Strandskydd m.m.
Betänkande 1993/94:JoU28
Jordbruksutskottets betänkande
1993/94:JOU28
Strandskydd m.m.
Innehåll
1993/94 JoU28
Sammanfattning
I betänkandet behandlar utskottet proposition 1993/94:125 om förslag om ytterligare anslag på tilläggsbudget till statsbudgeten för budgetåret 1993/94, m.m., fjortonde huvudtiteln (Miljö- och naturresursdepartementet). Utskottet tillstyrker regeringens förslag om medelsanvisning under punkt A 2, Utredningar m.m.
Utskottet behandlar vidare proposition 1993/94:229 om strandskydd jämte fyra följdmotioner och fem motioner från den allmänna motionstiden 1994. Samtliga motioner avstyrks.
Utskottets ställningstagande innebär att bestämmelserna om strandskydd i naturvårdslagen (1964:822), som i dag är ämnade att trygga allmänhetens tillgång till platser för bad och friluftsliv vid havet, insjöar och vattendrag, utvidgas till att omfatta livsvillkoren för växter och djur. Utskottets ställningstagande innebär vidare att, i glesbygder där tillgången på sjöar och vattendrag är riklig, strandskyddsbestämmelserna bör kunna tillämpas differentierat inom områden som angetts i antagen översiktsplan.
Utskottet föreslår i betänkandet en redaktionell ändring i 40 § naturvårdslagen.
Till betänkandet har fogats två reservationer (s), ett särskilt yttrande (nyd) och en meningsyttring (v).
Proposition 1993/94:125
Regeringen (Miljö- och naturresursdepartementet) har i proposition 1993/94:125 under fjortonde huvudtiteln föreslagit
A. Miljö- och naturresursdepartementet
(A 2) att riksdagen till Utredningar m.m. på tilläggsbudget till statsbudgeten för budgetåret 1993/94 anvisar ett reservationsanslag på 625 000 kr.
Proposition 1993/94:229
Regeringen (Miljö- och naturresursdepartementet) har i proposition 1993/94:229 föreslagit att riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i naturvårdslagen (1964:822).
Lagförslaget fogas som bilaga 1 till detta betänkande.
Propositionens huvudsakliga innehåll
Bestämmelserna om strandskydd i naturvårdslagen (1964:822) har tillkommit för att åt allmänheten trygga tillgången till platser för bad och friluftsliv vid havet, insjöar och vattendrag. I propositionen föreslås att detta skydd utvidgas till att även omfatta livsvillkoren för växter och djur.
Det fordras enligt gällande lag dispens från länsstyrelsen för att inom strandskyddat område få uppföra en helt ny byggnad, att ändra en byggnad för att tillgodose ett väsentligen annat ändamål än det den tidigare har använts till, att vidta förberedelsearbeten för ny bebyggelse samt för att uppföra andra anläggningar eller anordningar varigenom allemansrätten inom strandområdet inskränks. Dispens får meddelas om det finns särskilda skäl. Undantag gäller för vissa byggnader som behövs för de areella näringarna. Regeringen redovisar i propositionen sin bedömning av hur en differentierad tillämpning av bestämmelserna om strandskyddsdispens skall kunna ge ett mer flexibelt strandskydd i mer glest befolkade områden av landet.
Motioner
Motioner med anledning av proposition 1993/94:229
1993/94:Jo65 av Jan Jennehag m.fl. (v) vari yrkas 1. att riksdagen avslår proposition 1993/94:229, 2. att riksdagen hos regeringen begär att den före 1 januari 1995 återkommer med förslag om hur strandskyddet skall förstärkas.
1993/94:Jo66 av Margareta Winberg m.fl. (s) vari yrkas 1. att riksdagen avslår regeringens proposition om strandskyddsbestämmelserna, 2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om ändringar i 15 § naturvårdslagen, 3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om strandskyddsdispenser.
1993/94:Jo67 av Holger Gustafsson (kds) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att differentierad tillämpning av strandskyddsinstitutet endast bör bli aktuell för inre Norrland samt norra och västra Svealand.
1993/94:Jo68 av Max Montalvo (nyd) vari yrkas att riksdagen avslår proposition 1993/94:229.
Motioner väckta under allmänna motionstiden 1994
1993/94:Jo603 av Ingrid Hemmingsson (m) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att förändra naturvårdslagens strandskyddsbestämmelser.
1993/94:Jo622 av Bertil Danielsson och Inga Berggren (m) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om avskaffande av det generella förbudet att bygga vid strand samt om införande av ett strandnaturskydd.
1993/94:Jo650 av Lennart Fremling (fp) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om utvidgning av strandskyddet till gagn för den biologiska mångfalden.
1993/94:Jo658 av Tage Påhlsson och Kjell Ericsson (c) vari yrkas att riksdagen hos regeringen begär förslag till ändring av nuvarande strandskyddsbestämmelser så att kommunerna i sina översikts- och detaljplaner får rätt att reglera strandskyddet.
1993/94:Jo677 av Jan Jennehag och Bengt Hurtig (v) vari yrkas att riksdagen hos regeringen begär att den återkommer med förslag om hur strandskyddet skall förstärkas.
Utskottet
Proposition 1993/94:125, fjortonde huvudtiteln (Miljö- och naturresursdepartementet)
Utredningar m.m. (A 2)
Utskottet tillstyrker regeringens förslag under A 2 (s. 19).
Proposition 1993/94:229 om strandskydd
Skrivelser
Från Svenska Kommunförbundet och De små kommunernas samverkan, Småkom, Bergslagsgruppen, har inkommit skrivelser.
Yttrande
Bostadsutskottet har yttrat sig över de frågor i propositionen och i vissa motioner som rör överväganden huruvida strandskyddsbestämmelserna bör hävdas inom ramen för plan- och bygglagen och hur i så fall en ordning som tillgodoser detta önskemål skall utformas (se bilaga).
Gällande regler
Enligt 15 § naturvårdslagen (1964:822) gäller strandskyddet vid havet, insjöar och vattendrag för att åt allmänheten trygga tillgången till platser för bad och friluftsliv. Strandskyddet omfattar land- och vattenområdet intill 100 meter från strandlinjen vid normalt medelvattenstånd (strandskyddsområde). Regeringen eller länsstyrelsen får utvidga strandskyddsområdet när det behövs för att tillgodose syftet med strandskyddet, dock högst intill 300 meter från strandlinjen.
I motiven till införandet av det generella strandskyddet anfördes att strandskyddsförordnanden enligt de tidigare gällande bestämmelserna inte kommit till stånd i sådan omfattning att tillträdet till de från friluftslivssynpunkt värdefulla stränderna i önskvärd omfattning har kunnat bevaras för den icke strandägande befolkningen (prop. 1974:166). Vidare anfördes att dispens för bebyggelse inom strandskyddsområde hade getts i förhållandevis stor utsträckning. Det fanns därför anledning att skärpa bestämmelserna om strandskydd. Strandskyddet skulle liksom tidigare ha till väsentligt syfte att bevara allemansrätten vid stränder. I praktiken torde strandskyddet i allmänhet automatiskt också få till effekt att de egenskaper hos naturmiljön bevaras som vid sidan av närheten till vatten gör ett strandområde lämpat för friluftsliv.
Inom strandskyddsområde råder förbud mot att uppföra helt nya byggnader, att ändra befintliga byggnader för att tillgodose ett väsentligt annat ändamål, att vidta förberedelser för ny bebyggelse samt att uppföra andra anläggningar eller anordningar varigenom allemansrätten inom strandområdet inskränks. Sistnämnda förbud kan gälla vägar, bryggor, båtuppläggningsplatser samt anläggningar för camping, sport eller klubbverksamhet.
De med strandskyddet förenade förbuden gäller inte anläggningar eller åtgärder som behövs för jordbruket, fisket, skogsskötseln eller renskötseln och som inte tillgodoser bostadsändamål.
Länsstyrelsen kan förordna att strandområde som uppenbart saknar betydelse för bad och friluftsliv inte skall omfattas av strandskydd. Som exempel anges obetydliga bäckar och tjärnar (prop. 1974:166). Länsstyrelsen får, om det finns särskilda skäl, förordna att ett strandområde som avses ingå i detaljplan eller omfattas av områdesbestämmelser inte skall omfattas av strandskydd.
Dispens från byggnadsförbudet får lämnas av länsstyrelsen om det finns särskilda skäl, och länsstyrelsen kan delegera dispensbefogenheten till kommunerna. I princip har länsstyrelserna behållit beslutanderätten endast över vissa speciellt känsliga områden.
Frågor om strandskyddsdispens blir ofta aktuella i samband med kommunala beslut enligt plan- och bygglagen, dvs. beslut att anta en detaljplan eller bevilja bygglov eller meddela förhandsbesked.
Strandskyddets syften
Propositionen
Stränderna är särskilt värdefulla miljöer för djur och växter och ger utrymme för en rad olika livsmiljöer. Det finns därför enligt miljöministern skäl för att utvidga grunden för strandskyddet till att innefatta inte bara skydd för friluftslivet utan även skydd för växt- och djurlivet. I syfte att trygga förutsättningarna för allmänhetens friluftsliv och att bevara goda livsvillkor för växter och djur föreslås därför att strandskydd skall råda vid havet, insjöar och vattendrag.
Motionerna
Vänsterpartiet framhåller i motion Jo65 att regeringens förslag bl.a. innebär en försvagning av strandskyddet i glesbygd. Propositionen bör därför avslås (yrkande 1) och regeringen bör före den 1 januari 1995 återkomma med förslag om hur strandskyddet skall förstärkas (yrkande 2 och Jo677). I motion Jo66 redovisar Socialdemokraterna en i grunden positiv inställning till regeringens förslag men yrkar avslag på propositionen, eftersom ändringen i 15 § naturvårdslagen enligt motionärerna bör behandlas i samband med miljöbalken (yrkandena 1 resp. 2). Enligt motion Jo68 (nyd) bör propositionen avslås, eftersom förslaget innebär ytterligare inskränkningar i äganderätten. Motionären i motion Jo650 (fp) begär att strandskyddet utvidgas till gagn för den biologiska mångfalden.
Utskottets överväganden
Strandområdena representerar inte bara stora värden för allmänheten. De erbjuder även särskilt värdefulla miljöer för djur och växter och utrymme för en rad olika livsmiljöer. Det finns därför enligt utskottets mening skäl att utvidga grunden för strandskyddet till att innefatta inte bara skydd för friluftslivet utan även skydd för växt- och djurlivet. I syfte att trygga förutsättningarna för allmänhetens friluftsliv och att bevara goda livsvillkor för växter och djur skall därför strandskydd råda vid havet, insjöar och vattendrag. Utskottet tillstyrker således regeringens förslag om utvidgning av strandskyddet. Med det anförda finner utskottet motion Jo650 tillgodosedd. Motionen, som väcktes innan regeringen framlade det nu aktuella förslaget, bör inte påkalla någon vidare åtgärd från riksdagens sida.
Som närmare framgår av utskottets överväganden i det följande bör frågan om bevarande av stränderna ses i ett långsiktigt perspektiv. I glesbygder med riklig tillgång på sjöar och vattendrag bör emellertid strandskyddsbestämmelserna enligt utskottets mening kunna tillämpas differentierat inom områden som angetts i antagen översiktsplan. Som anförs i propositionen skall vid bestämning av vilka områden som härvidlag kan komma i fråga gälla att allemansrättsligt tillgängliga områden kan bevaras oexploaterade både på lång och kort sikt samt att endast begränsade strandområden tas i anspråk för bebyggelse. Den tillkommande bebyggelsen får dock inte innebära hinder eller stegvisa inskränkningar för friluftslivet. Mot denna bakgrund finner utskottet de farhågor som kommer till uttryck i motionerna Jo65 och Jo677 i huvudsak ogrundade. Motionerna avstyrks.
Utskottet avstyrker även motion Jo68.
Enligt propositionen har reglerna om strandskydd sin egentliga plats i det förslag till miljöbalk som för närvarande bereds i regeringskansliet. Miljöbalken förutses emellertid inte träda i kraft förrän den 1 juli 1995. I likhet med miljöministern anser jordbruksutskottet, som i detta avseende inte delar bostadsutskottets uppfattning, det angeläget att de i propositionen framlagda förslagen om strandskydd träder i kraft tidigare, dvs. den 1 juli 1994. Jordbruksutskottet ansluter sig även till förslaget att förordnanden som meddelats före den 1 juli 1994 och som innefattar undantag från strandskydd i vissa fall skall omprövas före utgången av juni 1999. Det anförda innebär att utskottet tillstyrker regeringens förslag och avstyrker motion Jo66 yrkandena 1 och 2.
Utskottet föreslår en redaktionell ändring som innebär att i 40 § naturvårdslagen orden Statens vägverk utbyts mot ordet Vägverket.
Differentierat strandskydd
Propositionen
Miljöministern framhåller att frågan om bevarande av stränderna bör ses i ett långsiktigt perspektiv. De naturliga förhållandena och befolkningens täthet varierar starkt mellan olika delar av landet. Även om tillämpningen av föreskrifterna om dispens från strandskyddsbestämmelserna generellt sett bör vara restriktiv, finns det enligt miljöministern mot denna bakgrund ett visst utrymme för att tillämpa de föreskrifter som gäller strandskyddet med hänsyn tagen till lokala förhållanden.
Motionerna
Enligt Socialdemokraterna är förslaget om differentierat strandskydd och ändrade dispensregler ett sätt att successivt avskaffa strandskyddet. En ändring av reglerna för dispens kan därför få större effekt än vad som framgår av propositionen. Nuvarande regler är enligt motion Jo66 (s) yrkande 3 fullt tillräckliga för en differentierad tillämpning av strandskyddet. Motionären i motion Jo67 (kds) framhåller att en differentierad tillämpning av strandskyddsinstitutet bör bli aktuell endast för inre Norrland samt norra och västra Svealand. Enligt motion Jo603 (m) bör naturvårdslagens strandskyddsbestämmelser förändras så att det generella strandskyddet avskaffas och ersätts med det skydd som kommunerna anger i sina översiktsplaner. Motionärerna i motion Jo622 (m) vill avskaffa det generella förbudet att bygga vid strand och införa ett strandnaturskydd. I motion Jo658 (c) begärs förslag om ändring av nuvarande strandskyddsbestämmelser så att kommunerna i sina översikts- och detaljplaner får rätt att reglera strandskyddet.
Utskottets överväganden
Bostadsutskottet behandlade hösten 1991 frågan om behovet av strandskydd och möjligheterna till en differentierad tillämpning av reglerna (1991/92:BoU2). Med anledning av motioner om införande av bestämmelser i plan- och bygglagen, som ger möjlighet att reglera strandskyddet, anförde bostadsutskottet att ett generellt strandskydd som inte tar hänsyn till faktiska förhållanden inte i alla lägen kan motiveras. På många håll, anförde bostadsutskottet, råder ett lågt eller inget tryck i fråga om bebyggelse i strandnära områden, medan på andra håll däremot ett skydd behövs mot exploatering av strandzoner. De strandskyddsbestämmelser som anses nödvändiga borde enligt bostadsutskottets mening utformas så att det med tillämpning av dem blir möjligt att i enskilda planfrågor göra en avvägning främst mellan ett bevarandeintresse för olika former av friluftsliv och ett intresse från en markägare att i rimlig omfattning bebygga också markområden i strandnära lägen. Bostadsutskottet, som förutsatte att regeringen följde frågan med uppmärksamhet, avstyrkte de då behandlade motionerna. I nu återgiven del var bostadsutskottet enhälligt. Riksdagen anslöt sig till bostadsutskottets ställningstagande.
I sitt yttrande till jordbruksutskottet i det nu aktuella ärendet finner bostadsutskottet nuvarande regler för dispensgivning fullt tillräckliga för en differentierad tillämpning. Bostadsutskottet anser vidare att det finns anledning att hysa oro för att reglerna om differentierat strandskydd ger markägaren större rättigheter än vad som framgår av propositionen. Jordbruksutskottet delar inte denna uppfattning. Även om tillämpningen av föreskrifterna om dispens från strandskyddsbestämmelserna generellt sett bör vara restriktiv, bör det, inte minst mot bakgrund av den stora variation som råder mellan olika delar av landet i fråga om naturliga förhållanden och befolkningstäthet, finnas visst utrymme för att tillämpa föreskrifterna med hänsyn tagen till lokala förhållanden. I likhet med bostadsutskottets minoritet kan jordbruksutskottet acceptera den lagtekniska lösning som föreslås i propositionen om att strandskyddet i vissa glesbygder bör kunna differentieras inom områden som angetts i antagen översiktsplan. Det kan emellertid finnas anledning att återkomma till frågan om strandskyddets behandling i översiktsplanen när beredningen av Plan- och byggutredningens nyligen redovisade betänkande Miljö och fysisk planering (SOU 1994:36) med förslag bl.a. om översiktsplanens former och innehåll m.m. avslutats. Utskottet gör således samma bedömning som miljöministern och avstyrker mot denna bakgrund motion Jo66 yrkande 3.
I propositionen redogör miljöministern för de kriterier som bör ställas upp för att ett differentierat strandskydd skall kunna tillämpas och anför att Naturvårdsverkets bedömning bör tjäna som vägledning för den fortsatta tillämpningen av reglerna om dispens från strandskyddet. Bl.a. bör i översiktsplanearbetet avseende södra Sveriges glesbygder särskilt analyseras vilken betydelse närheten till storstadsområden och kontinenten har för efterfrågan på strandnära mark för friluftsliv och fritidsbebyggelse. Vidare bör vid prövning av enskilda ärenden gälla att allemansrättsligt tillgängliga områden kan bevaras oexploaterade både på lång och kort sikt samt att endast begränsade strandområden tas i anspråk för bebyggelse. Den tillkommande bebyggelsen får inte heller innebära stegvisa inskränkningar för friluftslivet som blir kännbara, och den får vid en bedömning av förhållandena på platsen inte bli till hinder för friluftslivet. Områden av riksintresse för naturvård, friluftsliv eller kulturminnesvård enligt 3 kap. 2--5 §§ naturresurslagen (1987:12) skall inte kunna bli aktuella för differentierad tillämpning av strandskyddet. Områden som enligt 2 kap. 6 § samma lag är av betydelse från allmän synpunkt på grund av områdenas natur- eller kulturvärden eller med hänsyn till friluftslivet bör endast undantagsvis komma i fråga i detta sammanhang. I sitt remissvar uttalar Naturvårdsverket sin avsikt att efter tre år göra en samlad utvärdering av dispensreglernas tillämpning. Mot denna bakgrund anser utskottet, som förutsätter att regeringen uppmärksammar de frågor som tas upp i motion Jo67, att syftet med motionen i allt väsentligt kan tillgodoses utan något särskilt uttalande från riksdagen.
Som anförs i propositionen bör länsstyrelserna i dialog med kommunerna kunna definiera vilka områden som kan bli aktuella för differentierad tillämpning. I områden där en sådan tillämpning kan komma i fråga bör kommunen efter samråd med länsstyrelsen i översiktsplan ange under vilka förutsättningar ett differentierat strandskydd kan tillämpas och peka ut områden där strandskyddsdispensen kan bli aktuell. Genom att tillämpningen av bestämmelserna om dispens från strandskydd behandlas i den kommunala översiktsplaneringen, kommer frågan att handhas inom ramen för ett heltäckande beslutsunderlag som blir föremål för en bred och offentlig prövning. Kommunernas intentioner med strandskyddet blir därmed en del i en samlad miljö- och markanvändningsstrategi. Med detta förfarande finner utskottet att syftet med motionerna Jo603, Jo622 och Jo658 i allt väsentligt kommer att tillgodoses. Motionerna bör inte medföra någon ytterligare åtgärd från riksdagens sida. Som utskottet anfört ovan kan det dessutom finnas anledning att återkomma till frågan om strandskyddets behandling i översiktsplanen när beredningen av Plan- och byggutredningens betänkande slutförts.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande utredningar m.m.
att riksdagen till Utredningar m.m. på tilläggsbudget till statsbudgeten för budgetåret 1993/94 under fjortonde huvudtiteln anvisar ett reservationsanslag på 625 000 kr,
2. beträffande naturvårdslagen
att riksdagen med avslag på motionerna 1993/94:Jo65, 1993/94:Jo66 yrkandena 1 och 2, 1993/94:Jo68, 1993/94:Jo650 och 1993/94:Jo677 antar regeringens förslag till lag om ändring i naturvårdslagen (1964:822) med den ändringen att i 40 § orden Statens vägverk ersätts av ordet Vägverket,
res. 1 (s) men. (v)
3. beträffande differentierat strandskydd
att riksdagen avslår motionerna 1993/94:Jo66 yrkande 3 och 1993/94:Jo67,
res. 2 (s)
4. beträffande avskaffande av det generella strandskyddet
att riksdagen avslår motionerna 1993/94:Jo603, 1993/94:Jo622 och 1993/94:Jo658.
Stockholm den 19 maj 1994
På jordbruksutskottets vägnar
Margareta Winberg
I beslutet har deltagit: Margareta Winberg (s), Ivar Virgin (m), Ingvar Eriksson (m), Inga-Britt Johansson (s), Åke Selberg (s), Lennart Brunander (c), Inge Carlsson (s), Mona Saint Cyr (m), Kaj Larsson (s), Max Montalvo (nyd), Ulla Pettersson (s), Carl G Nilsson (m), Sinikka Bohlin (s), Lennart Fremling (fp) och Carl Olov Persson (kds).
Från Vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie ledamot i utskottet, har suppleanten Jan Jennehag (v) närvarit vid den slutliga behandlingen av ärendet.
Reservationer
1. Naturvårdslagen (mom. 2)
Margareta Winberg, Inga-Britt Johansson, Åke Selberg, Inge Carlsson, Kaj Larsson, Ulla Pettersson och Sinikka Bohlin (alla s) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 5 börjar med "Strandområdena representerar" och på s. 6 slutar med "ordet Vägverket" bort ha följande lydelse:
I propositionen framläggs förslag om ändring av bestämmelserna om strandskydd i naturvårdslagen. Förslaget innebär att strandskyddet stärks genom att lagen utvidgas till att omfatta inte endast skydd för friluftslivet utan även skydd för växt- och djurlivet. Utskottet, som i princip ställer sig positivt till regeringens förslag, anser emellertid att frågan bör behandlas i samband med den av regeringen aviserade propositionen om miljöbalk. Mot denna bakgrund finner utskottet, som därmed ansluter sig till motion Jo66 yrkande 1, att regeringens förslag bör avslås. Regeringen bör i stället återkomma med förslaget om ändring i 15 § naturvårdslagen i samband med riksdagens behandling av en samlad miljölagstiftning. Vad utskottet anfört med anledning av motionens yrkande 2 bör ges regeringen till känna. Med det anförda avstyrker utskottet motionerna Jo65, Jo68 och Jo677.
Det ovan anförda innebär att syftet med motion Jo650 kommer att bli tillgodosett. Motionen bör inte medföra någon ytterligare riksdagens åtgärd.
dels att utskottets hemställan under 2 bort ha följande lydelse:
2. beträffande naturvårdslagen att riksdagen dels med bifall till motion 1993/94:Jo66 yrkande 1 och med avslag på motionerna 1993/94:Jo65, 1993/94:Jo68, 1993/94:Jo650 och 1993/94:Jo677 avslår förslaget till lag om ändring i naturvårdslagen (1964:822), dels med anledning av motion 1993/94:Jo66 yrkande 2 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
2. Differentierat strandskydd (mom. 3)
Margareta Winberg, Inga-Britt Johansson, Åke Selberg, Inge Carlsson, Kaj Larsson, Ulla Pettersson och Sinikka Bohlin (alla s) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 7 börjar med "Bostadsutskottet behandlade" och slutar med "yrkande 3" bort ha följande lydelse:
Regeringens skäl för en förändring av möjligheterna till dispens från strandskyddsbestämmelserna måste enligt utskottets mening ses mot bakgrund av de förslag om ändringar i plan- och bygglagen (1987:19) som framläggs i Plan- och byggutredningens nyligen redovisade betänkande Miljö och fysisk planering (SOU 1994:36). I likhet med motionärerna i motion Jo66 gör utskottet liksom bostadsutskottet den bedömningen att ett differentierat strandskydd i enlighet med propositionen kommer att medföra en försvagning av strandskyddet. De regler som i dag gäller för dispens från strandskyddsbestämmelserna är enligt utskottets mening fullt tillräckliga för en differentierad tillämpning med den inriktning som anges i propositionen. Vad utskottet anfört med anledning av motion Jo66 yrkande 3 bör ges regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under 3 bort ha följande lydelse:
3. beträffande differentierat strandskydd att riksdagen med anledning av motion 1993/94:Jo66 yrkande 3 och med avslag på motion 1993/94:Jo67 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
Särskilt yttrande
Generellt strandskydd
Max Montalvo (nyd) anför:
Ny demokrati anser att äganderätten bör stärkas och inte försämras, vilket blir fallet om de generella regler som föreslagits i propositionen kommer att tillämpas. Vi anser vidare att det inte kan ligga i svenska folkets intresse att endast låta ett fåtal "som har råd" åtnjuta den trevliga boendeform som det innebär att bo vid en sjö. Med tanke på att Sverige har 90 000 sjöar och en lång kust bör det enligt vår mening finnas utrymme för både rekreationsområden och ett trivsamt boende.
Meningsyttring av suppleant
Meningsyttring får avges av suppleant från Vänsterpartiet, eftersom partiet inte företräds av ordinarie ledamot i utskottet.
Jan Jennehag (v) anför:
Naturvårdslagen
Strandskyddet har funnits sedan 1950-talet och tillkom för att skydda stränderna och bevara deras tillgänglighet för allmänheten. Eftersom stränderna ofta utgör högproduktiva biotoper med ett varierat biologiskt liv, och hotade arter ofta är knutna till strandmiljöer, har strandskyddet på senare år fått allt större betydelse för bevarande av den biologiska mångfalden.
Strandskyddet hotas nu från två håll. Dels försöker starka markägarintressen försvaga strandskyddet i stället för att förstärka det genom att bl.a. luckra upp strandskyddet i glesbygd, dels följer många kommuner inte intentionerna bakom strandskyddet utan medger undantag från skyddet eller negligerar överträdelser. I motsats till vad som sägs i propositionen innebär regeringens förslag ytterligare en försvagning av strandskyddet. Vänsterpartiet yrkar därför avslag på propositionen och anser att regeringen före den 1 januari 1995 bör återkomma med förslag om förstärkning av strandskyddet. Riksdagen bör således bifalla motionerna Jo65 och Jo677 (Hemställan mom. 2).
Mot bakgrund av det anförda anser jag att utskottet under 2 borde ha hemställt:
2. beträffande naturvårdslagen
att riksdagen dels med bifall till motion 1993/94:Jo65 yrkande 1 och med avslag på motionerna 1993/94:Jo66, 1993/94:Jo68 och 1993/94:Jo650 avslår förslaget till lag om ändring i naturvårdslagen (1964:822), dels med anledning av motionerna 1993/94:Jo65 yrkande 2 och 1993/94:Jo677 som sin mening ger regeringen till känna vad ovan anförts.
Förslag till lag om ändring i naturvårdslagen (1964:822)
Bilaga 1
Bostadsutskottets yttrande
1993/94:BoU8y
Bilaga 2 Strandskydd
Till jordbruksutskottet
Jordbruksutskottet har berett bostadsutskottet tillfälle att avge yttrande över proposition 1993/94:229 Strandskydd jämte över de med anledning av propositionen avlämnade motionerna 1993/94:Jo65 (v), Jo66 (s), Jo67 (kds) och Jo68 (nyd). Frågor om strandskydd har också tagits upp i de under allmänna motionstiden 1994 väckta och till jordbruksutskottet hänvisade motionerna 1993/94:Jo603 (m), Jo622 (m), Jo650 (fp), Jo658 (c) och Jo677 (v).
Propositionens huvudsakliga innehåll, tidigare riksdagsbehandling m.m.
I propositionen föreslås ändringar i naturvårdslagen (1964:822) (NVL) i avsikt att i vissa hänseenden förändra lagens regler om strandskydd.
Enligt propositionen skall strandskydd råda vid havet, insjöar och vattendrag. Syftet skall vara att trygga förutsättningarna för allmänhetens friluftsliv och att bevara goda livsvillkor för växter och djur. Strandskyddsbestämmelserna föreslås kunna tillämpas differentierat i glesbygdsområden som angetts i antagen översiktsplan och där tillgången på sjöar och vattendrag är riklig.
Ändringarna i NVL föreslås träda i kraft den 1 juli 1994. För undantag från strandskydd som meddelats före den 1 juli 1994 föreslås i vissa fall gälla att de skall omprövas före utgången av juni 1999.
Förslag om förändring av strandskyddsbestämmelserna har lagts fram av Miljöskyddskommittén.
Enligt propositionen har reglerna om strandskydd sin egentliga plats i en miljöbalk. Detta ärende bereds för närvarande. Miljöbalken förutses träda i kraft den 1 juli 1995. Regeringen bedömer det emellertid angeläget att de i propositionen framlagda förslagen om strandskydd träder i kraft tidigare.
Miljöskyddskommitténs förslag i denna del har därför brutits ut och ligger till grund för det i propositionen framförda förslaget om ändring i NVL. Förutom Miljöskyddskommitténs betänkande är i sammanhanget av intresse ett uppdrag som i juni 1992 gavs åt länsstyrelserna i Norrbottens, Jämtlands och Kronobergs län att undersöka förutsättningarna för att uppföra bostadsbyggnader för permanentboende och fritidsändamål på strandområden i glesbygder i inlandet, där tillgången till sjöar och andra vattendrag är riklig. Naturvårdsverket överlämnade med ett yttrande i april 1993 rapporterna till regeringen. Med inland avser verket i detta sammanhang inre Norrland, norra och västra Svealand samt Sydsvenska höglandet.
Frågan om behovet av strandskydd och möjligheterna till en differentierad tillämpning av reglerna behandlade bostadsutskottet hösten 1991 (bet. 1991/92:BoU2). Med anledning av motioner i vilka förordades att i plan- och bygglagen borde införas bestämmelser som ger möjlighet att reglera strandskyddet anförde utskottet att ett generellt strandskydd som inte tar hänsyn till faktiska förhållanden inte i alla lägen kan motiveras. På många håll, anförde utskottet, råder ett lågt eller inget tryck i fråga om bebyggelse i strandnära områden medan på andra håll däremot ett skydd behövs mot exploatering av strandzoner. De strandskyddsbestämmelser som anses nödvändiga borde enligt utskottets mening utformas så att det med tillämpning av dem blir möjligt att i enskilda planfrågor göra en avvägning främst mellan ett bevarandeintresse för olika former av friluftsliv och ett intresse från en markägare att i rimlig omfattning bebygga också markområden i strandnära lägen. Utskottet, som förutsatte att regeringen följde frågan med uppmärksamhet, avstyrkte de då behandlade motionerna. Betänkandet i nu refererad del var enhälligt. Riksdagen följde utskottet.
Utskottet
Vad bostadsutskottet närmast har att lägga synpunkter på i det nu aktuella ärendet är de frågor i propositionen och i vissa motioner som rör överväganden om strandskyddsbestämmelserna bör hävdas inom ramen för plan- och bygglagen och hur i så fall en ordning som tillgodoser detta önskemål skall utformas. Strandskyddets utformning som sådant och möjlighet till differentierade skyddsbestämmelser är frågor som det närmast får anses tillkomma jordbruksutskottet att förbereda för riksdagens beslut.
De motioner i vilka tas upp frågan om differentierat strandskydd är de med anledning av propositionen väckta motionerna Jo66 (s) yrkande 3 och Jo67 (kds). Frågan om att reglera strandskyddsbestämmelserna i PBL har också tagits upp i de under allmänna motionstiden 1994 väckta motionerna Jo603 (m), Jo622 (m) och Jo658 (c).
I motion Jo66 (s) anförs att de nuvarande reglerna för dispensgivning är fullt tillräckliga för en differentierad tillämpning. I motion Jo67 (kds) föreslås att de i propositionen föreslagna reglerna om differentierad tillämpning inte skall gälla Sydsvenska höglandet utan endast avse det inre av Norrland samt norra och västra Svealand.
Med den ovan gjorda begränsningen vill bostadsutskottet anföra följande.
Som anförs i motion Jo66 (s) finns tyvärr anledning att hysa oro för att reglerna om differentierat strandskydd ger markägaren större rättigheter än vad som framgår av propositionen. De nuvarande reglerna för dispensgivning är fullt tillräckliga för en differentierad tillämpning.
Att nu -- några veckor innan arbetet med en miljöbalk avslutats i Lagrådet -- lägga fram förslag till ändrade strandskyddsbestämmelser anser utskottet olyckligt och omotiverat. Lägg därtill att förändringar i plan- och bygglagstiftningen om bl.a. översiktsplanens innehåll m.m. övervägs i regeringens kansli med utgångspunkt från förslag som nyligen lagts fram av plan- och byggutredningar. Även denna omständighet borde fått regeringen att avvakta med att lägga fram förslaget om ändrade strandskyddsbestämmelser.
Vad utskottet nu anfört innebär en anslutning till förslaget i motionerna Jo65 (v) och Jo66 (s) om avslag på propositionen i vad motionerna behandlas i detta yttrande. Vad i motion Jo677 (v) föreslagits får anses tillgodosett vid ett bifall till utskottets ställningstagande. Övriga motioner om ändringar i strandskyddsbestämmelserna som tagits upp i ingressen till detta yttrande avstyrks av utskottet då de antingen inte är förenliga med utskottets ställningstagande eller, beträffande motion Jo67 (kds), inte längre är relevanta.
Stockholm den 5 maj 1994
På bostadsutskottets vägnar
Oskar Lindkvist
I beslutet har deltagit: Oskar Lindkvist (s), Knut Billing (m), Bertil Danielsson (m), Magnus Persson (s), Erling Bager (fp), Lennart Nilsson (s), Mikael Odenberg (m), Ulf Björklund (kds), Britta Sundin (s), Birger Andersson (c), Marianne Carlström (s), Lars Stjernkvist (s), Björn Ericson (s), Birgitta Carlsson (c) och Dan Eriksson i Stockholm (nyd).
Avvikande meningar
1. Avslag på propositionen
Knut Billing (m), Bertil Danielsson (m), Erling Bager (fp), Mikael Odenberg (m), Ulf Björklund (kds), Birger Andersson (c), och Birgitta Carlsson (c) anser att den del av utskottets yttrande som under rubriken Utskottet börjar med "Som anförs" och slutar med "är relevanta" bort ha följande lydelse:
Den lagtekniska lösning som föreslås i propositionen om att strandskyddet i vissa glesbygder bör kunna differentieras inom områden som angetts i antagen översiktsplan kan utskottet ställa sig bakom. Det bör i sammanhanget noteras vad i propositionen anförts om att det kan finnas anledning att återkomma till frågan om strandskyddets behandling i översiktsplanen när beredningen av Plan- och byggutredningens förslag bl.a. om översiktsplanens former och innehåll m.m. avslutats.
Utskottet har, som framgått ovan, redan 1991 uttalat sig för möjligheten till ett differentierat strandskydd. Utskottet har inte funnit anledning att revidera sin uppfattning härvidlag. Den temporära lösning som föreslås i propositionen kan utskottet acceptera. Motion Jo66 (s) yrkande 3 bör avslås av riksdagen.
Förslagen i de tre under allmänna motionstiden väckta motionerna om att med stöd av plan- och bygglagen i viss mån reglera strandskyddet kommer enligt utskottets uppfattning att realiseras om riksdagen bifaller propositionen i nu behandlad del. I den mån syftet med motionerna Jo603 (m), Jo622 (m) och Jo658 (c) inte kan anses tillgodosett föreslår utskottet att de avstyrks.
Vad gäller den avgränsningsfråga som tagits upp i motion Jo67 (kds) vill utskottet fästa uppmärksamheten på vad i propositionen (s. 12--13) anförts om vilka kriterier som bör ställas upp för att ett differentierat strandskydd skall kunna tillämpas. Bl.a. anförs i propositionen att i översiktsplanearbetet avseende södra Sveriges glesbygder särskilt bör analyseras vilken betydelse närheten till storstadsområden och kontinenten har för efterfrågan på strandnära mark för friluftsliv och fritidsbebyggelse. Vad i propositionen i denna del anförts innebär att regeringen har sin uppmärksamhet riktad på den i motionen aktualiserade frågan. Ett tillkännagivande enligt motionärernas förslag kan inte anses nödvändigt.
I motion Jo66 (s) i vad den inte behandlats ovan samt i motionerna Jo65 (v), Jo68 (nyd), Jo650 (fp) och Jo677 (v) tas upp frågor som får anses ligga inom jordbruksutskottets beredningsområde. De föranleder därför inget ställningstagande från bostadsutskottets sida.
2. Avslag på propositionen
Dan Eriksson i Stockholm (nyd) anser att den del av utskottets yttrande som under rubriken Utskottet börjar med "Som anförs" och slutar med "är relevanta" bort ha följande lydelse:
Även om förslaget i propositionen till den del det behandlas i detta yttrande kan anses innebära ökade möjligheter för en markägare att i vissa delar av landet bygga vid stränder och i strandnära områden anser utskottet det olämpligt att, som anförs i motion Jo68 (nyd), hävda strandskyddet genom generella regler. Som motionären anför finns exempel på hur myndigheterna hävdat rekreationsvärden för områden med ogästvänlig terräng där friluftsliv i praktiken inte är tänkbart.
I och för sig får det anses vara positivt att med stöd av regler inom plan- och bygglagstiftningen kunna hävda strandskyddet. Detta ger kommunerna större möjligheter än i dag att fatta beslut i sådana frågor. Som emellertid framgår av propositionen har Plan- och byggutredningen nyligen lämnat förslag bl.a. om översiktsplanens former och innehåll. Resultatet av det beredningsarbete som pågår med anledning av utredningens förslag bör avvaktas. Riksdagen bör därefter föreläggas förslag om hur strandskyddet bör hävdas med stöd av plan- och bygglagen och då inte bara inom sådana glesbygdsområden som föreslås i propositionen.
Ett sådant förslag bör föreläggas riksdagen i så god tid att det kan träda i kraft vid årsskiftet 1994/95.
Vad nu anförts ligger delvis i linje med vad i motion Jo68 (nyd) förordats. Riksdagen bör med anledning av motionen som sin mening ge regeringen till känna vad utskottet nu anfört. Övriga motioner avstyrks i den mån de inte kan anses förenliga med vad nu anförts.
I den fortsatta beredningen av propositionerna och motionerna får det naturligen anses vara en uppgift för jordbruksutskottet att överväga frågan utan den begränsning bostadsutskottet, inom ramen för sitt beredningsområde, gjort.