Statsbidrag till missbrukarvård och ungdomsvård m.m.
Betänkande 1990/91:SoU14
Socialutskottets betänkande
1990/91:SOU14
Statsbidrag till missbrukarvård och ungdomsvård m.m.
Innehåll
1990/91 SoU14
Sammanfattning
I betänkandet behandlas regeringens proposition 1990/91:96 om statsbidrag till missbrukarvård och ungdomsvård m.m. samt de motioner som väckts med anledning av propositionen. Vidare behandlas vissa motionsyrkanden från den allmänna motionstiden 1991.
I propositionen föreslås en tillfällig omläggning av statsbidraget till missbrukarvård och ungdomsvård i syfte att ge förutsättningar för en snabb utbyggnad av institutionsresurserna för de mest utsatta ungdomarna och missbrukarna. Omläggningen innebär att, inom ramen för nuvarande statsbidragssystem, en större del av statsbidraget ges i form av platsbidrag. Vidare avsätts, inom nuvarande finansiella ramar, medel för ett tillfälligt anordningsbidrag avseende åren 1991 och 1992.
Riksdagen bereds också tillfälle att ta del av riktlinjerna för arbetet med att åstadkomma en förändrad organisation av institutionsvården för de mest utsatta ungdomarna och missbrukarna. Syftet är enligt propositionen att göra institutionsvården bättre skickad att motsvara kraven på vårdinnehåll m.m.
De bristfälliga institutionella vårdresurserna är väl kända hos ansvariga instanser, konstaterar utskottet. Trots detta har den nödvändiga utbyggnaden och differentieringen av institutionsvården inte ägt rum. De båda kommunförbunden har gjort klart att nuvarande regelsystem och organisation lägger hinder i vägen för en sådan utbyggnad. Vid en utskottsutfrågning framförde förbunden krav på en huvudmannaskapsförändring. Det verkar enligt utskottet svårt att uppnå flera -- och mer differentierade -- platser på de särskilda ungdomshemmen med ett kommunalt huvudmannaskap. Riksperspektivet får inte tillräckligt genomslag i nuvarande organisation.
Utskottet anser att staten är mer lämpad som huvudman för tvångsvården i de särskilda ungdomshemmen. Ett principbeslut härom bör nu fattas och omedelbara åtgärder därefter vidtas för att förbereda en sådan överföring.
Det är framför allt två krav som måste uppställas. För det första måste alla ungdomar som behöver tvångsvård kunna beredas plats för sådan vård. För det andra måste det finnas ett väl differentierat utbud av olika vårdmöjligheter. Det står nu klart att det behövs ett samlat ansvar för de särskilda ungdomshemmen. Det har också visat sig att landstinget är ett för litet upptagningsområde. För att åstadkomma ett mer effektivt utnyttjande av resurserna och en bättre differentiering krävs en samordning för hela riket. Det är nödvändigt att inrätta hem som har hela landet som upptagningsområde. En central inskrivning och fördelning av vårdbehövande ungdomar på de särskilda ungdomshemmen behövs. Dessutom bör vissa hem med särskilt hög bevakningsgrad inrättas för att vård även skall kunna ges till de svårast störda ungdomarna.
För att undvika ytterligare fördröjning av den nödvändiga utbyggnaden bör en huvudmannaskapsförändring ske snarast. Utskottet anser sålunda att förändringen skall vara genomförd under 1992. Regeringen bör utan dröjsmål i samråd med berörda myndigheter och organisationer utreda och förbereda erforderliga åtgärder. Bl.a. måste de ekonomiska och organisatoriska frågorna skyndsamt ses över. Frågor om vårdens innehåll och utveckling, befintlig kompetens i det direkta vårdarbetet, personalutveckling och möjligheter till effektiv eftervård bör också penetreras. Förutsättningar måste skapas för en fortsatt god kontakt mellan de särskilda ungdomshemmen och den övriga öppna och slutna socialtjänsten. Det finns skäl att överväga ett fortsatt kommunalt betalningsansvar för verksamheten för att motverka en överströmning till den statliga vården av enbart ekonomiska skäl. Frågan om hur det framtida stödet till missbrukarvården skall utformas måste givetvis också övervägas i sammanhanget. Även frågor som rör missbrukarvårdens innehåll och utformning kan komma att behöva belysas ytterligare.
Ett principbeslut om en kommande huvudmannaskapsförändring får inte leda till att redan planerad utbyggnad avstannar, utan det är angeläget att utbyggnaden kan fortgå i den takt som planerats. Kommunförbunden har under hand meddelat utskottet att man aktivt kommer att medverka till platsutbyggnad och därmed till en smidig övergång av huvudmannaskapet.
Det är vidare enligt utskottets mening angeläget att garantier skapas för att huvudmännen kompenseras för gjorda investeringar vid den kommande ekonomiska regleringen parterna emellan.
Regeringen bör snarast återkomma till riksdagen med förslag i enlighet med de riktlinjer utskottet angett. Vad utskottet anfört bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna med anledning av samtliga i betänkandet aktuella motioner.
För att den planerade utbyggnaden inte skall stanna av tillstyrker utskottet propositionens förslag om införande av ett tillfälligt anordningsbidrag avseende ungdomsvård och missbrukarvård. Utskottet avstyrker bifall till propositionens förslag i övrig del. Utskottet är enhälligt.
Propositionen
I proposition 1990/91:96 om statsbidrag till missbrukarvård och ungdomsvård m.m. har regeringen (socialdepartementet) föreslagit att riksdagen godkänner vad som i propositionen förordas i fråga om en tillfällig omläggning av statsbidraget till ungdomsvård och missbrukarvård m.m.
Regeringen har också berett riksdagen tillfälle att ta del av vad som i propositionen anförs i fråga om en omorganisation av institutionsvården.
Motionerna
Motioner väckta med anledning av propositionen
1990/91:So43 av Sten Svensson m.fl. (m) vari yrkas 1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om förändringar av 18 § socialtjänstförordningen, 2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om tilläggsdirektiv till beredningsgruppen för översyn av missbrukarvård och ungdomsvård vad avser huvudmannaskapet för vård och behandling på institution, 3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om tilläggsdirektiv till beredningsgruppen för översyn av missbrukarvård och ungdomsvård vad avser förändringar av 21 och 26 §§ socialtjänstförordningen.
1990/91:So44 av Daniel Tarschys m.fl. (fp) vari yrkas 1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna att huvudmannaskapet för den särskilda ungdomsvården bör återgå till staten, 2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna att §12-hemmen bör ombildas till ungdomsvårdsskolor, 3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna att förberedelser för denna övergång omedelbart bör inledas.
1990/91:So45 av Lars Werner m.fl. (v) vari yrkas 1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet av mindre institutioner, 2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om särskilda hem för kvinnor, 3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om åtgärder inom tvångsvården av unga, 4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om tvångsvård av vuxna, 5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en överföring av tvångsvård av unga till ett statligt huvudmannaskap.
1990/91:So46 av Hans Göran Franck m.fl. (s) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om ytterligare insatser för missbrukar- och ungdomsvården.
1990/91:So47 av Rosa Östh m.fl. (c) vari yrkas 1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om ett ändrat huvudmannaskap för de särskilda ungdomshemmen, 2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om statsbidragens konstruktion, 3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en utredning om behovet av personalutveckling och utbildning till familjehemsföräldrar och personal på elevhem, bl.a. mot bakgrund av de behov som redovisats i motionen, 4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet av ökade insatser för flickor i riskzonen, 5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en effektivare utslussning av unga kriminella och missbrukare, 6. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om åtgärder för en aktiv drogpolitik.
Motioner väckta under allmänna motionstiden 1991
1990/91:So222 av Bengt Westerberg m.fl. (fp) vari yrkas 10. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om institutionsvård av ungdomar.
1990/91:So252 av Hans Göran Franck m.fl. (s) vari yrkas 1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om åtgärder och resurser för en väsentlig utökning av antalet vårdplatser på behandlingshem m.m. för svårt störda ungdomar, 2. att riksdagen begär att regeringen tillsätter en utredning om ansvarsfrågan för verksamheten.
1990/91:So276 av Olof Johansson m.fl. (c) vari yrkas 13. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en differentiering av ungdomshemmen, utbyggnad av verksamheten vid ungdomshemmen med öppenvård, vikten av utökning av hemmens nuvarande upptagningsområden och om statens övergripande ansvar för verksamheten. Motiveringen återfinns i motion 1990/91:Ju821.
1990/91:So279 av Britta Bjelle m.fl. (fp) vari yrkas 2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om hur organisationen för omhändertagande av unga skall vara utformad. Motiveringen återfinns i motion 1990/91:Ju823.
1990/91:So287 av Rolf Dahlberg m.fl. (m) vari yrkas 1. att riksdagen hos regeringen begär förslag till lagstiftning om statligt huvudmannaskap för paragraf 12-hem på sätt som anges i motionen, 2. att riksdagen hos regeringen begär förslag till lagstiftning om vidgade möjligheter till vistelse på låsbar enhet på paragraf 12-hem på sätt som anges i motionen, 3. att riksdagen beslutar att avskaffa nuvarande möjlighet för paragraf 12-hemmen att skriva ut intagna ungdomar på grund av att dessa omöjliggör eller allvarligt försvårar meningsfulla vård- eller hjälpinsatser för sig själva eller de andra som vistas i hemmet. Motiveringen återfinns i motion 1990/91:Ju827.
Utskottet
Statsbidrag till missbrukarvård och ungdomsvård -- en bakgrund
Gällande bestämmelser
Enligt socialtjänstlagen (1980:620) skall socialnämnden i kommunen i nära samarbete med hemmen sörja för att barn och ungdom som riskerar att utvecklas ogynnsamt får det skydd och stöd som de behöver och, om hänsynen till den unges bästa motiverar det, vård och fostran utanför det egna hemmet. Nämnden skall också verka för att en missbrukare av alkohol eller andra beroendeframkallande medel får den hjälp och vård som han behöver för att komma ifrån missbruket.
Enligt 22 § socialtjänstlagen skall socialnämnden sörja för att den som behöver vårdas eller bo i ett annat hem än det egna tas emot i ett familjehem eller i ett hem för vård eller boende. Socialnämnden ansvarar för att den som genom nämndens försorg tagits emot i ett annat hem än det egna får god vård. I 23 § anges att behovet av hem för vård eller boende inom varje landstingskommun skall tillgodoses av landstingskommunen och kommunerna i området. Vidare föreskrivs att landstingskommunen och kommunerna gemensamt skall upprätta en plan över behovet av sådana hem och fördelningen av ansvaret för deras inrättande och drift. I 7 § socialtjänstförordningen (1981:750) preciseras vilket innehåll planen skall ha. Planen skall sålunda omfatta en samlad vårdresursplanering, som även innefattar öppenvårdsresursernas utnyttjande. I 17 § socialtjänstförordningen anges att inskrivning i hem för vård eller boende sker efter ansökan. Huvudregeln är att föreståndaren för hemmet beslutar om inskrivning. Huvudmannen kan dock besluta om en annan ordning för inskrivningen (18 §). I 26 § samma förordning stadgas att den unge under vissa förutsättningar får tas in på en enhet som är låsbar eller på annat sätt inrättad för särskilt noggrann tillsyn. Vård på sådan låsbar enhet får pågå högst två månader i följd. Undantagsvis kan vården vid låsbar enhet pågå under längre tid, om den unge samtidigt bereds tillfälle till vistelse i öppnare former eller utanför hemmet. I 21 § anges bl.a. att utskrivning från ett hem för vård eller boende skall ske när det behov som har föranlett inskrivning i hemmet inte längre föreligger. Om en klient vårdas med stöd av LVU får han enligt 23 § inte skrivas ut från hemmet med mindre socialnämnden har begärt eller medgett det.
Den 1 juli 1990 trädde en ny lag (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) i kraft. Den nya lagen innebär bl.a. möjligheter att ingripa tidigare i de s.k. beteendefallen, dvs. när orsaken till ingripande är den unges eget beteende. Vissa av de ungdomar som omhändertas med stöd av LVU behöver särskilt kvalificerad vård och behandling. I 12 § anges att för vård av unga som, på någon grund som anges i 3 § (missbruk, brottslig verksamhet eller annat socialt nedbrytande beteende), behöver stå under särskilt noggrann tillsyn, skall det finnas särskilda ungdomshem. På ett sådant hem får den intagne underkastas vissa begränsningar i rörelsefriheten.
Den 1 januari 1989 förändrades lagstiftningen om tvångsvård av vuxna missbrukare. Den nya lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM) innebär att tvångsvård skall kunna ges på ett tidigare stadium av missbruket och i mindre akuta skeden än tidigare. Vidare skall även uppenbara skadeverkningar av missbruket beaktas när vård skall beslutas. Dessa ändringar tar främst sikte på yngre vuxna missbrukare. Den längsta vårdtiden utökades från fyra till högst sex månader. Enligt 4 § första stycket LVM skall tvångsvård beslutas, om någon till följd av ett fortgående missbruk av alkohol, narkotika eller flyktiga lösningsmedel är i behov av vård för att komma ifrån sitt missbruk och vårdbehovet inte kan tillgodoses med stöd av socialtjänstlagen eller på något annat sätt samt han till följd av missbruket 1. utsätter sin fysiska eller psykiska hälsa för allvarlig fara, 2. löper en uppenbar risk att förstöra sitt liv eller 3. kan befaras komma att allvarligt skada sig själv eller någon närstående. Tvångsvård för missbrukare lämnas enligt 22 § LVM genom hem som är särskilt anpassade att lämna sådan vård. Enligt 23 § samma lag skall det för missbrukare som behöver stå under särskilt noggrann tillsyn finnas LVM-hem, som är anpassade för sådan tillsyn. Socialstyrelsen beslutar om vilka hem som skall vara anpassade för särskilt noggrann tillsyn såväl enligt LVU som enligt LVM.
Huvudmannaskapet
Den 1 januari 1983 överfördes huvudmannaskapet för de dåvarande ungdomsvårdsskolorna och vissa nykterhetsvårdsanstalter från staten till kommuner och landsting. Det förändrade huvudmannaskapet aviserades i socialtjänstreformen år 1982 och sågs som en del av denna reform.
De särskilda ungdomshemmen (§ 12-hemmen) ersatte ungdomsvårdsskolorna, som sålunda inrättades och drevs av staten. Ungdomsvårdsskolorna hade till uppgift att bereda vård, fostran och utbildning åt dem som omhändertagits för samhällsvård och inskrivits som elever vid skolorna. Särskilda former av ungdomsvårdsskolor var skolhem för skolpliktiga elever och yrkesskolor för övriga. Ungdomar som vistades i en ungdomsvårdsskola kunde vara intagna för utredning, för observation eller vara inskrivna vid skolan. Socialstyrelsen var central myndighet för skolorna och beslutade om inskrivning av elever samt fördelade eleverna på de enskilda ungdomsvårdsskolorna. Skolorna skulle stå under ledning av en styrelse, som skulle utöva den bestämmanderätt över eleverna som tillkom barnavårdsnämnden i fråga om andra omhändertagna. Vården ägde rum inom eller utom skolan.
Enligt socialutredningen var tre principer av grundläggande betydelse vid utformning och användning av socialvårdens institutioner, nämligen principerna om kontinuitet, flexibilitet och närhet (SOU 1974:39 Socialvården. Mål och medel). Principen om differentiering med hänsyn till olika yttre symptom borde överges. Valet av institution borde i princip styras av det djupare liggande behov som bedöms föreligga. Härtill kom, framhöll utredningen, att hos de mest behandlingskrävande klienterna förekommer flera symptom samtidigt. Närheten till hemorten eller behovet av särskilda resurser att bearbeta relationsproblem inom familjegruppen borde kunna avgöra valet av institution. Tillgång krävs till väl differentierade behandlingsresurser, som gör det möjligt att välja den väg till lösning som bäst tillgodoser den enskildes aktuella behov, anförde utredningen vidare. Enligt utredningen skulle ett statligt huvudmannaskap för någon del av institutionsverksamheten vara svår att förena med de krav för verksamheten som utredningen hade angett. Det starka sambandet mellan de institutionella resurserna och den öppna socialvården betonades. Samtidigt framhöll utredningen att det även finns förbindelser till sjukvården och därmed till landstinget som sjukvårdshuvudman. De institutionella resurser det här är fråga om befinner sig således i ett gränsområde mellan basorganisationerna för sjukvård och öppen socialvård. Utredningen framhöll vidare att olika typer av ansvar -- vårdansvar, kostnadsansvar, behandlingsansvar och resursansvar -- inte behövde vara knutna till en och samma huvudman.
I socialtjänstpropositionen 1979/80:1 anfördes att de insatser som gavs med stöd av vårdlagarna kännetecknades av en bristande behandlingskontinuitet. Förslaget om ett kommunalt yttersta vårdansvar bidrar, tillsammans med ett ändrat huvudmannaskap, väsentligt till att ge den enskilde klienten ett sammanhang i vården och en kontinuerlig personrelation till den socialarbetare som ursprungligen har initierat vården på institutionen, anfördes det. Föredraganden delade vidare socialutredningens bedömning att ett ändrat huvudmannaskap bör göra det möjligt att utnyttja de institutionsresurser som finns mera flexibelt. Socialutredningen ansåg nämligen att det splittrade huvudmannaskapet försvårade ett flexibelt nyttjande av resurser och motverkade möjligheterna till att successivt anpassa resurserna till nya stöd- och behandlingsbehov. Föredraganden delade också utredningens principiella inställning till det grundläggande kravet på geografisk närhet. I många fall har de som vårdas i institution långt till sin hemort, vilket i sin tur delvis beror på den differentiering efter symptom, kön, ålder m.m. som präglar institutionsvården. Det finns en risk för att behandlingssträvandena begränsas och koncentreras till den enskilde individens problem utan tillräcklig hänsyn till hans livsmiljö, påpekades det. Detta är oförenligt med den helhetssyn som bör prägla vård- och behandlingsarbetet, anfördes det vidare.
Utvecklingen inom institutionsvården hade enligt propositionen gått i riktning mot en minskad differentiering efter ålder, kön och symptom. Föredraganden ansåg det önskvärt att man fortsatte på den inslagna vägen med en minskad differentiering inom institutionsvården. Föredraganden ansåg dock att det, i varje fall för den framtid som då kunde överblickas, skulle komma att finnas behov av sådan vård och behandling som gavs i de dåvarande ungdomsvårdsskolorna. Det betonades att det gällde en minoritet av svårbehandlade och svagt motiverade ungdomar, som i många fall uppvisar ett avancerat lagstridigt beteende. Utvecklingen mot institutioner med färre platser och en mera varierad vård borde dock gå vidare, anfördes det. Bl.a. markerades behovet av kvalificerad personal och speciella lokalmässiga resurser vid hemmen. Det framhölls också att institutionsvården borde ingå som ett led i ett längre vårdprogram. Föredraganden ansåg att kraven på närhet, flexibilitet och kontinuitet i institutionsvården skulle vara svåra att tillgodose om man behöll ett statligt huvudmannaskap för en avgränsad del av institutionsvården. Givetvis talar också önskemålen om att i görligaste mån förlägga vårdansvaret närmare människorna för ett ändrat huvudmannaskap, anfördes det. Mot denna bakgrund anslöt sig föredraganden till socialutredningens förslag att ansvaret för ungdomsvårdsskolorna och de allmänna vårdanstalterna för alkoholmissbrukare skulle föras över till kommuner och landsting.
Mellan staten och de båda kommunförbunden, Landstingsförbundet och Svenska kommunförbundet, träffades sålunda en principöverenskommelse om ändrat huvudmannaskap för vissa institutioner inom socialtjänsten. Efter riksdagens bemyndigande godkände regeringen överenskommelsen våren 1980 (prop. 1979/80:172, SoU44, rskr. 385). Principöverenskommelsen innebar att berörda kommuner och landstingskommuner den 1 januari 1983 övertog dels huvudmannaskapet för de statliga ungdomsvårdsskolorna och nykterhetsvårdsanstalterna, dels de rättigheter och åtaganden som staten hade i fråga om Margretelunds och Råby yrkesskolor, erkända och enskilda nykterhetsvårdsanstalter samt inackorderingshem och behandlingshem för alkohol- och narkotikamissbrukare. Parterna var ense om att statsbidragets utformning skulle medge handlingsfrihet för kommun/landstingskommun och att schablonisering skulle eftersträvas vid den närmare utformningen. Genom överenskommelsen skapas organisatoriska förutsättningar för en sammanhållen planering av ungdoms- och missbruksvården i kommuner och landstingskommuner och en fungerande vårdkedja från medicinsk vård till den sociala rehabiliteringen, anförde föredraganden i propositionen (s. 11).
Statsbidraget
Riksdagen godkände år 1981 en överenskommelse (prop. 1980/81:196, SoU 1981/82:23, rskr. 92) mellan statens förhandlingsnämnd och de två kommunförbunden om en statsbidragskonstruktion som skulle tillämpas under åren 1983 och 1984. Utskottet uttalade därvid bl.a. att parterna vid fortsatta förhandlingar om den framtida bidragskonstruktionen borde sträva efter att ge denna en sådan utformning att den stöder en utveckling av vårdinnehållet och även i övrigt är ägnad att främja de mål statsmakterna ställt upp för socialtjänsten. Samma bidragskonstruktion tillämpades även år 1985. Överenskommelsen innebar att staten skulle utge bidrag för driften av vissa angivna institutioner. Bidraget fördelades på olika institutionskategorier. Inom varje kategori fördelades 75 % av bidraget till huvudmännen för institutionerna medan resterande 25 % användes som bidrag till de kommuner som hade haft kostnader för vård på sådana institutioner. För år 1983 fördelades 662 milj.kr., varav 242 milj.kr. till ungdomsvårdsskolorna. Vidare utgick ett särskilt statsbidrag till alkoholpolikliniker och vårdcentraler för narkotikamissbrukare om ca 90 milj.kr.
För åren 1986--1989 träffades en överenskommelse i mars 1985 mellan parterna om ett nytt statsbidragssystem. Överenskommelsen redovisades i proposition 1984/85:151, vilken godkändes av riksdagen (SoU26, rskr. 55). Detta statsbidrag syftade bl.a. till att luckra upp gränserna mellan institutionsvård och öppenvård och att få till stånd en ökad samverkan inom socialtjänsten. Kommunerna borde, ansågs det, ha en stor handlingsfrihet för utveckling och förändring av verksamheten. Vissa institutioner bedömdes dock vara i behov av särskilda platsbidrag. Detta gällde i huvudsak de tidigare statliga ungdomsvårdsskolorna och nykterhetsvårdsanstalterna, eftersom de är särskilt resurskrävande och har stora upptagningsområden. Vidare skulle en del av bidragen användas för en önskvärd omstrukturering av institutionsvården. För år 1986 utgjorde statsbidraget 810 milj.kr., varav kommunbidrag 610 milj.kr., platsbidrag 170 milj.kr. och omstruktureringsbidrag 30 milj.kr. Vidare avsattes 10 milj.kr. årligen för utvecklingsprojekt med inriktning på nya eller förändrade former av institutionsvård eller alternativ till sådan vård. Ett särskilt statsbidrag om totalt 35 milj.kr. för platser avsedda för narkotikamissbrukare i hem för särskilt noggrann tillsyn utgick fr.o.m. år 1988. Avsikten med detta bidrag var att stimulera utbyggnaden av vårdplatser på institutioner med möjlighet till vård enligt 23 § LVM.
Den 20 juni 1989 träffades en överenskommelse om ett förändrat bidragssystem för åren 1990--1992. Statsbidraget inriktades på att skapa bättre förutsättningar för att kvalificerade insatser skulle kunna erbjudas de mest vårdbehövande ungdomarna och missbrukarna. I syfte att säkerställa att erforderliga vårdresurser kom till stånd skulle en länsövergripande planering av dessa resurser genomföras. Statsbidraget fastställdes för år 1990 till 950 milj.kr. Bidraget har utbetalats enligt följande.
Kommunbidrag, som fritt disponeras för olika åtgärder inom missbrukar- och ungdomsvården, har utgetts med ca 727 milj.kr.
Platsbidrag har för de särskilda ungdomshemmen utgetts med 400 000 kr. per plats i slutna avdelningar och 200 000 kr. per plats i öppna avdelningar samt för hem för vård eller boende enligt 23 § LVM med 300 000 kr. per sluten plats och 100 000 kr. per öppen plats. Platsbidraget har sammanlagt uppgått till 193 milj.kr.
Utvecklingsbidrag ges för utvecklings-, etablerings- eller initialkostnader om en huvudman vidtar en strukturförändring med konsekvensen att en ny enhet enligt 12 § LVU eler 23 § LVM etableras eller vidtar andra särskilda åtgärder som syftar till att förbättra missbrukarvården m.m. Utvecklingsbidrag har utgetts inom den anvisade ramen 30 milj.kr.
Hösten 1989 hemställde regeringen att riksdagen skulle godkänna den nya bidragskonstruktionen (prop. 1989/90:25 bil. 4, SoU14, rskr. 91). Utskottsbetänkandet behandlas mer utförligt under kommande avsnitt om tidigare riksdagsbehandling.
Utredningar
1987 redovisade JO en undersökning om hemmen för särskild tillsyn (JOs ämbetsberättelse 1987/88 s. 144 f.). JO konstaterade bl.a. att nuvarande regler om resurs- och planeringsansvar äventyrar socialtjänstlagens målsättning att dessa hem skall utgöra en särskilt kvalificerad resurs för de mest utsatta ungdomarna. JO ansåg det inte längre försvarbart att med landstingsområdet som bas hålla den kostnadskrävande resurs som hemmen utgör för att tillgodose behoven hos de relativt sett få ungdomar som det är fråga om. Det ifrågasattes om inte landet borde indelas i större regioner för att på så sätt nå ett tillräckligt underlag för att dessa särskilt kvalificerade insatser skulle kunna bibehållas som en resurs inom socialtjänsten. Behovet av ett centralt intagningsförfarande borde uppmärksammas. Det påtalades också att det inte längre finns några regler som skapar garantier för en effektiv eftervård. Vidare framhöll JO att personalutbildningen eftersätts.
JO har i mars 1990 redovisat överväganden med anledning av att missbrukare inom Stockholms län inte har kunnat beredas vård till följd av otillräckliga vårdresurser. De missförhållanden som råder inom missbrukarvården i dag ställer enligt JO krav på lagstiftningsförändringar så att tillgången på platser för LVM-vård tryggas. Det bör övervägas om det inte av lagen bättre skall framgå vem som skall vara huvudman för vården. Vidare bör samverkansformerna mellan landstingsområdena utvecklas ytterligare. JO anser också att förutsättningarna för att genom ändringar i statsbidragsreglerna trygga tillgången på beredskapsplatser vid LVM-hemmen bör övervägas.
I socialstyrelsens rapport 1990:4, Vård utom hemmet, redovisades den del av det s.k. REBUS-projektet som rör barn och ungdomar, som omhändertagits av samhället. Styrelsen föreslog vissa åtgärder för att komma till rätta med problemen vid de särskilda ungdomshemmen. Bl.a. föreslog styrelsen en utvecklad regional samverkan, en samordnad intagning, ett ändrat utskrivningsförfarande samt ett tydliggörande av behandlingsansvaret.
Sommaren 1990 framlades resultatet av en behovsinventering som genomförts av socialstyrelsen. Trots en ökande efterfrågan har de särskilda ungdomshemmens antal och platsantal minskat, konstaterar socialstyrelsen. Huvudmännen har varit mycket lyhörda för intentionerna i huvudmannaskapsreformen och tidigare statsbidragssystem. Man har bl.a. reducerat platserna vid de f.d. ungdomsvårdsskolorna och mera inriktat användningen utifrån närhetsprincipen. Nedan visas platsutvecklingen vid ungdomsvårdsskolorna/de särskilda ungdomshemmen under åren 1970--1990.
1970 1975 1978 1983 1986 1988 1990 Antal hem 22 18 18 20 25 24 23 Antal platser 875 533 473 573 589 549 464
Vid socialstyrelsens rundfråga till de särskilda ungdomshemmen 1987/88 och 1988/89 fanns en överefterfrågan om ca 600 ansökningar per år. De flesta hade avvisats på grund av platsbrist vid sluten avdelning eller på grund av platsbrist över huvud taget. En mindre del avvisades då de unga ansågs ha ett behandlingsbehov som inte kunde tillgodoses vid det aktuella hemmet eller för att de inte kom från hemmets upptagningsområde. Endast ett fåtal avvisades för att de ansågs vara alltför svårhanterliga, t. ex. så besvärliga att de befarades störa behandlingsklimatet på hemmet. Vid socialstyrelsens efterfrågeundersökning under mars 1990 visade det sig att de särskilda ungdomshemmen tvingades avvisa 114 av 154 ungdomar för vilka socialnämnderna sökt plats. Styrelsen bedömde att det fanns ett behov av 150--200 nya platser vid de särskilda ungdomshemmen, utöver redan planerad utbyggnad. Det är dock inte enbart en fråga om kvantitativa brister. Hemmen brister i förmåga att tillgodose alla de skiftande vård- och behandlingsbehov som klienterna har. Även i fråga om förmågan att tillgodose tillsynsbehovet finns stora brister. Förutom ett rent platstillskott krävs därför en översyn av differentiering och regelsystem, anfördes det. Beträffande huvudmannaskapet för länsövergripande vårdresurser anfördes att det torde krävas någon form av enhetligt huvudmannaskap för varje region eller för hela landet. Resursansvar och intagningsansvar måste ligga på samma organ och på hög nivå. Socialstyrelsen och de båda kommunförbunden var överens om att under hösten 1990 fortsätta arbetet med en fördjupad analys av situationen.
Det totala antalet platser vid institutioner som tar emot tvångsvårdade missbrukare har minskat under tiden efter socialtjänstreformens genomförande.
1983 1986 1988 1990
22 § LVM 1302 1119 916 820 23 § LVM 195 210 248 433 S:a 1497 1329 1164 1253
Visserligen har antalet platser för särskild tillsyn (23 §) ökat, men detta motsvaras av en betydande minskning av övriga LVM-platser.
Våldskommissionen (Ju 1989:05) överlämnade i juni 1990 promemorian Ungdomar och brott. I promemorian föreslogs bl.a. att det skulle inrättas ett eller flera särskilda ungdomshem med staten som huvudman. Promemorian har överlämnats till kommittén (Ju 1990:07) med uppdrag att göra en översyn av det allmännas insatser vid brott av unga. Kommittén skall utvärdera nuvarande regelsystem för unga lagöverträdare samt lämna förslag till i vilka former och på vilket sätt det allmänna i framtiden bör ingripa när ungdomar som har fyllt 15 år begått brott.
Den 20 februari i år överlämnade socialstyrelsen sin rapport från ett regeringsuppdrag att analysera utvecklingen avseende verksamhet i enskild regi inom missbrukarvården samt barn- och ungdomsvården. Styrelsen konstaterar bl.a. att det finns en utbredd kritik mot flera landstings sätt att sköta verksamheten med hemmen för vård eller boende. Många har hävdat att primärkommunerna borde få ett odelat ansvar för hela socialtjänsten, samtidigt som många varit tveksamma att ta ansvaret. Det fordras lösningar i form av kommunalförbund eller liknande, anför socialstyrelsen. Ett statligt huvudmannaskap har bedömts som mindre lämpligt. Trots att många i styrelsens intervjuer haft en tendens att idyllisera den gamla ungdomsvårdsskoletiden finns det anledning att påminna om att staten som ansvarig då inte var undantagen från den kritik som gällde bristande förmåga att förnya verksamheten, sägs det i rapporten. Erfarenheterna i socialstyrelsens projekt talar för att primärkommunerna i någon form av regional organisation bör driva den offentliga vården, anförs det vidare.
Genom beslut den 15 april 1991 redovisade JO återigen en undersökning om vård av unga i hem för särskild tillsyn, särskilda ungdomshem. JO har under åren 1988--1990 tagit upp sex ärenden till utredning. I yttrande till JO i maj 1989 uttalade socialstyrelsen bl.a. att om förändringar inte kommer till stånd riskerar vi att få en allt större grupp hemlösa, "gatubarn". Risken är också uppenbar att den principiella utgångspunkten i lagstiftningen, dvs. att ungdomar som gör sig skyldiga till brott skall ges vård och behandling inom socialtjänstens ram och inte bli föremål för kriminalvårdande åtgärder och frihetsberövanden, inte kan följas.
JO konstaterar att de problem som påvisas i JOs beslut 1987 kvarstår med oförändrad styrka. De ärenden som nu redovisats visar hur resursbristen inom LVU-vården leder till att de mest vårdbehövande unga i allt större omfattning överlämnas till kriminalvården. Vidare konstateras att bristerna i systemet har varit kända under lång tid. Krav har gång efter annan framställts om en resursuppbyggnad, som utgår från större upptagningsområden än landstingets. De absoluta fördelarna i ett centralt intagningsförfarande har understrukits och vikten av en väl fungerande eftervård har betonats. Bristerna kvarstår emellertid. Brottsförebyggande rådet (BRÅ) har i november 1990 lämnat en delrapport över en undersökande uppföljning av § 12-vården i Stockholms län. BRÅ uttalade att det inom Stockholmsregionen råder en skriande brist på institutionsplatser för ungdomar med allvarliga störningar och med omfattande kriminalitet och missbruk. När det gäller ungdomar med psykiska problem är situationen än sämre. Såvitt avser hela riket visar socialstyrelsens undersökning samma resultat.
JOs utredning leder till slutsatsen att den nu gällande lagstiftningen är otillräcklig för att säkerställa vården av de mest utsatta ungdomarna. När det gäller den rådande ansvarsfördelningen mellan socialtjänsten och kriminalvården anser JO att skäl för några mer genomgripande förändringar inte föreligger. Det är dock viktigt att slå vakt om de ungas rätt till behövlig vård och behandling inom socialtjänsten, vilket förutsätter en omfattande översyn av bl.a. reglerna för resursansvar och verkställighetsansvar, anförs det. Bestämmelserna om resursansvar är tvingande. Någon möjlighet att utkräva ett ansvar av den huvudman som enligt träffat avtal skall ha resursansvaret föreligger emellertid inte.
Bristerna i det nuvarande regelsystemet sammanfattas av JO enligt följande. Planförfarandet ger ett otillräckligt underlag för ställningstagande till de behövliga resurserna. Huvudmannens ansvar är inte tillräckligt entydigt bestämt. Det regionala underlaget för resursplanering är otillräckligt. Ett ovillkorligt verkställighetsansvar kan inte förenas med ett på avtal grundat medelbart resursansvar. Tillämpade regler för intagning medger inte ett effektivt resursutnyttjande.
När det gäller behovet av lagändringar anför JO att resursansvaret bör läggas fast direkt i lagen, varvid ansvaret bör omfatta en större region än landstinget. JO anser inte längre att det finns anledning anta att ett i grunden bristfälligt regelsystem genom partiella förändringar kan bringas i funktion. JO är också tveksam till om det finns tid att avvakta resultatet av de på frivillig väg gjorda försöken att genom en regional samverkan täcka resursbristen. Den mest näraliggande lösningen måste enligt JOs mening vara att huvudmannaskapet för de särskilda ungdomshemmen återgår till staten. Först härigenom skulle basen för verksamheten kunna medge den nödvändiga differentieringen av vården. Vidare skulle förutsättningar ges för ett centralt intagningsförfarande och en bättre anpassning av resurserna till behoven. Även i fråga om eftervård torde sådana förbättringar kunna nås så att de unga kan ges möjlighet till den sociala anpassning som de har rätt till.
Vid ett förändrat huvudmannaskap bör en första åtgärd bli att bestämma behovet av institutionsplatser. Det råder allvarliga brister såvitt avser möjligheterna att tillföra de särskilda ungdomshemmen behövlig psykiatrisk kompetens. Förutsättningarna för en samverkan ökar väsentligt om huvudmannaskapet för de särskilda ungdomshemmen sammanförs på en hand, anförs det. Behov av särskilda resurser i övrigt gäller bl.a. flickor med djupgående sociala störningar. Vidare är en av de mest angelägna uppgifterna vid ett ändrat huvudmannaskap att tillgodose behovet av platser för akutplaceringar. Ett förändrat huvudmannaskap kommer vidare att ge de nödvändiga förutsättningarna för ett centralt intagningsförfarande. Med den överblick en central intagningsmyndighet får kan förväntas att, redan med befintliga resurser, flera ungdomar kan beredas vård på särskilda ungdomshem. Vidare anför JO att fasta rutiner för socialnämndernas ansökningsförfarande bör införas. JO anser också att flera skäl talar för att intagningsmyndigheten bör tilläggas ansvaret för verkställigheten. Intagningsmyndigheten har överblicken över de samlade resurserna och kan med utgångspunkt i den unges behov bestämma vid vilket hem vården skall beredas. JOs beslut innehåller även överväganden om införande av en ordning med försöksutskrivning inom LVU-vården efter mönster från vad som gäller inom tvångsvården för missbrukare. Beträffande utskrivning understryker JO att lagstiftningen ställer det oavvisliga kravet att en utskrivning från ett särskilt ungdomshem av den som bereds vård där med stöd av LVU inte får ske med mindre socialnämnden har begärt eller medgett det. JO erinrar om att en utskrivning som sker i strid med dessa bestämmelser kan föranleda ansvar för tjänstefel.
De enskilda ärenden som varit under handläggning hos JO har visat hur unga människor övergetts av samhället vid den tid i livet då insatser från socialtjänstens sida har haft en avgörande betydelse för deras utveckling. Ärendena belyser enligt JO den orimliga situation som uppstår i konflikten mellan ett ovillkorligt verkställighetsansvar och ett resursansvar som inte är utkrävbart. Någon kritik i de enskilda ärendena har JO inte uttalat, eftersom det kunnat konstateras att orsaken till den uteblivna vården varit bristande resurser.
Tidigare riksdagsbehandling
I betänkandena SoU 1987/88:17 och 1988/89:SoU1 uttalade utskottet oro för att dåvarande statsbidragssystem kunde ha negativa effekter, framför allt för vården av de mest utsatta ungdomarna.
I proposition 1989/90:25 hemställde regeringen som nämnts att riksdagen skulle godkänna en ny bidragskonstruktion för åren 1990--1992. Platsbristen påtalades i propositionen. Vidare ansåg föredraganden det angeläget att en betydligt mer differentierad vårdstruktur utvecklades. Detta ställer krav på ett ökat samarbete och en ökad regional samverkan så att specialiserade resurser utnyttjas på ett effektivt sätt, anfördes det. Det föreslagna statsbidragssystemet avsåg att särskilt ta hänsyn till bl.a. de mest utsatta grupperna av ungdomar och missbrukare. En länsövergripande planering av resurser borde ske enligt propositionen. En rikstäckande behovsinventering skulle vara genomförd den 1 juli 1990. Vid socialutskottets behandling av propositionen hösten 1989 (1989/90:SoU14) anförde utskottet, med anledning av en motion (fp) om att godkännande av bidragskonstruktionen endast borde avse 1990, bl.a. att det föreslagna nya statsbidragssystemet förbättrade förutsättningarna för att kvalificerade vård- och behandlingsinsatser kan ges till de tyngsta missbrukarna och de mest vårdkrävande ungdomarna. Utskottet tillstyrkte därför propositionens förslag (res. fp) (res. m motiv.). Med anledning av en motion (c) om förstärkta resurser till de särskilda ungdomshemmen anförde utskottet bl.a. att det nya statsbidragssystemet tillgodosåg dessa krav. Motionen avstyrktes (res. c).
I januari 1990 behandlade utskottet regeringens proposition om en ny lag med särskilda bestämmelser om vård av unga (prop. 1989/90:28, SoU15, rskr. 112). I betänkandet behandlades ett stort antal motionsyrkanden (s, m, fp, c) om problem och brister när det gäller vården av ungdomar vid de särskilda ungdomshemmen. Utskottet ansåg att situationen var helt oacceptabel och underströk bl.a. vikten av noggrann diagnostik, tillgång på platser och en väl differentierad vård. För att möta efterfrågan på vård för de svårast störda ungdomarna krävs mer än enbart ett tillräckligt antal platser på hem för vård eller boende, anfördes det. En betydligt mer differentierad vård än för närvarande måste kunna erbjudas. Det fick vidare enligt utskottet inte förekomma någon tvekan om fördelningen av ansvaret landsting och kommuner emellan. Utskottet ansåg att det var helt nödvändigt med en samverkan på riksnivå, och för vissa typer av vård borde det övervägas att inrätta hem, som har hela riket som upptagningsområde. När det gäller inskrivning i hem för särskild tillsyn fanns det enligt utskottet skäl att överväga en annan ordning än den nuvarande. Statsbidragen borde enligt utskottet kunna utnyttjas bättre som styrinstrument, när det gäller att stimulera uppbyggnaden av en mer differentierad vård. Regeringen borde ta upp nya diskussioner med kommun- och landstingsförbunden och därefter återkomma till riksdagen med förslag till förändringar av statsbidragets konstruktion för åren 1991 och 1992. En justering av statsbidragen, när det gäller uppbyggnaden av en differentierad vård i dessa hem, bör i princip ske direkt genom beslut av regering och riksdag och inte i form av ett godkännande av resultatet av förhandlingar mellan stat och kommun. Vad utskottet anförde om de särskilda ungdomshemmen föreslogs riksdagen ge regeringen till känna. Mot bakgrund av de redan vidtagna förändringarna av statsbidragssystemet och de övriga förändringar som enligt utskottet borde komma till stånd fanns det inte då anledning att ompröva huvudmannaskapet för hemmen, ansåg utskottet. Riksdagen följde utskottet (rskr. 112) (betr. huvudmannaskapet res. m).
I socialutskottets betänkande 1990/91:SoU7 behandlades hösten 1990 ånyo ett antal motioner om de särskilda ungdomshemmen. Utskottet påpekade att åtgärder behövs för att snabbt ta fram fler och mer differentierade platser vid särskilda ungdomshem för att även de svårt störda ungdomar som i dag lämnas utan vård och behandling skall få den vård som de behöver. Vad utskottet anförde gavs regeringen till känna. Utskottet kunde inte ställa sig bakom förslagen i vissa motioner (m) om ett statligt huvudmannaskap för de särskilda ungdomshemmen (res. m).
Propositionen
I den nu aktuella propositionen föreslås en tillfällig omläggning av statsbidraget i syfte att ge förutsättningar för en snabb utbyggnad av institutionsresurserna för de mest utsatta missbrukarna och ungdomarna.
Föredraganden har därvid utgått från vad riksdagen, vid behandlingen av propositionen om en ny LVU, gett regeringen till känna beträffande de särskilda ungdomshemmen, sägs det i propositionen.
De institutionella vårdresurserna för de mest utsatta ungdomarna och missbrukarna är otillräckliga, sägs det vidare i propositionen. Snabba åtgärder krävs för att undanröja dessa brister. Vid socialtjänstreformens genomförande var avsikten bl.a. att få ett bättre samspel mellan institutionsvården och socialtjänstens öppenvårdsverksamhet. Utvecklingen har visat att en överskattning gjordes av den öppna vårdens möjligheter att tillgodose alla vårdbehov, anförs det vidare. Många av de institutioner som fanns 1982 var i olika avseenden otidsenliga. En strävan har varit att institutionsvård skall ges i mindre och mer hemliknande former som möjliggör ett mera intensivt vårdarbete. Detta synsätt påverkade det statsbidragssystem som infördes 1986. Framför allt är det behovet av institutionsvård för de mest problematiska grupperna som har underskattats under de senaste åren. Efterfrågan på institutionsplatser har varierat över åren men har under de senaste åren varit konstant hög. Trots detta har antalet platser på de särskilda ungdomshemmen minskat, konstaterar föredraganden. Även inom missbrukarvården är läget allvarligt. Det totala antalet platser för LVM-vårdade har varit i stort sett oförändrat trots att behoven ökat markant. Huvudmännen måste nu enligt föredragande statsrådet vidta snabba åtgärder för att häva platsbristen och komma till rätta med de uppenbart oacceptabla förhållanden som råder inom denna sektor.
Föredraganden föreslår att statsbidragskonstruktionen med platsbidrag, kommunbidrag och utvecklingsbidrag behålls oförändrad. För att stimulera en utbyggnad av platsantalet för de mest utsatta grupperna föreslås att en större del av bidraget ges direkt till de huvudmän som driver särskilda ungdomshem och hem enligt 23 § LVM. Vidare föreslås att medel avsätts inom den nuvarande finansiella ramen för ett tillfälligt anordningsbidrag avseende åren 1991 och 1992. Föredraganden räknar därvid med en utbyggnad av 200 platser per år under tvåårsperioden. De bidrag som nu utgår har inte gett ett tillräckligt incitament för kommunerna och landstingen att i tillräcklig omfattning bygga ut platsantalet för de mest vårdbehövande grupperna. Därför bör en större del av statsbidraget lämnas i form av platsbidrag.
Vikten av att socialtjänstens öppenvårdsformer och institutionsvården är nära sammankopplade framhålls. En del av statsbidraget bör därför även fortsättningsvis ges i form av kommunbidrag. Även fortsättningsvis skall en del av statsbidraget avsättas för utvecklingsarbete. Den tillfälliga omläggningen av statsbidraget till missbrukarvård och ungdomsvård bör enligt propositionen ske enligt följande.
Kommunbidrag skall utgå med ca 500 milj.kr.
Platsbidrag skall utgå för de särskilda ungdomshemmen med 500000kr. per plats i slutna avdelningar och 300 000 kr. per plats i öppna avdelningar samt för hemmen enligt 23 § LVM med 400 000 kr. per sluten plats och 150 000 kr. per öppen plats. Under förutsättning att 100 slutna och 100 öppna platser tillkommer under vartdera åren 1991 och 1992 kommer platsbidragen att för år 1991 utgöra ca 345 milj.kr. För 1992 kommer bidragen att ökas med ytterligare 70 milj.kr.
Utvecklingsbidrag skall utgå med oförändrat 30 milj.kr.
Anordningsbidrag skall utgå med 75 milj.kr. årligen för åren 1991 och 1992. Bidrag bör kunna utgå med högst 500 000 kr. per sluten plats och högst 250 000 kr. för öppen plats i särskilda ungdomshem och hem för missbrukare enligt 23 § LVM. Bidraget bör dock högst kunna utgå med 50 % av de reella kostnaderna för nybyggnad eller ombyggnad.
Kostnaderna för statsbidraget kommer, vid beräknad utbyggnadstakt, att utgöra 950 milj.kr. för budgetåret 1991/92, vilket överensstämmer med förslaget i årets budgetproposition.
I propositionen anförs vidare att en beredningsgrupp bör tillsättas med uppgift att under våren 1991 utarbeta förslag om hur en omorganisation av institutionsvården skall kunna genomföras. Föredraganden avser att under hösten 1991 återkomma med förslag till en ny organisation.
De uppenbara svårigheter som hemmen för särskild tillsyn har i dag beror enligt propositionen inte bara på att det finns för få platser utan också på organisatoriska och innehållsmässiga problem. Orsakerna till att dessa problem uppstått är flera, men man kan urskilja tre huvudfaktorer, nämligen huvudmannaskapet för institutionerna, den otillräckliga differentieringen av vårdresurserna och oklarheter om organisation och kompetens i det direkta vårdarbetet men också på sådana områden som ledning, planering, intagningsförfarande och personalutveckling. I den nuvarande organisationen har inte en tillräcklig samordning över länsgränserna kommit till stånd, anförs det i propositionen. I många län finns över huvud taget inga hem för särskild tillsyn. Det är också nödvändigt att skapa en större differentiering av vårdresurserna. Ett enskilt landstingsområde är inte ett tillräckligt upptagningsområde härvidlag. Det delade ansvaret mellan kommuner och landsting för planering av institutionsvården m.m. har lett till oklarheter. Föredraganden ser anledning att överväga om det nuvarande delade huvudmannaskapet är funktionellt.
För att en ungdom eller missbrukare skall kunna placeras på rätt institution med rätt behandlingsinnehåll fordras ett betydligt fastare grepp över intagningsförfarandet, sägs det i propositionen. Enligt olika rapporter tvingas i dag socialtjänstens personal ofta ta kontakt med många olika institutioner för att få fram en plats. Detta förfarande är ineffektivt och innebär dessutom uppenbara risker för felplaceringar. Detta ger anledning att överväga socialtjänstförordningens bestämmelser om inskrivning. Enligt föredragandens uppfattning talar mycket för att intagningsförfarandet bör ske centralt i en region. Enligt föredragandens mening bör huvudmännen noga överväga om inte intagningsbesluten borde ligga på en central nivå, dvs. utanför den enskilda institutionen. Enligt propositionen måste i socialtjänstens ansvar ligga att även kraftigt utagerande ungdomar skall kunna tas emot inom socialtjänstens institutioner. Det får inte vara en lösning att fängelse skall ersätta socialtjänstens insatser. Att en ung människa döms till fängelse måste vara ett undantagsfall. Det får inte heller vara så att en ungdom genom sitt beteende på en institution skall kunna avvika eller "straffa ut sig" från den behandling som den unge åtminstone inledningsvis kan uppleva som påfrestande. Återigen kan man se behov av en ytterligare differentiering av vårdresurserna som i sin tur förutsätter en regional organisation, anförs det.
I propositionen anförs vidare att det fortlöpande bör ske en utveckling av institutionsvårdens metoder. Likaså bör alternativen till institutionsvård utvecklas ytterligare. Inte minst angeläget är att finna bättre former för utslussningen från institutionerna. Vidare behöver särskild uppmärksamhet ägnas åt vården av dem som jämte sin sociala problembild också lider av psykiska störningar. Detta kräver en nära samverkan med den psykiatriska vården, anför föredraganden.
För att de olika institutionerna skall fungera tillfredsställande måste enligt propositionen stora krav ställas på innehållet i vårdarbetet. Det är ett utmärkande drag för området att snabba förändringar har skett och sker, dels beträffande de ungdomar och de missbrukare som är i behov av den vård som ges, dels beträffande vårdmetoder och vårdinnehåll. Detta kräver bl.a. en effektiv personalutveckling. Även om mycket av det erforderliga utvecklingsarbetet bör ske inom resp. institution är det angeläget att få till stånd en regional samverkan även på detta område. Föredraganden pekar på att socialstyrelsen i samverkan med de båda kommunförbunden bedriver ett arbete för att utveckla fortbildningen av personal inom institutionsvården m.m. Arbetet bedrivs med stöd av utvecklingsbidrag inom ramen för det nuvarande statsbidragssystemet. Det är vidare av stor betydelse att vårdinnehåll och behandlingsmetoder blir föremål för en fortlöpande och systematisk uppföljning och utvärdering, anförs det. Föredraganden betonar också vikten av ett starkt samband mellan förebyggande arbete, den öppna vården, olika mellanvårdsformer och den institutionella vården. En samlad planering av socialtjänstens olika resurser måste kunna ske effektivt.
Föredraganden anger vissa principer som bör vara styrande för ett nytt system, nämligen ett sammanhållet ansvar för vård, behandling, resurser och ekonomi en differentiering av vårdresurserna och en regional samordning
Föredraganden är inte beredd att ta ställning till hur en ny organisation skall utformas. Ytterligare överväganden behövs såväl om organisationsformer som beträffande behovet av eventuella regelförändringar, sägs det avslutningsvis i propositionen.
Motionerna
Ett antal motioner tar sikte på de riktlinjer som propositionen anger för arbetet med att åstadkomma en förändrad organisation av institutionsvården. Frågan om ett förändrat huvudmannaskap för de särskilda ungdomshemmen behandlas i flera motioner. En motion har väckts om den föreslagna tillfälliga omläggningen av statsbidraget.
I motion 1990/91:So43 av Sten Svensson m.fl. (m) hemställs om tillkännagivanden dels om förändringar av 18 § socialtjänstförordningen (yrkande 1), dels om tilläggsdirektiv till beredningsgruppen för översyn av missbrukarvård och ungdomsvård vad avser huvudmannaskapet för vård och behandling på institution (yrkande 2) och vad avser förändringar av 21 och 26 §§ socialtjänstförordningen (yrkande 3). Motionärerna anser det förvånansvärt att det i propositionen inte föreslås någon ändring av den bestämmelse som möjliggör för föreståndaren för institutionen att neka att skriva in en person. Detta möjliggörs enligt motionärerna genom att det inte finns en enhetlig kontroll av de olika hemmen. Motionärerna anser vidare att regeringens direktiv till beredningsgruppen är alltför vida och otydliga. De menar att huvudmannaskapet för de särskilda ungdomshemmen bör återgå till staten. Det bör inrättas hem som har hela riket som upptagningsområde. Resurserna bör koncentreras till små hem med olika inriktningar där kompetensen kan utnyttjas på bästa sätt. Ytterligare ett skäl för en huvudmannaskapsförändring är enligt motionärerna att kommunerna enligt nuvarande ordning tvingas vända sig till flera olika hem för att få tag på en plats. Beredningen bör således enligt motionärerna få i uppdrag att undersöka förutsättningarna för att ansvaret för institutionsvården övertas av staten. Beredningsgruppen borde få i uppdrag att även se över det förhållandet att ungdomar kan "straffa ut sig" från den behandling de är föremål för. Det borde vidare vara möjligt att placera en intagen ungdom på en låsbar enhet i princip så länge detta anses nödvändigt.
I motion 1990/91:So287 av Rolf Dahlberg m.fl. (m) yrkas att riksdagen hos regeringen begär förslag till lagstiftning dels om statligt huvudmannaskap för särskilda ungdomshem (yrkande 1), dels om vidgade möjligheter till vistelse på låsbar enhet på särskilda ungdomshem (yrkande 2) samt att riksdagen beslutar att avskaffa nuvarande möjlighet för särskilda ungdomshem att skriva ut intagna ungdomar på grund av att dessa omöjliggör eller allvarligt försvårar meningsfulla vård- eller hjälpinsatser för sig själva eller de andra som vistas i hemmet (yrkande 3). Det krävs speciella insatser för yngre personer som visat kriminellt eller asocialt beteende, menar motionärerna. Det bör vara statens ansvar att tillhandahålla de särskilda vårdresurser som behandlingen av denna typ av ungdomar kräver. Eftersom det är fråga om förhållandevis få personer som är i behov av sådan kvalificerad vård är det enligt motionärerna lämpligt att koncentrera resurserna och ha ett centralt intagningsförfarande. Den unges vistelse på låsbar enhet måste kunna vara längre än två månader för att garantera att ungdomarna inte avviker innan man hunnit motivera dem till en mera ordnad livsföring, anförs det i motionen. Vidare är det oacceptabelt att de unga redan efter någon dag kan bli utskrivna från hemmet därför att de är svårhanterliga. Möjligheten till utskrivning av sådana ungdomar bör upphävas, anser motionärerna. (Motiveringen återfinns i motion 1990/91:Ju827.)
I motion 1990/91:So44 av Daniel Tarschys m.fl. (fp) hemställs om tillkännagivanden om att huvudmannaskapet för den särskilda ungdomsvården bör återgå till staten (yrkande 1), att de särskilda ungdomshemmen bör ombildas till ungdomsvårdsskolor (yrkande 2) samt att förberedelser för denna övergång bör inledas omedelbart (yrkande 3). Propositionsförslaget är otillräckligt, anser motionärerna. De föreslår en återgång till statligt huvudmannaskap såvitt avser tvångsvården enligt LVU samt ett återinförande av ungdomsvårdsskolorna. Motionärerna uppställer två krav på den särskilda ungdomsvården, nämligen att det skapas ett differentierat utbud av olika vårdmöjligheter samt att alla ungdomar som bedöms vara i behov av tvångsvård skall kunna tas emot. En centralisering bör eftersträvas. Alternativen är en regional organisation eller en rikstäckande central organisation. Motionärerna förordar att organisationen i vart fall placeras hos staten snarare än hos kommunalförbund eller regionvis sammanslutna landsting. De omedelbara insatser som behövs är att överväga de terapeutisk-pedagogiska frågorna, de ekonomiska och organisatoriska frågorna samt frågan hur det framtida stödet till missbrukarvården skall utformas. Det är enligt motionärerna angeläget att förberedelser inleds så snart som möjligt. En övergång till det nya systemet bör kunna genomföras under år 1992.
I motion 1990/91:So222 av Bengt Westerberg m.fl. (fp) yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om institutionsvård av ungdomar (yrkande 10). Snabba insatser behövs för att ett differentierat vårdutbud skall kunna erbjudas inte bara till utagerande kriminella ungdomar. Framför allt tonårsflickor i kris, som ofta är drogberoende, och vissa invandrarungdomar är i stort behov av ett differentierat vårdutbud med förstärkt personalkompetens. Lärarna vid de särskilda ungdomshemmen bör ha hög kompetens och stor erfarenhet. Sedan hemmen övergick till kommunalt huvudmannaskap har dock två tredjedelar av den undervisande personalen lämnat sina tjänster. Vidare har omstruktureringen av psykiatrin medfört att platser för sluten vård ofta saknas när ungdomar, som befinner sig i gränsskiktet mellan socialtjänsten och psykiatrin, behöver sluten psykiatrisk vård. Barn- och ungdomspsykiatrins ansvar behöver klargöras, och samarbetsrutiner måste utarbetas, anförs det i motionen. Motionärerna är även beredda att pröva frågan om ett statligt huvudmannaskap för vissa institutioner. De understryker vidare vikten av målbeskrivning, behandlingsplan och utvärdering vid alla former av samhällsvård.
I motion 1990/91:So279 av Britta Bjelle m.fl. (fp) hemställs om ett tillkännagivande om hur organisationen för omhändertagande av unga skall vara utformad (yrkande 2). Motionärerna anför att det måste bedrivas ett bättre förebyggande arbete för att hjälpa ungdomar, som håller på att komma på glid. Det krävs mer reaktioner från samhället även vid lindriga förseelser. Vidare anförs att fortbildningen av den personal som är verksam vid olika typer av hem måste ses över, för att utröna om den behöver förstärkas. För att häva bristen på särskilda ungdomshem krävs ökad regional samverkan, sägs det vidare. Ingen skall heller kunna "straffa ut sig" från LVU-vård. Motionärerna föreslår att vissa LVU-hem med särskilt hög bevakningsgrad inrättas, eventuellt med staten som huvudman. (Motiveringen återfinns i motion 1990/91:Ju823.)
I motion 1990/91:So45 av Lars Werner m.fl. (v) hemställs om tillkännagivanden dels om åtgärder inom tvångsvården av unga (yrkande 3), dels om ett överförande av tvångsvård av unga till ett statligt huvudmannaskap (yrkande 5). Motionärerna anför bl.a. att det behövs en samlad forsknings- och behandlingsinsats för att finna alternativ och för att göra den differentiering som behövs. Motionärerna anser att den huvudmannaskapsförändring som företogs 1983 har lett till avgörande försämringar; dels har man fastnat i en stereotyp vårdideologi, dels föreligger svårigheter att differentiera behandlingen. I ungdomsvårdsskoleorganisationen fanns trots allt möjligheter till en mångfacetterad behandling. Motionärerna anser att staten skall överta ansvaret för socialtjänstens tvångsvård av unga.
I motion 1990/91:So46 av Hans Göran Franck m.fl. (s) hemställs om ett tillkännagivande om ytterligare insatser för missbrukar- och ungdomsvården. Det är enligt motionärerna angeläget att regeringen återkommer med ytterligare förslag i syfte att främst utveckla vården för de unga. Det gäller frågor om platsdifferentiering, problem med utstraffning, samplanering mellan regionerna och behandlingsinnehållet.
I motion 1990/91:So252 av Hans Göran Franck m.fl. (s) yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad som anförts om åtgärder och resurser för en väsentlig utökning av antalet vårdplatser på behandlingshem m.m. för svårt störda ungdomar (yrkande 1) samt att riksdagen begär att regeringen tillsätter en utredning om ansvarsfrågan för verksamheten (yrkande 2). Det är enligt motionärerna väsentligt att få fram fler behandlingshem och andra behandlingsmöjligheter med den specialkompetens som behövs för att arbeta med svårt störda ungdomar. Vården måste förändras och differentieras. Man måste satsa på personalutveckling, och organisationen av vården måste ses över. Man bör också satsa på projekt med mera individuella vårdformer. Staten bör ge öronmärkta anslag för verksamheten, och frågan om ansvaret för verksamheten på längre sikt bör snabbt utredas.
I motion 1990/91:So47 av Rosa Östh m.fl. (c) yrkas tillkännagivanden dels om ett ändrat huvudmannaskap för de särskilda ungdomshemmen (yrkande 1), dels om statsbidragens konstruktion (yrkande 2), dels om en utredning om behovet av personalutveckling och utbildning till familjehemsföräldrar och personal på elevhem (yrkande 3), dels om behovet av ökade insatser för flickor i riskzonen (yrkande 4), dels om en effektivare utslussning av unga kriminella och missbrukare (yrkande 5) och dels om åtgärder för en aktiv drogpolitik (yrkande 6). För att kunna garantera de vårdplatser som behövs för ungdomar måste enligt motionärerna ett statligt huvudmannaskap återinföras. Det behövs en vårdform där det finns resurser och kompetens att under en begränsad tid ta hand om ungdomar med särskilt svåra problem. En huvuduppgift för beredningsgruppen bör vara att se över vårdorganisationen utifrån kravet om en återgång till ett statligt huvudmannaskap. Som en följd av detta bör man se över statsbidraget, betalningsansvaret samt vårdinnehållet i en ny organisationsform. Statsbidragen har enligt motionärerna inte fungerat som styrinstrument när det gäller att stimulera utbyggnaden av en differentierad vård för utsatta ungdomar. Den föreslagna möjligheten att få anordningsbidrag torde inte heller vara tillräcklig för att behovet av nya platser skall bli tillgodosett. Resultatet blir att bidraget till driftskostnader minskar med 75 milj.kr. samtidigt som dessa kostnader ökar betydligt med regeringens förslag. När kommunbidraget sänks från 727 milj.kr. till ca 500 milj.kr., drabbas den kommun som ambitiöst har satsat på öppenvård. Motionärerna finner det vidare anmärkningsvärt att statsbidraget successivt har urholkats sedan ansvaret för institutionsvården överfördes från staten till landsting och kommuner. Motionärerna anser inte att förslaget om ändrade statsbidrag är ändamålsenligt. I stället bör statsbidragen anpassas till ett statligt huvudmannaskap för de särskilda ungdomshemmen. Utbildningen om och förståelsen för bl.a. psykiskt störda ungdomar som begår brott och kriminella invandrarungdomar måste intensifieras. Bl.a. mot bakgrund av detta bör en utredning göras om behovet av personalutveckling och utbildning, anser motionärerna. I de starkt pojkdominerade behandlingsgrupperna får flickorna ett alltför litet utrymme för att bearbeta sina problem och få sina speciella vårdbehov tillgodosedda, anförs det vidare. Det krävs ökade insatser, bl.a. i form av särskilda behandlingshem för flickor. Återanpassningen till ett liv utan droger och kriminalitet kräver en väl utvecklad samverkan mellan socialtjänst, arbetsförmedling, skola och bostadsförmedling m.m. Särskilda utslussningshem med akut- och utredningsplatser, öppen- och slutenvård bör finnas i större skala, sägs det i motionen. Hemmen bör behålla ett formellt ansvar för den unge under en längre tid än vad som tillämpas för närvarande. Motionärerna betonar vidare vikten av förebyggande insatser såsom kampanjer mot drogmissbruk, bättre droginformation i skolor och på arbetsplatser, åtgärder mot langning m.m.
I motion 1990/91:So276 av Olof Johansson m.fl. (c) yrkas ett tillkännagivande om en differentiering av ungdomshemmen, utbyggnad av verksamheten vid ungdomshemmen med öppenvård, vikten av utökning av hemmens nuvarande upptagningsområden och om statens övergripande ansvar för verksamheten (yrkande 13). Utvecklingen tyder enligt motionärerna på att staten bör återta ett övergripande ansvar för att LVU-hemmen byggs ut i en sådan omfattning att de kan erbjuda erforderlig vård för de ungdomar som behöver sådan. (Motiveringen återfinns i motion 1990/91:Ju821.)
En motion, nämligen 1990/91:So45 av Lars Werner m.fl. (v), behandlar vissa frågor som rör missbrukarvården. I motionen hemställs om tillkännagivanden dels om behovet av mindre institutioner (yrkande 1), dels om särskilda hem för kvinnor (yrkande 2) och dels om tvångsvård av vuxna (yrkande 4). Även på LVM-hemmen har det enligt motionärerna blivit svårt att differentiera vården. Antalet platser på de olika hemmen har betydelse för behandlingsresultatet, och därför måste staten börja reglera platsantalet, anförs det. Om kvinnor och män vårdas tillsammans är risken uppenbar att kvinnorna blir fast i sin beroendesituation. Det bör därför finnas fler alternativa hem för enbart kvinnor. Motionärerna är inte främmande för en återgång till statligt huvudmannaskap, när det gäller tvångsvård för vuxna missbrukare. Eftersom det råder platsbrist i hela vårdkedjan, ifrågasätter dock motionärerna behovet av tvångsvård över huvud taget. Ett avskaffande av tvångsvård för denna kategori är tänkbar, menar motionärerna.
I proposition 1987/88:147 om tvångsvård av vuxna missbrukare m.m. med förslag till ny LVM-lag ansåg departementschefen beträffande frågan om tvång att situationen för de tunga missbrukarna var så allvarlig att den motiverade en utvidgad användning av tvångsvård, främst när det gäller missbrukare i åldrarna närmast över 20 år. För en del av de unga missbrukarna är tvångsvård det enda alternativet till total utslagning och för tidig död, anfördes det.
Socialutskottet (SoU 1987/88:25) uttalade bl.a. att tvångsvården skall syfta till att ge den enskilde motivation till fortsatt behandling i frivilliga former. Utskottet anslöt sig till vad som anfördes i propositionen om att tvångsvården skall ses som ett led i en längre tids behandling där huvuddelen av insatserna sker inom ramen för frivillig vård. Vidare anslöt sig utskottet till propositionens förslag om en utvidgad användning av tvångsvård. Utvecklingen på missbrukarområdet är så oroande att åtgärder måste vidtas för att rädda tunga missbrukare, som avvisar alla erbjudanden om vård, från att få sitt liv helt förstört, ansåg utskottet (s. 6 f.) (res. vpk).
I propositionen framhölls att ett statligt huvudmannaskap för LVM-hemmen från vissa synpunkter kan framstå som logiskt. Tvångsvårdens roll i missbrukarvården -- dess syfte, de situationer i vilka tvångsvård skall aktualiseras, vårdtidens längd etc. -- fastställs av statsmakterna genom beslut i regering och riksdag. Villkoret för att lagen skall tillämpas i verkligheten är dock att de kommunala huvudmännen ställer erforderliga vårdresurser till förfogande. Så har dock inte skett i tillräcklig omfattning, anfördes det. Det finns emellertid, anfördes det vidare, vissa allvarliga invändningar mot en återgång till statligt huvudmannaskap för LVM-hemmen. Det är av central betydelse att utslussningen från hemmen och uppföljningen av tvångsvården i andra vårdformer förbättras. Tvångsvården måste ses som ett inslag i ett långvarigt behandlingsprogram, anfördes det. Om LVM-vården gavs statligt huvudmannaskap -- till skillnad från övriga vårdresurser -- skulle den avskiljas från resten av vården, och den nödvändiga samordningen mellan tvångsvården och annan vård skulle ytterligare försvåras, sades det vidare. LVM-hemmen borde således, enligt departementschefens mening, även i fortsättningen ha landstingskommuner eller kommuner som huvudmän. Utskottet ansåg att ansvarsfördelningen mellan staten och kommuner och landsting i huvudsak tedde sig ändamålsenlig (s. 21) (res. m).
I årets budgetproposition (prop. 1990/91:100 bil. 7, s. 166) anges att socialstyrelsen har lämnat stöd till stiftelsen Kvinnoforum som initierat utvecklings- och utvärderingsinsatser när det gäller vården av kvinnliga missbrukare. Socialstyrelsen har också gett stöd för att utveckla behandlingshem för kvinnliga missbrukare. Under de senaste åren har ett drygt tiotal sådana hem kommit i gång. Fortsatt uppmärksamhet bör ges åt problemet med missbruk av alkohol och narkotika bland kvinnor, anförs det. En del av anslaget för utvecklings- och försöksverksamhet bör enligt propositionen användas för detta ändamål. Initiativ bör tas för att fortsätta utvecklingen av vården för kvinnliga missbrukare. Särskilt bör gravida missbrukares vårdbehov uppmärksammas. Av socialutskottets betänkande (1990/91:SoU12) framgår det att regeringen har för avsikt att uppdra åt socialstyrelsen att analysera behovet av särskilda stöd- och vårdinsatser för kvinnliga missbrukare.
Utskottets bedömning
Kommunen har ansvaret för att barn och ungdom som befinner sig i riskzonen får skydd och stöd och -- om det behövs -- vård och fostran utanför det egna hemmet. Behovet av hem för vård eller boende inom varje landstingskommun skall enligt socialtjänstlagen tillgodoses av landstingskommunen och kommunerna i området. Detta gäller även de särskilda ungdomshemmen, som före 1983 stod under statligt huvudmannaskap. Landstingskommunen och kommunerna skall gemensamt upprätta en plan över behovet av hem för vård eller boende och fördelningen av ansvaret för att inrätta hemmen.
Trots dessa skyldigheter för kommuner och landsting och trots statsbidragen till vården har de växande behoven hos de svårast störda ungdomarna inte klarats. Redan 1987 konstaterade JO att gällande regelsystem leder utvecklingen bort från den grupp ungdomar som systemet är satt att skydda. JO konstaterade bl.a. att nuvarande regler om resurs- och planeringsansvar äventyrar socialtjänstlagens målsättning att hemmen för särskilt noggrann tillsyn, dvs. de särskilda ungdomshemmen, skall utgöra en särskilt kvalificerad resurs för de mest utsatta ungdomarna. År 1988 uttalade utskottet vid olika tillfällen sin oro för att statsbidragssystemet kunde ha negativa effekter, framför allt för vården av de mest utsatta ungdomarna. Därefter har det framkommit att socialnämnderna under samma år vid minst 500 tillfällen förgäves ansökte om plats vid särskilda ungdomshem för ca 150 ungdomar. Mellan åren 1988 och 1990 skedde trots detta en minskning av platsantalet med 85 platser. I början av år 1990 uttalade utskottet att man ansåg att situationen var helt oacceptabel. Ungdomar som behöver kvalificerad vård får, konstaterade utskottet, över huvud taget ingen vård, eller vård som är helt otillfredsställande. Utskottet underströk i sammanhanget bl.a. vikten av noggrann diagnostik, tillgång på platser och en väl differentierad vård. Vidare påtalades nödvändigheten av en samverkan på riksnivå. Utskottet uttalade bl.a. att garantier måste skapas för att en länsövergripande planering verkligen ledde till önskat resultat. Vad utskottet uttalade gav riksdagen regeringen till känna. Vid den rikstäckande behovsinventering som socialstyrelsen genomförde sommaren 1990 framkom att det fanns behov av 150--200 nya platser vid de särskilda ungdomshemmen, utöver redan planerad utbyggnad. Styrelsen tydliggjorde att det, förutom kvantitativa brister, även saknas förmåga att tillgodose alla de skiftande vård- och behandlingsbehov som klienterna har. Hösten 1990 gjorde riksdagen åter ett tillkännagivande till regeringen om den otillfredsställande situation som råder, när det gäller vård och behandling av svårt störda ungdomar.
De bristfälliga institutionella vårdresurserna är således väl kända hos ansvariga instanser. Trots detta har den nödvändiga utbyggnaden och differentieringen av institutionsvården inte ägt rum. Vid en av utskottet nyligen anordnad utfrågning har såväl Landstingsförbundet som Kommunförbundet gjort klart att nuvarande regelsystem och organisation lägger hinder i vägen för en sådan utbyggnad.
Under utskottsutfrågningen framförde de båda kommunförbunden krav på en huvudmannaskapsförändring. Motiven var dels att mer statsbidrag behövs till vården, dels att staten är bättre lämpad att sköta tvångsvården för de unga. I detta sammanhang framhölls behovet av nationell planering och differentiering av vården.
Denna förändrade ståndpunkt från de båda kommunförbunden har betydelse för utskottets ställningstagande. Det verkar svårt att uppnå flera -- och mer differentierade -- platser med ett kommunalt huvudmannaskap. Riksperspektivet får inte tillräckligt genomslag i nuvarande organisation.
Mot bakgrund av det anförda anser utskottet att staten är mer lämpad som huvudman för tvångsvården i de särskilda ungdomshemmen. Ett principbeslut härom bör nu fattas och omedelbara åtgärder därefter vidtas för att förbereda en sådan överföring.
Det är framför allt två krav som måste uppställas. För det första måste alla ungdomar som behöver tvångsvård kunna beredas plats för sådan vård. För det andra måste det finnas ett väl differentierat utbud av olika vårdmöjligheter. Även den minoritet av svårbehandlade och svagt motiverade ungdomar som i många fall uppvisar ett avancerat lagstridigt beteende måste kunna få vård. Drogberoende tonårsflickor, invandrarungdomar med multiproblembakgrund och psykiskt störda ungdomar behöver ett särskilt anpassat vårdutbud med adekvat personalkompetens.
Ett skäl för att överge det tidigare statliga huvudmannaskapet för ungdomsvårdsskolorna var att ett ändrat huvudmannaskap skulle göra det möjligt att utnyttja befintliga institutionsresurser mera flexibelt. Så har emellertid inte blivit fallet. Uppdelningen på olika typer av ansvar -- vårdansvar, kostnadsansvar, behandlingsansvar och resursansvar -- för de olika huvudmännen har kommit att försvåra ett effektivt utnyttjande av resurserna. Det delade ansvaret mellan kommuner och landsting för att anordna platser samt för drift och planering av institutionsvården har också visat sig leda till oklarheter. Det står nu klart att det behövs ett samlat ansvar för de särskilda ungdomshemmen. Det har också visat sig att landstinget är ett för litet upptagningsområde. För att åstadkomma ett mer effektivt utnyttjande av resurserna och en bättre differentiering krävs en samordning för hela riket. Det är nödvändigt att inrätta hem som har hela landet som upptagningsområde. En central inskrivning och fördelning av vårdbehövande ungdomar på de särskilda ungdomshemmen behövs. Dessutom bör vissa hem med särskilt hög bevakningsgrad inrättas för att vård även skall kunna ges till de svårast störda ungdomarna.
För att undvika ytterligare fördröjning av den nödvändiga utbyggnaden bör en huvudmannaskapsförändring ske snarast. Utskottet anser sålunda att förändringen skall vara genomförd under 1992. Regeringen bör utan dröjsmål i samråd med berörda myndigheter och organisationer utreda och förbereda erforderliga åtgärder. Bl.a. måste de ekonomiska och organisatoriska frågorna skyndsamt ses över. Frågor om vårdens innehåll och utveckling, befintlig kompetens i det direkta vårdarbetet, personalutveckling och möjligheter till effektiv eftervård bör också penetreras. Förutsättningar måste skapas för en fortsatt god kontakt mellan de särskilda ungdomshemmen och den övriga öppna och slutna socialtjänsten. Det finns skäl att överväga ett fortsatt kommunalt betalningsansvar för verksamheten för att motverka en överströmning till den statliga vården av enbart ekonomiska skäl. Frågan om hur det framtida stödet till missbrukarvården skall utformas måste givetvis också övervägas i sammanhanget. Även frågor som rör missbrukarvårdens innehåll och utformning kan komma att behöva belysas ytterligare.
En viss utbyggnad av institutionsvården har redan planerats, konstaterar utskottet. Ett principbeslut om en kommande huvudmannaskapsförändring får inte leda till att denna utbyggnad avstannar, utan det är angeläget att utbyggnaden kan fortgå i den takt som planerats. Utskottet har erfarit att kommunförbunden är ense med utskottet om det angelägna i att den planerade utbyggnaden verkligen kommer till stånd. Förbunden har också under hand meddelat utskottet att man aktivt kommer att medverka till platsutbyggnad och därmed till en smidig övergång av huvudmannaskapet.
Regeringen bör snarast återkomma till riksdagen med förslag i enlighet med de riktlinjer utskottet nu angett. Vad utskottet nu anfört bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna med anledning av samtliga i betänkandet aktuella motioner.
För att den planerade utbyggnaden inte skall stanna av tillstyrker utskottet propositionens förslag om införande av ett anordningsbidrag. Det finns enligt utskottets mening inte anledning att nu i övrigt göra några ändringar i det avtal om statsbidragets konstruktion som har träffats mellan staten och de båda kommunförbunden för åren 1991 och 1992. Utskottet avstyrker sålunda bifall till propositionens förslag i övrig del.
Det är enligt utskottets mening angeläget att de investeringar som nuvarande huvudmän fortsättningsvis kommer att göra beaktas i samband med de ekonomiska överläggningar som nu tar vid mellan staten och dessa huvudmän samt att garantier skapas för att huvudmännen kompenseras för sådana investeringar vid den kommande ekonomiska regleringen parterna emellan.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande omorganisation av institutionsvården att riksdagen med anledning av proposition 1990/91:96 och motionerna 1990/91:So43, 1990/91:So44, 1990/91:So45, 1990/91:So46, 1990/91:So47, 1990/91:So222 yrkande 10, 1990/91:So252 yrkandena 1 och 2, 1990/91:So276 yrkande 13, 1990/91:So279 yrkande 2 samt 1990/91:So287 yrkandena 1--3 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
2. beträffande omläggning av statsbidraget att riksdagen med anledning av proposition 1990/91:96 godkänner vad utskottet anfört.
Stockholm den 18 april 1991
På socialutskottets vägnar
Daniel Tarschys
Närvarande: Daniel Tarschys (fp), Bo Holmberg (s), Anita Persson (s), Aina Westin (s), Ulla Tillander (c), Ingrid Andersson (s), Per Stenmarck (m), Rinaldo Karlsson (s), Ingegerd Anderlund (s), Ingrid Hemmingsson (m), Rosa Östh (c), Gudrun Schyman (v), Anita Stenberg (mp), Jan Andersson (s), Maj-Inger Klingvall (s), förste vice talman Ingegerd Troedsson (m) och Barbro Westerholm (fp).
Innehållsförteckning
Sammanfattning 1 Propositionen 3 Motionerna 3 Motioner väckta med anledning av propositionen 3 Motioner väckta under allmänna motionstiden 1991 4 Utskottet 5 Statsbidrag till missbrukarvård och ungdomsvård -- en bakgrund 5 Gällande bestämmelser 5 Huvudmannaskapet 6 Statsbidraget 9 Utredningar 10 Tidigare riksdagsbehandling 14 Propositionen 16 Motionerna 19 Utskottets bedömning 24 Hemställan 27