseras genom andra anslagsposter i det långsiktiga utvecklingssamarbetet skulle också behandlas.
Huvudansvaret för världsbanksfrågor överfördes inom regeringskansliet år 1989 från Utrikesdepartementet till Finansdepartementet. Utredningen framhåller att det troligen skulle underlätta en sammanhållen multilateral politik om ansvaret för dessa frågor återfördes till Utrikesdepartementets avdelning för internationellt utvecklingssamarbete.
I det följande disponeras betänkandet med utgångspunkt från utredningen och propositionen (1992/93:244) under avsnitten en förändrad anslagsstruktur för biståndet, en ny modell för samarbetet med mottagarländerna och en integrerad fältadministration. Under resp. rubrik redogörs för de motionsyrkanden som väckts i anslutning till propositionen, för de motionsyrkanden som väckts under den allmänna motionstiden och för utskottets övervägande.
En förändrad anslagsstruktur för biståndet
Utredningen
Utredningen har i sitt betänkande arbetat utifrån förutsättningen att göra biståndets inriktning tydligare inom ramen för nuvarande anslagsstruktur. Utredningen föreslår att anslagsstrukturen bör förenklas och att riksdagens styrning av alla biståndsmyndigheter bör likställas. Utredningen föreslår: ett anslag för varje myndighet (förvaltningsanslag och verksamhetsanslag behandlas i nära samband), land/regiondestinerat långsiktigt bistånd redovisas i regioner, långsiktigt bistånd för enskilda länder/regioner redovisas i planeringsramar. Allt planerat långsiktigt landspecifikt bistånd redovisas uppdelat på länder.
Anslagsstrukturen är redan i dag i huvudsak geografisk. Utredningen föreslår en anslagstilldelning utifrån regionala ramar. Vidare föreslås att långsiktigt land- och regionanknutet bistånd, som för närvarande finansieras utanför landramarna, t.ex. genom anslagsposterna för miljö, demokrati och mänskliga rättigheter, överförs och redovisas i s.k. planeringsramar. Dessa indikativa planeringsramar föreslås ersätta nuvarande avtalsfästa landramar. Planeringsramarna definieras i utredningen som planerad biståndsvolym av basprogram för enskilda länder/regioner. Med basprogram avses enligt utredningen summan av långsiktig verksamhet genom SIDA i enskilda programländer/regioner. Importstödet inom ramen för nuvarande landramar föreslås integreras med det s.k. betalningsbalansstödet (stöd till ekonomiska reformprogram och skuldlättnadsåtgärder).
Swedecorp, RRV och Statskontoret har i sina remissyttranden tillstyrkt utredningens förslag till förändrad anslagsstruktur. Förslaget att ersätta nuvarande landramar med planeringsramar tillstyrks av sex remissinstanser (Exportrådet, Industriförbundet, ambassaderna i Gaborone och Nairobi samt delegationerna i Genève och Paris) med motiveringen att det bör medföra större effektivitet och flexibilitet. SIDA, Sveriges Lantbruksuniversitet, Afrikagrupperna och ambassaderna i New Delhi och Windhoek är negativa till förslaget och anser att det innebär en försämring utifrån mottagarländernas perspektiv. Planeringsramar minskar mottagarländernas inflytande och möjligheter till planering.
SIDA avvisar förslaget att riksdagen endast skall besluta om ramar för resp. region. Detta minskar riksdagens inflytande över biståndsflödena. SIDA avstyrker också förslaget att avskaffa samarbetsavtalen med programländerna. Om det genomförs, bör riksdagen fastställa indikativa ramar för programländerna.
Sju remissinstanser har berört frågan om import- och betalningsbalansstöd, bl.a. SIDA, Afrikagrupperna och Diakonia. De har inget att erinra mot förslaget att sammanföra import- och betalningsbalansstödet. Sex instanser är negativa till förslaget att stödet skall behandlas vid sidan av nuvarande landramar.
Propositionen
Det föredragande statsrådet anför att landramarnas betydelse som styrinstrument i biståndet har minskat. I dag styrs bara en dryg tredjedel av det bilaterala biståndet genom landramsbeslut. Det ändamålsanknutna biståndet, såsom forsknings- och näringslivsbistånd, stödet till demokrati och mänskliga rättigheter ökar. En styrning som i större utsträckning utgår från en ändamåls- och sektorsindelning av biståndsmyndigheternas verksamheter har större möjlighet att bli mål- och resultatinriktad än den nuvarande landinriktade styrningen. En landramsinriktad styrning befrämjar inte ett effektivt utnyttjande av biståndet utan tenderar att bli utbetalningsinriktad.
Enligt propositionen innebär den föreslagna ändringen att regeringens redovisning till riksdagen blir tydligare såväl vad avser biståndets inriktning som sammansättning. Den indikativa planeringsramen för ett visst mottagarland bör omfatta långsiktig sektor- eller projektbunden verksamhet. Inom planeringsramen kommer såväl det långsiktiga stödet i den nuvarande landramen som övrigt långsiktigt bistånd genom SIDA att inrymmas. Genom att regeringens dialog med mottagarlandet inte längre avslutas genom en avtalsfäst landram uppnås en ökad flexibilitet mellan olika biståndsformer. Fokus läggs på resultaten. Resursanvändningen blir effektivare. De positiva danska, norska och nederländska erfarenheterna med indikativa planeringsramar understryks.
Det påpekas att mottagarländerna inte i samma utsträckning som nu kan räkna med att det angivna beloppet automatiskt står till förfogande, oberoende av hur det totala samarbetet med landet utvecklas. Ett tydligare ansvar för ett effektivt resursutnyttjande vilar på mottagarlandet, vilket sedan lång tid är en vägledande princip för det svenska biståndet. För att ytterligare befästa möjligheterna till långsiktighet föreslår det föredragande statsrådet att möjligheten att göra utfästelser i olika biståndsprojekt ökar från tre gånger landramen upp till fem gånger den aktuella planeringsramen.
Inte utnyttjade medel under ett av riksdagen tilldelat anslag skall kunna överföras från ett budgetår till ett kommande sedan orsaken till den s.k. ointecknade reservationen grundligt analyserats av den myndighet som disponerar medlen och redovisats regeringen. Intecknade medel skall liksom hittills kunna överföras utan särskilda åtgärder.
Motionerna
Enligt motion U18 (-) är regeringens förslag ett steg i rätt riktning. Det enda rätta är emellertid att SIDA läggs ner och att en ny organisation på Utrikesdepartementet och ambassaderna genomförs.
I motion U232 (m) som väckts under allmänna motionstiden påtalas nackdelarna med programlandssystemet. Det övergripande målet för biståndet blir att fylla ramen, d.v.s. göra av med det angivna beloppet på projekt i landet. Härutöver bidrar systemet till att de olika biståndsprojekten blir av varierande slag. SIDA:s verksamhet blir en diversehandel med udda åtaganden. En kompetensbank för u-landsbistånd borde kunna byggas upp med våra nordiska grannländer. Biståndet blir effektivare om Sverige ger just den hjälp vi är skickliga på till just de mottagare som behöver just den hjälpen.
I motion U21 (m) biträds regeringens hemställan. I motionen åberopas nödvändigheten av fortsatt delegering av befogenheter till förvaltningsmyndigheterna. Denna metod måste ges ökat utrymme även inom biståndsverksamheten för att utveckla och effektivisera verksamheten. En utökad befogenhet leder till att ökade krav ställs på mottagarländerna att erbjuda dels en effektiv mottagarorganisation för uppnående av biståndsmålen, dels samverkan genom nyckeltal för utvärdering, resultatuppföljning och erfarenhetsutbyte så att biståndsverksamheten fortlöpande kan utvecklas och effektiviseras. En ökad grad av samverkan med mottagarländer innebär också ett behov av ökad samverkan med andra biståndsgivarländer.
I motion U22 (m) anförs att förslagen i propositionen för att öka effektiviteten och flexibiliteten i biståndet är bra. Motionären pekar på splittringen i biståndet. Antalet programländer har ökat till 19. Utanför denna krets bedrivs ett omfattande och långsiktigt biståndssamarbete med 9 till 10 länder. Härutöver ges stöd till enstaka projekt i ett 60-tal länder och då är östbiståndet inte medräknat. En klarare prioritering måste göras. En koncentration av biståndet erfordras.
Vänsterpartiet avvisar i sin motion U233 (yrkande 25), som väckts under allmänna motionstiden, en övergång från programlandramar till regionala anslagsramar. Från biståndsmässig synpunkt är det illa genomtänkt. Länder är inte utbytbara därför att de ligger i samma region. Varje land har sina specifika problem och förutsättningar menar motionärerna. Motionärerna avvisar (yrkande 15) också tanken på att lyfta ut importstödet ur landramarna för att slå ihop det med betalningsbalansstödet. Härigenom kopplas även importstödet till strukturanpassningsprogrammen, och IMF skulle kontrollera ännu mer av det svenska biståndet som i sista hand skulle bli beroende av USA:s politik.
I sin partimotion U19 (v) (yrkande 2) avvisar Vänsterpartiet regeringens förslag att ersätta landramarna med indikativa planeringramar för det bilaterala biståndet. Ett avskaffande av de avtalsfästa landramarna leder till osäkerhet på mottagarsidan, vilket kan skada långsiktigheten, i synnerhet som flexibiliteten i de föreslagna planeringsramarna skulle innebära att outnyttjade landanslag skulle kunna överföras från ett budgetår till ett annat. Det betyder att regeringen kan korrigera riksdagens landramsbeslut. Riksdagens inflytande minskar. Vad beträffar importstödet anförs (yrkande 3) att det skulle förlora sin långsiktighet om det läggs samman med betalningsbalansstödet. En annan följd blir att importstödet villkoras av att mottagarlandet träffar en uppgörelse med Internationella valutafonden om ett strukturanpassningsprogram. I motionen välkomnas förslaget att ansvaret för världsbanksfrågor överförs till UD:s biståndsavdelning. U-ländernas skuldfrågor bör handhas där den bättre u-landskompetensen finns. Motionärerna anser att detta skall gälla vid skuldförhandlingarna i Parisklubben, där Sverige skall representeras av UD och inte av EKN (yrkande 1).
I motion U250 (s) (yrkande 8), som väckts under allmänna motionstiden, argumenterar motionärerna för landramssystemets bibehållande och poängterar att detta är avsett att ge mottagarländerna klarhet om vilka resurser som står till förfogande. Detta ger mottagarlandet planeringsmöjligheter samtidigt som det ger möjligheter inom landramen att på ett flexibelt sätt anpassa biståndet efter skiftande behov. Genom att riksdagen beslutar om landramens storlek ges riksdagen ett legitimt inflytande över hur biståndsströmmarna styrs. Det finns således, menar motionärerna, starka skäl att behålla landramssystemet. I motionen anförs (yrkande 10) att landramsmedlen bara är en del av det bistånd som går till de s.k. programländerna. Bistånd utgår också från katastrofanslaget, demokratianslag, miljöanslag etc. Det påpekas att det totala biståndet inte exakt kan anges på förhand. Däremot kan det redovisas i efterhand, vilket sker i SIDA:s anslagsframställan och till viss del i budgetpropositionens bilaga. Enligt motionärerna borde regeringen mer systematiskt redovisa det samlade biståndet i budgetpropositionen.
Ett liknande resonemang förs i partimotionen U23 (s). I yrkande 1 avslås regeringens förslag om en förändrad anslagsstruktur. Förslaget öppnar för kortsiktighet och fragmentering. De övergripande samarbetsavtalen och landramarna bör behållas. Genom landramarna har riksdagen möjlighet att styra biståndets storlek och innehåll. Importstödet bör bibehållas inom landramarna. Ett viktigt skäl är att en del av detta direkta stöd till u-ländernas strukturprogram ingår i ett långsiktigt bistånd, vilket skapar förutsättningar för mottagarsidans långsiktiga reformplanering. Ett annat skäl är att det s.k. motvärdet, dvs. de lokala medel som mottagarlandet erhåller vid försäljning av valutan, används för att finansiera budgetunderskottet. Även i motion U250 (s) (yrkande 9) anförs vikten av att bibehålla det nuvarande systemet. Importstödet är en del av biståndet till de länder som genomgår svåra ekonomiska omställningar.
Ny demokrati anser i sin motion U20 (yrkande 4) att landramarna och systemet med programländer skall avvecklas. Biståndsinriktningen skall i större utsträckning präglas av projekttänkande. I syfte att förbättra redovisningen av biståndet föreslås i motionen att en mera utförlig redovisning lämnas till riksdagen varje år. Redovisningen skall gälla projekt, myndighet och mottagarland och ge riksdagen ett objektivt underlag för att möjliggöra kostnadsbesparingar och rationaliseringar inom biståndet. Totala löne- och administrationskostnader skall framgå. Regeringen bör arbeta med kvartalsrapporter (yrkande 5). I yrkande 6 tillstyrks inte regeringens förslag att göra det möjligt att öka åtagandevolymen från tre till fem gånger den aktuella planeringsramen. Detta skapar en slags automatik i frågan om vad som står till förfogande för mottagarlandet. Det är heller inte möjligt för Sverige att i ett ekonomiskt krisläge göra några utfästelser alls.
I motionen föreslår Ny demokrati (yrkande 1) att befintliga biståndsmyndigheter bör omvandlas till två nya myndigheter. Den ena skall ansvara för katastrofinsatser, flyktinghjälp, familjeplanering m.m. Den andra skall ansvara för exportkrediter, lån, skuldsanering, utrikeshandel m.m. Myndigheterna skall ha hela världen som arbetsfält, men prioritera insatserna till Baltikum och Östeuropa. Motionärerna hoppas att den utredning regeringen aviserat i propositionen angående olika biståndsmyndigheters roll får direktiv (yrkande 2) om att föreslå en struktur som är förenlig med EG:s biståndsstrategier. Vidare föreslås ett samlat grepp för Sveriges multilaterala insatser inom Utrikesdepartementet (yrkande 3). På så sätt blir det enklare att se över de svenska anslagen och deras nivåer.
Utskottet
Mångfalden i biståndet kräver god överblick. Detta medför att stora krav ställs på sakunderlag för en ändamålsenlig styrning. Utskottet har bl.a. i betänkande 1991/92:UU11 (Effektiviteten i förvaltningen av svenskt utvecklingsbistånd) och i betänkande 1992/93:UU15 (Internationellt utvecklingssamarbete) konstaterat att andelen av det svenska bilaterala biståndet via landramar successivt minskat under en följd av år. En ökande andel av av detta bistånd är i stället ändamålsbestämt (såsom katastrofbistånd samt bistånd för demokrati/mänskliga rättigheter, miljö m.m.) eller kanaliseras genom andra biståndsorgan.
Regeringens förslag syftar till en tydligare redovisning av biståndets olika delar. Indikativa planeringsramar avses ersätta nuvarande avtalsfästa landramar. I begreppet "indikativ" ligger därvid att ett visst mått av flexibilitet införs i medlens användning. Riksdagen fattar beslut om planeringsramen för varje land, men en möjlighet till begränsade överföringar mellan olika verksamhetsområden bibehålls. Samtidigt är avsikten att mera långsiktiga delar av det ändamålsbestämda biståndet skall infogas i de indikativa planeringsramarna.
Utskottet tillstyrker detta förslag. Med anledning av de farhågor som uttrycks i några motioner om att möjligheterna till långsiktig planering skulle kunna undergrävas vill utskottet understryka, att anslag som beviljats för ett budgetår självfallet i normalfallet måste kunna utnyttjas även under ett påföljande budgetår. Fleråriga insatsavtal för projektsamarbetet kommer som hittills att utgöra grunden för långsiktigheten och ge mottagarlandet den nödvändiga planeringstryggheten. Av vikt är också propositionens förslag att möjligheten till långsiktiga åtaganden avses öka från tre gånger landramen till fem gånger landramen. Denna långsiktighet kan främja en ökad koncentration i biståndet.
Med det anförda tillgodoses vissa synpunkter i motionerna U21 (m) delvis, U232 (m) och U22 (m), som därmed kan anses besvarade. Utskottet avstyrker de motioner som i olika delar önskar vidmakthålla nuvarande anslagsmodell, nämligen U19 (v) yrkandena 2 och 3, U250 (s) yrkandena 8--10, U23 (s) yrkande 1 och U233 (v) yrkandena 15 och 25 samt U20 (nyd) yrkande 6. Utskottet kan heller inte biträda förslaget om ett avskaffande av landramarna och möjligheterna till långsiktiga åtaganden och avstyrker därför motion U20 (nyd) yrkande 4. Härutöver kan utskottet inte tillstyrka motionerna U18 (-) och U20 (nyd), yrkande 1 angående en ny biståndsorganisation resp. en omorganisation av biståndsmyndigheterna.
Utskottet tillstyrker regeringens förslag om en förbättrad redovisning av biståndets resultat. En kvartalsredovisning av det slag som föreslås i motion U20 (nyd) yrkande 5 ter sig dock inte ändamålsenlig. Yrkandet avstyrks. I yrkande 2 i samma motion framförs vissa synpunkter på den kommande utredningen angående biståndets administration. Dessa torde tillgodoses utan någon framställning från riksdagens sida. Härmed bör motion U20 (nyd) yrkande 2 anses besvarad. Utskottet ser inte skäl att anlägga synpunkter på frågan om var i regeringskansliet olika multilaterala organisationsärenden skall handläggas. Utskottet ser heller inte någon anledning att föreslå ändringar i arbetsfördelningen mellan departement och biståndsmyndigheterna. Följaktligen avstyrks motionerna U20 (nyd) yrkande 3 och U19 (v) yrkande 1.
Ny modell för samarbetet med mottagarländerna
Utredningen
Utredningen föreslår landstrategier som ett nytt styrnings- och samordningsinstrument för biståndet till programländerna. Landstrategier definieras i utredningen som ett instrument för styrning och samordning av det samlade svenska biståndet till ett enskilt programland. Landstrategin sammanfattas i ett dokument med angivande av övergripande mål för vad Sverige vill uppnå med biståndet till ett enskilt land och utgör därmed också en plattform för regeringens styrning och myndigheternas överväganden och planering. Detta innebär enligt utredningsförslaget att resultaten av verksamheten i landet fångas upp som underlag för styrningen av den fortsatta verksamheten. Vidare innebär det att regeringsöverläggningarna med landet föregår regeringsbeslutet och inte tvärtom som är fallet i dag. Utredningen förutskickar att antalet regeringsbeslut minskar. Vidare föreslår utredningen att de olika intressenterna (representanter för folkrörelser/enskilda organisationer, näringslivet m.fl.) skall komma till tals vid s.k. intressentmöten rörande samarbetet med enskilda länder. Det föreslagna intressentmötet ingår som ett steg i utarbetandet av en landstrategi.
En övervägande majoritet av remissinstanserna (bl.a. BITS, Swedecorp, Nordiska Afrikainstitutet, Statskontoret, RRV, Afrikagrupperna, ambassaderna i Dar es Salaam, Dhaka, Gaborone och Nairobi samt delegationerna i Paris och New York) är positiva till förslaget att införa landstrategier. Enligt Swedecorp kommer det nya systemet att förbättra samordningen på hemmaplan. SIDA, som i sitt remissyttrande ifrågasätter förslaget om landstrategier, betonar att gällande regler angående myndigheternas beredande funktioner gentemot regeringen måste upprätthållas. Om landstrategimodellen genomförs föreslår SIDA att verket får i uppdrag att utforma förslag till strategiska överväganden, mål och inriktning för det svenska biståndet till programlandet i en landöversikt som inlämnas till Utrikesdepartementet. SAREC menar att förslaget om landstrategier medför risker för tjänstemannastyrning från departementet i enskilda ärenden. SAREC förordar att landstrategierna enbart bör avse centrala policyfrågor medan det bör ankomma på biståndsmyndigheterna att pröva förutsättningarna för bilaterala biståndsinsatser.
Propositionen
Det föredragande statsrådet anför i denna del att regeringen får två olika instrument till sitt förfogande. Landprofiler bör även fortsättningsvis utgöra underlag för regeringens överväganden rörande samarbetet med länder som inte mottagit mer omfattande bistånd. Landprofilerna bör användas för att kartlägga utvecklingssituationen. Landstrategierna bör ange övergripande mål och inriktning och utgöra den huvudsakliga grunden för verksamheten i samarbetsländerna. Regeringen bör svara för att landstrategier utarbetas och fastställs och att dessa förnyas efter behov, i regel vart tredje år.
Utredningens förslag till den stegvisa processen fram till en landstrategi för ett samarbetsland åberopas i propositionen: utarbetande av en landöversikt, resultatredovisning, intressentmöte, överläggningar på regeringsnivå med mottagarlandet, beslut av regeringen om att berörda myndigheter skall utgå från landstrategin i sina insatser i det berörda landet.
SIDA och övriga myndigheter föreslås i samband med utformandet av landöversikter i landstrategiprocessen redovisa dels den verksamhet som bedrivits, dels förslag vad gäller fortsatt inriktning och utformning. Ansvaret för processen bör dock ligga på Utrikesdepartementets avdelning för internationellt utvecklingssamarbete. Regeringen får härigenom en mer framträdande roll i ett tidigare skede av det bilaterala biståndssamarbetet. Detta underlättar i sin tur för regeringen att hålla riksdagen underrättad.
Motionerna
Vänsterpartiet anser i sin motion U19 (yrkande 4) att de föreslagna landstrategierna innebär att den politiska inriktningen beslutas i regeringen innan dialogen inleds med mottagarländerna. Biståndssamarbete bygger på en ständig dialog med flera aktörer. Det är i denna som förändringarna i mottagarländerna registreras och biståndet anpassas. Landstrategier kan dock bli ett verkningsfullt instrument i biståndsprocessen om de utarbetas "från botten". Mycket beror på hur de i propositionen föreslagna s.k. intressentmötena, vilka skall utgöra ett led i landstrategiarbetet, utformas. I Afrikagruppernas remissvar till utredningen förs tanken om öppna hearings fram. Det är en idé som bör prövas anser Vänsterpartiet (yrkande 5).
I motion U20 konstaterar Ny demokrati att de föreslagna landstrategierna anger ett övergripande mål för vad Sverige vill uppnå med biståndet till ett enskilt land. Här erinras om behovet av att diskutera hur Sverige skall hjälpa mottagaren att på sikt bli biståndsoberoende. Motionärerna instämmer i vikten av att regeringsöverläggningar föregår regeringsbeslut och inte tvärtom som i dag. I regeringsöverläggningarna bör också krav på motprestationer anges (yrkande 7). Som exempel nämns i motionen krav på skatte- och tullfrihet, obyråkratiska rutiner m.m. Vidare bör regeringen i dessa förhandlingar driva fram krav på en ökad koordinering mellan andra givarländer (yrkande 8). Detta kan ske dels genom samråd med mottagarländer, dels genom ökat engagemang för att samla andra givare. Parismötena en gång om året är inte tillräckliga. Det arbetas fortfarande "dubbelt" och många frågor hamnar mellan två stolar. Sverige skall vara pådrivande i denna fråga nordiskt men också i EG och FN.
I motion U21 (m) anförs att det är utomordentligt viktigt att målen för den svenska biståndsverksamheten styr budgetanvisningarna. I propositionen anges att regeringen avser fastställa landstrategier som styrnings- och samordningsinstrument i utvecklingssamarbetet med mottagarländerna. Landstrategierna måste svara mot mottagarlandets förmåga att på ett meningsfullt sätt dra fördel av biståndet. Utvecklingssamarbetet och användningen av landstrategier måste i högre grad än nu ta hänsyn till andra länders biståndsverksamhet i mottagarlandet. Uppnåendet av biståndsmålen är det centrala i svenskt bistånd. Om ett mottagarland inte längre motsvarar de svenska kraven på mänskliga rättigheter, demokratiutveckling och marknadsekonomi får biståndet avbrytas i avvaktan på att dessa mål uppfylls.
I motion U23 (s) föreslås i yrkande 2 att propositionens förslag till ny modell för samarbetet avslås. Förslaget att införa landprofiler och landstrategier som styrinstrument i biståndet till enskilda länder ifrågasätts enär det är oklart vad som egentligen uppnås i förhållande till de instrument som finns i dag.
Utskottet
Det praktiska ansvaret för att bereda och genomföra biståndsinsatser åvilar biståndsmyndigheterna. Regeringens uppgift är att ta ställning till övergripande frågor. Denna arbetsfördelning reser krav på en väl fungerande kommunikation. Regeringens signaler måste vara tydliga samtidigt som myndigheterna ger en klar redovisning av sina förslag och av verksamhetens resultat.
I propositionen betonas regeringens ansvar i dialogen med mottagarländerna. Utskottet instämmer i att sådana kontakter är viktiga och tillstyrker förslaget om att landstrategier skall införas som ett nytt styrnings- och samordningsinstrument. Som framhålls i propositionen kommer den övervägande delen av beredning och planering av biståndet att som hittills ligga hos myndigheterna. Utskottet instämmer i detta förslag och finner det angeläget att betona, att regeringskansliet inte bör belastas med en alltför omfattande handläggning av konkreta ärenden. I principen för målstyrning ligger i stället att regeringen i huvudsak arbetar med biståndets huvudsakliga riktlinjer. Beslutet om dessa riklinjer bör givetvis grunda sig på ett genomarbetat underlag.
I likhet med regeringen finner utskottet det angeläget att SIDA och övriga berörda myndigheter dels redovisar den verksamhet de bedriver, dels lägger fram förslag om utformningen och inriktningen av det framtida biståndet i ett tidigt skede innan regeringsöverläggningar med mottagarlandet ägt rum. Utskottet uppfattar det vidare som självklart att man vid utformningen av landstrategier tar hänsyn till andra givares insatser och erfarenheter.
Utskottet tillstyrker följaktligen regeringens förslag i vad avser ny modell för samarbetet med mottagarländerna. Det anförda tillgodoser även väsentliga synpunkter i motionerna U19 (v) yrkandena 4 och 5, U20 (nyd) yrkandena 7 och 8 samt U21 (m) i denna del. Utskottet avstyrker motion U23 (s) yrkande 2.
En integrerad fältadministration
Utredningen
I syfte att uppnå effektivare arbete avseende mål- och resultatstyrningen föreslår utredningen att verksamheten integreras på ambassaderna och biståndskontoren i programländerna. De integrerade ambassaderna bör ha en chef -- i normalfallet ambassadören, som också är biståndschef. Integrationen bör genomföras under en treårsperiod, i takt med personalbyten på centrala funktioner. Fullt genomförd kan förändringen av fältadministrationen ge besparingar, menar utredaren, på upp till 20 miljoner kronor per år.
I denna del av utredningen poängterar några remissinstanser (SIDA, BITS, Swedecorp) vikten av att biståndsmyndigheterna får rätt att instruera den integrerade ambassaden. Flera remissinstanser framhåller vikten av klarhet i regelverket inom vilket aktörerna verkar. Vidare är det viktigt att ansvarsfördelningen klart definieras. SIDA föreslår i sitt yttrande att en modell med regionala ambassader ytterligare utreds.
Propositionen
Statsrådet anför att kravet på ett helhetsperspektiv i bistånds- och utrikespolitiken, liksom bredden i utvecklingssamarbetet med flera organisationer verksamma i mottagarländerna, entydigt talar för en samordnad administration på fältet. I ett vidare perspektiv bör ett mål vara att förbindelserna utvecklas och övergår till andra samarbetsformer, t.ex. handel och turism. Inbyggda oklarheter i ledningen av verksamheten och skilda administrativa system har lett till betydande dubbelarbete. Beslut om utnämningar av chefer för de nya integrerade biståndsambassaderna fattas i vanlig ordning av regeringen efter att synpunkter på lämpligt sätt inhämtats från berörda myndigheter. Direkt underställd chefen bör finnas en tjänsteman med ansvar för biståndsfrågor, som normalt också bör vara ställföreträdande chef. Integrationen och de förändringar denna föranleder föreslås genomföras successivt.
Motionerna
I Vänsterpartiets motion U19, yrkande 6, anförs att en integrerad fältorganisation är beroende av chefsrekryteringen. En sådan person måste ha gedigen kunskap och erfarenhet av u-lands- och biståndsfrågor. Befattningsbeskrivningen bör godkännas av SIDA som också bör få påverka regeringens utnämning. Motionen anger att ett inrättande av regionala ambassader vore en alternativ lösning (yrkande 7).
I yrkandena 9, 10 och 11 i motion U20 (nyd) resonerar motionärerna i termer av att ambassader, biståndskontor, exportråd m.m. slås samman till en enhet -- ett Sweden Center. Regionkontor bör inrättas. Detta skulle innebära besparingar, bättre samordning, ge större möjligheter att bevaka regionala projekt men ändå inte försämra den diplomatiska aktiviteten i de olika länderna. Den som skall ha ansvaret för den regionala verksamheten bör ha de rätta kvalifikationerna. Utöver den sedvanliga UD-rekryteringen bör i större utsträckning chefer från näringslivet och enskilda organisationer anställas. Fältintegrationen bör genomföras snarast och inte successivt som föreslås i regeringens proposition.
Socialdemokraterna anför i yrkande 3 i sin motion U23 att förslagen om en integrerad fältadministration avslås. Regeringens förslag är oklart. Det kan, konstaterar motionärerna, finnas effektivitetsvinster med en sammanslagning. Förutsättningen är dock att en klar arbetsfördelning bibehålls mellan regeringen och biståndsmyndigheterna. Risken med förslaget är att man skapar nya oklarheter i ett system, som förvisso inte är perfekt, men som de olika parterna ändå lärt sig hantera genom åren. Det vore intressant att närmare granska SIDA:s förslag om regionala ambassader.
Utskottet
Utskottet framhåller vikten av att utrikespolitiken bör ses och uppfattas i ett helhetsperspektiv. Kraven på samordning av de svenska förbindelserna med enskilda länder och nödvändigheten av besparingar och ett effektivt resursutnyttjande i det svenska biståndet talar för en integration av fältorganisationen. Utskottet bedömer att effektivitetsvinster bör kunna göras genom att integrera fältadministrationen. Utskottet vill i detta sammanhang poängtera vikten av att den samlade yrkesmässiga kompetensen på biståndsområdet tillvaratas.
I propositionen framhålls att en del praktiska frågor rörande personaltillsättning, budget, arkivhantering och annan administrativ verksamhet närmare måste utredas. En sammanslagning av biståndskontor och ambassader bör ske successivt. Utskottet förutsätter att de chefer som rekryteras till de integrerade utlandsmyndigheterna har solid kunskap om och erfarenhet av biståndssamarbete.
Utskottet vill understryka vikten av att arbetsfördelningen mellan regeringen och biståndsorganen bibehålls vid en integration. Biståndsorganen måste tillförsäkras direktiv- och instruktionsrätt gentemot hela den integrerade fältorganisationen så att den kan fullgöra sina åligganden på ett effektivt sätt. I förordningen 1992:247 med instruktion för utrikesrepresentationen är denna principiella grund fastlagd.
Frågan om regionala ambassader prövades särskilt i utredningen Utrikesförvaltningens inriktning och organisation (SOU1988:58). I den utredningen prövades alternativa former för utlandsrepresentation, dels det s.k. KSA-systemet med Stockholmsbaserad ambassadör för ett större verksamhetsområde, dels s.k. regionambassader. Utredningen konstaterade att ett arrangemang med regionambassader sannolikt skulle kräva ökade resurser och bara kunna genomföras i undantagsfall.
Utskottet utesluter inte att det i vissa fall kan finnas skäl att inrätta regionala ambassader. Möjligheterna till nordisk samordning i några länder bör beaktas.
Med det ovan anförda tillstyrker utskottet propositionens förslag om en integrerad fältorganisation.
Utskottet avstyrker därmed yrkande 6 i U19 (v) och yrkandena 9, 10 och 11 i U20 (nyd) samt yrkande 3 i U23 (s). Yrkande 7 i motion U19 (v) får anses besvarat.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande en förändrad anslagsstruktur att riksdagen
dels med avslag på motionerna 1992/93:U18, 1992/93:U19 yrkandena 1--3, 1992/93:U20 yrkandena 1, 3--6, 1992/93:U23 yrkande 1, 1992/93:U233 yrkandena 15 och 25, 1992/93:U250 yrkandena 8--10 godkänner regeringens förslag till en förändrad anslagsstruktur, dels förklarar motionerna 1992/93:U20 yrkande 2, 1992/93:U21 i denna del, 1992/93:U22, 1992/93:U232 besvarade med vad utskottet anfört, res. 1 (s) res. 2 (nyd) men. (v) - delvis
2. beträffande en ny modell för samarbetet med mottagarländerna att riksdagen dels med avslag på motion 1992/93:U23 yrkande 2 godkänner regeringens förslag till en ny modell för samarbetet med mottagarländerna, dels förklarar motionerna 1992/93:U19 yrkandena 4 och 5, 1992/93:U20 yrkandena 7 och 8 och 1992/93:U21 i denna del besvarade med vad utskottet anfört, res. 3 (s) res. 4 (nyd) men. (v) - delvis
3. beträffande en integrerad fältadministration att riksdagen dels med avslag på motionerna 1992/93:U19 yrkande 6, 1992/93:U20 yrkandena 9--11 och 1992/93:U23 yrkande 3 godkänner regeringens förslag till en integrerad fältadministration, dels förklarar motion 1992/93:U19 yrkande 7 besvarad med vad utskottet anfört. res. 5 (s) res. 6 (nyd) men. (v) - delvis
Stockholm den 6 maj 1993
På utrikesutskottets vägnar
Daniel Tarschys
I beslutet har deltagit: Daniel Tarschys (fp), Pierre Schori (s), Nic Grönvall (m), Alf Wennerfors (m), Mats Hellström (s), Maj Britt Theorin (s), Pär Granstedt (c), Inger Koch (m), Nils T Svensson (s), Margareta Viklund (kds), Viola Furubjelke (s), Karl-Göran Biörsmark (fp), Kristina Svensson (s), Berndt Ekholm (s) och Richard Ulfvengren (nyd).
Från Vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie ledamot i utskottet, har suppleanten Bertil Måbrink (v) närvarit vid den slutliga behandlingen av ärendet.
Reservationer
1. En förändrad anslagsstruktur (mom. 1)
Pierre Schori, Mats Hellström, Maj Britt Theorin, Nils T Svensson, Viola Furubjelke, Kristina Svensson och Berndt Ekholm (alla s) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 8 börjar med "Utskottet har bl.a." och på s. 9 slutar med "och U19 yrkande 1" bort ha följande lydelse:
Inriktningen på de fattigaste länderna och fattiga grupper i mottagarländerna måste fortsätta. Utvecklingen i världen pekar på att fortsatta katastrofinsatser blir nödvändiga, men samtidigt bör tyngdpunkten i biståndet ligga på den långsiktiga utvecklingen, vilket också i viss mening är katastrofförebyggande. Utskottet delar regeringens bedömning om vikten av givarsamordning. Utskottet poängterade i sitt betänkande 1992/93:UU15, s. 66 f. (Internationellt utvecklingssamarbete) vikten av att Sverige i medlemskapsförhandlingarna med EG understryker sin syn på biståndsfrågorna. Utskottet vidhåller denna uppfattning.
Riksdagen har många gånger faststlagit att det svenska biståndets övergripande mål är att höja de fattigaste folkens levnadsnivå. Inom ramen för detta mål skall biståndet bidra till resurstillväxt, ekonomisk och social utjämning, ekonomisk och politisk självständighet, en demokratisk samhällsutveckling samt framsynt hushållning med naturresurser och omsorg om miljön i mottagarländerna. Dessa mål utgör en enhet. De förstärker och kompletterar varandra och har ingen inbördes rangordning. Den övergripande måttstocken vad gäller effektivitet är biståndets förmåga att uppfylla de biståndspolitiska mål som riksdagen uppställt. Ett effektivt biståndssamarbete ställer höga krav på långsiktighet och planering såväl i Sverige som i mottagarländerna.
Riksdagen bestämmer i den s.k. landramen hur mycket bistånd ett land ska få. Regeringen och SIDA har sedan i uppdrag att utforma biståndet. Detta är ett bra system. Det ger mottagarländerna planeringstrygghet och större möjligheter att ta ansvar. I mycket hög grad är det mottagarlandets eget ansvarstagande som avgör om en insats blir effektiv eller inte. Regeringen föreslår att landramarna och samarbetsavtalen skall tas bort. Detta riskerar att minska ansvarstagandet, minska effektiviteten och öka biståndsberoendet. Genom landramarna har riksdagen möjlighet att styra biståndets storlek och innehåll. Utskottet anser följaktligen att propositionens förslag att ta bort de nuvarande landramarna minskar riksdagens inflytande att styra biståndets storlek och innehåll.
Utskottet delar uppfattningen att importstöd och betalningsbalansstöd i grunden är samma typ av bistånd. Det är dock viktigt att detta direkta stöd till strukturprogrammen i utvecklingsländerna ingår i ett långsiktigt och landramsfäst bistånd. Därmed skapas förutsättningar för en effektiv planering på mottagarsidan av reformer som är nödvändiga och också till sin natur långsiktiga. I nuvarande system förfogar regeringen genom betalningsbalansstödet samtidigt över möjligheter till extrastöd i samband med givaröverenskommelser och skuldförhandlingar. Denna kombination av avtalsbundna överenskommelser och flexibilitet är väl avvägd och bör inte utan starka skäl ersättas med ett system där mottagaren inte kan ges någon säkerhet om vilket stöd som är att förvänta från Sverige.
Utskottet avstyrker med det ovan anförda propositionens förslag till en förändrad anslagsstruktur och tillstyrker yrkandena 2 och 3 i motion U19 (v), yrkande 1 i U23 (s), yrkandena 15 och 25 i U233 (v), yrkandena 8--10 i U250 (s) och avstyrker motionerna U18 (-), U21 (m) i denna del, U22 (m), yrkandena 1--6 i motion U20 (nyd) och motion U232 (m). Yrkande 1 i motion U19 (v) anses vara besvarat.
dels att moment 1 i utskottets hemställan bort ha följande lydelse:
1. beträffande en förändrad anslagsstruktur att riksdagen dels med bifall till motionerna 1992/93:U19 yrkande 2, 1992/93:23 yrkande 1, 1992/93:U250 yrkandena 8--10 och med anledning av motionerna 1992/93:U19 yrkande 3 och 1992/93:U233 yrkandena 15 och 25 avslår regeringens förslag till en förändrad anslagsstruktur, dels med avslag på motionerna 1992/93:U18, 1992/93:U20 yrkandena 1--6, 1992/93:U21 i denna del, 1992/93:U22, 1992/93:U232 förklarar motion 1992/93:U19 yrkande 1 besvarad med vad utskottet anfört,
2. En förändrad anslagsstruktur (mom. 1)
Richard Ulfvengren (nyd) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 8 börjar med "Mångfalden i biståndet" och på s. 9 slutar med "U19 yrkande 1" bort ha följande lydelse:
Utskottet anser att Sverige bör renodla biståndet till sådant som vi är duktiga på och se till att den hjälpen verkligen når dem som mest behöver den. De befintliga biståndsmyndigheterna SIDA, BITS, Swedecorp och Sandö U-centrum samt Exportrådet, Exportkreditnämnden, Svensk Exportkredit m.fl. bör omvandlas till två nya myndigheter med två skilda huvudinriktningar. Den ena skall ansvara för katastrofinsatser, infraprojekt, flyktinghjälp, familjeplanering m.m. Den andra skall ansvara för exportkrediter, garantier, lån, skuldsanering, utrikeshandel, m.m. Myndigheterna skall ha hela världen som arbetsfält, men prioritera insatserna till Baltikum och Östeuropa. Utskottet anser att direktiven till den utredning som regeringen aviserat i propositionen dels skall omfatta förslag till en sammanslagning av de nuvarande biståndsmyndigheterna, dels förslag till en struktur som är förenlig med EG:s biståndsstrategier. Det är också viktigt att utredningen får resurser i form av professionella rationaliseringskonsulter till sitt förfogande. Utredningen bör arbeta skyndsamt.
I propositionen sägs att en sammanhållen politik på det multilaterala biståndets område skulle underlättas om ansvaret för världsbanksfrågor återfördes till Utrikesdepartementet från Finansdepartementet. Utskottet delar denna bedömning. Utskottet anser emellertid att Utrikesdepartementet bör få ett helhetsansvar också för de multilaterala anslagen som i dag hanteras på en rad olika departement och myndigheter. Självklart kan vissa operativa kontakter tas från berörda departement och andra myndigheter även i fortsättningen.
Utskottet anser att såväl riksdagens som regeringens möjligheter att styra biståndets inriktning måste förbättras. Flexibiliteten i biståndet måste öka. Utskottet delar regeringens förslag att avskaffa de avtalsfästa landramarna. Härutöver anser utskottet att det nuvarande systemet med programländer skall avvecklas. Biståndet till mottagarländerna skall baseras på utvecklingssituationen i de enskilda länderna. Biståndsinriktningen skall i större utsträckning präglas av projekttänkande.
Utskottet anser att det måste ställas mycket större krav på redovisningen av biståndet. Detta såväl till riksdag och regering som till allmänheten. Redovisningen av biståndet skall gälla projekt, myndighet och mottagarland och ger på så sätt ett objektivt underlag för att möjliggöra kostnadsbesparingar och rationaliseringar inom biståndet. Totala löne- och administrationskostnader skall framgå ur redovisningen. Regeringen bör, enligt utskottets uppfattning, arbeta med kvartalsrapporter.
Utskottet instämmer inte i regeringens förslag att göra det möjligt att öka åtagandevolymen från tre till fem gånger den aktuella planeringsramen för ett budgetår. Med ett mer regionalt seende bör det vara möjligt att planera in projekt som ryms inom planeringsramen för ett visst budgetår. De gigantiska projektens tid är förbi under förutsättning att inte givarna och mottagarna kan finna en finansiering som ryms inom budgeten. Utskottet anser att exportkreditgarantier och s.k. joint ventures mellan olika givare är goda alternativ. Vidare anser utskottet att det inte är möjligt för Sverige att i ett ekonomiskt krisläge göra några utfästelser utöver de av riksdagen beslutade planeringsramarna för ett budgetår.
Med det ovan anförda tillstyrker utskottet yrkandena 1--6 i motion U20 (nyd). Utskottet avstyrker därmed motion U18 (-), yrkandena 1--3 i motion U19 (v), yrkandena 15 och 25 i motion U233 (v), yrkandena 8--10 i motion U250 (s), yrkande 1 i motion U23 (s) samt betraktar motionerna U232 (m), motion U21 (m) i denna del och motion U22 (m) som besvarade.
dels att moment 1 i utskottets hemställan bort ha följande lydelse:
1. beträffande en förändrad anslagsstruktur att riksdagen dels med bifall till motion 1992/93:U20 yrkandena 1--6 och med anledning av regeringens förslag samt med avslag på motionerna 1992/93:U18, 1992/93:U19 yrkandena 1--3, 1992/93:U23 yrkande 1, 1992/93:U233 yrkandena 15 och 25, 1992/93:U250 yrkandena 8--10 godkänner vad utskottet anfört om en förändrad anslagsstruktur, dels förklarar motionerna 1992/93:U21 i denna del, 1992/93:U22 och 1992/93:U232 besvarade med vad utskottet anfört,
3. En ny modell för samarbetet med mottagarländerna (mom. 2)
Pierre Schori, Mats Hellström, Maj Britt Theorin, Nils T Svensson, Viola Furubjelke, Kristina Svensson och Berndt Ekholm (alla s) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 12 börjar med "I propositionen betonas" och slutar med "U23 (s) yrkande 2" bort ha följande lydelse:
I propositionen föreslås att två nya instrument införs för den övergripande inriktningen av biståndet till enskilda länder: landprofiler och landstrategier. Syftet anges vara att skapa en helhetssyn på det svenska biståndet till ett enskilt land. Utskottet anser att det är oklart vad som egentligen uppnås med dessa instrument i förhållande till de styrinstrument som f.n. finns. Samordningen av det svenska biståndet handlar ytterst om hur regeringen vill använda sig av biståndsmyndigheterna. Under en rad av år har en arbetsfördelning vuxit fram som dels är sakspecifik, dels landspecifik. Enligt utredningen Styrnings- och samarbetsformer i biståndet uppplever biståndsmyndigheterna inte samordningen och arbetsfördelningen dem emellan som något problem. Problemen tycks enligt utredningen ligga i ansvars- och arbetsfördelningen mellan regeringskansliet och biståndsmyndigheterna. Utskottet anser att regeringens förslag inte är genomtänkta. De bör därför avslås.
Med det ovan anförda avstyrker utskottet propositionens förslag till en ny modell för samarbetet med mottagarländerna och tillstyrker yrkande 2 i U23 (s). Utskottet anser att yrkandena 4 och 5 i U19 (v) är besvarade. Yrkandena 7 och 8 i motion U20 (nyd) och motion U21 (m) i denna del avstyrks.
dels att moment 2 i utskottets hemställan bort ha följande lydelse:
2. beträffande en ny modell för samarbetet med mottagarländerna att riksdagen dels med bifall till motion 1991/93:U23 yrkande 2 avslår regeringens förslag till en ny modell för samarbetet med mottagarländerna, dels med avslag på motionerna 1992/93:U20 yrkandena 7 och 8 samt 1992/93:U21 i denna del förklarar motion 1992/93:U19 yrkandena 4 och 5 besvarad med vad utskottet anfört,
4. En ny modell för samarbetet med mottagarländerna (mom. 2)
Richard Ulfvengren (nyd) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 12 börjar med "Det praktiska ansvaret" och slutar med "U23 yrkande 2" bort ha följande lydelse:
Utskottet håller med om vikten av att skapa en helhetsbild av det samlade biståndet till ett mottagarland. De föreslagna landstrategierna ämnar ange ett övergripande mål för vad Sverige vill uppnå med biståndet till ett enskilt land. Här vill utskottet erinra om behovet av att diskutera hur Sverige skall hjälpa mottagaren att på sikt bli biståndsoberoende. Utskottet delar därför regeringens förslag att överläggningarna med mottagaren föregår regeringsbeslutet. Utskottet vill i detta sammanhang poängtera vikten av att ökade krav bör ställas på motprestationer i mottagarlandet vad gäller exempelvis tullar, arbetstillstånd, säkerhet för biståndsarbetare m.m. Krav på sådana motprestationer ställs i stor utsträckning av andra biståndsgivarländer och detsamma bör Sverige göra. Allt för att effektivisera biståndet.
Med det ovan anförda tillstyrker utskottet yrkandena 7 och 8 i U20 (nyd). Utskottet avstyrker yrkande 2 i U23 (s) och yrkandena 4 och 5 i motion U19 (v). Utskottet betraktar motion U21 (m) i denna del som besvarad.
dels att moment 2 i utskottets hemställan bort ha följande lydelse:
2. beträffande en ny modell för samarbetet med mottagarländerna att riksdagen dels med bifall till motion 1992/93:U20 yrkandena 7 och 8 och med anledning av regeringens förslag samt med avslag på motionerna 1992/93:U19 yrkandena 4 och 5 och 1992/93:U23 yrkande 2 godkänner vad utskottet anfört om en ny modell för samarbetet med mottagarländerna, dels förklarar motion 1992/93:U21 i denna del besvarad med vad utskottet anfört,
5. En integrerad fältadministration (mom. 3)
Pierre Schori, Mats Hellström, Maj Britt Theorin, Nils T Svensson, Viola Furubjelke, Kristina Svensson och Berndt Ekholm (alla s) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 14 börjar med "Kraven på samordning" och slutar med "får anses besvarat." bort ha följande lydelse:
Utskottet delar regeringens bedömning om att en effektivisering av representationen i mottagarländerna bör eftersträvas. Det kan finnas effektivitetsvinster att göra genom en ökad integrering av svensk utlandsrepresentation, förutsatt att en klar och entydig arbetsfördelning mellan regering och myndigheterna bibehålls. Utskottet vill erinra om att Sveriges ambassadör också är chef för biståndskontoret som ingår som en del av den svenska beskickningen. Ett problem är bristen på administrativ samordning. En administrativ samordning skulle kunna genomföras, menar utskottet, utan att man i sak ändrar den nuvarande fältorganisationen. Utskottet finner inga övertygande argument för den föreslagna omorganisationen i regeringens förslag. Risken är stor att man skapar nya oklarheter i ett system, som förvisso inte är perfekt, men som de olika parterna ändå lärt sig att hantera under årens lopp. En total integration riskerar enligt utskottet uppfattning att öka oklarheterna. Det är viktigt att instruktionsrätten förblir tydlig.
Utskottet finner det förslag intressant som SIDA lämnat om regionala ambassader i sitt remissyttrande till utredningen Styrnings- och samarbetsformer i biståndet. Utskottet anser att riksdagen som sin mening bör ge regeringen till känna att frågan om regionala ambassader bör granskas ytterligare.
Utskottet avstyrker mot bakgrund av det ovan anförda regeringens förslag till en integrerad fältorganisation. Därmed tillstyrks yrkande 6 i U19 (v) och yrkande 3 i U23 (s). Utskottet avstyrker yrkandena 9--11 i U20 (nyd).
dels att moment 3 i utskottets hemställan bort ha följande lydelse:
3. beträffande en integrerad fältadministration att riksdagen med bifall till motionerna 1992/93:U19 yrkande 6, 1992/93:U23 yrkande 3 avslår regeringens förslag till en integrerad fältadministration och motion 1992/93:U20 yrkandena 9--11 samt med anledning av motion 1992/93:U19 yrkande 7 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört om ytterligare granskning av frågan om regionala ambassader.
6. En integrerad fältadministration (mom. 3)
Richard Ulfvengren (nyd) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 14 börjar med "I propositionen framhålls" och som slutar med "får anses besvarat" bort ha följande lydelse:
Utskottet anser att ambassader, biståndskontor, exportråd m.m. bör slås ihop till en enhet -- ett Sweden Center. I utvecklingsländerna bör införandet av regionkontor innebära besparingar, bättre samordning och öka möjligheterna att bevaka regionala projekt. Utöver den sedvanliga UD-rekryteringen bör i större utsträckning chefer från näringslivet och enskilda organisationer anställas.
Utskottet anser att riksdagen som sin mening bör ge regeringen till känna att frågan om fältintegrationen och regionaliseringen granskas ytterligare.
Utskottet tillstyrker yrkandena 9--11 i motion U20 (nyd) och yrkande 7 i motion U19 (v) samt avslår yrkande 6 i motion U19 (v) och yrkande 3 i motion U23 (s).
dels att moment 3 i utskottets hemställan bort ha följande lydelse:
3. beträffande en integrerad fältadministration att riksdagen dels med bifall till motion 1992/93:U20 yrkandena 9--11 och med anledning av motion 1992/93:U19 yrkande 7 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört om ytterligare granskning av fältintegrationen och regionaliseringen, dels med avslag på motionerna 1992/93:U19 yrkande 6 och 1992/93:U23 yrkande 3 godkänner regeringens förslag till en integrerad fältadministration.
Meningsyttring
Meningsyttring får avges av suppleant från Vänsterpartiet, eftersom partiet inte företräds av ordinarie ledamot i utskottet.
Bertil Måbrink (v) anför:
Landramarna
Utskottsmajoriteten vill följa regeringens förslag och ersätta landramarna med vad som kallas indikativa planeringsramar. De farhågor för att det nya systemet kommer att minska riksdagens inflytande över biståndsanslagen och mottagarländernas möjligheter att planera, som anförts bl.a. av Vänsterpartiet, har utskottet besvarat med att riksdagen skall fatta beslut om planeringsramen och att överföringar av outnyttjade anslag skall vara begränsade och ske mellan olika verksamhetsområden.
Jag anser att det är positivt om det ändamålsbestämda biståndet förs in i planeringsramarna. Det skulle kunna motverka den upplottring och kortsiktighet som utvecklats under 1980-talet. Men detta kan ske med nuvarande anslagsordning, och därför finns det ingen anledning att ersätta systemet med avtalsfästa landramar med indikativa planeringsramar.
Jag anser därför att riksdagen med bifall till motion U19 (v) yrkande 2 som sin mening bör ge regeringen till känna vad ovan anförts om anslagsstrukturen för biståndet.
Landstrategier
Förslaget att regeringen skall målstyra biståndet genom s.k. landstrategier innebär ökad politisering. Enligt min uppfattning är det mottagarländerna som måste ta huvudansvaret inför sina medborgare för hur biståndet används. Det är i dialogen med regeringar, organistioner och andra folkliga företrädare och med utnyttjande av all den kunskap som finns i Sverige -- inom biståndsorganen såväl som de enskilda organisationerna -- som mottagarlandets förutsättningar bäst analyseras. Och det är den analysen som ska ligga till grund för riksdagens beslut.
Jag anser därför att riksdagen med bifall till motion U19 (v) yrkande 4 bör ge regeringen till känna vad ovan anförts om de föreslagna landstrategierna.
I vår motion anförde vi att de s.k. intressentmötena, som avses bli ett led i utarbetandet av landstrategierna, skulle kunna utformas som öppna hearings, vilket Afrikagrupperna hade föreslagit i sitt remissuttalande till utredningen. Det är en idé som bör prövas. Sådana hearings skulle också kunna bli värdefulla för riksdagens arbete med biståndsfrågorna.
Jag anser därför att riksdagen med bifall till motion U19 (v) yrkande 5 bör ge regeringen till känna vad ovan anförts om öppna hearings.
Fältadministrationen
Ett effektivt resursutnyttjande i biståndsorganisationen och utlandsrepresentationen bör ständigt eftersträvas. Vilka rationaliseringsvinster som kan göras med regeringens förslag, är oklart. Det är ju inte färdigarbetat utan skall beredas ytterligare.
Jag anser därför att riksdagen med bifall till motion U19 (v) yrkande 6 bör avvisa regeringens förslag till integrerad fältadministration.
Ett alternativ till regeringens förslag vore regionala ambassader, som SIDA räknar med skulle ge uppemot 20 miljoner kronor i besparingar. Utskottsmajoriteten utesluter inte att det i vissa fall kan finnas skäl att upprätta sådana. Då borde den också ha begärt förslag härom av regeringen.
Jag anser att riksdagen med bifall till motion U19 (v) yrkande 7 bör hemställa hos regeringen om förslag om regionala ambassader.
Mot bakgrund av det anförda anser jag att utskottet under momenten 1--3 bort ha hemställt:
1. beträffande en förändrad anslagsstruktur att riksdagen dels med bifall till motionerna 1992/93:U19 yrkandena 1, 2 och 3, 1992/93:U233 yrkandena 15 och 25, 1992/93:U250 yrkandena 8--10 och med anledning av motion 1992/93:U23 yrkande 1 avslår regeringens förslag till en förändrad anslagsstruktur, dels med avslag på motionerna 1992/93:U18, 1992/93:U20 yrkandena 1--6, 1992/93:U21 i denna del, 1992/93:U22, 1992/93:U232 som sin mening ger regeringen till känna vad ovan anförts,
2. beträffande en ny modell för samarbetet med mottagarländerna att riksdagen dels med bifall till motion 1992/93:U19 yrkandena 4 och 5, och med anledning av motion 1992/93:U23 yrkande 2 avslår regeringens förslag till en ny modell för samarbetet med mottagarländerna, dels med avslag på motionerna 1992/93:U20 yrkandena 7 och 8 och 1992/93:U21 i denna del som sin mening ger regeringen till känna vad ovan anförts,
3. beträffande en integrerad fältadministration att riksdagen dels med bifall till motionerna 1992/93:U19 yrkande 6, 1992/93:23 yrkande 3 och med avslag på motion 1992/93:U20 yrkandena 9--11 avslår regeringens förslag till en integrerad fältadministration, dels med bifall till motion 1992/93:U19 yrkande 7 hos regeringen hemställer om förslag om regionala ambassader.