Statsbudgetens utgifter för budgetåret 1992/93
Betänkande 1991/92:FiU34
Finansutskottets betänkande
1991/92:FIU34
Statsbudgetens utgifter för budgetåret 1992/93
Innehåll
1991/92 FiU34
Propositionen
I bilaga I:1 till proposition 1991/92:150 (kompletteringsproposition) har regeringen föreslagit riksdagen att 4. godkänna beräkningen av förändringar i anslagsbehållningarna för budgetåret 1992/93, 5. godkänna beräkningen av Beräknat tillkommande utgiftsbehov, netto för budgetåret 1992/93.
I kompletteringspropositionen framhålls att det får ankomma på riksdagens finansutskott att göra justeringar för sådana förändringar som inte kunnat beaktas i propositionen.
Utskottet
De samlade statsutgifterna ett visst budgetår utgör summan av alla utgiftsanslag fördelade på 17 huvudtitlar, förändringar i behållningar på reservationsanslag, beräknat tillkommande utgiftsbehov, netto.
I det följande kommenterar utskottet beräkningarna av dessa budgetposter i statsbudgeten för budgetåret 1992/93.
Statsbudgetens utgiftsanslag
I budgetpropositionen beräknades medelsbehovet på statsbudgetens närmare 700 anslag under budgetåret 1992/93 till 492,0 miljarder kronor.
Därefter har regeringen i 11 särpropositioner lagt fram förslag för riksdagen som sammantagna ökar anslagsbehovet med netto 3,2 miljarder kronor. Det ökade medelsbehovet är främst föranlett av de förslag regeringen fört fram i propositionerna 1991/92:102 om totalförsvaret (+1,1 mdr kr.) 1991/92:97 om främjande av biobränsleanvändningen (+0,6 mdr kr.) 1991/92:106 om vissa socialförsäkringsfrågor (+0,6 mdr kr.) 1991/92:91 om ombildning av Samhall till aktiebolag (+0,4 mdr kr.) 1991/92:75 om lärarutbildning (+0,2 mdr kr.)
Slutligen har regeringen i kompletteringspropositionen dels föreslagit att anslaget till statsskuldräntor minskas med 1,0 miljarder kronor, dels förordat att vissa andra anslag höjs eller sänks motsvarande en nettoökning på 0,5 miljarder kronor. Sålunda föreslås bl.a. att ytterligare 3,4 miljarder kronor anvisas för olika typer av arbetsmarknadspolitiska åtgärder samt att ytterligare 1,4 miljarder kronor sätts av för förläggningskostnader för invandrare. Kompletteringspropositionen innehåller också förslag till nytt statsbidragssystem för kommunsektorn som leder till att belastningen på statsbudgetens utgiftsanslag minskar med netto 4,9 miljarder kronor. De kommunalekonomiska förslagen påverkar också beräkningen av den särskilda budgetposten Beräknat tillkommande utgiftsbehov, netto, som utskottet kommenterar längre fram i detta betänkande.
Med de kompletteringar som gjorts under våren 1992 uppgår därmed regeringens och riksdagens förvaltningsstyrelses förslag till medelsberäkning på utgiftsanslagen till sammanlagt 494,6 miljarder kronor för budgetåret 1992/93. Det är 2,7 miljarder kronor mer än motsvarande belopp i budgetpropositionen.
Utskottet har i efterföljande tabell ställt samman regeringens och riksdagens förvaltningsstyrelses förslag till medelsberäkning med de ändringar som riksdagen beslutat göra i dessa förslag. En mer detaljerad redovisning av de ändringar som riksdagen vidtagit lämnas i en bilaga till betänkandet.
Tabell. Sammanställning av riksdagens beslut med anledning av regeringens förslag för budgetåret 1992/93 1 000-tal kr.
29>Av regeringen43>Av riksdagen57>Förändring 29>föreslaget 43>beslutat 57>Ökning (+) 29>belopp43>belopp57>Minskn. (-)
00>Utgiftsanslag 00>Kungl. hov- och slottsstaterna 38>60 25052>60 25066>0
00>Justitiedepartementet38>17 849 37952>17 857 379 66>+8 000
00>Utrikesdepartementet38>17 534 71252>17 534 712 66>0
00>Försvarsdepartementet38>37 744 841 52>37 744 84166>0
00>Socialdepartementet38>131 043 300 52>131 013 300 66>-30 000
00>Kommunikationsdeparte- 00>03>mentet38>18 810 340 52>18 810 34066>0 00>Finansdepartementet 38>84 096 20252>84 061 201 66>-35 001 00>Utbildningsdepartementet 38>50 610 89452>50 912 437 66>+301 543
00>Jordbruksdepartementet38>7 730 414 52>7 730 414 66>0 00>Arbetsmarknadsdepartementet38>38 890 395 52>38 590 395 66>-300 000 00>Kulturdepartementet38>12 013 693 52>12 001 693 66>-12 000 00>Näringsdepartementet 38>4 225 045 52>4 295 485 66>+70 440
00>Civildepartementet 38>2 235 22452>2 250 224 66>+15 000 00>Miljö- och naturresurs- 00>03>departementet38>2 079 961 52>2 079 96166>0 00>Riksdagen och dess myndig- 00>03>heter 38>708 842 52>716 842 66>+8 000 00>Räntor på statsskulden, m.m. 38>69 000 000 52>69 000 000 66>0 00>Oförutsedda utgifter 38>1 000 52>1 000 66>0
00>Summa utgiftsanslag 38>494 634 492 52>494 660 474 66>+25 982
Av den bilagda sammanställningen framgår att riksdagen beslutat ändra medelstilldelningen på sammanlagt 20 anslag. I 10 fall har anslag höjts med sammanlagt 486 milj.kr. och i 8 fall minskats med 460 milj.kr. Dessutom har 2 förändringar sin grund i att medel omfördelats från ett anslag till ett annat. En sådan förändring, som alltså inte påverkar de samlade utgifterna, har skett inom kulturdepartementets ansvarsområde.
De största anslagsökningarna är föranledda av att riksdagen på förslag av utbildningsutskottet resp. kulturutskottet beslutat anvisa ytterligare 200 resp. 100 milj.kr. till komvux och folkbildningen. Som en direkt följd av dessa beslut har emellertid riksdagen på förslag av finansutskottet minskat anslaget till arbetsmarknadspolitiska åtgärder med 300 milj.kr.
På förslag av utbildningsutskottet har riksdagen beslutat att för närvarande inte avveckla forskningsrådsnämnden, vilket regeringen föreslagit. Till nämndens verksamhet har 79,3 milj.kr. anvisats. Detta medelstillskott har huvudsakligen finansierats genom att riksdagen inte följt regeringens förslag att anvisa 73,1 milj.kr. till viss tvärvetenskaplig forskning.
De vidtagna förändringarna har inneburit att utgiftsanslagen har ökat med 26 milj.kr. på riksdagens initiativ.
De förändringar som gjorts i utgiftsanslagen för budgetåret 1992/93 sedan budgetpropositionen lades fram kan sammanfattas på följande sätt (milj.kr.).
Utgiftsanslag enligt budgetpropositionen 66>491 957
00>Förslag lämnade i särpropositioner 66>+ 3 189 00>Förslag lämnade i kompletteringspropositionen 00>03>statsskuldräntor 66>- 1 000 00>03>övriga anslag 66>+ 489 00>Av riksdagen beslutade ändringar (se specifikation) 66>+26
Summa utgiftsanslag i statsbudgeten 66>494 660
Förändringar av anslagsbehållningar
För reservationsanslag gäller att en besparing får föras över till efterföljande budgetår och användas vid en senare tidpunkt. Som en följd härav kan utbetalningarna från ett reservationsanslag avsevärt avvika från det belopp som anvisats av riksdagen. Summan av avvikelserna på alla reservationsanslag registreras som en förändring av anslagsbehållningarna.
En minskning av anslagsbehållningarna är liktydigt med att utnyttjandet av reservationsmedel överstiger vad som anvisats i form av reservationsanslag för det aktuella budgetåret. En del av anslagsbehållningarna från tidigare år måste då tas i anspråk. Minskningen registreras därför som en ökad belastning på statsbudgetens utgiftssida. Omvänt gäller att en ökning av anslagsbehållningarna innebär att utbetalningarna blir lägre än de belopp som anvisats. Detta tas upp som en negativ post på utgiftssidan.
I det reviderade budgetförslaget räknar föredraganden med att anslagsbehållningarna kommer att minska med 4,5 miljarder kronor under budgetåret 1992/93, dvs. det blir en ökad belastning på budgeten av denna omfattning.
Utskottet gör ingen annan bedömning än föredraganden.
Beräknat tillkommande utgiftsbehov, netto
För att redan i statsbudgeten kunna redovisa en total budgetbelastning, som så nära som möjligt ansluter till det väntade utfallet, används en ospecificerad post kallad Beräknat tillkommande utgiftsbehov, netto. På den förs sådana tillkommande utgifter och inkomster upp, för vilka konkreta förslag ännu inte föreligger. Det är endast det samlade saldot av alla tillkommande förändringar som anges på Beräknat tillkommande utgiftsbehov, netto. Man kan således inte av denna post utläsa vilka enskilda förslag regeringen har skuggat in och avser att lägga fram.
I kompletteringspropositionen föreslås att posten Beräknat tillkommande utgiftsbehov, netto förs upp med --20 miljarder kronor för budgetåret 1992/93. I budgetpropositionen angavs samma post till --7 miljarder kronor. Förändringen sammanhänger enligt föredraganden främst med de förslag som lagts fram i kompletteringspropositionen om den kommunala ekonomin.
Företrädare för finansdepartementet har inför utskottet uppgivit att regeringen under Beräknat tillkommande utgiftsbehov, netto har skuggat in planerade men i detalj ännu inte preciserade förslag till inkomstökningar och inkomstminskningar som tillsammans väntas öka statsbudgetens inkomster med netto 30 miljarder kronor. Detta inkomsttillskott förklaras bl.a. av övergångseffekter av ändrat statsbidragssystem till kommunerna (16 mdr kr.), aviserat förslag om två karensdagar i sjukförsäkringen (3 mdr kr.), planerad indragning från delpensionsfonden (1 mdr kr.) utöver den indragning på 7 miljarder kronor som regeringen föreslagit i budgetpropositionen.
På motsvarande sätt har på Beräknat tillkommande utgiftsbehov, netto förts upp olika förslag till besparingar och utgiftsökningar som sammantagna väntas öka statsbudgetens utgifter med netto 10 miljarder kronor. Denna utgiftsökning förklaras bl.a. av att regeringen avser att låta staten helt ta över ansvaret för de kommunala bostadstilläggen (KBT) och bostadsbidragen (4 mdr kr.) samt av behov av allmän reserv för kommande tilläggsbudgetar och andra tillkommande utgifter.
Beräknat tillkommande utgiftsbehov, netto redovisas på statsbudgetens utgiftssida. Alla tillkommande inkomstförändringar förs därför upp med omvända förtecken, dvs. en inkomstökning tas upp som en negativ post, medan ett inkomstbortfall -- som på budgetsaldot har samma återverkningar som en utgiftsökning -- förs upp som en positiv post.
Nettot av det väntade inkomsttillskottet på 30 miljarder kronor och utgiftsökningen på 10 miljarder kronor förklarar därför varför Beräknat tillkommande utgiftsbehov, netto har tagits upp med --20 miljarder kronor i kompletteringspropositionen.
Som framgått av den redovisning som utskottet lämnat i betänkandet om statsbudgetens inkomster (1991/92:FiU33) har riksdagen motsatt sig regeringens förslag att avveckla delpensionsförsäkringen. Riksdagen har i det sammanhanget bl.a. beslutat att engångsvis dra in 8,3 miljarder kronor från delpensionsfonden till statsbudgeten, dvs. 1,3 miljarder kronor mer än vad regeringen föreslagit i budgetpropositionen. Eftersom regeringen har lagt in en motsvarande extra indragning i Beräknat tillkommande utgiftsbehov, netto bör denna indragning på 1 miljard kronor lyftas ut.
Riksdagen har vidare biträtt regeringens förslag till rekonstruktion av Nordbanken (prop. 1991/92:153, NU36, rskr. 352). Banken ägs för närvarande till 77,3 % av staten. Förslagen innebär bl.a. att staten för en beräknad kostnad av 2 050 milj.kr. skall förvärva resterande aktier i Nordbanken. Regeringen har också bemyndigats att till ett nominellt belopp på 20 miljarder kronor förstärka den finansiella basen för i första hand Securum AB som är ett av Nordbanken nybildat dotterbolag.
I propositionen äskas inga medel för de planerade insatserna. I stället föreslås att de väntade kostnaderna skall belasta anslaget Vissa räntekostnader m.m. under sjunde huvudtiteln. Det är ett förslagsanslag som på statsbudgeten förts upp med ett formellt belopp på 1000 kr.
Enligt finansutskottets mening går det för närvarande inte att uppskatta de slutliga kostnaderna för rekonstruktionen av Nordbanken, ej heller hur de kommer att fördela sig över tiden. Det är dock rimligt att anta att i vart fall kostnaderna för förvärvet av återstoden av aktierna i Nordbanken kommer att falla ut under nästa budgetår. Utskottet föreslår därför att kostnaden läggs in i Beräknat tillkommande utgiftsbehov, netto, som alltså av denna anledning bör ökas med ytterligare 2 miljarder kronor.
Utskottets förslag till jämkningar innebär således att Beräknat tillkommande utgiftsbehov, netto bör föras upp med --17 miljarder kronor.
Utskottet vill i anslutning härtill framhålla följande. Det finns ett legitimt behov för regeringen att innan förslag finns utarbetade i detalj eller när förhandlingar pågår med utomstående inte specificera de förväntade effekterna på statbudgeten. Däremot är det av stort värde att de beaktas under posten Beräknat tillkommade utgiftsbehov, netto, när statsbudgeten upprättas.
De principer som i dag tillämpas vid redovisningen av tillkommande inkomster och utgifter på statsbudgeten kan emellertid bidra till att onödigtvis försvåra överblicken över statsbudgetens utveckling. Möjligheterna att göra olika typer av analyser kan också begränsas. Den främsta anledningen till detta är att såväl inkomstökningar och inkomstminskningar som utgiftsökningar och utgiftsminskningar redovisas samlat under en gemensam post.
Är, som i den nu aktuella statsbudgeten, Tillkommande utgiftsbehov, netto uppförd med ett stort negativt belopp går det inte att utläsa om regeringen avser att genomföra betydande utgiftsnedskärningar eller stora inkomstförstärkningar. Även om båda åtgärderna har samma effekt på budgetsaldot är det, för att rätt kunna bedöma den fortsatta utvecklingen, av intresse att veta om förstärkningen skall genomföras som en utgiftsnedskärning eller som en inkomstförstärkning.
Det uppstår också lätt en begreppsförvirring när en inkomstökning redovisas som en negativ utgift på en budgetpost kallad Beräknat tillkommande utgiftsbehov, netto, vilken finns uppförd på statsbudgetens utgiftssida. Varken benämning eller placering antyder att det bakom saldot kan dölja sig även inkomstförändringar.
När en inkomstökning redovisas som en negativ utgift får det också till följd att såväl statsbudgetens inkomster som dess utgifter redovisas med ett lägre belopp än vad som skulle framkommit vid en bruttoredovisning. I ett läge när de redovisade statsinkomsterna väntas minska med 29,4 miljarder kronor mellan budgetåren 1991/92 och 1992/93 är det av intresse att veta att detta är en skenbar effekt, eftersom 29 miljarder kronor i form av väntade inkomstökningar under budgetåret 1992/93 inte redovisas på statsbudgetens inkomstsida utan ligger inskuggade i Beräknat tillkommande utgiftsbehov, netto.
De problem som utskottet här har berört skulle undanröjas om man går över till att redovisa alla tillkommande inkomstförändringar för sig under en samlingspost på statsbudgetens inkomstsida och alla tillkommande utgiftsförändringar för sig på statsbudgetens utgiftssida.
Utskottet finner det naturligt att regeringen mot bakgrund av de erfarenheter som vunnits under senare år närmare prövar möjligheterna att gå över till en sådan lösning.
De samlade statsutgifterna
Sammanfattningsvis beräknar utskottet statsutgifterna för budgetåret 1992/93 på följande sätt (milj.kr.).
00>Statsutgifter 1992/93 41>Budgetför- 66>Utskottet
00> 41>slag i 00> 41>prop. 150
00>Utgiftsanslag exkl. statsskuldräntor 50>430 09951>* 66>425 660 00>03>Statsskuldräntor 50>69 000 66>69 000 00>03>Förändringar i anslagsbehållningar 50>4 500 66>4 500 00>03>Beräknat tillkommande utgiftsbehov, 00>05>netto 50>-20 000 66>-17 000
Summa statsutgifter 50>483 599 66> 482 160
* Beloppet som är hämtat ur kompletteringspropositionen (bil. I:1 s. 47) överensstämmer inte med motsvarande värden tidigare i detta betänkande. Framför allt beror detta på att regeringen därefter har minskat anslaget till Skatteutjämningsbidrag till kommunerna m.m. med ytterligare 4,1 miljarder kronor.
Utskottet har i betänkandet 1991/92:FiU33 beräknat statsbudgetens inkomster under budgetåret 1992/93 till 381 983 milj.kr. Utskottet beräknar således att det på statsbudgeten för samma budgetår uppkommer ett underskott på 100 177 milj.kr.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande förändringar i anslagsbehållningar att riksdagen godkänner den i proposition 1991/92:150 bilaga I:1 mom. 4 redovisade beräkningen av Förändringar i anslagsbehållningar för budgetåret 1992/93,
2. beträffande beräknat tillkommande utgiftsbehov, netto att riksdagen med anledning av proposition 1991/92:150 bilaga I:1 mom. 5 godkänner vad utskottet anfört om beräkningen av Beräknat tillkommande utgiftsbehov, netto för budgetåret 1992/93.
Utskottet hemställer att ärendet avgörs efter endast en bordläggning.
Stockholm den 10 juni 1992
På finansutskottets vägnar
Per-Ola Eriksson
I beslutet har deltagit: Per-Ola Eriksson (c), Hans Gustafsson (s), Lars Tobisson (m), Bengt Wittbom (m), Allan Larsson (s), Roland Sundgren (s), Per Olof Håkansson (s), Tom Heyman (m), Lisbet Calner (s), Stefan Attefall (kds), Bo G Jenevall (nyd), Arne Kjörnsberg (s), Sonia Karlsson (s), Lennart Hedquist (m) och Olle Schmidt (fp).