Statliga stiftelser
Betänkande 1996/97:LU2
Lagutskottets betänkande
1996/97:LU02
Statliga stiftelser
Innehåll
1996/97 LU2
Sammanfattning
I betänkandet behandlar utskottet proposition 1996/97:22 Statliga stiftelser jämte sju motioner, varav sex väckts med anledning av propositionen och en under den allmänna motionstiden år 1996. I propositionen föreslås att det i stiftelselagen (1994:1220), beträffande stiftelser som har bildats av staten, skall införas särskilda bestämmelser om ändring eller upphävande av föreskrifter i stiftelseförordnanden. Förslaget innebär att regeringen kan ändra eller upphäva sådana föreskrifter, trots att de förutsättningar inte är uppfyllda som stiftelselagen ställer upp för ändring av föreskrifter i stiftelseförordnanden. Föreskrifter om stiftelsens ändamål skall dock inte få ändras eller upphävas. De nya reglerna föreslås träda i kraft den 1 januari 1997. Samtliga motioner innefattar yrkanden om att riksdagen skall avslå propositionen. Lagutskottet har inhämtat Lagrådets yttrande över propositionens lagförslag. Vidare har konstitutionsutskottet och utbildningsutskottet avgett yttranden i ärendet. Yttrandena har fogats som bi lagorna 2-4 till betänkandet. I ärendet har också inkommit två skrivelser, en från Svenska Kommunförbundet och en från Kungl. Ingenjörsvetenskapsakademien. Dessutom har en utfrågning ägt rum med företrädare för Justitiedepartementet. Utskottet tillstyrker bifall till propositionen. Samtliga motionsyrkanden avstyrks. Till betänkandet har fogats tre reservationer, varav två innebär avslag på propositionen (m och fp resp. mp). I en tredje reservation (c) läggs fram ett i förhållande till propositionen modifierat förslag till ändring av stiftelselagen.
Propositionen
I proposition 1996/97:22 föreslår regeringen (Justitiedepartementet) - efter hörande av Lagrådet - att riksdagen antar det i propositionen framlagda förslaget till lag om ändring i stiftelselagen (1994:1220). Lagförslaget har intagits som bilaga 1 till betänkandet.
Motionerna
Motioner väckta med anledning av proposition 1996/97:22
1996/97:L1 av Erling Bager m.fl. (fp) vari yrkas att riksdagen avslår proposition 1996/97:22.
1996/97:L2 av Lars Leijonborg m.fl. (fp) vari yrkas att riksdagen avslår regeringens proposition 1996/97:22 Statliga stiftelser.
1996/97:L3 av Yvonne Ruwaida (mp) vari yrkas 1. att riksdagen avslår proposition 1996/97:22, 2. att riksdagen beslutar att regeringen skyndsamt återkommer med en ny proposition i enlighet med vad som anförts i motionen.
1996/97:L4 av Carl Bildt m.fl. (m) vari yrkas att riksdagen avslår regeringens proposition 1996/97:22 Statliga stiftelser i enlighet med vad som anförts i motionen.
1996/97:L5 av Inger Davidson m.fl. (kd) vari yrkas 1. att riksdagen beslutar att avslå regeringens förslag till lag om ändring i stiftelselagen (1994:1220).
1996/97:L6 av Andreas Carlgren m.fl. (c) vari yrkas 2. att riksdagen med avslag på regeringens förslag beslutar om sådan ändring i stiftelselagen (1994:1220) att en ny 6 kap. 4 a § föreskrivs med följande lydelse: För en stiftelse som har bildats av staten får regeringen oberoende av andra bestämmelser i denna lag besluta om sådan ändring av stiftelseförordnandet, att högst en tredjedel av styrelsens ledamöter får utses och entledigas av regeringen eller förvaltningsmyndighet under regeringen.
Yrkande 2 i motion 1996/97:L5 samt yrkandena 1, 3 och 4 i motion 1996/97:L6 har överlämnats till utbildningsutskottet. Yrkandena kommer att behandlas tillsammans med proposition 1995/96:5 Forskning och samhälle i utbildningsutskottets betänkande 1996/97:UbU3.
Motion väckt under den allmänna motionstiden 1996/97
1996/97:L211 av Carl-Johan Wilson (fp) vari yrkas att riksdagen avslår regeringens proposition 1996/97:22 om statliga stiftelser.
Utskottet
Nuvarande ordning
Stiftelselagen (1994:1220) trädde i kraft den 1 januari 1996 (prop. 1993/94:9, bet. LU12, rskr. 225). Lagstiftningen föregicks av ett synnerligen långvarigt lagstiftningsarbete. En historik över stiftelseinstitutet finns i konstitutionsutskottets yttrande (se bilaga 3). Före stiftelselagen fanns inte någon generell lagstiftning om stiftelser. Stiftelselagen innehåller en civilrättslig reglering av stiftelseinstitutet samt bestämmelser om tillsyn. Lagen gäller såväl för stiftelser som har bildats av enskilda som för stiftelser som har bildats av staten eller andra offentliga organ. I den civilrättsliga regleringen, som i stora delar anknyter till äldre rätt, återfinns den första legaldefinitionen av begreppet stiftelse. Enligt denna bildas en stiftelse genom att egendom enligt ett förordnande av en eller flera stiftare avskiljs för att varaktigt förvaltas som en självständig förmögenhet för ett bestämt ändamål. Egendomen skall anses avskild när den tagits om hand av någon som åtagit sig att förvalta den i enlighet med stiftelseförordnandet. Stiftelsen är en juridisk person och för dess förpliktelser svarar bara stiftelsens tillgångar. När det gäller förvaltningen skall föreskrifterna i stiftelseförordnandet följas, såvida dessa inte strider mot någon bestämmelse i stiftelselagen. Lagen innehåller bestämmelser om två olika förvaltningsformer, nämligen egen förvaltning respektive anknuten förvaltning. Stiftaren får välja vilken förvaltningsform som skall tillämpas. Egen förvaltning innebär att förvaltningsåtagandet har lämnats av en eller flera fysiska personer. Dessa bildar stiftelsens styrelse. Vid anknuten förvaltning har förvaltningsåtagandet lämnats av en juridisk person. En sådan juridisk person betecknas som stiftelsens förvaltare. Om staten har lämnat ett förvaltningsåtagande är dock stiftelsens förvaltare den myndighet som har lämnat åtagandet för statens räkning. Styrelsen respektive förvaltaren svarar för att föreskrifterna i stiftelseförordnandet följs. Om inte annat följer av stiftelseförordnandet är det styrelsen som utser och entledigar ledamöterna i styrelsen (2 kap. 9 § första stycket). Stiftaren kan alltså föreskriva i stiftelseförordnandet att han själv skall utse eller entlediga styrelsens ledamöter eller utse ordföranden i styrelsen. Stiftaren kan vidare förbehålla sig rätt att utse eller entlediga revisor och bestämma arvode åt styrelsens ledamöter eller revisorerna. När egen förvaltning föreligger skall styrelsen därför inte svara för någon åtgärd som i enlighet med stiftelseförordnandet vidtagits av någon annan än styrelsen i fråga om att utse eller entlediga ledamöter i styrelsen eller att utse eller entlediga revisorer. Styrelsen eller förvaltaren skall inte heller svara för åtgärd som i enlighet med förordnandet vidtagits av någon annan i fråga om att bestämma arvode åt styrelseledamöterna, förvaltaren eller revisorerna. Vidare kan påpekas att stiftelselagen inte hindrar att stiftaren genom stiftelseförordnandet förbehåller sig rätten att fortlöpande bestämma vilka personer som skall ingå i stiftelsens styrelse. Inte heller i övrigt innehåller stiftelselagen några bestämmelser som generellt begränsar stiftarens inflytande över förvaltningen av stiftelsen. Stiftelselagen innehåller emellertid i några särskilt angivna fall spärrar när det gäller vilket inflytande stiftaren kan förbehålla sig. Styrelsen för en stiftelse får inte bestå av enbart stiftaren eller stiftarna. Stiftaren får inte heller vara förvaltare. Av 7 § lagen (1994:1221) om införande av stiftelselagen (1994:1220), införandelagen, följer dock att dessa bestämmelser inte gäller i fall då stiftaren eller stiftarna vid stiftelselagens ikraftträdande ensamma är styrelse eller stiftaren är förvaltare för stiftelsen. Vidare innehåller stiftelselagen bestämmelser om jäv för styrelseledamöter och förvaltare. Dessa bestämmelser gäller även för stiftaren om han deltar i den direkta förvaltningen. I lagen finns även ett direkt förbud för stiftaren att vara revisor. Stiftelselagens låneförbud träffar också stiftaren. Sålunda får en stiftelse inte lämna penninglån till eller ställa säkerhet till förmån för bl.a. stiftaren. En stiftelse utgör en självständig förmögenhet. Även ett aktiebolag kan i och för sig betecknas som en självständig förmögenhet. Stiftelsen har emellertid ytterligare ett specifikt drag som skiljer den från aktiebolaget. Detta särdrag består i att varken den som har tillskjutit egendom till en stiftelse eller någon annan har någon rätt till andel i stiftelsens förmögenhetsmassa. En stiftelse har således inte några ägare. Till skillnad från aktiebolaget kan en stiftelse därför karakteriseras inte bara som en självständig utan även som en självägande förmögenhet. Av det förhållandet att stiftelsen är en självägande förmögenhet följer att den som önskar gynna sig själv i ekonomiskt hänseende är hänvisad till andra juridiska former än stiftelsen. Ett förordnande som innebär att stiftaren för egen del skall åtnjuta den löpande avkastningen av den egendom som stiftarens förmögenhetsdisposition omfattar, är nämligen rättsligt sett att se som ett rent uppdragsförhållande mellan stiftaren och egendomens mottagare. Grundsatsen om att stiftaren inte kan använda stiftelseformen för att främja sig själv i ekonomiskt hänseende begränsar också stiftarens möjligheter att påverka förvaltningen av stiftelsen. Inte heller den personkrets till vars förmån stiftelsen skall verka - destinatärerna - har något inflytande över förvaltningen. Denna kontrolleras i stället bl.a. genom den offentliga tillsyn som stiftelselagen föreskriver. I 6 kap. stiftelselagen slås fast under vilka förutsättningar föreskrifterna i ett stiftelseförordnande får ändras (permutation). I materiellt hänseende innebär bestämmelserna härom i huvudsak att föreskrifter i ett stiftelseförordnande får ändras, upphävas eller i särskilt fall åsidosättas endast om sådana ändrade förhållanden har inträtt att den aktuella föreskriften på grund därav inte längre kan följas eller har blivit uppenbart onyttig eller uppenbart stridande mot stiftarens avsikter eller om det finns andra särskilda skäl (1 § andra stycket). Vid en ändring av föreskrifter om stiftelsens ändamål skall vad som kan antas vara stiftarens avsikt beaktas så långt som möjligt (1 § tredje stycket). Frågor om permutation prövas av Kammarkollegiet på ansökan av stiftelsens styrelse eller av förvaltaren. Kammarkollegiets beslut i ett permutationsärende får överklagas hos regeringen (2 §). I 6 kap. 1 § finns en uppräkning av de föreskrifter som omfattas av permutationsordningen och som således kräver beslut av Kammarkollegiet för ändring. I första stycket anges att styrelsen eller förvaltaren inte utan tillstånd av Kammarkollegiet får ändra eller upphäva eller i särskilt fall åsidosätta föreskrifter i ett förordnande som avser stiftelsens ändamål (1 p.), hur stiftelsens förmögenhet skall vara placerad (2 p.), huruvida stiftelsen skall ha egen eller anknuten förvaltning (3 p.), av vem en styrelseledamot eller förvaltaren entledigas eller utses eller hur styrelsen skall vara sammansatt (4 p.), styrelsens beslutsförhet eller omröstningsförfarande (5 p.), arvode till styrelsens ledamöter eller förvaltaren (6 p.), räkenskaper eller årsredovisning för stiftelsen (7 p.), revision (8 p.), eller rätt att föra talan om skadestånd för stiftelsen eller om entledigande av styrelseledamot eller förvaltare (9 p.). Den beskrivna ordningen gäller dock inte i det fall att stiftaren i stiftelseförordnandet har tagit in ett uttryckligt s.k. ändringsförbehåll, innebärande att styrelsen eller förvaltaren enligt en särskild föreskrift har förbehållits rätten att utan tillstånd av myndighet ändra, upphäva eller åsidosätta särskilt angivna föreskrifter i stiftelseförordnandet som angår en annan fråga än stiftelsens ändamål. I ett sådant fall gäller inte några restriktioner för styrelsens eller förvaltarens rätt att besluta om ändring m.m. (6 kap. 3 § första stycket). För att ett beslut som har fattats med stöd av ett ändringsförbehåll skall få tillämpas krävs dock att beslutet underställs tillsynsmyndigheten. Beslutet blir gällande tre månader efter det att underrättelse om beslutet har inkommit till tillsynsmyndigheten, såvida denna inte har förbjudit styrelsen eller förvaltaren att tillämpa beslutet. Ett sådant förbud får grundas endast på den omständigheten att beslutet strider mot stiftelselagen (6 kap. 4 §). I fråga om stiftelser som har bildats av eller tillsammans med staten, en kommun, ett landsting eller en kyrklig kommun beslutade riksdagen hösten 1995 vissa ändringar i införandelagen. Ändringarna innebär att bestämmelserna i 6 kap. om ändring m.m. i stiftelseförordnanden beträffande sådana stiftelser ännu inte trätt i kraft. Av den då aktuella propositionen framgick att regeringen övervägde en annan ordning när det gäller permutation i stiftelser som har bildats av offentliga rättssubjekt. Ändringarna i införandelagen beslutades i syfte att undvika att stiftelselagens bestämmelser först börjar gälla för sådana stiftelser och kort tid därefter ändras (prop. 1995/96:61, bet. LU7). Några lagregler om ändring av stiftelseförordnanden för stiftelser som har bildats av offentligrättsliga rättssubjekt gäller därför inte i dag. Regeringen lämnar tillstånd efter en icke lagbunden prövning till ändring av sådana stiftelseförordnanden. Den rättsliga grunden för denna regeringens permutationsrätt har betecknats som en konstitutionell sedvanerätt med anknytning till området för allmän civillag (se prop. 1972:8 s. 25). Som närmare redovisats i konstitutionsutskottets yttrande torde det inte vara möjligt att närmare fastställa vad gällande rätt innebär i fråga om förutsättningarna för permutation i stiftelser som bildats av offentliga rättssubjekt (se bilaga 3). Regeringens beslut i ett permutationsärende kan prövas enligt lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut (jfr prop. 1993/94:9 s. 84). Regeringsrätten kan sålunda pröva om avgörandet strider mot någon rättsregel.
Stiftelser bildade av staten
Det finns ett stort antal stiftelser som har bildats av staten. Dessa har kartlagts i olika sammanhang. I betänkandet (SOU 1989:50) Stiftelser för samverkan har gjorts en inventering av stiftelser som har bildats för samverkan mellan högskola och näringsliv. I betänkandet (SOU 1994:147) Former för statlig verksamhet finns en redovisning av bl.a. statliga stiftelser som har fått organisationsanslag. Vidare finns i betänkandet (SOU 1995:93) Omprövning av statliga åtaganden en beskrivning av bl.a. statliga stiftelser som är verksamma inom områdena kultur, forskning och utveckling samt organisationer med verksamhet i utlandet. I det betänkandet redovisas också sådana stiftelser som olika myndigheter i strid mot bestämmelserna i regeringsformen har bildat utan tillstånd från statsmakterna. I betänkandena lämnas också för några av de statliga stiftelserna en närmare beskrivning av stiftelsens stadgar och verksamhet. Under den föregående mandatperioden bemyndigade riksdagen regeringen att med de tidigare löntagarfondsmedlen som kapital inrätta sammanlagt elva stiftelser. I och med bildandet av dessa stiftelser skedde en utskiftning av kapital som förvaltades av de fem löntagarfondsstyrelserna. Dessa styrelser var statliga myndigheter som ingick i Allmänna pensionsfondens (AP- fondens) förvaltningsorganisation. Bildandet av stiftelserna skedde i olika omgångar under åren 1993 och 1994. I en första omgång bildades två stiftelser för strategisk respektive miljöstrategisk forskning. I samband därmed donerades medel till Stiftelsen Riksbankens jubileumsfond. Därefter bildades två s.k. stiftelsehögskolor, Chalmers tekniska högskola och Högskolan i Jönköping. Slutligen bildades ytterligare fem forskningsstiftelser samt en kulturstiftelse och en stiftelse för innovationsstöd. En närmare redogörelse för stiftelserna och de beslut som ligger bakom deras tillkomst finns i utbildningsutskottets yttrande (se bilaga 4). Valet av stiftelseformen motiverades av stiftelsers oberoende ställning, förenad med stiftelseförvaltningens bundenhet till de av stiftaren givna ändamålen. Enligt den dåvarande regeringen skulle därigenom uppnås en stabilitet och långsiktighet i verksamheten, av betydelse för att främja de angivna ändamålen. Vid utformandet av stiftelseförordnandena eftersträvades i enlighet med det syftet också en ordning som skulle komma att säkerställa att riksdag och regering inte har någon fortsatt kontroll över stiftelsekapitalet. Enligt vad regeringen uppgett i proposition 1996/97:5 Forskning och samhälle uppgår stiftelsernas sammanlagda kapital till betydligt mer än 20 miljarder kronor. Inrättandet av stiftelserna möttes av principiella invändningar från den dåvarande oppositionen, som motsatte sig att verksamheten, till följd av valet av stiftelseformen och utformningen av stiftelseförordnandena, skulle komma att undandras riksdagens och regeringens inflytande. Medlen borde enligt oppositionens mening i stället hanteras i sådana former att offentlig insyn i verksamheten och påverkan från statsmakternas sida kunde åstadkommas i största möjliga utsträckning.
Tidigare förslag
Vid utskottets behandling våren 1994 av förslaget till stiftelselag gjordes motionsledes gällande att det allmännas inflytande över stiftelser som har bildats av offentliga rättssubjekt kan komma att beskäras genom lagens bestämmelser och att detta kunde leda till betänkliga följder. I en s-motion framhölls sålunda beträffande kommunala stiftelser att dessa tillkommit genom politiska beslut och att därför stiftelserna också borde kunna ändras eller upphävas genom sådana beslut. Kommunala stiftelser borde därför, framhölls det i den då aktuella motionen, undantas från permutationsreglerna. Med anledning av motionen anförde lagutskottet i sitt av riksdagen godkända betänkande 1993/94:LU12 att det bör finnas garantier mot godtyckliga ändringar m.m. av stiftelseförordnanden och att det inte fanns något principiellt skäl för att möjligheten till sådana ändringar borde vara mindre restriktiva i fråga om stiftelser bildade av en kommun. Med det anförda avstyrkte utskottet den då aktuella motionen. Den mer generella frågan om stiftelseformens lämplighet när det gäller att driva offentlig verksamhet var föremål för riksdagsbehandling hösten 1995. I enlighet med lagutskottets hemställan godkände då riksdagen ett förslag från regeringen som innebär att när staten, tillsammans med en annan part, engagerar sig i verksamhet som är beroende av statligt stöd detta skall ske främst genom att ett aktiebolag eller en ideell förening bildas (prop. 1995/96:61, bet. LU7). Som tidigare redovisats aviserade regeringen i proposition 1995/96:61 förslag om en annan ordning än den som anges i stiftelselagen för ändring i förordnanden för stiftelser som har bildats av offentliga rättssubjekt. Inom Justitiedepartementet hade då utarbetats förslag till särskilda bestämmelser om permutation av förordnanden för stiftelser som har bildats av offentliga rättssubjekt. Förslagen presenterades i promemorian (Ds 1995:62) Statliga och kommunala stiftelser - Det allmännas fortsatta inflytande över stiftelser som bildats genom politiska beslut. I promemorian föreslogs särskilda bestämmelser i stiftelselagen om ändring, upphävande eller åsidosättande i särskilt fall av föreskrifter i stiftelseförordnanden för stiftelser som bildats av staten, en kommun, ett landsting eller en kyrklig kommun. Förslaget innebar att regeringen skall kunna ändra sådana föreskrifter trots att de förutsättningar som stiftelselagen ställer upp för ändring av enskildas stiftelseförordnanden inte är uppfyllda. Föreskrifter om stiftelsens ändamål skulle dock få ändras endast om det krävdes för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Promemorian remissbehandlades varvid förslaget utsattes för en omfattande kritik. Kritiken gick bl.a. ut på att förslaget inte var förenligt med bestämmelserna om egendomsskydd i regeringsformen och Europakonventionen till skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen). Det ansågs dock allmänt att de problem som rörde egendomsskyddets omfattning bara uppstod i fråga om äldre stiftelser, dvs. stiftelser som bildats före ikraftträdandet av de föreslagna bestämmelserna. När det gäller framtida stiftelser påpekades emellertid från en del håll bl.a. att förslaget, om det genomfördes, skulle leda till att det uppkom en särskild stiftelsetyp av mera osjälvständigt slag och att detta i sin tur skulle föra med sig en osäkerhet om vad som gäller för dessa stiftelser. Promemorian lades till grund för en lagrådsremiss, som beslutades den 23 maj 1996. Lagrådsremissens lagförslag överensstämde i allt väsentligt med det som lagts fram i promemorian. I lagförslaget gjordes således skillnad mellan å ena sidan ändring eller upphävande av föreskrifter i stiftelseförordnanden som angick frågor enligt 6 kap. 1 § första stycket 2-9 stiftelselagen och å andra sidan ändring av föreskrifter i stiftelseförordnanden beträffande stiftelsens ändamål. I det senare fallet skulle en ändring få ske endast om det krävdes för att tillgodose angelägna allmänna intressen . I sitt yttrande över förslaget gick Lagrådet bl.a. in på frågor om förslagets förenlighet med bestämmelserna om egendomsskydd i regeringsformen och i Europakonventionen. Enligt 2 kap. 18 § första stycket regeringsformen skall varje medborgares egendom vara tryggad genom att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller till någon enskild genom expropriation eller annat sådant förfogande eller tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Även Europakonventionen innehåller, i tilläggsprotokollets artikel 1, regler om skydd för äganderätten. Där talas bl.a. om egendomsberövande och om inskränkningar i rätten att nyttja egendom. När det gällde förslagets grundlagsenlighet kom Lagrådet fram till att övervägande skäl talade för att det inte förelåg någon konflikt gentemot 2 kap. 18 § regeringsformen, men att saken måste bedömas som tveksam. Detta förhållande kunde enligt Lagrådet åberopas som ett skäl mot att förslaget genomfördes. Europakonventionen utgjorde däremot, enligt Lagrådets mening, inget hinder mot att det remitterade förslaget lades till grund för lagstiftning. Något som emellertid väckte Lagrådets betänkligheter var de skillnader i regelsystemet som skulle komma att finnas mellan olika typer av stiftelser, om förslaget genomfördes. De regler som föreslogs i fråga om statliga och kommunala stiftelser avvek enligt Lagrådets uppfattning på väsentliga punkter från de principer som i dag gäller på stiftelseområdet. Lagrådet pekade bl.a. på att den föreslagna möjligheten att förändra stiftelseändamålet stämde dåligt med det grundläggande kravet enligt 1 kap. 2 § stiftelselagen att egendom skall avskiljas för att "varaktigt förvaltas som en självständig förmögenhet för ett bestämt ändamål". De föreslagna bestämmelserna, främst rätten för regeringen att ändra stiftelseändamålet, innebar sammantagna enligt Lagrådets mening att stiftelser bildade av offentliga rättssubjekt skulle bli klart mindre självständiga i förhållande till stiftaren än de flesta andra stiftelser. När det gällde stiftelser som har bildats av en kommun, ett landsting eller en kyrklig kommun framhöll Lagrådet också att motiven för de föreslagna bestämmelserna var bristfälliga. Sammanfattningsvis framhöll Lagrådet som sin mening att de invändningar som kunde anföras mot remissförslaget var av sådan art att förslaget inte borde läggas till grund för lagstiftning. Om man ville komma till rätta med de missförhållanden som man ansåg föreligga, borde andra vägar prövas. En möjlighet som enligt Lagrådets uppfattning kunde vara värd att undersöka närmare var att låta regeringen få möjlighet att påverka stiftelseförordnanden endast beträffande frågor som anges i 6 kap. 1 § första stycket 2-9 stiftelselagen.
Propositionens förslag
I propositionen har Lagrådets kritiska synpunkter i stor utsträckning beaktats. Därtill har regeringen tagit fasta på Lagrådets anvisningar om att en viss annan väg kunde vara värd att pröva för att åstadkomma det önskade resultatet. Propositionens lagförslag har utformats i enlighet med denna anvisning. I propositionen föreslås sålunda i fråga om stiftelser som har bildats av staten att regeringen, även utan styrelsens eller förvaltarens samtycke, skall kunna ändra eller upphäva föreskrifter i stiftelseförordnandet. Föreskrifter om stiftelsens ändamål samt föreskrifter av detaljnatur skall dock inte få ändras eller upphävas. Det skall inte ställas upp några särskilda materiella förutsättningar för ändring eller upphävande av sådana föreskrifter som omfattas av förslaget. Regeringen skall kunna pröva frågor om ändring eller upphävande utan ansökan. De nya reglerna, som föreslås träda i kraft den 1 januari 1997, avses gälla även statliga stiftelser som har tillkommit före ikraftträdandet. Förslaget i propositionen avviker på ett par viktiga punkter från förslaget i lagrådsremissen. I propositionen tas inte upp något förslag till särskilda bestämmelser om ändring eller upphävande av föreskrifter i stiftelseförordnandet för stiftelser som har bildats av en kommun, ett landsting eller en kyrklig kommun. Förslaget i propositionen omfattar således endast stiftelser som har bildats av staten. I propositionen föreslås inte heller några särskilda bestämmelser om ändring av föreskrifter i stiftelseförordnandet som avser stiftelsens ändamål. Förslaget innebär således att regeringen - med undantag för sådana föreskrifter som tar sikte på stiftelsens ändamål - skall kunna ändra eller upphäva föreskrifter i stiftelseförordnanden som gäller alla de övriga frågor som enligt stiftelselagen dels förutsätter ändrade förhållanden, dels kräver särskilt tillstånd. Förslaget omfattar således föreskrifter om hur stiftelsens förmögenhet skall vara placerad, huruvida stiftelsen skall ha egen eller anknuten förvaltning, av vem en styrelseledamot eller förvaltaren utses eller entledigas eller hur styrelsen skall vara sammansatt, styrelsens beslutsförhet eller omröstningsförfarande, arvode till styrelsens ledamöter eller förvaltaren, räkenskaper eller årsredovisning för stiftelsen, revision samt rätten att föra talan om skadestånd för stiftelsen eller om entledigande av styrelseledamot eller förvaltare. I proposition 1996/97:5 Forskning och samhälle har regeringen innevarande höst lagt fram förslag om hur utnyttjandet av befogenheterna enligt det förevarande förslaget om ändringar i stiftelselagen skall utnyttjas. I propositionen (avsnitt 3.5) sägs att riktlinjerna skall vara att stiftelseförordnandena ändras så att regeringen utser och entledigar ledamöterna i stiftelsernas styrelser. Avsikten med sådana förändringar anges vara att främja en samordning mellan stiftelsernas insatser och andra statliga insatser på främst forskningens område, en satsning som enligt regeringen är angelägen för att de samlade insatserna skall ge största möjliga utbyte. En sådan samordning anses kunna frigöra resurser inom ramen för statens budget. I budgetpropositionen för år 1997 redogörs närmare för vilka överväganden som gjorts i det avseendet (prop. 1996/97:1 utg.omr. 16). I den nu aktuella propositionen redovisar regeringen de bedömningar som gjorts i departementspromemorian (Ds 1995:62). Enligt promemorian kan det sättas i fråga huruvida de stiftelserättsliga grundsatserna - principerna om ändamålets orubblighet och att stiftelsens förvaltning inte får vara beroende av sådana önskemål som inte kommit till uttryck i stiftelseförordnandet - till alla delar bör upprätthållas vid alla typer av stiftelser. När det gäller sådana som har inrättats av det allmänna bör man enligt promemorian beakta att det finns ett starkt offentligt intresse av att förvaltningen sker enligt riktlinjer utformade med respekt för demokratiska principer och för det allmännas bästa. Särskilt när förvaltningen rör stora belopp och avser väsentliga inslag i den offentliga verksamheten är det otillfredsställande att ansvariga demokratiska institutioner saknar möjlighet att påverka besluten under lång, kanske obegränsad tid framåt. Enligt promemorian kan förutsättningarna för verksamheten i de statliga stiftelserna ändras även när det inte är fråga om sådana ändrade förhållanden som utgör förutsättningar för permutation enligt stiftelselagen. I de fall det är styrelsens uppgift att utse och entlediga styrelseledamöter är det vidare inte möjligt för den vid varje tillfälle rådande politiska ledningen att påverka styrelsens sammansättning. Enligt promemorian kan ett stiftelseändamål uppnås på olika sätt. Det kan därför ha stor betydelse för de enskilda besluten vilka allmänna värderingar som de grundas på. I promemorian anförs vidare att det bl.a. från demokratiska utgångspunkter är rimligt att förvaltningen och användningen av medel som varit allmänna i någon mån kan styras fortlöpande av de riktlinjer som anges av staten också sedan medlen avskilts för att bilda en självständig stiftelse. Från sådana utgångspunkter är det också rimligt att medlen även efter en stiftelsebildning hanteras så att man kan garantera en offentlig insyn i verksamheten. I propositionen förklarar sig regeringen ha samma uppfattning som uttryckts i promemorian om behovet av särskilda permutationsregler för stiftelser som har bildats av staten.
Lagrådets yttrande
Lagutskottet beslöt den 24 september 1996 att inhämta Lagrådets yttrande över propositionens lagförslag. Lagrådet avgav sitt yttrande den 26 september 1996. Yttrandet har fogats som bilaga 2 till betänkandet. I yttrandet konstaterar Lagrådet att de tidigare framförda kritiska synpunkterna i stor utsträckning numera har tillgodosetts. Lagrådet pekar på att de statliga stiftelserna även genom propositionens förslag kommer att bli mindre självständiga än många andra stiftelser, men anser dock att det knappast kan hävdas att de statliga stiftelserna blir så osjälvständiga i förhållande till stiftaren att stiftelselagens grundläggande krav därmed inte skulle vara uppfyllda. Lagrådet säger sig inte vilja motsätta sig att förslaget genomförs.
Motionerna
I samtliga sex motioner yrkas avslag på propositionens förslag. I motion 1996/97:L4 av Carl Bildt m.fl. (m) anförs att förslaget i praktiken innebär en förmögenhetsöverföring av stiftelsemedel av sådant slag att regeringsformens regler om egendomsskydd åsidosätts. Därmed är förslaget oförenligt med såväl svensk grundlag som Europakonventionen. Om förslaget antas kommer staten genom regeringen att kunna förfoga över de privata medel som finns i de elva forskningsstiftelserna, som bildats av medel ur de tidigare löntagarfonderna. Motionärerna anför vidare att det uttalade syftet med de föreslagna förändringarna av styrelsernas sammansättning och stiftelsernas förvaltning är att statens forskningspolitiska prioriteringar skall gälla också för stiftelserna. Förslaget innebär således, anför motionärerna, i sak detsamma som regeringen tidigare önskade uppnå genom att förändra stiftelsernas ändamål. Härtill kommer att förslaget enligt motionärernas mening bryter mot grundläggande stiftelserättsliga principer. Enligt legaldefinitionen bildas en stiftelse genom att egendom avskiljs för att varaktigt förvaltas av en självständig förmögenhet för ett bestämt ändamål. Trots att stiftelsernas ändamål inte ändras formellt i och med nuvarande lagförslag så riskeras just ändamålet med stiftelsernas självständiga förmögenhetsförvaltning med regeringens förslag. Enligt motionärernas mening döljer inte regeringen sin ambition i dessa hänseenden. Med hänvisning till anförda yrkas i motionen att riksdagen skall avslå propositionen. Lars Leijonborg m.fl. (fp) framhåller i motion 1996/97:L2 att redan de civilrättsligt grundade invändningar som kan riktas mot förslaget utgör tillräckliga skäl för avslag. Motionärerna menar att det förhållandet att Lagrådet inte vill motsätta sig att förslaget genomförs inte innebär att Lagrådet inte hyser betänkligheter över förslaget. I motionen kritiseras särskilt att förslaget ger möjligheter för regeringen att utse en majoritet av styrelseledamöterna och att ändra placeringen av stiftelsens förmögenhet och förvaltning. Särskilt mot bakgrund av att regeringen inte ens försöker dölja att lagändringen endast tillkommer för att den skall få makt över forskningsstiftelsernas pengar är risken för kringgående av stiftelsernas ändamålsbestämmelser enligt motionärernas mening uppenbar. I motionen yrkas att riksdagen skall avslå propositionen. Också i motion 1996/97:L5 av Inger Davidsson m.fl. (kd) yrkas att riksdagen skall avslå propositionen. I motionen anförs att det är orimligt att regeringen utan styrelsens eller förvaltarens samtycke skall kunna ändra föreskrifter i ett stiftelseförordnande. Motionärerna menar att regeringens förslag strider mot de principer som bär upp stiftelsebegreppet. Yvonne Ruwaida (mp) anser i motion 1996/97:L3 att man bör eftersträva en viss insyn i och inflytande över stiftelserna, dock utan att regeringen direkt skall kunna styra anslagen från stiftelserna. Tydliga garantier måste enligt motionären ges om att stiftelsernas verksamhet sköts i enlighet med svensk forskningspolitisk tradition, dvs. förändringar i forskningspolitiken skall ske genom riksdagsbeslut och inte genom direkta ingripanden från regeringen. I motionen yrkas avslag på propositionen (yrkande 1). Vidare begärs att regeringen skall återkomma med ett nytt förslag i enlighet med vad som anförts i motionen (yrkande 2). I motion 1996/97:L6 av Andreas Carlgren m.fl. (c) anförs att det saknas anledning att låta statens inflytande över stiftelserna omfatta även frågor om förmögenhetsplacering, beslutsförhet och omröstning i styrelsen, arvode, räkenskaper, revision, m.m., vilket allt omfattas av regeringens förslag. Efter som forskningen är en långsiktig verksamhet, bör inriktningen inte kunna ändras vid varje regeringsskifte. Regeringen bör ha rätt att utse ledamöter i stiftelsernas styrelser, men av nämnda skäl endast beträffande en minoritet av styrelseposterna. Motionärerna begär i enlighet härmed att riksdagen, med avslag på propositionens förslag, skall besluta om sådan ändring i stiftelselagen att staten, oberoende av andra bestämmelser i stiftelselagen, skall kunna besluta om en sådan ändring i ett stiftelseförordnande att högst en tredjedel av styrelsens ledamöter får utses och entledigas av regeringen eller förvaltningsmyndighet under regeringen (yrkande 2). I två motioner tas upp frågor som gäller Chalmers och Högskolan i Jönköping. I motion 1996/97:L1 anför Erling Bager m.fl. (fp) att villkoren för Chalmers och Högskolan i Jönköping inte bör förändras. När dessa högskolor den 1 juli 1994 överfördes till stiftelseform inleddes, enligt motionärerna, en intensiv verksamhet för att med bibehållen samhällsroll anpassa arbetsformerna till de nya förutsättningarna. Det sätt som stiftelseförordnandet föreskriver beträffande styrelsens tillsättning ger synnerligen goda förutsättningar för att styrelsens arbete alltid skall präglas av oberoende och frihet. Förordnandet medger även att styrelsen utan intressekonflikter kan arbeta med hög grad av professionalitet och verka för högskolornas bästa. Motionärerna är övertygade om att stiftelsebildningen av Chalmers och Högskolan i Jönköping redan på den korta tid som förflutit givit värdefulla vinster. I motionen yrkas att riksdagen skall avslå propositionen. Carl-Johan Wilson (fp) anför i motion 1996/97:L211 att det är angeläget att de båda stiftelsehögskolorna, Chalmers tekniska högskola och Högskolan i Jönköping, utan störningar får verka i sina nya arbetsformer. Den nuvarande förvaltningsformen innebär att ett mer differentierat högskolesystem prövas i Sverige. Enligt motionärens mening vore det av värde för alla intressenter, inte minst för regeringen, att kunna studera hur en friare förvaltningsform påverkar arbetsformer, arbetstrivsel, studieprestationer och forskningsresultat vid en högskola. I motionen yrkas att riksdagen skall avslå propositionen.
Utskottets ställningstaganden
När riksdagen för endast två och ett halvt år sedan hade att ta ställning till förslaget till stiftelselag, ställde sig utskottet bakom den tidigare ej lagfästa definitionen av stiftelsebegreppet och framhöll samtidigt att denna definition intar en central plats i lagen. Utskottet pekade i det sammanhanget på dels att definitionen av detta begrepp fastställer ramarna för vilka förmögenhetsbildningar som skall omfattas av lagen, dels att begreppet kommer att ligga till grund för tillämpligheten av det civilrättsliga regelsystemet i övrigt (se bet. 1993/94:LU12 s. 8). Enligt utskottets mening är det från skilda utgångspunkter angeläget att så långt som möjligt slå vakt om de centrala principer som bär upp stiftelsebegreppet. Det gäller särskilt kravet på ett bestämt ändamål för stiftelsen, kravet på en avskild förmögenhet av varaktig natur samt kravet på självständighet. Principerna om att stiftelseförordnandet skall ligga fast och att stiftelseförvaltningen skall vara självständig i förhållande till sådana önskemål från stiftaren som inte har kommit till uttryck i stiftelseförordnandet är - såsom också framhållits i propositionen - en viktig förutsättning bl.a. för att stiftelserna skall åtnjuta ställning som självständiga juridiska personer. Vidare ligger det enligt utskottet ett särskilt värde i att slå vakt om ett enhetligt stiftelsebegrepp. Om inte tungt vägande skäl talar för annat, bör därför enligt utskottets mening samma regelsystem gälla för alla stiftelser, oberoende av om de tillkommit på enskilt eller offentligt initiativ. Trots de skäl som kan anföras för att de stiftelserättsliga principerna skall respekteras, är det utskottets uppfattning att principerna självfallet inte bör upprätthållas till vilket pris som helst. Exempelvis måste de stiftelserättsliga principerna rimligen få stå tillbaka i de fall det skulle visa sig att de kommer i konflikt med grundläggande demokratiska principer. Enligt regeringens bedömning är stiftelseförordnandena när det gäller de flesta statliga stiftelserna utformade så att de tillfredsställer intresset av att förvaltningen sker enligt demokratiska principer och för det allmännas bästa. Det finns också skäl att anta att en offentlig insyn är garanterad i de flesta statliga stiftelserna. För flertalet av de statliga stiftelserna finns det därför enligt regeringen inte något behov av andra permutationsregler än de som finns i 6 kap. stiftelselagen. Behovet av särskilda permutationsbestämmelser uppkommer däremot i de fall där bristen på demokratiskt inflytande är besvärande samtidigt som förvaltningen rör stora belopp och avser väsentliga inslag i den offentliga verksamheten. Enligt regeringen är behovet av särskilda permutationsregler starkt, även mot bakgrund av att de kan komma att tillämpas i endast ett litet antal fall. I sammanhanget framhålls att lagbestämmelser om permutation bör ges en generell avfattning och att de bör gälla även för statliga stiftelser som bildas i framtiden. Utbildningsutskottet har i sitt yttrande delat regeringens bedömning och anser att det förslag som regeringen nu lagt fram om ändring i stiftelselagen är väl ägnat att tillgodose intresset av offentlig insyn och demokratiskt inflytande. Utbildningsutskottet har därför förordat att lagutskottet tillstyrker regeringens förslag. Enligt lagutskottets mening har de skäl som redovisats i propositionen till stöd för förslaget en sådan tyngd att särskilda permutationsregler för stiftelser som har bildats av staten bör komma till stånd. Uppenbarligen kan stiftelseformen, som den är reglerad i stiftelselagen, utnyttjas inte bara för att avskilja offentliga medel för en självständig förvaltning utan också för att samtidigt förhindra att denna förvaltning senare skall kunna påverkas genom politiska ställningstaganden i demokratisk ordning. Det är därför utskottets uppfattning att det finns ett uppenbart behov av särskilda permutationsregler för stiftelser som har bildats av staten. I sammanhanget vill utskottet vidare framhålla att en användning av stiftelseformen på det sätt som skett över huvud taget inte synes ha beaktats under den långa lagstiftningsprocess som föregick antagandet av stiftelselagen. Nuvarande reglers ändamålsenlighet med avseende på sådana statliga stiftelser som det nu är fråga om torde därför aldrig tidigare ha övervägs. Om förekomsten av sådana stiftelser hade varit en realitet att beakta i lagstiftningsarbetet finns det enligt utskottets mening anledning att på goda grunder anta att permutationsreglerna hade fått en annorlunda utformning. Utskottet anser mot bakgrund av det anförda att effekterna av den nuvarande ordningen varken kan ha varit avsedda eller önskvärda. Vidare vill utskottet framhålla, såsom också påpekats i propositionen och av Lagrådet, att stiftelselagen redan i dag är tillämplig på stiftelser, särskilt äldre sådana, i vilka stiftaren har ett inte obetydligt inflytande över förvaltningen. Lagutskottet ansluter sig till Lagrådets bedömning att det bl.a. mot den bakgrunden knappast kan hävdas att de statliga stiftelserna blir så osjälvständiga i förhållande till stiftelsen att stiftelselagens grundläggande krav därmed inte skulle vara uppfyllda. I linje med vad som tidigare anförts anser utskottet att de särskilda permutationsreglerna för de statliga stiftelserna inte bör vara mer omfattande än vad som är nödvändigt för att uppnå det önskvärda syftet. Utskottet konstaterar att stiftelseförordnandets ändamålsbestämmelse inte omfattas av förslaget. I övriga delar av ett stiftelseförordnande bör emellertid regeringen kunna fatta beslut om permutation i den utsträckning som krävs i det enskilda fallet. Lagutskottet delar utbildningsutskottets uppfattning att regeringens förslag är väl ägnat att tillgodose intresset av offentlig insyn och demokratiskt inflytande och anser sig därför inte kunna förorda en sådan begränsad lösning som föreslås i motion 1996/97:L6. Vad som anförts i de övriga motionerna utgör enligt lagutskottets mening inte skäl för att riksdagen på stiftelserättsliga grunder skall avslå propositionen. Därmed övergår utskottet till att behandla frågan om vilken betydelse regeringsformen och Europakonventionen har i detta sammanhang - ett spörsmål som särskilt tagits upp i motion 1996/97:L4. Utskottet konstaterar därvid att förslaget i den nu aktuella propositionen i två hänseenden skiljer sig från det som lades fram i lagrådsremissen. Dels omfattade det förra förslaget även stiftelser som bildats av en kommun, ett landsting eller en kyrklig kommun, dels innebar det att även föreskrifter om en stiftelses ändamål skulle kunna ändras, under förutsättning att detta krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Regeringen har i propositionen som en grundläggande utgångspunkt vid bedömningen av lagförslagets grundlagsenlighet framhållit att förslaget inte gör det möjligt att överföra äganderätten till stiftelsernas tillgångar till staten eller någon annan. Det blir således inte fråga om att avstå egendom på sätt som anges i 2 kap. 18 § första stycket regeringsformen. Regeringen framhåller att den nyligen tillkomna grundlagsregeln måste tolkas efter sin ordalydelse. Vad gäller äganderätten ger också Europakonventionen utrymme för begränsningar av ägarens rättigheter genom kontroll av användning av egendom i enlighet med det allmänna intresset. När det gäller att bedöma om förslaget innefattar egendomsberövande enligt Europakonventionen anser regeringen att i allt väsentligt samma omständigheter gör sig gällande som vid prövningen av om förslaget innebär expropriativt förfogande enligt 2 kap. 18 § regeringsformen. Konstitutionsutskottet har i sitt yttrande till lagutskottet behandlat frågan huruvida förslaget är förenligt med regeringsformens och Europakonventionens bestämmelser om skyddet för äganderätten. Som slutsats av sina överväganden har konstitutionsutskottet uttalat att förslaget inte står i strid med dessa bestämmelser. I de skilda frågor som gör sig gällande i sammanhanget har konstitutionsutskottet helt anslutit sig till den bedömning som redovisas i propositionen. Därvid har utskottet bl.a. framhållit att förslaget inte kan anses innebära ett egendomsberövande, särskilt som det inte omfattar möjligheten att ändra stiftelsens ändamål. När det gäller regeringens möjlighet att bestämma över och kontrollera användningen av en stiftelses förmögenhet enligt förslaget anser konstitutionsutskottet, i likhet med regeringen, att regeringens handlingsfrihet begränsas av stiftelselagens tvingande bestämmelser och vissa stiftelserättsliga grundsatser. Mot bakgrund av konstitutionsutskottets ställningstaganden kan lagutskottet från sina utgångspunkter inte finna skäl att förespråka ett annat synsätt än det som regeringen redovisar i propositionen. Utskottet delar således regeringens bedömning att förslaget, sådant det slutligen utformats, inte kan anses stå i strid med regeringsformens och Europakonventionens bestämmelser om skydd för äganderätten. Med anledning av de i motionerna 1996/97:L1, 1996/97:L2, 1996/97:L4 och 1996/97:L211 uttalade farhågorna om att stiftelsernas ändamålsbestämmelser kommer att kringås vill lagutskottet erinra om att regeringen i proposition 1996/97:5, som tidigare redovisats, uttalat att riktlinjen vid ändringar av stiftelseförordnandet skall vara att regeringen skall utse och entlediga ledamöterna i stiftelsernas styrelse. Som Lagrådet påpekat i sitt yttrande till lagutskottet blir det inte möjligt att med stöd av de föreslagna bestämmelserna ändra förvaltningsföreskrifterna så att styrelsen eller förvaltaren fråntas det grundläggande förvaltningsansvaret. Avsikten är inte heller att regeringen skall lägga sig i den löpande förvaltningen av de aktuella stiftelserna. Stiftelseförvaltningen kommer således även efter ett permutationsförfarande att bedrivas i enlighet med grundläggande stiftelserättsliga principer. Lagutskottet utgår också från att regeringen vid handläggningen av enskilda permutationsärenden kommer att vinnlägga sig om att inte göra större ändringar i stiftelseförordnandena än vad som är oundgängligen nödvändigt för att uppnå den enligt regeringen avsedda effekten, nämligen att säkerställa ett demokratiskt inflytande över stiftelsens förvaltning. Utskottet anser mot bakgrund av det anförda att förslaget bör genomföras. Ställningstagandet innebär att utskottet avstyrker bifall till motionerna 1996/97:L1, 1996/97:L2, 1996/97:L3, 1996/97:L4, 1996/97:L5 yrkande 1, 1996/97:L6 yrkande 2 samt 1996/97:L211. I enlighet med vad Lagrådet föreslagit förordar utskottet en redaktionell ändring i propositionens förslag till lagtext. Utskottets förslag framgår av bilaga 5.
Hemställan
Utskottet hemställer beträffande statliga stiftelser att riksdagen med avslag på motionerna 1996/97:L1, 1996/97:L2, 1996/97:L3, 1996/97:L4, 1996/97:L5 yrkande 1, 1996/97:L6 yrkande 2 och 1996/97:L211 antar regeringens förslag till lag om ändring i stiftelselagen (1994:1220) med den ändringen att 6 kap. 4 a § erhåller i bilaga 5 som Utskottets förslag betecknade lydelse. res. 1 (m, fp) res. 2 (c) res. 3 (mp)
Stockholm den 19 november 1996
På lagutskottets vägnar
Agne Hansson
I beslutet har deltagit: Agne Hansson (c), Anita Persson (s), Bengt Kronblad (s), Rolf Dahlberg (m), Carin Lundberg (s), Rune Berglund (s), Stig Rindborg (m), Karin Olsson (s), Eva Arvidsson (s), Henrik S Järrel (m), Bengt Harding Olson (fp), Inger Segelström (s), Tanja Linderborg (v), Tomas Högström (m), Yvonne Ruwaida (mp), Birgitta Carlsson (c) och Kerstin Kristiansson (s).
Reservationer
1. Statliga stiftelser
Rolf Dahlberg (m), Stig Rindborg (m), Henrik S Järrel (m), Bengt Harding Olson (fp) och Tomas Högström (m) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 12 börjar med När riksdagen och på s. 15 slutar med bilaga 5 bort ha följande lydelse: Utskottet kan konstatera att det förslag som regeringen nu lägger fram i huvudsak bygger på förslaget i den remitterade promemorian, och förslaget i regeringens lagrådsremiss. Trots att det nu framlagda förslaget i viss mån har mildrats till följd av Lagrådets kritik, är det utskottets uppfattning att de principiellt tunga invändningar som Lagrådet riktade mot det tidigare förslaget i hög grad är relevanta även med avseende på propositionens lagförslag. När det gäller frågan om förslagets grundlagsenlighet bör framhållas att det först nu finns ett mer fullständigt underlag för bedömningen. Regeringen har nämligen numera lämnat besked om hur den avser att utnyttja de långt gående befogenheter som de föreslagna permutationsreglerna innebär. Detta underlag fanns inte då Lagrådet granskade regeringens lagrådsremiss. Beklagligtvis har Lagrådet i sitt yttrande över granskningen av propositionens lagförslag inte uttalat sig med utgångspunkt i hur regeringen avser att utnyttja de nya reglerna. Regeringen har i forskningspropositionen deklarerat sin avsikt att genom permutation ändra stiftelseförordnandena i de stiftelser som har bildats med löntagarfondsmedel så att regeringen i fortsättningen skall utse och entlediga ledamöterna i stiftelsernas styrelser. Avsikten med detta anges vara att främja samordningen mellan stiftelsernas verksamhet och statliga insatser på forskningens område. Enligt regeringens bedömning kommer resurser därigenom att kunna frigöras inom ramen för statens budget för angelägna nysatsningar eller för en förstärkning av budgeten (prop. 1996/97:5 s. 46). I årets budgetproposition föreslås stora neddragningar på områden som har anknytning till stiftelsernas verksamhet. Sålunda föreslås för budgetåret 1977 generella besparingar på grundutbildnings- och forskningsanslagen om 710 miljoner kronor, vara 340 miljoner hänför sig till forskningsråden. När det gäller anslagen till forskningsråden och Forskningsrådsnämnden, vilkas anslag föreslås minskade med cirka 14 %, anför regeringen att huvuddelen av de föreslagna besparingarna skall kompenseras genom medel från de s.k. löntagarfondsstiftelserna (prop. 1996/97:1 utg.område 16, se s. 148). Den omständigheten att ett genomförande av förslaget banar väg för regeringen att få så stor kontroll över stiftelsernas förvaltning att den kan utnyttja dess tillgångar till finansiering av verksamheter som i annat fall skulle ha finansierats med anslagsmedel, är en viktig omständighet som måste tas med i bedömningen av förslagets förenlighet med skyddet för äganderätten i 2 kap. 18 § regeringsformen. Att den nu nämnda omständigheten i hög grad har bäring också på frågan hur förslaget förhåller sig till de grundläggande stiftelserättsliga principerna återkommer utskottet till i det följande. Det bör enligt utskottet klart utsägas att alla stiftelser är att betrakta som självständiga förmögenheter, oberoende av om de har tillkommit på privat eller på offentligt initiativ. När ett avskiljande av en förmögenhet har skett för en varaktig förvaltning i enlighet med ett bestämt ändamål har en självständig och självägande förmögenhet skapats. Det är därför i grunden fel, och därtill vilseledande, att på det sätt som görs i propositionen tala om statliga stiftelser. Dessa stiftelser skall, från alla rättsliga utgångspunkter, kunna hävda sin självständighet på samma grunder som varje annan stiftelse. Därav följer att även i statliga stiftelser, stiftelseförmögenheterna måste ses som privata medel. Det anförda leder utskottet till slutsatsen att förslaget öppnar möjligheterna för ett förfogande över privata stiftelsemedel som är oförenligt med regeringsformens skydd för äganderätten. Förslaget strider därmed mot svensk grundlag, men också mot Europakonventionen. Propositionen skall således redan av detta skäl avslås.
Utskottet övergår till att behandla de civilrättsliga aspekterna på regeringens förslag. Enligt utskottets mening är det från skilda utgångspunkter angeläget att slå vakt om de centrala principer som bär upp stiftelsebegreppet. Det gäller särskilt kravet på ett bestämt ändamål för stiftelsen, kravet på en avskild förmögenhet av varaktig natur samt kravet på självständighet. Principerna om att stiftelseförordnandet skall ligga fast och att stiftelseförvaltningen skall hanteras självständigt i förhållande till sådana önskemål från stiftaren som inte har kommit till uttryck i stiftelseförordnandet är - såsom också framhålls i propositionen - en viktig förutsättning bl.a. för att stiftelserna skall åtnjuta en ställning som självständiga juridiska personer. Vidare ligger det enligt utskottet ett särskilt värde i att slå vakt om ett enhetligt stiftelsebegrepp. Samma regelsystem bör av olika skäl gälla för alla stiftelser, oberoende av om de tillkommit på enskilt eller på offentligt initiativ. Som tidigare redovisats anförde Lagrådet i sitt yttrande över regeringens lagrådsremiss att det kunde hävdas att lagförslaget innebar ett alltför stort brott mot de allmänna stiftelserättsliga principerna och att det av det skälet rent av kan sättas i fråga om stiftelser bildade av offentliga rättssubjekt i fortsättningen skulle komma att falla under stiftelselagens stiftelsebegrepp. När det gäller propositionens lagförslag har Lagrådet ansett att det knappast kan hävdas att de statliga stiftelserna, om förslaget genomförs, blir så osjälvständiga i förhållande till stiftaren att stiftelselagens grundläggande krav därmed inte skulle vara uppfyllda. Utskottet är av uppfattningen att samma principiella invändningar kan riktas mot propositionens lagförslag från stiftelserättsliga utgångspunkter som de som Lagrådet anförde mot lagrådsremissens förslag. I sammanhanget bör vidare vägas in att regeringen, enligt vad som tidigare redovisats, i andra propositioner har deklarerat på vilket sätt och i vilket syfte de föreslagna permutationsreglerna skall användas. Om även dessa omständigheter beaktas är det nämligen enligt utskottets mening uppenbart att förslaget så allvarligt kränker grundläggande stiftelserättsliga principer att de statliga stiftelser som de föreslagna permutationsreglerna kommer att tillämpas på därefter inte längre kan anses vara stiftelser i stiftelselagens mening. Utskottet vill i detta sammanhang återknyta till vad som redovisats i det tidigare avsnittet om gällande ordning i fråga om begreppet självägande förmögenhet (se s. 4). Där sägs att av det förhållandet att stiftelsen är en självägande förmögenhet följer att den som önskar gynna sig själv i ekonomiskt hänseende är hänvisad till andra juridiska former än stiftelsen. Vidare framhålls bl.a. att grundsatsen att stiftaren inte får använda stiftelseformen för att främja sig själv i ekonomiskt hänseende begränsar stiftarens möjlighet att påverka förvaltningen av stiftelsen. Att staten (stiftaren), om förslaget genomförs, kommer att använda stiftelsemedel för att finansiera verksamheter som staten eljest skulle ha finansierat genom anslag står enligt utskottets mening i strid med en bärande stiftelserättslig grundsats. Ett sådant förfaringssätt innebär i själva verket ett kringgående av förbudet att utnyttja stiftelseformen för att tillgodose stiftarens egna ekonomiska intressen. Det kan därför inte råda någon tvekan om att en stiftelse som blir föremål för permutation med stöd av de föreslagna reglerna och som därefter hanteras i enlighet med regeringens uttalade avsikter måste anses ha förlorat sin status som stiftelse i stiftelselagens mening. Det bör vidare framhållas att regeringen varken i förevarande proposition eller i annat sammanhang angett skälen för att lagförslaget omfattar - bortsett från ändamålsbestämmelserna - samtliga typer av ingrepp i stiftelseförordnandena som enligt lagen är omgärdade med krav på formella permutationsbeslut. Detta framstår som anmärkningsvärt eftersom regeringen, enligt vad som anförts i forskningspropositionen, anser att befogenheten att utse och entlediga ledamöterna i stiftelsernas styrelse är tillräcklig för att åstadkomma det av regeringen eftersträvade resultatet. Även vad utskottet har anfört från rent stiftelserättsliga utgångspunkter utgör således skäl att avslå propositionen. Med stöd av det anförda förordar utskottet att riksdagen, med bifall till motionerna 1996/97:L1, 1996/97:L2, 1996/97:L3 yrkande 1, 1996/97:L4, 1996/97:L5 yrkande 1 och 1996/97:L211 samt med avslag på motionerna 1996/97:L3 yrkande 2 och 1996/97:L6 yrkande 2, avslår proposition 1996/97:22.
dels att utskottets hemställan bort ha följande lydelse: beträffande statliga stiftelser att riksdagen med bifall till motionerna 1996/97:L1, 1996/97:L2, 1996/97:L3 yrkande 1, 1996/97:L4, 1996/97:L5 yrkande 1 och 1996/97:L211 samt med avslag på motionerna 1996/97:L3 yrkande 2 och 1996/97:L6 yrkande 2 avslår regeringens förslag till lag om ändring i stiftelselagen (1994:1220),
2. Statliga stiftelser
Agne Hansson och Birgitta Carlsson (båda c) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 12 börjar med När riksdagen och på s. 15 slutar med bilaga 5 bort ha följande lydelse: När det först gäller förslagets grundlagsenlighet kan utskottet konstatera att det förslag som regeringen lägger fram i propositionen i allt väsentligt bygger på det förslag som tidigare presenterades i den remitterade promemorian och som också återfanns i regeringens lagrådsremiss. Lagrådet har, när det gäller propositionens förslag, sagt sig inte vilja motsätta sig att det genomförs. Lagrådet har dock inte närmare gått in på hur det nya förslaget förhåller sig till regeringsformen och till Europakonventionen. Även om förslaget inte längre omfattar möjligheten att genom permutationsbeslut ändra stiftelseändamålet, ger det enligt utskottets mening ändå stora möjligheter för regeringen att gå in i de av staten bildade stiftelserna och styra användningen av dess tillgångar och därigenom i praktiken indirekt påverka också ändamålsbestämmelserna. Av förslag och uttalanden i forsknings- och budgetpropositionerna framgår att detta också är avsikten när det gäller de forskningsstiftelser som inrättats med s.k. löntagarfondsmedel. Om förslaget genomförs, innebär det att regeringen på eget initiativ kommer att kunna fatta beslut om ändring i stiftelseförordnandena i alla de hänseenden - förutom ändamålsbestämmelserna - som enligt lagen nu är omgärdade med krav på permutationsbeslut. Det är utskottets uppfattning att effekterna av förslaget kan innebära att det i praktiken blir fråga om en sådan förmögenhetsöverföring att förslaget måste anses stå i strid med bestämmelserna om skyddet för äganderätten i 2 kap. 18 § regeringsformen och i Europakonventionen. Redan av detta skäl bör en annan lösning väljas än den regeringen föreslår.
När det gäller de civilrättsliga aspekterna på propositionens förslag kan utskottet konstatera att de förändringar som regeringen föreslår är av så genomgripande natur att de äventyrar tilltron till stiftelseinstitutet. Principen om stiftelsernas självständiga roll och en fristående förvaltning av stiftelsemedlen måste även fortsättningsvis hävdas. Utskottet, som kan konstatera att Lagrådet har visat förståelse för de rättspolitiska skäl som ligger bakom regeringens förslag, finner att regeringens förslag innebär alltför långtgående förändringar i stiftelserätten för att kunna accepteras. Forskning är en verksamhet som måste kunna bedrivas konsekvent och långsiktigt. Förutsättningarna och den närmare inriktningen av verksamheten bör därför inte kunna ändras vid varje regeringsskifte. Utskottet kan inte heller mot den bakgrunden acceptera regeringens alltför långtgående förslag. Enligt utskottets mening är det dock från demokratiska utgångspunkter rimligt att regeringen skall kunna utse vissa av ledamöterna i de statliga stiftelserna. Det ingrepp i stiftelselagens regler om permutation som är motiverade för att åstadkomma detta får enligt utskottets mening dock inte vara mer omfattande än vad som oundgängligen krävs för att säkerställa den offentliga insyn i stiftelsernas verksamhet som krävs från demokratiska utgångspunkter. Utifrån det synsättet är det är enligt utskottets mening en lämplig avvägning att högst en tredjedel av styrelsernas ledamöter kan utses och entledigas av regeringen. Enligt utskottets mening finns det således inte anledning att regeringens befogenheter att på eget initiativ genomföra permutation av stiftelseförordnandena skall ha den omfattning som föreslås i propositionen. Detta gäller särskilt frågorna som val av förvaltningsform, förmögenhetsplaceringen, beslutsförhet och omröstning i styrelsen, arvode, räkenskaper revision m.m. Om regeringen skulle ges en obegränsad rätt att förfoga över stiftelseförordnandena i den föreslagna omfattningen finns det enligt utskottet en uppenbar risk för att stiftelsernas självständighet allvarligt äventyras. Därtill kommer att det i ett läge med starka politiska motsättningar kan befaras att varje regeringsskifte får genomgripande följder för stiftelserna. En sådan ordning strider mot grundtanken med stiftelseinstitutet. Mot bakgrund av det anförda förordar utskottet att stiftelselagen ändras så att regeringen ges möjlighet att, i fråga om stiftelser bildade av staten, genom permutation ändra stiftelseförordnandena så att regeringen får rätt att utse och entlediga högst en tredjedel av styrelsernas ledamöter. En sådan begränsad befogenhet för regeringen att på eget initiativ genomdriva ändringar i stiftelseförordnandena kan inte anses stå i konflikt med regeringsformens och Europakonventionens skydd för äganderätten. Till följd av det sagda förordar utskottet att riksdagen med bifall till motion 1996/97:L6 yrkande 2 och med avslag på motionerna 1996/97:L1, 1996/97:L2, 1996/97:L3, 1996/97:L4, 1996/97:L5 yrkande 1 och 1996/97:L211 antar ett i bilaga 6 framlagt förslag till ändring i stiftelselagen.
dels att utskottets hemställan bort ha följande lydelse: beträffande statliga stiftelser att riksdagen med bifall till motion 1996/97:L6 yrkande 2 och med avslag på motionerna 1996/97:L1, 1996/97:L2, 1996/97:L3, 1996/97:L4, 1996/97:L5 yrkande 1 och 1996/97:L211 antar regeringens förslag till lag om ändring i stiftelselagen (1994:1220) med den ändringen att 6 kap. 4 a § erhåller i bilaga 6 som Reservanternas förslag betecknade lydelse, 3. Statliga stiftelser
Yvonne Ruwaida (mp) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 13 början med Enligt regeringens och på s. 15 slutar med bilaga 5 bort ha följande lydelse: Enligt utskottets mening bör en viss offentlig insyn och påverkan etableras i de statliga stiftelserna. Däremot bör det enligt utskottets uppfattning inte komma i fråga att, i enlighet med propositionens förslag, regeringen skall använda de demokratiska styrmedlen för att själv gå in och styra anslagen från dessa stiftelser. Det måste garanteras att stiftelseförordnandena inte kan ändras på ett sådant sätt att stiftelsernas medelstilldelande verksamhet kan komma att hanteras i strid med svensk forskningspolitisk tradition. Stiftelserna bör enligt utskottet ha en ställning som motsvarar den som andra jämförbara instanser på forskningsområdet har. Regeringen bör därför återkomma till riksdagen med ett nytt förslag i enlighet med det sagda. Detta bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna. Till följd av det anförda förordar utskottet att riksdagen bifaller motionerna 1996/97:L1, 1996/97:L2, 1996/97:L3 yrkande 1, 1996/97:L4, 1996/97:L5 yrkande 1 och 1996/97:L211 samt avslår propositionen och motion 1996/97: L6 yrkande 2. Vad utskottet anfört om ett nytt förslag bör riksdagen med bifall till motion 1996/97:L3 yrkande 2 som sin mening ge regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan bort ha följande lydelse: beträffande statliga stiftelser att riksdagen dels med bifall till motionerna 1996/97:L1, 1996/97:L2, 1996/97:L3 yrkande 1, 1996/97:L4, 1996/97:L5 yrkande 1 och 1996/97:L211 och med avslag på motion 1996/97:L6 yrkande 2 avslår regeringens förslag till lag om ändring i stiftelselagen (1994:1220) dels med bifall till motion 1996/97:L3 yrkande 2 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
Propositionens lagförslag
Förslag till lag om ändring i stiftelselagen (1994:1220) Härigenom föreskrivs att det i stiftelselagen (1994:1220) skall införas en ny paragraf, 6 kap. 4 a §, samt närmast före 6 kap. 4 a § en ny rubrik av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
Ändring m.m. i fråga om statliga stiftelser
6 kap. 4 a § I fråga om en stiftelse som har bildats av staten får regeringen även utan styrelsens eller förvaltarens samtycke och trots vad som sägs i 1 § i ett enskilt fall ändra eller upphäva föreskrifter i stiftelseförordnand et som angår sådana frågor som anges i 1 § första stycket 2-9. Regeringen får pröva frågor om ändring eller upphävande enligt första stycket utan ansökan.
____________ Denna lag träder i kraft den 1 januari 1997. Utdrag ur Lagrådets protokoll den 26 september 1996
Lagrådet
Närvarande: justitierådet Staffan Magnusson, f.d. presidenten i Försäkringsöverdomstolen Leif Ekberg, regeringsrådet Leif Lindstam.
Riksdagens lagutskott har den 24 september 1996 beslutat inhämta Lagrådets yttrande över lagförslaget i proposition 1996/97:22 Statliga stiftelser. Ärendet har inför Lagrådet föredragits av hovrättsassessorn Mats Dahl. Remissen föranleder följande yttrande av Lagrådet:
Regeringen beslutade den 23 maj 1996 att inhämta Lagrådets yttrande över ett förslag till lag om ändring i stiftelselagen. Förslaget innebar att det i stiftelselagen skulle föras in särskilda bestämmelser om ändring eller upphävande av föreskrifter i stiftelseförordnanden för stiftelser bildade av staten, en kommun, ett landsting eller en kyrklig kommun. Regeringen skulle kunna ändra eller upphäva sådana föreskrifter, trots att de förutsättningar som stiftelselagen annars ställer upp för ändring av föreskrifter i stiftelseförordnanden inte var uppfyllda. I lagförslaget gjordes skillnad mellan å ena sidan ändring eller upphävande av föreskrifter i stiftelseförordnanden som angick frågor enligt 6 kap. 1 § första stycket 2-9 stiftelselagen och å andra sidan ändring av föreskrifter i stiftelseförordnanden beträffande stiftelsens ändamål. I det senare fallet skulle en ändring få ske endast om det krävdes för att tillgodose "angelägna allmänna intressen". Till de frågor som anges i 6 kap. 1 § första stycket 2-9 stiftelselagen hör bl.a. frågor om hur stiftelsens förmögenhet skall vara placerad (punkt 2), av vem en styrelseledamot entledigas eller utses eller hur styrelsen skall vara sammansatt (punkt 4) och styrelsens beslutförhet eller omröstningsförfarande (punkt 5). Lagrådet avgav yttrande över förslaget den 4 juni 1996. I yttrandet gick Lagrådet bl.a. in på frågorna om förslagets förenligt med bestämmelserna om egendomsskydd i 2 kap. 18 § regeringsformen och i Europakonventionen. När det gällde förslagets grundlagsenlighet kom Lagrådet fram till att övervägande skäl talade för att det inte förelåg någon konflikt gentemot 2 kap. 18 § regeringsformen men att saken måste bedömas som tveksam. Redan detta förhållande kunde enligt Lagrådets mening åberopas som ett skäl mot att förslaget genomfördes. Vad beträffar Europakonventionen fann Lagrådet att den inte utgjorde något hinder mot att det remitterade förslaget lades till grund för lagstiftning. Något som emellertid väckte Lagrådets betänkligheter var de skillnader i regelsystemet som skulle komma att finnas mellan olika typer av stiftelser, om förslaget genomfördes. De regler som föreslogs i fråga om statliga och kommunala stiftelser avvek enligt Lagrådets uppfattning på väsentliga punkter från de principer som i dag gäller på stiftelseområdet. Lagrådet pekade bl.a. på att den föreslagna möjligheten att förändra stiftelseändamålet stämde dåligt med det grundläggande kravet enligt 1 kap. 2 § stiftelselagen att egendom skall avskiljas för att "varaktigt förvaltas som en självständig förmögenhet för ett bestämt ändamål". De föreslagna bestämmelserna, främst rätten för regeringen att ändra stiftelseändamålet, innebar sammantagna enligt Lagrådets mening att stiftelser bildade av offentliga rättssubjekt skulle bli klart mindre självständiga i förhållande till stiftaren än de flesta andra stiftelser. När det gällde stiftelser som har bildats av en kommun, ett landsting eller en kyrklig kommun framhöll Lagrådet också att motiven för de föreslagna bestämmelserna var bristfälliga. Sammanfattningsvis framhöll Lagrådet som sin mening att de invändningar som kunde anföras mot remissförslaget var av sådan art att förslaget inte borde läggas till grund för lagstiftning. Om man ville komma till rätta med de missförhållanden som man ansåg föreligga, borde andra vägar prövas. En möjlighet som enligt Lagrådets uppfattning kunde vara värd att undersöka närmare var att låta regeringen få möjlighet att påverka stiftelseförordnanden endast beträffande frågor som anges i 6 kap. 1 § första stycket 2-9 stiftelselagen. I den proposition som nu har förelagts riksdagen har Lagrådets kritiska synpunkter i stor utsträckning tillgodosett. Möjligheten för regeringen att påverka en stiftelses ändamål har sålunda utgått. Vidare handlar propositionens lagförslag enbart om stiftelser som har bildats av staten. Kvar är möjligheten för regeringen att, såvitt gäller statliga stiftelser, ändra eller upphäva föreskrifter i stiftelseförordnanden beträffande sådana frågor som anges i 6 kap. 1 § första stycket 2-9 stiftelselagen. Även med en såpass begränsad möjlighet för regeringen att påverka stiftelseförordnandena torde de statliga stiftelserna bli mindre självständiga än många andra stiftelser. Det bör å andra sidan beaktas att, som har framhållits i propositionen, stiftelselagen redan i dag är tillämplig på stiftelser, särskilt äldre sådana, i vilka stiftaren har ett inte obetydligt inflytande över förvaltningen. Mot bl.a. den bakgrunden kan det knappast hävdas att de statliga stiftelserna, om det nu aktuella lagförslaget genomförs, blir så osjälvständiga i förhållande till stiftaren att stiftelselagens grundläggande krav därmed inte skulle vara uppfyllda. Av betydelse är också att det inte blir möjligt att med stöd av de föreslagna bestämmelserna ändra förvaltningsföreskrifterna så att styrelsen eller förvaltaren fråntas det grundläggande förvaltningsansvaret. Avsikten är inte heller att regeringen skall kunna lägga sig i den löpande förvaltningen av de aktuella stiftelserna. Med hänsyn till vad som nu har sagts och under hänvisning även till vad Lagrådet anförde i sitt tidigare yttrande vill Lagrådet inte motsätta sig att det aktuella förslaget genomförs. I den föreslagna lagtexten sägs bl.a. att regeringen "i ett enskilt fall" kan ändra eller upphäva sådana föreskrifter som det är fråga om. Av författningskommentaren framgår att uttrycket "i ett enskilt fall" används för att markera att det inte skall kunna fattas generella permutationsbeslut för flera stiftelser. Enligt Lagrådets mening torde det emellertid följa av lagtexten att sådana beslut inte kan fattas, även om orden "i ett enskilt fall" tas bort. Till detta kommer att uttrycket kan missuppfattas (jfr inledningen till 6 kap. 1 § första stycket, där det talas om åsidosättande av föreskrifter "i särskilt fall"). Eventuellt skulle första stycket i den föreslagna paragrafen kunna formuleras på följande sätt:
"Är det fråga om en stiftelse som har bildats av staten, får regeringen beträffande den stiftelsen, även utan styrelsens eller förvaltarens samtycke och trots vad som sägs i 1 §, ändra eller upphäva föreskrifter i stiftelseförordnandet som angår sådana frågor som anges i 1 § första stycket 2- 9." Konstitutionsutskottets yttrande
1996/97:KU4y
Ändring i stiftelselagen
Till lagutskottet
Lagutskottet har den 24 september 1996 berett konstitutionsutskottet tillfälle att yttra sig över proposition 1996/97:22 Statliga stiftelser jämte motioner med anledning av propositionen. Konstitutionsutskottet skall enligt 4 kap. 4 § RO bereda ärenden som rör grundlagarna och riksdagsordningen. Utskottet skall därutöver enligt 4.6.1 RO bereda ärenden bl.a. om lagstiftning i konstitutionella och allmänt förvaltningsrättsliga ämnen. Konstitutionsutskottet begränsar sitt yttrande till frågan om lagförslaget är förenligt med regeringsformens och Europakonventionens skydd för äganderätten.
Utskottet
Lagstiftning om stiftelser m.m.
Definition m.m.
För stiftelser gäller - med visst undantag - sedan den 1 januari 1996 stiftelselagen (1994:1220). I stiftelselagen anges, i anslutning till äldre rätt, att en stiftelse bildas genom att egendom enligt förordnande av en eller flera stiftare avskiljs för att varaktigt förvaltas som en självständig förmögenhet för ett bestämt ändamål. En stiftelse har således ingen ägare, utan den karakteriseras som en självständig och självägande förmögenhet, som stiftaren inte har någon rätt att bestämma över utöver vad som föreskrivits i stiftelseförordnandet. En stiftelserättslig grundsats är att stiftaren inte skall kunna använda stiftelseformen för att främja sig själv i ekonomiskt hänseende. En förmögenhetsbildning som har tillkommit före stiftelselagens ikraftträdande anses också som en stiftelse enligt stiftelselagen, om den närmast före stiftelselagens ikraftträdande uppfyllde de krav som stiftelselagen ställer på stiftelsebildning, se lagen (1994:1221) om införande av stiftelselagen (införandelagen). Utgångspunkten för denna bestämmelse är att sådana förmögenhetsbildningar som kanske sedan länge behandlats som stiftelser av domstolar eller andra myndigheter inte till följd av stiftelselagen skall förlora sin status som stiftelse. En äldre förmögenhetsbildning kan således anses som en stiftelse trots att den närmast före ikraftträdandet inte uppfyller alla stiftelselagens krav på stiftelsebildning. Ett sådant fall kan vara att förmögenhetsbildningen uppfyllt stiftelselagens krav på stiftelsebildning utom vad avser kravet på att besittningen av den egendom som förmögenhetsdispositionen omfattar har övergått på den som lämnat förvaltningsåtagandet.
Historik över stiftelseinstitutet
Allmänt
I propositionen till stiftelselagen (prop. 1993/94:9 s. 46) uttalas om det dittills gällande rättsläget följande.
Stiftelserna i Sverige har stor betydelse för vårt samhälle. Vi har ett mycket stort antal stiftelser och det är betydande värden som handhas av dem. Många av stiftelserna ger ekonomiskt stöd till samhällsnyttig verksamhet, ibland i stor omfattning.
Samtidigt är det så att rättsläget i Sverige beträffande stiftelser präglas av osäkerhet. Redan förutsättningarna för att det skall föreligga en stiftelse är oklara, vilket naturligtvis är en nackdel för den som exempelvis genom testamente vill tillskapa en stiftelse. Det är ibland också oklart vem som ansvarar för förvaltningen av stiftelsen och vad ansvaret närmare innebär i olika avseenden, exempelvis i placeringsfrågor. Oklarheten i dessa frågor är en nackdel inte bara för dem som tillskapar och förvaltar stiftelser utan också för utomstående som vidtar rättshandlingar gentemot stiftelser. För dessa är det också besvärande att det saknas tidsenliga regler om t.ex. bokföring, offentlig årsredovisning och revision i fråga om stiftelser. Även för att trygga stiftelsers fortbestånd är det angeläget med regler i nu nämnda frågor.
Den självständiga och självägande förmögenhet som en stiftelse utgör är en juridisk företeelse med gamla anor i vårt land. Redan under den allra första kristna tiden infördes hit bruket att för framtiden anslå egendom för olika ändamål. Före reformationen avsattes betydande förmögenheter framför allt till förmån för kyrkan och den sjuk- och fattigvård som kyrkan då bedrev. Efter reformationen var donationsviljan till en början främst inriktad på undervisningsområdet för att under 1700- talet även komma att omfatta omsorgen om landets fattiga. Mot slutet av 1800- talet växte det fram ett alltjämt bestående intresse för donationer i syfte att främja högre utbildning och vetenskaplig forskning. (Henning Isoz, Stiftelselagen, Ny juridik 1:96)
En historik över stiftelseinstitutet i svensk rätt ges i Henrik Hessler, Om stiftelser, 1952. I historiken hänvisas inledningsvis till ett av Lagkommittén år 1826 framlagt förslag till allmän civillag, som innehöll ett förslag om testamente till fromma stiftelser eller andra inrättningar eller testamentsförordnande om sådan ny stiftelse eller inrättning. Vidare pekas på att vid flera riksdagar under 1800-talet väcktes förslag om allmänna bestämmelser rörande tillsyn och kontroll över stiftelser. Efter hemställan av 1897 års riksdag utarbetades också ett förslag till lag om tillsyn över vissa stiftelser. Förslaget innehöll inte några bestämmelser om vad som skulle förstås med stiftelse, om villkoren för deras upprättande, om deras rättsliga ställning m.m. Det ansågs därför kunna komma att medföra osäkerhet, och en kommitté tillsattes år 1901 med uppdrag att utarbeta bestämmelser om vården och förvaltningen av s.k. fromma stiftelser. Kommittén framlade år 1903 ett betänkande med förslag till lag om offentligen erkända stiftelser, vilket avsåg en uttömmande civilrättslig reglering av stiftelserna. För att vinna offentligt erkännande skulle en stiftelse ha stadgar stadfästa av Kungl. Maj:t eller KB. Frågan om stiftelselagstiftning vilade därefter i åtskilliga år. Efter framställning från 1913 års riksdag tillkallades år 1915 en sakkunnig för fortsatt behandling av frågan. Denne framlade år 1922 förslag till lag om offentligen erkända stiftelser. Förslaget byggde i huvudsak på samma principer som 1903 års förslag. Bestämmelser om stiftelser begärdes på nytt av 1926 års riksdag, och år 1928 utarbetades ett förslag till lag om stiftelser för allmännyttigt ändamål. Huvudsyftet med lagen var att åstadkomma kontroll över stiftelser. Privaträttsliga föreskrifter hade upptagits endast i den mån de ansetts utgöra en nödvändig förutsättning för de föreslagna kontrollbestämmelserna. Vid behandlingen av detta förslag ansåg Lagrådet att kravet på en grundlig och allsidig utredning angående de nu levande stiftelsernas ursprung, utveckling och nuvarande verksamhet inte var tillgodosett. Med anledning av kritiken från Lagrådet utarbetades ett nytt förslag, som var av ren tillsynskaraktär. Förslaget lades fram för 1929 års riksdag och blev antaget, se lagen (1929:116) om tillsyn över stiftelser, tillsynslagen. Hessler kommenterar denna lagstiftningshistorik sålunda.
StL:s [Tillsynslagens] tillkomsthistoria utgör onekligen ett exempel på hur lång och mödosam vägen fram till lagbestämmelser inom ett rättsområde kan vara och hur jämförelsevis blygsamt resultatet till sist kan bli. Måhända får detta i förevarande fall ses som ett uttryck för en i och för sig hälsosam motvilja mot ingripande med lagreglering i rättsförhållanden, där behovet därav icke varit ställt utom tvivel. Men därjämte utgör nog stiftelselagstiftningens historia ett belägg för att man här rör sig på ett svårt område. Stiftelsen kan förefalla som ett ganska enhetligt och avgränsat rättsinstitut. Men vid en närmare undersökning visar det sig, att gränsområdena mot rättsbildningar, som i allmänhet icke benämnas stiftelser, äro långt ifrån klara och otvetydiga.
Permutation
Med permutation avses ett förfarande, varigenom offentlig myndighet vid ändrade förhållanden medger att bestämmelser som har getts av enskilda i gåvobrev, testamenten, stiftelseurkunder och liknande handlingar får ändras, eller medger att undantag får göras för visst fall från vad som är föreskrivet i sådan handling. Under förarbetena till tillsynslagen diskuterades om den borde innehålla bestämmelser om permutation, och förslag till sådana bestämmelser utarbetades också. Dessa utsattes emellertid för stark kritik och frågan fick falla. Som skäl härför åberopades i huvudsak att det var svårt att i lagtext precisera förutsättningarna för permutationsrätt och dess begränsningar samt att den gällande ordningen inte var förenad med några olägenheter utan väl ägnad att på ett ändamålsenligt sätt tillgodose uppkommande behov av förändringar i stiftelser. Även under förarbetena till 1930 års lagstiftning om testamente diskuterades frågan om en reglering av permutationsrätten. Lagberedningen fann emellertid att detaljerade bestämmelser inte kunde uppställas med hänsyn till de skiftande förhållanden under vilka permutation kan förekomma. Vidare ansåg beredningen betänkligheter möta att överlämna denna grannlaga befogenhet till annan myndighet än Kungl. Maj:t. Frågan om lagstiftning aktualiserades senare av Departementsutredningen (Ju 1964:58) som enligt sina direktiv hade till uppgift att undersöka möjligheterna till delegering av ärenden som handlades av Kungl. Maj:t. Utredningen behandlade i en promemoria 1971 beslutanderätten i permutationsärenden och lade fram förslag rörande delegering av dessa ärenden. Utskottet återkommer till diskussionen inför 1972 års permutationslag nedan i samband med redogörelsen för nuvarande ordning för ändring av stiftelseförordnanden.
Förvaltningen av en stiftelse
En stiftelse kan antingen ha ett eget ledningsorgan - en styrelse - och således egen förvaltning eller förvaltas av en annan juridisk person som förvaltare, dvs. anknuten förvaltning. Dven en stiftelse med anknuten förvaltning har en styrelse. I motsats till vad som är fallet i fråga om fristående stiftelser är dock styrelsen för en anknuten stiftelse inte särskilt inrättad för stiftelsen. Som styrelse för en anknutet förvaltad stiftelse betraktas nämligen styrelsen för den juridiska person som i sin egenskap av adressat för stiftarens förmögenhetsdisposition har uppdraget att handha förvaltningen av stiftelsen eller, om adressaten är staten eller en kommun, en viss statlig eller kommunal myndighet.
I stiftelselagen finns både tvingande och dispositiva regler om stiftelsens förvaltning. De dispositiva reglerna gäller om inte annat föreskrivs i stiftelseförordnandet, medan de tvingande gäller oberoende av vad stiftarna föreskrivit i stiftelseförordnandet. Bakgrunden till att vissa regler gjorts tvingande är hänsyn till stiftarens borgenärer och till utomstående som ingår rättshandlingar med stiftelsen samt till rimliga krav på rättslig stadga i systemet. Styrelsen - vid anknuten förvaltning förvaltaren - skall svara för bl.a. att föreskrifterna i stiftelseförordnandet följs, att förmögenheten är placerad på ett godtagbart sätt i den mån det inte följer av stiftelseförordnandet hur den skall vara placerad, att stiftelsen har ett namn och att stiftelsen fullgör sin bokförings- och årsredovisningsskyldighet. Styrelsen resp. förvaltaren företräder stiftelsen gentemot utomstående. I fråga om styrelsens sammansättning gäller, om inte annat följer av stiftelseförordnandet, att det är styrelsen själv som utser och entledigar ledamöterna. Stiftaren eller stiftarna kan inte ensamma bilda styrelse vid själva stiftelsebildningen, och styrelsen för en stiftelse får inte heller senare bestå av enbart stiftaren eller stiftarna.
Stiftelser som utövar näringsverksamhet är bokföringsskyldiga. Samma krav ställs bl.a. på stiftelser som helt eller delvis bildats av staten. Stiftelser som är bokföringsskyldiga skall också upprätta årsredovisning, som skall vara offentligt tillgänglig. Stiftelser som är årsredovisningsskyldiga skall ha minst en auktoriserad eller godkänd revisor, och i stiftelser med riktigt stora förmögenheter skall minst en revisor vara auktoriserad.
Eftersom endast stiftelsens tillgångar kan tas i anspråk för stiftelsens skulder, finns det i stiftelselagen vissa bestämmelser till skydd för tredje man. Efterlevnaden av sådana bestämmelser sanktioneras med skadeståndsbestämmelser för ledamöter i stiftelsestyrelser respektive förvaltare av stiftelser samt för revisorer.
Ändring av stiftelseförordnanden
Ändring av stiftelseförordnanden kan, som ovan berörts, inte göras utan vidare. Bestämmelser om sådan ändring finns numera i 6 kap. stiftelselagen. De nyheter som stiftelselagen medför är bl.a. att av stiftaren i förordnandet uppställda förbehåll om befogenhet för någon annan än styrelsen eller förvaltaren att ensidigt ändra eller upphäva föreskrifterna i stiftelseförordnandet inte har någon rättsverkan. En annan nyhet är att det utan undantag är stiftelsens styrelse eller förvaltare som ytterst svarar för stiftelsens beslut i frågor om ändring m.m. För stiftelser som har bildats av eller tillsammans med staten, en kommun, ett landsting eller en kyrklig kommun skall bestämmelserna i 6 kap. stiftelselagen tillämpas först fr.o.m. den 1 januari 1997. För dessa stiftelser gäller således i detta avseende samma ordning som tidigare. Stiftelselagens bestämmelser om permutation är således inte ännu direkt tillämpliga på de stiftelser som omfattas av propositionen. För sammanhangets skull redogörs här för förutsättningarna för ändring av stiftelseförordnanden enligt stiftelselagen. Bestämmelserna innebär att föreskrifter i ett stiftelseförordnande får ändras, upphävas eller i särskilt fall åsidosättas endast om sådana ändrade förhållanden inträtt att den aktuella föreskriften på grund därav inte längre kan följas eller har blivit uppenbart onyttiga eller uppenbart stridande mot stiftarens avsikter eller om det finns andra särskilda skäl. Ändring kan enligt 6 kap. 1 § första stycket avse 1. stiftelsens ändamål, 2. hur stiftelsens förmögenhet skall vara placerad, 3. huruvida stiftelsen skall ha egen eller anknuten förvaltning, 4. av vem en styrelseledamot eller förvaltaren entledigas eller utses eller hur styrelsen skall vara sammansatt, 5. styrelsens beslutförhet eller omröstningsförfarande, 6. arvode till styrelsens ledamöter eller förvaltaren, 7. räkenskaper eller årsredovisning för stiftelsen, 8. revision, eller 9. rätt att föra talan om skadestånd till stiftelsen eller om entledigande av styrelseledamot eller förvaltare. Vid ändring av föreskrifter om stiftelsens ändamål skall vad som kan antas ha varit stiftarens avsikt beaktas så långt möjligt. Utöver dessa materiella förutsättningar gäller också i formellt hänseende att tillstånd skall ges av behörig myndighet, dvs. Kammarkollegiet. Det är bara stiftelsens styrelse eller förvaltare som för stiftelsens räkning får ansöka om tillstånd till ändringen. Vad som nu sagts om förutsättningarna för ändring m.m. gäller i den mån inte annat följer av stiftelseförordnandet. Där kan nämligen stiftaren med giltig verkan föreskriva att styrelsen eller förvaltaren får ändra föreskrifterna i förordnandet utan tillstånd av myndighet. En sådan föreskrift i förordnandet får emellertid enligt stiftelselagen inte avse stiftelsens ändamål. För stiftelseförordnanden som meddelats av enskilda gällde tidigare permutationslagen (1972:205). Efter stiftelselagens ikraftträdande har den tillämpning endast i begränsad utsträckning. Permutationslagen innebär att tillstånd till permutation kan ges om en bestämmelse i stiftelseförordnandet på grund av ändrade förhållanden inte längre kan iakttas eller blivit uppenbart onyttig eller uppenbart stridande mot utfärdarens avsikter eller om det annars finns särskilt skäl. I fråga om ändring av stiftelsens ändamål föreskrivs i permutationslagen att det nya ändamålet så nära som möjligt skall motsvara det ursprungliga. Ansökan om permutation kan göras inte bara av stiftelsens företrädare utan även av stiftaren eller personer som ingår i stiftelsens destinatärskrets. Om ansökan gjorts av annan än stiftelsens företrädare, bör denne beredas tillfälle att yttra sig i ärendet, och motsvarande gäller stiftaren själv. Om inte annat följer av stiftelseförordnandet kan en föreskrift som stiftaren har meddelat i stiftelseförordnandet endast ändras eller upphävas eller åsidosättas för särskilt fall om det i materiellt avseende föreligger tillräckliga förutsättningar för detta och om det i formellt avseende finns tillstånd av myndighet. För att ett förbehåll som avser stiftelsens ändamålsföreskrifter skall vara giltigt anses det vara ett krav att rätten att ändra m.m gjorts beroende av att en viss händelse inträffar som den beslutsberättigade inte kan råda över. - När det gäller stiftelseförordnanden som meddelats av enskilda regleras såväl de materiella som de formella förutsättningarna för ändring m.m. i permutationslagen. För övriga fall saknas lagbestämmelser men det ankommer på regeringen att pröva frågan om tillstånd. Beträffande äldre stiftelser, dvs. stiftelser som har bildats innan stiftelselagen trädde i kraft, finns särskilda bestämmelser i införandelagen. En bestämmelse i ett förordnande för en sådan stiftelse som innebär att någon får ändra, upphäva eller i särskilt fall åsidosätta en av stiftaren meddelad föreskrift avseende stiftelsen, skall ha samma giltighet som enligt äldre rätt.
Permutationslagen har, som nyss nämnts, aldrig varit direkt tillämplig på stiftelseförordnanden som bildats av offentliga rättssubjekt. Den nuvarande ordningen för dessa innebär att regeringen lämnar tillstånd till sådan ändring efter en icke lagbunden prövning (prop. 1995/96:61 s. 13, bet. 1995/96:LU7 s. 11). Om innebörden av denna icke lagbundna prövning kan följande sägas. I propositionen till permutationslagen (prop. 1972:8) påpekas att, när föreskrifter om förfogandet över eller förvaltningen av viss egendom meddelats i en stiftelseurkund, kan det uppstå behov av att jämka dessa föreskrifter. Detta behov kan hänga samman med samhällsutvecklingen på det område som berörs av förordnandet, förändringar i destinatärskretsens omfattning eller i egendomens värde som lett till att det är omöjligt eller inte meningsfullt eller skulle strida mot syftet med förordnandet att strikt iaktta de ursprungligen meddelade föreskrifterna. I de fall då den grundläggande urkunden inte innehåller några anvisningar om hur ändring i föreskrifterna skall ske, anges det i propositionen att Kungl. Maj:t sedan gammalt ansetts ha befogenhet att genom beslut om s.k. permutation medge sådan ändring. Utredningen som föregick permutationslagen ansåg att den nya lagstiftningen borde begränsas till frågan om beslutskompetensens fördelning och att lagen alltså inte borde innehålla materiella regler om permutation. Skälet till det var att det vid en reglering i detalj av förutsättningarna för permutation inte gick att ta hänsyn till framtida förändringar i samhället. Detta innebär att man i den praktiska tillämpningen kunde möta permutationsärenden, där de synpunkter som ligger till grund för lagen i och för sig motiverade jämkning men där permutation likväl inte gick att genomföra, därför att lagen inte täckte den aktuella situationen. Sådana ärenden skulle då behöva underställas riksdagen eller också måste lagen ändras. Konstitutionella skäl kunde inte enligt utredningen anses kräva att flyttning av beslutanderätt i permutationsärenden kombinerades med materiella lagregler om permutation. Behövliga anvisningar i materiellt hänseende borde i stället med stöd av bemyndigande i lagen kunna meddelas av Kungl. Maj:t. Föredragande statsrådet ansåg emellertid, med hänsyn till att permutationsinstitutet onekligen lämnar möjlighet till väsentliga ingripanden i enskildas dispositioner, att permutationsrätten i sina huvuddrag borde regleras i lag. En bestämmelse i lagen om tryggande av pensionsutfästelse m.m. kunde härvid tjäna som mönster. Någon detaljerad författningsreglering av förutsättningarna för permutation borde däremot inte komma i fråga. Härtill var ärendena alltför disparata, och vidare var det angeläget att inte genom utförliga bestämmelser låsa rättsutvecklingen. I propositionen anges vidare att någon allmän lagstiftning om permutation inte fanns. Olika meningar hade yppats om den rättsliga grunden för Kungl. Maj:ts permutationsrätt, men den ståndpunkten hade godtagits att beteckna den som en konstitutionell sedvanerätt med anknytning till området för allmän civillag. Genom permutationslagen kom således förutsättningarna för permutation att anges i lag såvitt avsåg stiftelser som bildats av enskilda, medan det dittillsvarande ej lagreglerade tillståndet bestod för stiftelser som bildats av offentliga rättssubjekt. Beträffande permutation av stiftelseförordnanden som har meddelats av offentliga rättssubjekt anges i den nu aktuella propositionen (prop. 1996/97:22 s. 11) följande.
När det gäller frågan om vilka krav som i övrigt ställs i formellt hänseende är rättsläget oklart. Så mycket är dock klart att frågan om permutation kan tas upp på ansökan. Behöriga att ansöka torde i vart fall styrelsen och stiftaren vara. Beträffande en statligt bildad stiftelse skulle i så fall regeringen ex officio kunna ta upp frågan om permutation. Så har också åtminstone i ett fall skett i praxis (regeringsbeslut den 15 april 1993 om permutation av stiftelseurkund för Stiftelsen Skansen). Om ärendet aktualiseras av annan än stiftelsens styrelse torde det finnas en skyldighet att bereda styrelsen tillfälle att yttra sig i ärendet.
Även utanför permutationslagens tillämpningsområde torde nu ofta gälla att permutationsbeslutet samtidigt innefattar ändring i stiftelseförordnandet. Och detta torde i sin tur föra med sig att styrelsen inte på rättsliga grunder kan motsätta sig att följa permutationsbeslutet. Frågan huruvida styrelsens medverkan är nödvändig för att ett permutationsbeslut skall kunna komma till stånd är dock - liksom när det gäller stiftelseförordnanden som har meddelats av enskild - svårbedömd.
Även när det gäller förutsättningarna för ändring m.m. i materiellt hänseende är rättsläget osäkert. Stiftelser bildade av staten eller en kommun med allmänna medel torde i åtskilliga hänseenden vara underkastade andra regler än sådana som bildas av enskilda personer. Frågor kring dessa stiftelser har dessutom en stark anknytning till den offentliga rättens principer (- - -). Bl.a. torde möjligheten att genomföra permutation vara mer vidsträckt än vid stiftelser som har bildats av enskilda personer (- - -).
De återgivna uttalandena i propositionen, som hämtats från den remissbehandlade departementspromemorian, har mött viss kritik under remissbehandlingen, bl.a. från Kammarkollegiet, som inte har ansett rättsläget vara så osäkert som sägs i promemorian. Sålunda var kollegiets erfarenhet, även om undantag kunde finnas, att regeringen när det gäller de offentligt bildade stiftelserna följt samma principer som gäller för ändringar enligt bestämmelserna i permutationslagen, nämligen att ändamålet inte skall ändras om styrelsen eller förvaltaren inte kan visa att ändamålet inte går att tillämpa. När regeringen fattat beslut om ändring av en stiftelses förvaltningsföreskrifter hade inte enbart en lämplighetsprövning skett. Regeringen hade även prövat om föreskriften kunde ha betydelse för ändamålets uppfyllande och, om så varit fallet, krävt lika starka skäl som för ändring av ändamålet. Enligt kollegiets erfarenhet hade regeringen inte beslutat om ändringar i ett stiftelseförordnande om inte stiftelsens styrelse eller förvaltare biträtt ansökan. Kollegiet hade inte heller erfarit att regeringen i sina beslut skulle föreskriva vidare ändringar än vad stiftelsens styrelse eller förvaltare tillstyrkt, utan regeringen hade följt samma linje oberoende av om stiftelsen bildats av en enskild eller ett offentligt organ. Regeringen konstaterar i propositionen att det är en mycket svår och omfattande uppgift att genom undersökningar av permutationspraxis försöka närmare fastställa gällande rätt i fråga om förutsättningarna för permutation vid stiftelser som bildats av offentliga rättssubjekt. Regeringen anser det inte nödvändigt att i detta lagstiftningsärende göra en omfattande genomgång av praxis. Den bedömer att rättsläget är osäkert på flera punkter och att det därför är nödvändigt att närmare undersöka vilken omfattning bestämmelserna om egendomsskydd har.
Inrättandet av stiftelser med löntagarfondsmedel
Löntagarfonderna inrättades år 1984 (prop. 1983/84:50, bet. 1983/84:FiU20, rskr. 1983/84:122, SFS 1983:1092). Riksdagens beslut innebar att fem nya fondstyrelser, benämnda löntagarfondstyrelser, skulle inrättas inom ramen för Allmänna pensionsfonden. Styrelsernas uppgift var att förvalta en del av den allmänna pensionsfondens medel. Styrelserna skulle i första hand använda medlen för köp av aktier i svenska företag. Möjlighet skapades dock för fondstyrelserna att tillskjuta riskkapital även till ekonomiska föreningar. Fondernas placeringskapacitet skulle bli av storleksordningen 2 miljarder kronor per år. De fem löntagarfondstyrelserna skulle dela lika på de medel som inflöt dels från vinstdelning (inkl. den tillfälliga vinstskatten), dels från en särskild del av tilläggspensionsavgiften, som fr.o.m. år 1984 höjdes med 0,2 procentenheter. Vinstdelningen var utformad som en särskild skatt och omfattade aktiebolag, ekonomiska föreningar, sparbanker och ömsesidiga skadeförsäkringsanstalter. Underlaget för vinstdelningsskatten beräknades för varje företag för sig och bestämdes av taxeringsnämnden i samband med den årliga inkomsttaxeringen. Mindre vinster skulle undantas från vinstdelningen. Vinstdelningsskatten skulle utgöra 20 % av underlaget och vara avdragsgill vid nästa års inkomsttaxering.
Löntagarfonderna avvecklades vid utgången av år 1991 (prop. 1991/92:36, bet. 1991/92:FiU9, rskr. 1991/92:91, SFS 1991:1857). Förvaltningen av löntagarfondernas tillgångar överfördes till en avvecklingsstyrelse med uppgift att förbereda en total utskiftning av dessa tillgångar. Under våren 1992 anslöt sig riksdagen också till ett förslag om utskiftning av löntagarfondernas tillgångar m.m. (prop. 1991/92:92, bet. 1991/92:FiU21, rskr. 1991/92:339). Under den föregående mandatperioden bemyndigade också riksdagen regeringen att med de tidigare löntagarfondsmedlen som kapital inrätta sammanlagt elva stiftelser. Vid utformandet av stiftelseförordnandena eftersträvades en ordning som skulle säkerställa att riksdag och regering inte hade någon fortsatt kontroll över stiftelsekapitalet. Stiftelserna, som upprättades huvudsakligen under första halvåret 1994, är följande. Stiftelsen för strategisk forskning och Stiftelsen för miljöstrategisk forskning, Stiftelsen Chalmers tekniska högskola och Stiftelsen Högskolan i Jönköping, ytterligare fem forskningsstiftelser, nämligen för särskild kompetensutveckling, högre utbildning och forskning i Stockholm, projekt med ett internationellt miljöuniversitet, vårdforskning samt internationalisering av forskning och högre utbildning, Stiftelsen framtidens kultur, Stiftelsen Innovationscentrum. Stiftelseförordnandena är beträffande flertalet av stiftelserna upplagda efter ett enhetligt mönster. Förordnandena inleds med en bestämmelse som klargör stiftelsens namn och ändamål. Härefter anges i en bestämmelse att stiftelsens förmögenhet utgörs av de medel som staten har överfört till stiftelsen och av medel som kan komma att överlämnas senare. I bestämmelserna om stiftelsernas organisation anges hur stiftelsens styrelse skall utses. Vid bildandet utses ledamöterna av regeringen. Beträffande flertalet av stiftelserna ankommer det därefter på styrelsen att utse och entlediga ledamöter, utom en ledamot som även fortsättningsvis utses av regeringen. Mandattiden uppgår till fyra år. Beträffande tre av de elva stiftelserna är förordnandena upplagda på ett avvikande sätt. För Stiftelsen framtidens kultur utses styrelsens ledamöter inte bara vid stiftelsens bildande utan även senare av regeringen. Beträffande Högskolan i Jönköping och Chalmers tekniska högskola gäller att majoriteten av ledamöterna utses av en särskild elektorsförsamling.
I proposition 1992/93:171 Forskning i frontlinjen antecknades (s. 4) att det i en uppgörelse om vissa ekonomisk- politiska åtgärder mellan regeringspartierna och Socialdemokraterna hösten 1992 överenskommits att samråd skulle äga rum om löntagarfondsmedlens användning för forskning och att sådant samråd hade genomförts. I en reservation (s) till utbildningsutskottets betänkande i ärendet (1992/93:UbU16 s. 18) ville reservanterna erinra om att det i överenskommelsen mellan regeringen och Socialdemokraterna den 20 september 1992 nåddes enighet om att den utdelning av medel ur de tidigare löntagarfonderna som planerades av regeringspartierna och Ny demokrati skulle avbrytas och att medlen skulle kvarstanna i pensionssystemet med visst undantag. Överenskommelsen ingick enligt reservationen som en del i en uppgörelse som syftade till att långsiktigt och bestående förstärka de offentliga finanserna i allmänhet och pensionssystemet i synnerhet.
Yrkanden i propositionen och motioner m.m.
Propositionen
I propositionen föreslås att det i stiftelselagen skall införas särskilda bestämmelser om ändring eller upphävande av föreskrifter i stiftelseförordnanden för stiftelser som har bildats av staten. Regeringen skall kunna ändra eller upphäva sådana föreskrifter trots att de förutsättningar inte är uppfyllda som stiftelselagen annars ställer upp för ändring av föreskrifter i stiftelseförordnanden. Ändring eller upphävande av föreskrifterna skall således kunna göras utan styrelsens eller förvaltarens ansökan eller samtycke. Några särskilda materiella förutsättningar för ändring eller upphävande föreslås inte. De frågor som omfattas av förslaget är de som anges i 6 kap. 1 § första stycket 2-9 stiftelselagen, dvs. om placering av stiftelsens förmögenhet, om stiftelsens förvaltning, om utseende och sammansättning av styrelsen, om styrelsens beslutförhet, om arvoden, räkenskaper, revision och rätt att föra talan om skadestånd till stiftelsen eller om entledigande av styrelseledamot eller förvaltare. Föreskrifter om stiftelsens ändamål omfattas inte av förslaget. Bestämmelserna föreslås träda i kraft den 1 januari 1997.
Motioner
I partimotioner från Moderata samlingspartiet och Folkpartiet liberalerna, i två enskilda folkpartimotioner samt i motioner från Miljöpartiet de gröna och Kristdemokraterna yrkas avslag på förslaget. I en kommittémotion från Centerpartiet föreslås att bestämmelsen med avslag på propositionen ges en annan utformning. I motionen från Miljöpartiet de gröna begärs att regeringen skall återkomma med ett nytt förslag. I c- och kd-motionerna begärs tillkännagivanden till regeringen om andra åtgärder för att påverka sammansättningen av styrelserna i forskningsstiftelserna. I motion L4 av Carl Bildt m.fl. (m) anförs att förslagets effekter i praktiken innebär en sådan förmögenhetsöverföring av stiftelsemedlen att egendomsskyddet i 2 kap. 18 § regeringsformen inte upprätthålls och att förslaget därför måste anses vara oförenligt med svensk grundlag och Europakonventionen. Motionärerna påpekar särskilt att regeringen i budgetpropositionen ansett dels att en stor del av en besparing inom områdena Skolutveckling och Forskning inom skolväsendet skall kunna kompenseras genom medel från de s.k. löntagarfondsstiftelserna, dels att genom förslaget möjligheterna ökas till samordning mellan stiftelsernas insatser och andra statliga insatser, främst inom forskningens område. Vissa ändamål inom högskolesektorn som ligger inom stiftelsernas verksamhetsområden borde enligt regeringen kunna förutses finansieras av stiftelserna och inte med budgetmedel, och de resurser som frigörs skulle bl.a. kunna förstärka de permanenta forskningsresurserna för de mindre och medelstora högskolorna. Motionärerna åberopar vidare den av Europadomstolen tillämpade proportionalitetsprincipen och anser att det tvångsvisa förfogande som regeringen eftersträvar inte stämmer överens med denna princip. Motionärerna anför slutligen att förslaget bryter mot grundläggande stiftelserättsliga principer. De yrkar således avslag på propositionen. I motion L2 av Lars Leijonborg m.fl. (fp) hänvisas till Lagrådets yttrande. Motionärerna anser att det förhållandet att Lagrådet inte vill motsätta sig att lagförslaget genomförs inte innebär att Lagrådet inte hyser betänkligheter över förslaget. Enligt motionärernas uppfattning är Lagrådets invändning, att skillnader kommer att finnas mellan olika typer av stiftelser på grund av att statliga stiftelser kommer att vara mindre självständiga, tillräckligt stark för att avslå regeringens förslag. Motionärerna kritiserar särskilt att förslaget ger möjlighet för regeringen att utse en majoritet av styrelseledamöterna och att ändra placeringen av stiftelsens förmögenhet och förvaltningen. Särskilt mot bakgrund av att regeringen inte ens försöker dölja att lagändringen endast tillkommer för att den skall få makt över forskningsstiftelsernas pengar är risken för kringgående av stiftelsernas ändamålsbestämmelse enligt motionärerna uppenbar. De yrkar således avslag på propositionen. - I motionerna L1 av Erling Bager m.fl. (fp) och L211 av Carl- Johan Wilson (fp), vari också yrkas avslag på propositionen, betonas den nuvarande ordningens betydelse för Chalmers och Högskolan i Jönköping. I motion L5 av Inger Davidson m.fl. (kd) framhålls att det är ett principbrott i synen på stiftelseformen att ge regeringen möjlighet att utan styrelsens eller förvaltarens samtycke förändra föreskrifter i stiftelseförordnandet i vissa frågor, och motionärerna anser det orimligt. Motionärerna yrkar således avslag på propositionen (yrkande 1). I motion L6 av Andreas Carlgren m.fl. (c) anförs att förändringar i stiftelselagen av det slag som regeringen föreslår är olämpliga med hänsyn till vikten av tilltro till stiftelseinstitutet. Motionärerna accepterar inte regeringens förslag som de anser vara för långtgående. De anser dock att styrelsernas sammansättning bör kunna bestämmas på annat sätt än genom att styrelserna förnyar sig själva, och de föreslår en förändring i stiftelselagen som ger regeringen rätt att utse en minoritet - högst en tredjedel - av ledamöterna (yrkande 2).
Uttalanden i forsknings- och budgetpropositionerna
I proposition 1996/97:5 Forskning och samhälle finns ett särskilt avsnitt Stiftelser inrättade med löntagarfondsmedel. I forskningspropositionen anmärks att, vid besluten att inrätta stiftelserna, riksdagen bemyndigade den dåvarande regeringen att bilda högskolestiftelserna i enlighet med vissa riktlinjer, och att även i fråga om vissa av de övriga stiftelserna uttalanden gjordes om styrelsesammansättningen. Mot den angivna bakgrunden föreslår regeringen i forskningspropositionen att vid de ändringar av stiftelseförordnandena för de stiftelser som inrättades med löntagarfondsmedel som regeringen anser bör komma till stånd, riktlinjen skall vara att regeringen skall utse och entlediga ledamöterna i stiftelsernas styrelser. I fråga om högskolestiftelserna anser regeringen dock att lärare och studenter skall ha rätt att vara representerade. Regeringen uttalar i forskningspropositionen vidare.
- - - Att regeringen utser ledamöterna främjar också den samordning mellan stiftelsernas insatser och andra statliga insatser på främst forskningens område vilken är av synnerlig vikt för att de samlade statliga insatserna skall ge så stort utbyte som möjligt.
Enligt regeringens bedömning främjas den nämnda samordningen i sådan utsträckning att resurser kan frigöras inom ramen för statens budget för angelägna nysatsningar eller för förstärkning av budgeten. I budgetpropositionen för år 1997 redogör regeringen närmare för sina överväganden i detta avseende.
I årets budgetproposition (prop. 1996/97:1) berör regeringen inom utgiftsområde 16 frågan om de s.k. löntagarfondsstiftelserna. Regeringen anger inom anslaget för Skolutveckling (anslag A 2) att av statsfinansiella skäl en besparing bör göras under anslaget om 20 miljoner kronor och att en stor del av besparingen på sikt bedöms kunna kompenseras genom medel från de s.k. löntagarfondsstiftelserna. Även under anslaget Forskning inom skolväsendet (anslag A 3) anger regeringen att av statsfinansiella skäl en besparing om 20 miljoner kronor måste tas ut på Skolverkets forskningsanslag och att regeringen bedömer att en stor del av besparingen skall kunna kompenseras genom medel från de s.k. löntagarfondsstiftelserna. Även i avsnittet Forskning vid mindre och medelstora högskolor (avsnitt 5.5.3) hänvisas till löntagarfondsstiftelserna och regeringens förslag beträffande dem i forskningspropositionen och i den nu behandlade propositionen om ändring i stiftelselagen. Enligt regeringens bedömning bör en möjlighet för regeringen att utse ledamöterna i stiftelsernas styrelser öka möjligheterna till samordning mellan stiftelsernas insatser och andra statliga insatser främst inom forskningens område, och detta bör i sin tur innebära att resurser kan frigöras inom ramen för statens budget för vissa nysatsningar. Sålunda bör vissa ändamål inom högskolesektorn som ligger inom stiftelsernas verksamhetsområden, t.ex. särskilda insatser inom forskarutbildning och internationalisering, kunna förutses finansieras av stiftelserna och inte med budgetmedel; de resurser som frigörs skulle bl.a. kunna förstärka de permanenta forskningsresurserna för de mindre och medelstora högskolorna.
Skyddet för äganderätten
Bestämmelser i regeringsformen och i Europakonventionen
Varje medborgares egendom är enligt 2 kap. 18 § regeringsformen tryggad genom att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller någon enskild genom expropriation eller annat sådant förfogande utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Den som i dessa fall tvingas avstå sin egendom skall vara tillförsäkrad ersättning för förlusten. Den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna med tillägg gäller fr.o.m. år 1995 som lag i Sverige (SFS 1994:1219). Lag eller annan föreskrift får inte meddelas i strid med Sveriges åtaganden på grund av Europakonventionen. Detta föreskrivs nu i 2 kap. 23 § regeringsformen, men naturligtvis har redan tidigare gällt ett generellt krav att den svenska lagstiftaren inte skall stifta lag som strider mot någon av våra folkrättsliga förpliktelser mot andra stater. Artikel 1 i Europakonventionens första tilläggsprotokoll har i svensk översättning följande lydelse.
Varje fysisk eller juridisk person skall ha rätt till respekt för sin egendom. Ingen får berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag och i folkrättens allmänna grundsatser.
Ovanstående bestämmelser inskränker dock inte en stats rätt att genomföra sådan lagstiftning som staten finner nödvändig för att reglera nyttjandet av egendom i överensstämmelse med det allmännas intresse eller för att säkerställa betalning av skatter eller andra pålagor eller av böter och viten.
Uttrycket respekt för sin egendom motsvarar de engelska och franska originalens uttryck peaceful enjoyment of his possessions resp. respect de ses biens .
Uttalanden i förarbetena till 1994 års ändring i regeringsformen m.m.
I prop. 1993/94:117 uttalades att det - för ett utnyttjande av de möjligheter till inskränkningar som nödvändigt måste finnas i den enskildes rätt till sin egendom - skall krävas att inskränkningarna skall tillgodose angelägna allmänna intressen. Med angelägna allmänna intressen avses främst sådana ingrepp som är motiverade med hänsyn till naturvårds- och miljöintressen men även till totalförsvarsintressen och ingrepp för att tillgodose samhällets behov av mark för bostäder och gator och andra kommunikationsleder m.m. Det slutliga ställningstagandet till vad som är ett angeläget allmänt intresse får dock göras från fall till fall i enlighet med vad som kan anses vara acceptabelt i ett demokratiskt samhälle. I författningskommentaren till ändringen av 2 kap. 18 § regeringsformen anges beträffande angelägna allmänna intressen följande (prop. s. 48).
Den enskildes egendom kan av det allmänna inte ovillkorligt tryggas. Samhällets behov av mark för naturvårds- och miljöintressen, totalförsvarsändamål och för bostadsbyggande, trafikleder, rekreation och andra liknande ändamål måste självfallet kunna tillgodoses. För sådana särskilt angelägna ändamål måste som en sista utväg finnas möjlighet att tvångsvis ta i anspråk annans egendom eller begränsa ägarens möjligheter att fritt använda sin egendom. Det måste även vara möjligt att kunna vidta sådana åtgärder till förmån för enskild för att t.ex. anordna lämplig utfartsväg eller förhindra olämplig eller störande bebyggelse i grannskapet. Sådana ingrepp i annans egendom får emellertid ske endast när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen, vilket framgår av sista meningen av första stycket. Detta kriterium skall vara uppfyllt för att ingrepp genom lagstiftning eller myndighetsbeslut i enskilds egendom över huvud taget skall få ske. Den närmare innebörden av uttrycket angelägna allmänna intressen är det inte möjligt att i detalj beskriva. Det är emellertid sådana ingrepp som är motiverade med hänsyn till intresset av att kunna tillgodose allmänhetens berättigade krav på en god miljö och möjligheterna att kunna bevara och skydda områden som är av särskild betydelse från naturvårdssynpunkt som i första hand åsyftas, liksom intresset av att kunna ge allmänheten tillgång till naturen för rekreation och friluftsliv. Även samhällets behov av mark för anläggande av vägar och andra kommunikationsleder m.m. måste givetvis kunna tillgodoses. Vad som är ett angeläget allmänt intresse måste till slut i viss mån bli föremål för en politisk värdering där hänsyn då även måste tas till vad som är godtagbart från rättssäkerhetssynpunkt i ett modernt och demokratiskt samhälle. Det skall även framhållas att uttrycket anknyter till vad som gäller i fråga om egendomsskyddet enligt Europakonventionen.
De ingrepp som kan komma i fråga i annans egendom har i paragrafen angivits som avstående genom expropriation eller annat sådant förfogande. Detta uttryck är identiskt med det som återfinns i den nu gällande lydelsen av 2 kap. 18 § RF. Någon ändring av tillämpningsområdet i förhållande till vad som nu gäller är inte avsedd. Med uttrycket expropriation eller annat sådant förfogande avses således olika former av tvångsövertagande av förmögenhetsrätt som innebär ett överförande eller ianspråktagande av rätten. - - -
Vid riksdagsbehandlingen av propositionen framhöll utskottet (se bet. 1993/94:KU24 s. 29) att det slutliga ställningstagandet till vad som är allmänt intresse får göras från fall till fall i enlighet med vad som kan anses vara acceptabelt i ett demokratiskt samhälle.
Uttrycket annat sådant förfogande fanns redan i bestämmelsens tidigare lydelse. Innebörden av uttrycket har varit omstridd och enligt härskande mening omfattar regeln endast överföringar av egendom av olika slag, inte inskränkningar i rätten att råda över egendom (se artikel av Bertil Bengtsson i Aktuell debatt, Svensk Juristtidning 1994). Stor enighet råder (Joakim Nergelius i Konstitutionellt rättighetsskydd, 1996) om att annat sådant förfogande innefattar andra tvångsavhändelser (än expropriation) av äganderätt eller motsvarande rätt med ekonomiskt värde, t.ex. nyttjanderätt. Även immateriella rättigheter omfattas av skyddet.
Europakonventionen - proportionalitetsprincipen
Konventionen behandlar uttryckligen bara förutsättningarna för ingrepp mot den enskildes egendom. Frågan om den enskilde kompenseras för ingreppet har dock väsentlig betydelse för bedömningen av om ett ingrepp är proportionerligt till det intresse som motiverar ingreppet. En del rättspraxis föreligger beträffande denna avvägning. Europadomstolens ståndpunkt har karakteriserats så att man anlagt ett för den enskilde synnerligen strängt synsätt och funnit även mycket tyngande begränsningar av ägarens rättigheter kunna accepteras i det allmänna intresset. I sin dom den 23 september 1982 i fallet Sporrong och Lönnroth gjorde domstolen analysen att artikeln innehåller tre separata normer . Den första, som har kommit till uttryck i första meningen i första stycket, är av allmän natur och ger uttryck för principen om respekt för äganderätten. Den andra regeln, som återfinns i den andra meningen i första stycket, gäller egendomsberövande, och detta görs till föremål för vissa villkor. Den tredje regeln, som anges i andra stycket, erkänner att de fördragsslutande staterna har rätt att bland annat kontrollera användningen av egendom i enlighet med det allmänna intresset. Domstolen uttalade också att den måste ta ställning till tillämpligheten av de två senare reglerna innan den prövar om den första allmänna regeln har iakttagits. De tre reglerna är emellertid inte separata i den meningen att de inte har något samband med varandra. De andra och tredje reglerna avser särskilda fall av ingrepp i äganderätten och måste därför tolkas i ljuset av den allmänna principen som är angiven i den första regeln. När det gäller kravet på att egendomsberövande skall ske i det allmännas intresse är det i första hand de nationella organen - regering, parlament osv. - som har att göra denna bedömning. De åtnjuter därvid en stor rörelsefrihet, och det är bara i uppenbara fall av missbruk eller felbedömning som de europeiska organen kan ingripa med stöd av artikel 1 (se Hans Danelius, Mänskliga rättigheter, 1993). Den europeiska domstolen har i fallet James m.fl. uttryckt saken på följande sätt.
På grund av sin direkta kunskap om sitt samhälle och dess behov är de nationella myndigheterna i princip mera lämpade än den internationelle domaren att värdera vad som är i det allmännas intresse . I det skyddssystem som har tillskapats av konventionen ankommer det därför på de nationella myndigheterna att göra den första bedömningen både av förekomsten av ett problem av allmänt intresse som kräver åtgärder innefattande berövande av egendom och av det handlande som krävs för att komma till rätta med problemet ... Här, liksom på andra områden som omfattas av konventionens garantier, åtnjuter de nationella myndigheterna således en viss rörelsefrihet ( margin of appreciation ).
Dessutom är begreppet det allmännas intresse extensivt till sin natur. Framför allt måste, som kommissionen påpekade, beslutet att utfärda lagar om expropriation av egendom i allmänhet inbegripa hänsynstagande till politiska, ekonomiska och sociala frågor beträffande vilka åsikterna i ett demokratiskt samhälle rimligen kan vara mycket olika. Domstolen, som finner det naturligt att den rörelsefrihet som lagstiftaren åtnjuter vid genomförandet av social och ekonomisk politik bör vara vidsträckt, skall respektera lagstiftarens bedömning om vad som är i det allmännas intresse såvida inte denna bedömning uppenbarligen är utan rimlig grund. Med andra ord, fastän domstolen inte kan ersätta de nationella myndigheternas bedömning med sin egen bedömning, måste den pröva de kritiserade åtgärderna med stöd av artikel 1 i första protokollet och därvid studera de faktiska förhållanden som utgjorde bakgrunden till de nationella myndigheternas handlande.
Kravet på laglighet ( under de förutsättningar som anges i lag ) innebär inte bara att det skall finnas ett stöd för egendomsberövandet i nationell lag. Det ställs också vissa krav på den nationella lagen: den skall vara tillgänglig och tillräckligt precis för att göra ingreppet i äganderätten förutsebart, och den skall ha ett sådant innehåll att den tillfredsställer rimliga rättssäkerhetskrav (Danelius, a.a.).
Regeringens bedömning av frågan om äganderättsskyddet
Regeringen anför i sin redovisning av skälen till sitt förslag i fråga om möjligheten att ge de föreslagna bestämmelserna giltighet för stiftelser som har tillkommit före år 1997 bl.a följande (prop. s. 50).
En grundläggande utgångspunkt vid bedömningen av lagförslagets grundlagsenlighet måste enligt regeringens mening vara att det inte gör det möjligt att överföra äganderätten till stiftelsernas tillgångar till staten eller någon annan. Det blir alltså inte fråga om att avstå egendom på sätt som anges i 2 kap. 18 § första stycket. Den nyligen tillkomna grundlagsregeln måste här tolkas efter sin ordalydelse. Regeringen delar också promemorians uppfattning att skillnaden vid en jämförelse med tvångsöverföring av egendom är påtaglig och skillnaden blir än mer påtaglig när förslaget inte omfattar ändringar av stiftelsens ändamål. Skillnaden visar sig inte minst genom att det är svårt att tänka sig något fall där en stiftelse skulle kunna lida en ekonomisk förlust genom ett permutationsbeslut enligt den föreslagna regeln.
Regeringen delar inte heller den uppfattning som stiftelserna framfört i remissvar att förslaget ger regeringen rätt att utan egentlig begränsning bestämma över och kontrollera användningen av stiftelseförmögenheten på det sätt den finner för gott. Av betydelse vid den bedömningen är enligt regeringen de begränsningar som ligger inbyggda i själva lagförslaget, särskilt med de modifieringar i förhållande till promemorieförslaget som regeringen föreslår. Vidare hänvisar regeringen till att stiftelselagens tvingande bestämmelser samt vissa stiftelserättsliga grundsatser i inte obetydlig utsträckning begränsar regeringens handlingsfrihet. Regeringen anser inte att det förhållandet att förslaget bl.a. kommer att öka statens möjligheter att åstadkomma en bättre samordnad forskningsfinansiering gör det befogat att tala om en vinning för staten och att den inte heller kan påverka bedömningen av förslagets grundlagsenlighet. Regeringen anser att frågan om ett lagförslag som det förevarande är grundlagsenligt bör avgöras utifrån en helhetsbedömning, där en grundläggande utgångspunkt visserligen är att stiftelsen behåller äganderätten till egendomen, men där även andra omständigheter skall kunna vägas in vid bedömningen av hur vittgående ingreppet är. En sådan omständighet är enligt regeringen att förslaget handlar om förhållandet mellan stiftaren och stiftelsen, och det är enligt regeringens mening fullt möjligt att en prövning av grundlagsenligheten av en motsvarande reglering beträffande stiftelser som enskilda har bildat skulle få motsatt utgång. Regeringen hänvisar till att Lagrådet ansett att övervägande skäl talade för att det remitterade förslaget inte kom i konflikt med regeringsformens bestämmelser om egendomsskydd. De eventuella tveksamheter som kan ha funnits kring frågan om förslagets tillåtlighet enligt regeringsformen har enligt regeringens mening undanröjts genom att förslaget i propositionen inskränkts så att det inte omfattar ändringar av föreskrifter om stiftelsens ändamål. Regeringens slutsats är således att beslut som kan fattas med stöd av de föreslagna bestämmelserna inte utgör expropriativa förfoganden och att förslaget är förenligt med regeringsformens bestämmelser om egendomsskyddet.
När det gäller att bedöma om förslaget innefattar ett egendomsberövande enligt Europakonventionen anser regeringen att i allt väsentligt samma omständigheter gör sig gällande som vid prövningen av om förslaget innebär ett expropriativt förfogande enligt 2 kap. 18 § regeringsformen. Enligt regeringens mening bör bedömningen bli densamma, nämligen att förslaget inte innebär ett egendomsberövande, och skillnaden vid en jämförelse med ett egendomsberövande blir enligt regeringen än mer påtaglig när förslaget inte omfattar ändringar av stiftelsens ändamål. Regeringen anför att den inledande bestämmelsen i artikel 1 om respekt för egendom, som saknar motsvarighet i den svenska grundlagsregeln, enligt Europadomstolens tolkning har en viss självständig betydelse utöver vad som i övrigt föreskrivs i artikeln. I fall där det inte är fråga om ett egendomsberövande och inte heller om en åtgärd för att reglera nyttjandet av egendom i det allmännas intresse kan alltså ett visst ingrepp i äganderätten ändå strida mot den allmänna bestämmelsen i första meningen av artikel 1. Europadomstolen har tillämpat den nyss nämnda bestämmelsen bl.a. där en stat inte har upprätthållit en rimlig balans mellan det enskilda och det allmänna intresset. I de fall där Europadomstolen funnit att en stat brutit mot bestämmelsen har omständigheterna enligt regeringen varit väsentligt annorlunda än de som skulle uppstå genom den föreslagna lagändringen. Regeringen anser att det med stor säkerhet är så att Europadomstolen vid en intresseavvägning mellan det allmännas och den enskildes intresse skulle finna att förslaget inte innebär att Sverige inte upprätthållit en rimlig balans mellan det enskilda och det allmänna intresset. Regeringen anser sammanfattningsvis att inte heller Europakonventionen hindrar att de föreslagna bestämmelserna skall kunna gälla även för äldre statliga stiftelser.
Lagrådets bedömning av frågan om äganderättsskyddet
Lagrådet kom vid sin granskning av regeringens lagrådsremiss fram till att när det gällde förslagets grundlagsenlighet övervägande skäl talade för att det inte förelåg någon konflikt gentemot 2 kap. 18 § regeringsformen men att saken måste bedömas som tveksam, och vad beträffade Europakonventionen fann Lagrådet att den inte utgjorde något hinder mot att det remitterade förslaget lades till grund för lagstiftning. I sitt yttrande med anledning av lagutskottets remiss av förslaget i propositionen konstaterar Lagrådet att dess tidigare kritiska synpunkter i stor utsträckning tillgodosetts i propositionen. Lagrådet kommenterar dock inte särskilt hur det nya förslaget förhåller sig till äganderättsskyddet i regeringsformen och i Europakonventionen.
Utskottets bedömning
Beträffande stiftelser som bildas av staten efter det att en bestämmelse av det föreslagna innehållet trätt i kraft anförs i propositionen att de tillkommer under de förutsättningar som då anges och får därmed redan från början en mer begränsad eller villkorad rätt att bestämma över stiftelseegendomen än vad andra stiftelser normalt har. Regeringen anser därför att varken regeringsformens eller Europakonventionens bestämmelser om egendomsskydd hindrar den föreslagna ändringen såvitt avser sådana senare bildade stiftelser. Utskottet delar denna bedömning och behandlar fortsättningsvis endast egendomsskyddets betydelse för äldre stiftelser. Bestämmelserna i 6 kap. stiftelselagen tillämpas för stiftelser som bildats av staten, en kommun, ett landsting eller en kyrklig kommun först fr.o.m. den 1 januari 1997. För dessa stiftelser gäller därför den tidigare ordningen. Permutationslagen har aldrig varit direkt tillämplig på stiftelser som bildats av offentliga rättssubjekt. Stiftelselagens bestämmelser om permutation är inte tillämpliga på de stiftelser som omfattas av regeringens proposition. Regeringen lämnar således tillstånd för permutation efter en icke lagbunden prövning. En sådan prövning kan göras då den inte avser upplösning av en stiftelse eller ändrat ändamål för stiftelsen. Stiftelsens styrelse eller stiftaren kan ansöka om sådan permutation. Regeringens redogörelse och vissa tillgängliga praxisöversikter ger dock inte stöd för att förslaget inte skulle innebära någon förändring i förhållande till gällande ordning. Förslaget måste således prövas mot bestämmelserna om egendomsskydd i regeringsformen och Europakonventionen. Även regeringen har gjort denna bedömning (prop. s. 46). Regeringen har framhållit som en grundläggande utgångspunkt vid bedömningen av lagförslagets grundlagsenlighet att förslaget inte gör det möjligt att överföra äganderätten till stiftelsernas tillgångar till staten eller någon annan, dvs. det blir inte fråga om att avstå egendom på sätt som anges i 2 kap. 18 § första stycket regeringsformen. Regeringen framhåller att den nyligen tillkomna grundlagsregeln här måste tolkas efter sin ordalydelse. Utskottet delar regeringens bedömning i denna del. Förslaget innebär inte ett egendomsberövande, särskilt som det inte omfattar möjlighet att ändra stiftelsens ändamål. Beträffande regeringens möjlighet att bestämma över och kontrollera användningen av en stiftelses förmögenhet enligt förslaget anser utskottet, liksom regeringen, att regeringens handlingsfrihet begränsas av stiftelselagens tvingande bestämmelser och vissa stiftelserättsliga grundsatser. Vad gäller äganderätten ger också Europakonventionen utrymme för begränsningar av ägarens rättigheter genom kontroll av användning av egendom i enlighet med det allmänna intresset. När det gäller att bedöma om förslaget innefattar ett egendomsberövande enligt Europakonventionen anser regeringen att i allt väsentligt samma omständigheter gör sig gällande som vid prövning av om förslaget innebär ett expropriativt förfogande enligt 2 kap. 18 § regeringsformen. Utskottet delar vidare regeringens uppfattning att frågan om ett lagförslag som det förevarande är grundlagsenligt bör avgöras utifrån en helhetsbedömning, där även andra omständigheter än den grundläggande utgångspunkten att stiftelsen behåller äganderätten till sin egendom bör vägas in. Regeringen framhåller att grundlagsenligheten av en motsvarande reglering beträffande stiftelser som enskilda bildat skulle kunna få motsatt utgång. Att förslaget handlar om förhållandet mellan stiftaren och stiftelsen är även enligt utskottets mening en sådan omständighet som bör vägas in i helhetsbedömningen. Lagrådet ansåg att övervägande skäl talade för att det av regeringen remitterade förslaget inte kom i konflikt med regeringsformens bestämmelser om egendomsskydd. Lagrådet har därefter granskat lagförslaget sådant det nu föreligger och inte funnit anledning att anmärka på hur det förhåller sig till regeringsformens och Europakonventionens bestämmelser utan förklarat att dess tidigare kritiska synpunkter i stor utsträckning tillgodosetts i propositionen. Med hänvisning till det anförda anser utskottet att regeringens förslag inte står i strid med regeringsformens eller Europakonventionens bestämmelser om skyddet för äganderätten.
Stockholm den 29 oktober 1996
På konstitutionsutskottets vägnar
Birgit Friggebo
I beslutet har deltagit: Birgit Friggebo (fp), Kurt Ove Johansson (s), Anders Björck (m), Axel Andersson (s), Widar Andersson (s), Birger Hagård (m), Barbro Hietala Nordlund (s), Pär-Axel Sahlberg (s), Jerry Martinger (m), Mats Berglind (s), Kenneth Kvist (v), Nikos Papadopoulos (s), Peter Eriksson (mp), Håkan Holmberg (fp), Nils Fredrik Aurelius (m), Elisebeht Markström (s) och Sivert Carlsson (c).
Avvikande mening
Birgit Friggebo (fp), Anders Björck (m), Birger Hagård (m), Jerry Martinger (m), Håkan Holmberg (fp), Nils Fredrik Aurelius (m) och Sivert Carlsson (c) anser att utskottets yttrande under rubriken Utskottets bedömning bort ha följande lydelse:
Beträffande stiftelser som bildas av staten efter det att en bestämmelse av det föreslagna innehållet trätt i kraft anförs i propositionen att de tillkommer under de förutsättningar som då anges och får därmed redan från början en mer begränsad eller villkorad rätt att bestämma över stiftelseegendomen än vad andra stiftelser normalt har. Regeringen anser därför att varken regeringsformens eller Europakonventionens bestämmelser om egendomsskydd hindrar den föreslagna ändringen såvitt avser sådana senare bildade stiftelser. Utskottet delar denna uppfattning och överlämnar åt lagutskottet att bedöma lämpligheten av förslaget i denna del från rent stiftelserättsliga utgångspunkter. Fortsättningsvis behandlas således endast egendomsskyddets betydelse för äldre stiftelser. Det förslag som regeringen lägger fram i propositionen bygger i allt väsentligt på det förslag som tidigare presenterats i en promemoria och som också återfanns i regeringens lagrådsremiss. Det förslaget mötte stark kritik bland remissinstanserna. Lagrådet ansåg att övervägande skäl talade för att det inte förelåg någon konflikt gentemot 2 kap. 18 § regeringsformen men att saken måste bedömas som tveksam. Redan detta kunde enligt Lagrådet åberopas som ett skäl mot att förslaget genomfördes. Beträffande förslaget i propositionen har Lagrådet anfört att det inte vill motsätta sig att det genomförs. Lagrådet har vid denna bedömning inte närmare gått in på hur det nya förslaget förhåller sig till regeringsformen och Europakonventionen. Även om förslaget i propositionen inte omfattar en förändring av en stiftelses ändamål, måste det enligt utskottets uppfattning ge mycket stora möjligheter för regeringen att gå in i enskilda av staten bildade stiftelser och styra användningen av deras tillgångar samt därigenom i praktiken ändra deras ändamål. Av förslag och uttalanden i forsknings- och budgetpropositionerna framgår också att det är regeringens avsikt såvitt avser de forskningsstiftelser som inrättats med s.k. löntagarfondsmedel. Den föreslagna möjligheten för regeringen att ändra föreskrifter i ett stiftelseförordnande avser bestämmelser om placering av stiftelsens förmögenhet, om dess förvaltning, om utseende och sammansättning av styrelsen, om styrelsens beslutförhet, om arvoden, räkenskaper, revision och rätt att föra talan om skadestånd till stiftelsen eller om entledigande av styrelseledamot eller förvaltare. Enligt utskottets uppfattning innebär detta att effekterna av förslaget i praktiken kan innebära en sådan förmögenhetsöverföring att egendomsskyddet i 2 kap. 18 § regeringsformen och i Europakonventionen inte upprätthålls. Inte heller kan enligt utskottets mening ett brott mot principen om stiftelser som varaktigt bestående, självständiga förmögenheter som stiftaren har avskiljt från sin egendom, i fråga om skyddet för äganderätten, ses radikalt olika beroende på om stiftelsen bildats av staten eller av annan. Förslaget kan bedömas innebära att de samlade resurserna till forskningen minskas. Rimligheten av att beteckna detta som ett allmänt intresse kan med fog ifrågasättas. Utskottet anser således att regeringens förslag strider mot grundläggande principer till skydd för äganderätten. Lagutskottet föreslås redan av nu angivna skäl avstyrka propositionen.
Utbildningsutskottets yttrande
1996/97:UbU3y
Statliga stiftelser
Till lagutskottet
Lagutskottet har den 24 september 1996 berett utbildningsutskottet tillfälle att avge yttrande över proposition 1996/97:22 Statliga stiftelser jämte eventuella motioner. Med anledning av propositionen har sex motioner väckts med yrkande om avslag på propositionens förslag, nämligen 1996/97:L1 (fp), 1996/97:L2 (fp), 1996/97:L3 (mp), 1996/97:L4 (m), 1996/97:L5 (kd) och 1996/97:L6 (c). Under den allmänna motionstiden 1996 har väckts en motion med samma yrkande, 1996/97:L211 (fp). Yrkande 2 i motion 1996/97:L5 samt yrkandena 1, 3 och 4 i motion 1996/97:L6 har av lagutskottet överlämnats till utbildningsutskottet.
Bakgrund
Under den föregående mandatperioden bemyndigade riksdagen regeringen att med de tidigare löntagarfondsmedlen som kapital inrätta sammanlagt elva stiftelser. I och med bildandet av dessa stiftelser skedde en utskiftning av kapital som förvaltades av de fem löntagarfondsstyrelserna. Dessa styrelser var statliga myndigheter som ingick i Allmänna pensionsfondens (AP- fondens) förvaltningsorganisation. Bildandet av stiftelserna skedde i olika omgångar. I proposition 1992/93:171 Forskning i frontlinjen föreslog regeringen att ca 10 miljarder kronor av de tidigare löntagarfondsmedlen skulle avsättas till forskning. Enligt regeringens förslag skulle huvuddelen av medlen tilldelas en stiftelse som skulle inrättas för strategisk forskning med naturvetenskaplig, teknisk och medicinsk inriktning. Vidare föreslog regeringen att en stiftelse skulle inrättas för miljöstrategisk forskning och en för kulturvetenskaplig forskning. Utbildningsutskottets majoritet beslutade att tillstyrka regeringens förslag att bilda en stiftelse för strategisk forskning och en för miljöstrategisk forskning. Däremot ansåg utskottet att de medel som föreslogs för en kulturvetenskaplig stiftelse skulle tillföras Stiftelsen Riksbankens Jubileumsfond för kulturvetenskaplig forskning i form av en donation (bet. 1992/93:UbU16). Riksdagen beslutade i enlighet med vad utskottet förordat. Regeringen beslutade den 2 december 1993 att bilda två stiftelser, nämligen Stiftelsen för strategisk forskning samt Stiftelsen för miljöstrategisk forskning. Vid samma tillfälle beslutade regeringen om en donation till Stiftelsen Riksbankens Jubileumsfond för kulturvetenskaplig forskning. I proposition 1992/93:231 Högskolor i stiftelseform - Mångfald för kvalitet föreslog regeringen att riksdagen skulle bemyndiga regeringen att till privaträttslig form överföra två högskolor. Som stiftelsekapital och reservfond skulle användas medel från de tidigare löntagarfonderna om sammanlagt högst 1,7 miljarder kronor. Utbildningsutskottets majoritet beslutade att tillstyrka regeringens förslag (bet. 1992/93:UbU18) och riksdagen beslutade i enlighet med utskottets hemställan. Den 26 maj 1994 beslutade regeringen att upprätta Stiftelsen Chalmers tekniska högskola och Stiftelsen Högskolan i Jönköping. I proposition 1993/94:177 Utbildning och forskning, kvalitet och konkurrenskraft lade regeringen fram förslag om att bilda bl.a. ytterligare fem forskningsstiftelser. Enligt förslaget skulle stiftelser bildas för särskild kompetensutveckling, högre utbildning och forskning i Stockholm, projekt med ett internationellt miljöuniversitet, vårdforskning samt internationalisering av forskning och högre utbildning. Förutom de fem forskningsstiftelserna föreslog regeringen att en stiftelse skulle inrättas för att främja ett vitalt kulturliv. Regeringen framhöll i propositionen att ett antal i förhållande till staten självständiga rättssubjekt bildades. Genom stiftelsernas oberoende ställning förenad med stiftelseförvaltningens bundenhet till de av stiftaren givna ändamålen skulle det enligt regeringen uppnås en stabilitet och långsiktighet i verksamheten, av betydelse för att främja de angivna ändamålen. Utbildningsutskottets majoritet tillstyrkte i allt väsentligt regeringens förslag (bet. 1993/94:UbU12). Riksdagen beslutade i juni 1994 i enlighet med utskottets hemställan. Regeringen beslutade den 23 juni 1994 att bilda de fem forskningsstiftelserna samt Stiftelsen framtidens kultur. I proposition 1993/94:206 Innovationsstöd föreslog regeringen att en stiftelse, Stiftelsen Innovationscentrum skulle bildas. Stiftelsen skulle tillföras drygt 500 miljoner kronor av tidigare löntagarfondsmedel. Näringsutskottets majoritet tillstyrkte förslaget (bet. 1993/94:NU25) och riksdagen beslutade i juni 1994 i enlighet med utskottets hemställan. Regeringen beslutade den 23 juni 1994 att bilda Stiftelsen Innovationscentrum. Vid utformandet av stiftelseförordnandena eftersträvades en ordning som skulle säkerställa att riksdag och regering inte har någon fortsatt kontroll över stiftelsekapitalet. Valet av stiftelse som verksamhetsform möttes av principiella invändningar från den dåvarande oppositionen, som motsatte sig att verksamheterna skulle komma att undandras riksdagens och regeringens inflytande. Medlen borde i stället hanteras i sådana former att offentlig insyn i verksamheten och påverkan från statsmakternas sida möjliggjordes i största möjliga utsträckning.
Stiftelselagen (1994:1220) trädde i kraft den 1 januari 1996. Den innehåller en civilrättslig reglering av stiftelseinstitutet samt bestämmelser om tillsyn. Genom lagen formulerades den första legaldefinitionen av begreppet stiftelse. Enligt denna bildas en stiftelse genom att egendom enligt förordnande av en eller flera stiftare avskiljs för att varaktigt förvaltas som en självständig förmögenhet för ett bestämt ändamål. Egendomen skall anses avskiId när den har tagits om hand av någon som åtagit sig att förvalta den i enlighet med stiftelseförordnandet. Lagen gör ingen skillnad mellan stiftelser som bildas av enskilda och sådana som bildas av staten eller annat offentligt rättssubjekt. I 6 kap. anges förutsättningarna för ändring m.m. av föreskrifterna i ett stiftelseförordnande (permutation). Bestämmelserna innebär att dessa får ändras, upphävas eller i ett särskilt fall åsidosättas endast om sådana ändrade förhållanden har inträtt att den aktuella föreskriften inte längre kan följas eller den har blivit uppenbart onyttig eller stridande mot stiftarens avsikter. Permutation kan vidare medges om det finns andra särskilda skäl. Frågor om permutation prövas av Kammarkollegiet på ansökan av styrelsen eller förvaltaren. Kammarkollegiets beslut får överklagas till regeringen. När det gäller stiftelser som har bildats av eller tillsammans med staten, en kommun, ett landsting eller en kyrklig kommun har - enligt ett riksdagsbeslut hösten 1995 - reglerna om permutation inte trätt i kraft. I proposition 1995/96:61 Former för verksamheter som är beroende av statligt stöd angavs att regeringen övervägde en ny ordning för ändring av förordnanden för stiftelser som har bildats av offentliga rättssubjekt. För att undvika att stiftelselagens bestämmelser först börjar gälla för sådana stiftelser och kort tid därefter ändras föreslog regeringen i propositionen att bestämmelserna om ändring m.m. av föreskrifter i ett stiftelseförordnande inte skall börja tillämpas på stiftelser bildade av offentligrättsliga rättssubjekt innan bestämmelserna kan träda i kraft i sin nya lydelse. Lagutskottets majoritet tillstyrkte förslaget (bet. 1995/96:LU7).
Propositionen
Regeringen föreslår att det - i fråga om stiftelser som har bildats av staten - i stiftelselagen införs särskilda bestämmelser om ändring m.m. av föreskrifter i ett stiftelseförordnande (permutation). I sådana stiftelser skall regeringen utan styrelsens eller förvaltarens samtycke kunna ändra eller upphäva föreskrifter i ett stiftelseförordnande. Föreskrifter om stiftelsens ändamål samt föreskrifter av detaljnatur vad beträffar den löpande förvaltningen skall dock inte få ändras eller upphävas. Enligt förslaget fordras inte några särskilda materiella förutsättningar för permutation. Regeringen skall kunna pröva frågor om ändring eller upphävande utan ansökan. De nya bestämmelserna föreslås träda i kraft den 1 januari 1997. I propositionen framhålls att det är en sedan gammalt grundläggande princip inom svensk stiftelserätt att ett stiftelseändamål skall vara orubbligt och att en stiftelses förvaltning inte skall vara beroende av sådana önskemål hos stiftaren som inte kommit till uttryck i stiftelseförordnandet. Att stiftelserna behandlas som självständiga juridiska personer som ensamma svarar för ådragna förpliktelser bygger nämligen till stor del på att stiftaren inte kan utnyttja denna juridiska form för att löpande tillgodose sina egna intressen. Rättssäkerheten måste anses kräva att man utan vidare kan förlita sig på stiftelseförordnandet i vart fall såvitt gäller stiftelsens ändamål och dess förvaltning. Också hänsyn till tredje man, framhåller regeringen, motiverar en sådan ståndpunkt. När det gäller stiftelser inrättade av det allmänna bör man enligt regeringen dock ta hänsyn också till det starka offentliga intresset av att förvaltningen sker enligt riktlinjer utformade med respekt för demokratiska principer och för det allmännas bästa. Särskilt när förvaltningen rör stora belopp och avser väsentliga inslag i den offentliga verksamheten är det enligt propositionen otillfredsställande att ansvariga demokratiska institutioner skulle sakna möjlighet att påverka besluten under lång, kanske obegränsad tid framåt. I de fall där det är styrelsens uppgift att utse och entlediga styrelseledamöter, kan den vid varje tillfälle rådande politiska ledningen inte heller påverka styrelsens sammansättning. Eftersom ändamålet - även när detta ligger fast - enligt regeringen kan uppnås på olika sätt, kan det vara av stor vikt vilka allmänna värderingar som de enskilda besluten grundas på. De frågor som behandlas i propositionen har aktualiserats genom de stiftelser som staten har bildat med medel som härrör från avvecklingen av löntagarfonderna. Enligt regeringen illustrerar dessa stiftelsebildningar väl de nackdelar som stiftelselagens bestämmelser om permutation kan komma att medföra i fråga om sådana stiftelser. Genom stiftelsebildningarna har stora medel för forsknings- och utbildningsverksamheten undandragits ordinär kontroll och budgetbehandling i ett läge där det av statsfinansiella skäl är särskilt viktigt att löpande pröva resursernas användning.
I anslutning till den nära förestående behandlingen av proposition 1996/97:5 Forskning och samhälle, forskningspropositionen , har utbildningsutskottet att ta ställning till regeringens däri framlagda förslag om hur den avser att efter den 1 januari 1997 utnyttja den befogenhet att ändra föreskrifter i vissa stiftelseförordnanden som en lagändring i enlighet med det nu diskuterade förslaget erbjuder. I forskningspropositionen anges att riktlinjen skall vara att stiftelseförordnandena ändras så att regeringen utser och entledigar ledamöterna i stiftelsernas styrelser. Detta gäller dock inte Stiftelsen framtidens kultur, i vilken regeringen genom stiftelseförordnandet äger att utse styrelsens ledamöter. Avsikten med att regeringen skall utse ledamöterna även i de övriga nu ifrågavarande stiftelserna anges vara att främja en samordning mellan stiftelsernas insatser och andra statliga insatser på främst forskningens område, en samordning som enligt regeringen är angelägen för att de samlade statliga insatserna skall ge största möjliga utbyte. Enligt vad som vidare framhålls i forskningspropositionen innebär en sådan samordning att resurser kan frigöras inom ramen för statens budget för angelägna nysatsningar eller för förstärkning av budgeten (prop. 1996/97:5 s. 45 ff.). I budgetpropositionen för år 1997 redogör regeringen närmare för vilka överväganden som gjorts i det avseendet.
Motionerna
I samtliga motioner yrkas avslag på propositionens förslag. I 1996/97:L1 och 1996/97:L211 (båda fp) anförs att det är angeläget att de båda stiftelsehögskolorna, Chalmers tekniska högskola och Högskolan i Jönköping utan störningar får verka i sina nya arbetsformer. I motion 1996/97:L2 (fp) framhålls att redan de civilrättsligt grundade invändningar som kan riktas mot förslaget utgör tillräckliga skäl för avslag. Motionärerna anser att förslaget innebär en uppenbar risk för att stiftelsernas ändamålsbestämmelser kringgås. I motion 1996/97:L3 (mp) anförs att man bör eftersträva en viss insyn i och inflytande över stiftelserna. Dock bör inte regeringen direkt kunna styra anslagen från stiftelserna. Tydliga garantier måste ges om att stiftelsernas verksamhet skall skötas i enlighet med svensk forskningspolitisk tradition, dvs. förändringar i forskningspolitiken skall ske genom riksdagsbeslut och inte genom direkta ingripanden från regeringen. I motionen yrkas avslag på propositionen (yrkande 1) samt att regeringen återkommer med ett nytt förslag i enlighet med vad som anförs i motionen (yrkande 2). I motion 1996/97:L4 (m) hävdas att förslaget i praktiken innebär en sådan förmögenhetsöverföring av stiftelsemedel att regeringsformens regler om egendomsskydd åsidosätts. Därmed är förslaget oförenligt med såväl svensk grundlag som Europakonventionen. Därtill kommer enligt motionärerna att förslaget strider mot grundläggande stiftelserättsliga principer. I motion 1996/97:L5 (kd) anförs att det är orimligt att regeringen skall kunna utan styrelsens eller förvaltarens samtycke ändra föreskrifter i ett stiftelseförordnande. Det strider mot de principer som bär upp stiftelsebegreppet. I motion 1996/97:L6 (c) anförs att det saknas anledning att låta statens inflytande över stiftelserna omfatta även frågor om förmögenhetsplacering, beslutsförhet och omröstning i styrelsen, arvode, räkenskaper, revision m.m., vilket allt omfattas av regeringens förslag. Forsk ningen är en verksamhet av långsiktig natur, vars inriktning inte bör kunna ändras vid varje regeringsskifte. Regeringen bör därför ha rätt att utse endast en minoritet av styrelseledamöterna. Motionärerna begär därför att riksdagen, med avslag på propositionens förslag, skall besluta om ändring i stiftelselagen som innebär att staten, oberoende av andra bestämmelser i stiftelselagen, skall kunna besluta om sådan ändring i ett stiftelseförordnande att högst en tredjedel av styrelsens ledamöter får utses och entledigas av regeringen eller förvaltningsmyndighet under regeringen (yrkande 2).
Utbildningsutskottet
Som tidigare nämnts kommer utskottet vid behandlingen av forskningspropositionen att ta ställning till regeringens förslag till riktlinjer vid ändringar av stiftelseförordnanden beträffande de stiftelser som inrättats med löntagarfondsmedel. Utbildningsutskottet tar därför i detta yttrande ställning endast i de frågor som från utskottets utgångspunkter direkt aktualiseras av förslaget till ändring i stiftelselagen. Enligt utbildningsutskottets mening är det från skilda utgångspunkter angeläget att så långt som möjligt upprätthålla principerna att ett stiftelseändamål skall vara orubbligt och att förvaltningen inte skall vara beroende av sådana önskemål från stiftaren som inte har kommit till uttryck i stiftelseförordnandet. Trots att de nämnda principerna har starka skäl för sig, är det utskottets uppfattning att dessa inte rimligen kan upprätthållas om de kommer i konflikt med det starka offentliga intresset av att förvaltningen sker enligt riktlinjer utformade med respekt för grundläggande demokratiska principer. Detta har uppenbarligen skett i vissa fall och utskottet delar härvidlag regeringens syn på stiftelser, som har inrättats av staten. Staten har medverkat till bildandet av ett stort antal stiftelser, och i de flesta fall är stiftelseförordnandena utformade så att förvaltningen sker med respekt för demokratiska principer och för det allmännas bästa. För dessa stiftelser är stiftelselagens allmänna permutationsregler tillfyllest. Behovet av särskilda permutationsregler gör sig däremot gällande i fråga om stiftelser där rimliga krav på demokratiskt inflytande och demokratisk kontroll har åsidosatts. När förvaltningen rör stora belopp och utgör väsentliga inslag i den offentliga verksamheten bör inte en stiftelses beslut under en lång, och kanske obegränsad, tid framåt vara undandragna riksdagens och regeringens inflytande. De statliga stiftelsebildningar som har ägt rum med medel från löntagarfonderna är exempel på detta. Det förslag som regeringen nu lägger fram om ändring i stiftelselagen är enligt utskottets mening väl ägnat att tillgodose intresset av offentlig insyn och demokratiskt inflytande. Med stöd av det anförda förordar utbildningsutskottet att lagutskottet tillstyrker regeringens förslag och således avstyrker bifall till motionerna 1996/97:L1, 1996/97:L2, 1996/97:L3, 1996/97:L4, 1996/97:L5 yrkande 1, 1996/97:L6 yrkande 2 och 1996/97:L211.
Stockholm den 24 oktober 1996
På utbildningsutskottets vägnar
Jan Björkman
I beslutet har deltagit: Jan Björkman (s), Eva Johansson (s), Ingegerd Wärnersson (s), Agneta Lundberg (s), Andreas Carlgren (c), Torgny Danielsson (s), Ulf Melin (m), Tomas Eneroth (s), Britt-Marie Danestig-Olofsson (v), Majléne Westerlund Panke (s), Gunnar Goude (mp), Inger Davidson (kd), Nils- Erik Söderqvist (s), Margareta E Nordenvall (m), Tomas Högström (m), Chris Heister (m) och Siri Dannaeus (fp).
Avvikande meningar
1. Ulf Melin (m), Inger Davidson (kd), Margareta E Nordenvall (m), Tomas Högström (m), Chris Heister (m) och Siri Dannaeus (fp) anser att den del av yttrandet under rubriken Utbildningsutskottet som börjar med Enligt utbildningsutskottets och slutar med och 1996/97:L211 bort ha följande lydelse: Utbildningsutskottet kan konstatera att det, när riksdagen för endast drygt två år sedan antog stiftelselagen, rådde politisk enighet om principerna att ett stiftelseändamål skall vara orubbligt och att förvaltningen inte skall vara beroende av sådana önskemål från stiftaren som inte har kommit till uttryck i stiftelseförordnandet. Lagförslaget hade föregåtts av ett osedvanligt långt och omfattande lagstiftningsarbete. Det nu framlagda dndringsförslaget innebär i själva verket ett så kraftigt ingrepp i stiftelsernas självständighet och suveränitet att det med fog måste sättas i fråga om statliga stiftelser i fortsättningen skulle komma att vara tillräckligt självständiga för att inordnas under stiftelselagens stiftelsebegrepp. Denna bedömning påverkas inte i nämnvärd grad av att det nu framlagda förslaget inte omfattar möjligheten till ändring av stiftelsernas ändamålsbestämmelser. Att regeringen enligt förslaget bl.a. skall kunna utse och entlediga hela styrelsen, påverka förmögenhetsförvaltningen och fatta beslut om anknuten förvaltning innebär i sig en uppenbar risk för att stiftelsernas ändamålsbestämmelser trots allt de facto kan komma att åsidosättas. Propositionens förslag bör därför enligt utskottet avslås. Till detta kommer att det på goda grunder har satts i fråga om förslaget är förenligt med egendomsskyddet i regeringsformen och med Europakonventionen. Det ankommer emellertid inte på utbildningsutskottet att ta ställning i den frågan. Sammanfattningsvis vill utskottet förorda att lagutskottet avstyrker bifall till propositionen och motion 1996/97:L6 yrkande 2 samt motion 1996/97:L3 yrkande 2 och följaktligen tillstyrker bifall till motionerna 1996/97:L1, 1996/97:L2, 1996/97:L3 yrkande 1, 1996/97:L4, 1996/97:L5 yrkande 1 och 1996/97:L211.
2. Andreas Carlgren (c) anser att den del av yttrandet under rubriken Utbildningsutskottet som börjar med Enligt utbildningsutskottets och slutar med och 1996/97:L211 bort ha följande lydelse: Enligt utskottet måste stiftelsernas fristående roll och självständiga förvaltning av stiftelsemedel hävdas dven i fortsättningen. Regeringens långtgående förslag kan därför inte accepteras. Förslaget innebär att regeringen skulle få befogenhet att besluta om förmögenhetsförvaltning, beslutsförhet och omröstningsregler för styrelsen, arvode, räkenskaper, revision m.m. Enligt utskottets mening saknas det skäl för att dessa frågor skall omfattas av den föreslagna, särskilda permutationsregeln. Några skäl för detta har inte heller anförts i propositionen. Enligt utskottet är det rimligt att regeringen skall ha rätt att utse några av styrelseledamöterna. Det ingrepp i stiftelselagen som fordras för att åstadkomma detta bör emellertid vara så litet som möjligt. Högst en tredjedel av ledamöterna bör därför kunna utses och entledigas av regeringen. En obegränsad rätt att förfoga över föreskrifterna om styrelsernas sammansättning skulle i praktiken innebära att stiftelsernas självständighet allvarligt äventyras. Detta strider mot grundtanken med stiftelseinstitutet. Med det anförda förordar utbildningsutskottet att lagutskottet med bifall till motion 1996/97:L6 yrkande 2, med anledning av motion 1996/97:L1, 1996/97:L2, 1996/97:L3 yrkande 1, 1996/97:L4, 1996/97:L5 yrkande 1 och 1996/97:L211 samt med avslag på propositionen och motion 1996/97:L3 yrkande 2 beslutar om ändring i stiftelselagen i enlighet med det anförda.
3. Gunnar Goude (mp) anser att den del av yttrandet under rubriken Utbildningsutskottet som börjar med Enligt utbildningsutskottets och slutar med och 1996/97:L211 bort ha följande lydelse: Enligt utskottets mening bör en viss offentlig insyn och påverkan etableras i de statliga stiftelserna. Däremot bör det enligt utskottet inte komma i fråga att i enlighet med propositionens förslag regeringen skall använda de demokratiska styrmedlen för att själv gå in och styra anslagen från dessa stiftelser. Det måste garanteras att stiftelseförordnandena inte kan ändras på ett sådant sätt att stiftelsernas medelstilldelande verksamhet kan komma att hanteras i strid med svensk forskningspolitisk tradition. Stiftelserna bör enligt utskottet ha en ställning som motsvarar den som andra jämförbara instanser på forskningsområdet har. Regeringen bör därför återkomma med ett nytt lagförslag i enlighet med vad utskottet sålunda förordat. Med det anförda förordar utbildningsutskottet att lagutskottet med bifall till motion 1996/97:L3 och med anledning av motion 1996/97:L1, 1996/97:L2, 1996/97:L4, 1996/97:L5 yrkande 1 och 1996/97:L211 avslår propositionen samt motion 1996/97:L6 yrkande 2.
Av utskottet föreslagen ändring i regeringens förslag till lag om ändring i stiftelselagen (1994:1220)
Regeringens förslag Utskottets förslag
6 kap. 4 a § I fråga om en Är det fråga om en stiftelse som har stiftelse som har bildats av staten bildats av staten, får regeringen även får regeringen utan styrelsens beträffande den eller förvaltarens stiftelsen, även samtycke och trots utan styrelsens vad som sägs i 1 § eller förvaltarens i ett enskilt fall samtycke och trots ändra eller upphäva vad som sägs i 1 §, föreskrifter i ändra eller upphäva stiftelseförordnand föreskrifter i et som angår sådana stiftelseförordnand frågor som anges i et som angår sådana 1 § första stycket frågor som anges i 2-9. 1 § första stycket 2-9. Regeringen får pröva frågor om ändring eller upphävande enligt första stycket utan ansökan.
Av reservanterna föreslagen ändring i regeringens förslag till lag om ändring i stiftelselagen (1994:1220)
Regeringens förslag Reservanternas förslag
6 kap. 4 a § I fråga om en För en stiftelse stiftelse som har som har bildats av bildats av staten staten får får regeringen även regeringen utan styrelsens oberoende av andra eller förvaltarens bestämmelser i samtycke och trots denna lag besluta vad som sägs i 1 § om sådan ändring av i ett enskilt fall stiftelseförordnand ändra eller upphäva et, att högst en föreskrifter i tredjedel av stiftelseförordnand styrelsens et som angår sådana ledamöter får utses frågor som anges i och entledigas av 1 § första stycket regeringen eller 2-9. förvaltningsmyndigh Regeringen får et under pröva frågor om regeringen. ändring eller upphävande enligt första stycket utan ansökan.
Innehållsförteckning
Sammanfattning 1 Propositionen 1 Motionerna 2 Motioner väckta med anledning av proposition 1996/97:22 2 Motion väckt under den allmänna motionstiden 1996/97 2 Utskottet 2 Propositionens förslag 8 Motionerna 10 Utskottets ställningstaganden 12 Hemställan 15 Reservationer 16 1. Statliga stiftelser (m, fp) 16 2. Statliga stiftelser (c) 19 3. Statliga stiftelser (mp) 21 Bilaga 1 Propositionens lagförslag 22 Bilaga 2 Utdrag ur Lagrådets protokoll den 26 september 1996 23 Bilaga 3 Konstitutionsutskottets yttrande 1996/97:KU4y 26 Bilaga 4 Utbildningsutskottets yttrande 1996/97:UbU3y 47 Bilaga 5 Av utskottet föreslagen ändring i regeringens förslag till lag om ändring i stiftelselagen (1994:1220) 55 Bilaga 6 Av reservanterna föreslagen ändring i regeringens förslag till lag om ändring i stiftelselagen (1994:1220) 56