Statliga förvaltningsfrågor
Betänkande 1992/93:KU18
Konstitutionsutskottets betänkande
1992/93:KU18
Statliga förvaltningsfrågor
Innehåll
1992/93 KU18
Sammanfattning
I betänkandet behandlas en motion från den allmänna motionstiden 1992 och tio motioner från den allmänna motionstiden 1993. Utskottet avstyrker samtliga motioner. Till betänkandet har fogats en reservation och tre särskilda yttranden.
Motionerna
1991/92:K517 av John Bouvin och Lars Andersson (nyd) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna att en opartisk medborgarrättskommission bör tillsättas, vars uppgift skall vara att se över samtliga ärenden där enskilda människor hamnar i kläm och utsätts för felaktiga beslut i rättsapparaten i enlighet med vad i motionen anförts.
1992/93:K221 av Hans Göran Franck (s) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en skriftlig redogörelse och analys av nåderegler och praxis till riksdagen.
1992/93:K501 av Iréne Vestlund m.fl. (s) vari yrkas att riksdagen hos regeringen begär en översyn av den statliga styrelserepresentationen i enlighet med motionens syfte.
1992/93:K503 av Inger Lundberg m.fl. (s) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet av en översyn av arvoderingen av förtroendevalda engagerade i statlig verksamhet.
1992/93:K506 av Tuve Skånberg (kds) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om alkoholfri representation för statlig förvaltning,
2. att riksdagen som sin mening ger talmanskonferensen till känna vad i motionen anförts om alkoholfri representation i riksdagen.
1992/93:K507 av Harriet Colliander m.fl. (nyd) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att nu göra en ordentlig inventering och genomlysning av alla statliga nämnder och deras verksamhet med särskild inriktning på om verksamheten behövs, om den kan skötas på annat sätt eller av annat organ eller om den kan föras över på domstol,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att de nämnder som har domstolsliknande uppgifter fråntas uppgifterna och att uppgifterna flyttas över på domstol, där de rätteligen bör handläggas.
1992/93:K509 av Jarl Lander m.fl. (s) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om styrelserepresentation i statliga verk och bolag.
1992/93:K512 av Lars Andersson (-) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om riktlinjer för verksstyrelsernas framtida sammansättningar.
1992/93:Ju424 av Ian Wachtmeister m.fl. (nyd) vari yrkas
4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att allt beslutsfattande som till sin natur innebär dömande verksamhet och som i dag sker i nämnder och andra liknande organ bör överföras till lämplig domstol i syfte att avpolitisera rättsväsendet.
1992/93:Ju624 av Karl Gustaf Sjödin m.fl. (nyd) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att utreda förutsättningarna för att begränsa nådemöjligheten vid livstidsstraff,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att en mer restriktiv hållning är befogad vid frigivning och benådning av livstidsdömda.
1992/93:So318 av Gunnar Thollander m.fl. (s) vari yrkas
9. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att alkoholfri representation bör eftersträvas i så många sammanhang som möjligt.
Utskottet
1. Nådeinstitutet
1.1 Motionerna
Hans Göran Franck (s) yrkar i motion 1992/93:K221 att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en skriftlig redogörelse och analys av nåderegler och praxis till riksdagen.
Enligt motionären föreligger motstridiga besked i frågan om hur praxis i nådeärenden har utvecklat sig. Det skulle enligt motionen vara av stor vikt och intresse om regeringen gjorde en redogörelse för hur nådeärendena handläggs, den praxis som tillämpas och om någon ändring i denna skett under 1992 m.m.
I motion 1992/93:Ju624 yrkar Karl Gustaf Sjödin m.fl. (nyd) att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna dels vad i motionen anförts om att utreda förutsättningarna för att begränsa nådemöjligheten vid livstidsstraff, dels vad i motionen anförts om att en mer restriktiv hållning är befogad vid frigivning och benådning av livstidsdömda.
I motionen anförs att livstidsstraff endast utdöms vid mycket grov brottslighet och att vid dessa typer av brott bör möjligheten att bli benådad vara ytterst begränsad. Därför vill motionärerna att förutsättningarna för att begränsa nådemöjligheten vid livstidsstraff utreds.
1.2 Bakgrund m.m.
Nådeinstitutet utgör ett komplement till straffrättskipningen. Genom nåd är det möjligt att efterskänka eller mildra straff i fall där straffet på grund av omständigheter som inträffat efter domen eller av någon annan anledning framstår som obilligt.
I 11 kap. 13 § första stycket regeringsformen föreskrivs att regeringen genom nåd får efterge eller mildra brottspåföljd eller annan sådan rättsverkan av brott samt efterge eller mildra annat liknande av myndighet beslutat ingrepp avseende enskild person eller egendom. Bestämmelsen skulle enligt förarbetena inte innebära något avsteg från den praxis i fråga om nådeämnen som hade utbildats tidigare.
Inom Justitiedepartementet handläggs ärendena på en särskild enhet -- nådeenheten. Handläggningen av nådeärendena regleras i en särskild lag (SFS 1974:579). Enligt 2 § i denna lag skall regeringen, om särskild anledning föreligger, inhämta yttrande från Högsta domstolen och även i vissa fall från Regeringsrätten.
Ett beslut om nåd kan innebära att en påföljd helt bortfaller eller att den avkortas. Beslutet kan också innebära att påföljden byts ut mot en mildare påföljd eller att uppskov beviljas med verkställigheten av påföljden. Regeringen har inte rätt att överpröva ett enskilt avgörande av domstol. Ett beslut om nåd får därför inte avse frågorna om skuld eller brottets straffvärde. Nåd förutsätter inte ansökan från den dömde eller någon annan. Någon rätt till nåd finns inte.
Konstitutionsutskottet har vid flera tillfällen granskat regeringens tillämpning av institutet nåd i brottmål. Senast ägde en sådan granskning rum år 1990. Granskningen var då främst inriktad på ärenden som rörde personer dömda till fängelse för trafiknykterhetsbrott, misshandel, skattebedrägeri eller narkotikabrott. Resultatet redovisades i utskottets granskningsbetänkande (1989/90:KU30, s. 34). Statistiska uppgifter om nådeärendena hämtades då ur statistik förd inom Justitiedepartementet. Granskningen gav vid handen att regeringen utnyttjat sin rätt att bevilja nåd med den restriktivitet och försiktighet som följer av nådeinstitutets karaktär av undantagsföreteelse.
1.3 Utskottets bedömning
I motion 1992/93:Ju624 anses att en mer restriktiv hållning är befogad vid frigivning och benådning av livstidsdömda och enligt motionärerna bör förutsättningarna att begränsa nådemöjligheten vid livstidsstraff utredas.
Ett beslut om nåd förutsätter inte ansökan från den dömde eller någon annan. Regeringen bestämmer suveränt i vilka fall nåd skall meddelas. Någon praxis i egentlig mening kan därför inte sägas förekomma. Mot bakgrund härav anser inte utskottet att riksdagen bör vidta de åtgärder, i syfte att begränsa regeringens möjlighet att meddela nåd, som yrkas i motion Ju624. Denna motion avstyrks därför.
Som framgått ovan har konstitutionsutskottet vid flera tillfällen granskat regeringens tillämpning av institutet nåd i brottmål. Denna uppgift bör även fortsättningsvis ingå som en del i utskottets granskning av regeringen. Utskottets redovisning kommer då att innefatta en sådan redogörelse och analys som motionären i motion 1992/93:K221 anser skall göras av regeringen. Utskottet avstyrker denna motion.
2. Tillsättande av en medborgarrättskommission
2.1Motionen
I motion 1991/92:K517 av John Bouvin och Lars Andersson (nyd) yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna att en opartisk medborgarrättskommission bör tillsättas, vars uppgift skall vara att se över samtliga ärenden där enskilda människor hamnar i kläm och utsätts för felaktiga beslut i rättsapparaten i enlighet med vad i motionen anförts. I motionen anges sex exempel som enligt motionärerna omedelbart bör granskas och om så visar sig bör dessa personer ges fullständig upprättelse såväl ekonomiskt som massmedialt.
2.2 Gällande bestämmelser m.m.
I 1 kap. 8 § regeringsformen stadgas att det för rättskipningen finns domstolar och för den offentliga förvaltningen statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter. Enligt 9 § i samma kapitel skall domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet.
Rättskipnings- eller förvaltningsuppgift får inte, enligt 11 kap. 8 § regeringsformen, fullgöras av riksdagen i vidare mån än som följer av grundlag eller riksdagsordningen.
Samtliga statliga och kommunala organ med undantag av riksdagen och de kommunala beslutande församlingarna är enligt regeringsformens terminologi myndigheter. Detta gäller alltså även i fråga om regeringen och domstolarna. Andra myndigheter än domstolarna kallas förvaltningsmyndigheter. Domstolarna har även i viss omfattning förvaltningsuppgifter.
I 12 kap. regeringsformen ges bestämmelser om kontrollmakten, vilken bl.a. omfattar konstitutionsutskottets granskning och den tillsyn som utövas av JO.
2.2.1 Domstolar
Enligt regeringsformen är Högsta domstolen högsta allmänna domstol och Regeringsrätten högsta förvaltningsdomstol. I lag kan begränsas rätten att få mål prövat av dessa två domstolar. Domstolsorganisationen i övrigt regleras genom allmän lag, såsom rättegångsbalken och lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar. Bestämmelser om rättegången finns främst i rättegångsbalken och förvaltningsprocesslagen (1971:291) men även i andra lagar angående särskilda förhållanden. Av lagstiftningen framgår även vilka möjligheter som finns att överklaga domar eller beslut.
De allmänna domstolarna utgörs av tingsrätter, hovrätter och Högsta domstolen. De allmänna förvaltningsdomstolarna utgörs av länsrätter, kammarrätter och Regeringsrätten. Härutöver finns specialdomstolar, t.ex. Arbetsdomstolen och Bostadsdomstolen.
I 11 kap. 2 § regeringsformen föreskrivs att ingen myndighet, inte heller riksdagen, får bestämma, hur domstol skall döma i det enskilda fallet eller hur domstol i övrigt skall tillämpa rättsregel i särskilt fall.
2.2.2 Myndigheter
Myndigheterna lyder enligt 11 kap. 6 § regeringsformen under regeringen. Enligt grundlagspropositionen innebär denna lydnadsplikt att myndigheterna i princip har att följa de föreskrifter av allmän natur eller direktiv för särskilda fall som meddelas i regeringsbeslut. Regeringens rätt att bestämma över myndigheterna begränsas av regeringsformens bestämmelse i 1 kap. 1 § om att all offentlig makt utövas under lagarna. Myndigheterna är i enlighet med 11 kap. 7 § regeringsformen tillförsäkrade en uttrycklig självständighet gentemot regeringen i ärenden som rör myndighetsutövning mot enskild eller mot kommun eller som rör tillämpning av lag.
Förvaltningslagen (1986:223) gäller förvaltningsmyndigheternas handläggning av ärenden och domstolarnas handläggning av förvaltningsärenden.
Enligt 27 § förvaltningslagen skall en myndighet, som finner att ett beslut som den har meddelat som första instans är uppenbart oriktigt på grund av nya omständigheter eller av någon annan anledning, ändra beslutet om det kan ske snabbt och enkelt och utan att det blir till nackdel för någon enskild part. Skyldigheten gäller även om beslutet överklagas, såvida klaganden inte begär att beslutet tills vidare inte skall gälla. I proposition 1985/86:80 om ny förvaltningslag framhölls att det var viktigt att myndigheterna tar till vara alla de möjligheter de har att snabbt och enkelt ändra sina beslut, om dessa visar sig vara oriktiga.
Förvaltningsdomstolarna har till uppgift att pröva överklaganden över förvaltningsmyndigheters och lägre förvaltningsdomstolars avgöranden. I de fall då ett ärende inte skall prövas av en förvaltningsdomstol, är regeringen eller någon förvaltningsmyndighet slutinstans.
2.2.3 Extraordinära rättsmedel
För de fall då ett avgörande är slutgiltigt, t.ex. därför att det är meddelat i högsta instans, därför att överklagande enligt särskild föreskrift är förbjudet eller därför att tiden för överklagande har gått ut, finns möjligheten att använda sig av extraordinära rättsmedel för att söka få en ändring till stånd. Resning och återställande av försutten tid utgör sådana rättsmedel och beviljas enligt 11 kap. 11 § regeringsformen av Regeringsrätten när fråga är om ärende för vilket regeringen, förvaltningsdomstol eller förvaltningsmyndighet är högsta instans och i annat fall av Högsta domstolen eller, i den mån det föreskrivs i lag, av annan domstol som inte är förvaltningsdomstol.
Resning tar sikte på avgörandets innehåll, t.ex. om ett bevis som bestämt utgången i efterhand visar sig vara förfalskat. Återställande av försutten tid, t.ex. tid för överklagande, kan beviljas när den klagande har någon form av giltig ursäkt för att han har kommit för sent.
2.2.4 Rättsprövning av förvaltningsbeslut
Lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut antogs i avsikt att anpassa den svenska lagstiftningen till Europadomstolens praxis i fråga om artikel 6 i Europarådets konvention angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Enligt denna artikel skall envar, bl.a. när det gäller att pröva hans civila rättigheter och skyldigheter, vara berättigad till en opartisk och offentlig rättegång inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol som har upprättats enligt lag.
Lagen trädde i kraft den 1 juni 1988 och var då tidsbegränsad till utgången av år 1991. Lagens giltighetstid har sedan förlängts med tre år (prop. 1990/91:176, 1991/92:KU12, rskr. 51).
Enligt lagen skall Regeringsrätten på ansökan av enskild part i ett sådant förvaltningsärende hos regeringen eller en förvaltningsmyndighet som rör något förhållande som avses i 8 kap. 2 eller 3 § regeringsformen, pröva om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden angivit eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Rättsprövning kan gälla endast sådana beslut som innebär myndighetsutövning mot den enskilde. Dessutom krävs att beslutet annars kan prövas av domstol endast efter ansökan om resning och inte skulle ha kunnat överprövas i annan ordning. Beslut av vissa nämnder är dock undantagna från rättsprövning, liksom beslut i vissa typer av ärenden.
Av förarbetena till lagen framgår att Regeringsrättens prövning skall omfatta inte bara lagtolkning utan också faktabedömning och bevisvärdering. Även kraven i 1 kap. 9 § regeringsformen om allas likhet inför lagen samt om saklighet och opartiskhet bör kunna prövas.
Fri- och rättighetskommittén skall enligt sina direktiv (dir. 1991:119) bl.a. överväga frågan om vidgade möjligheter till domstolsprövning av normbeslut och förvaltningsbeslut.
2.2.5 Kontrollorgan
Regeringsformens bestämmelser om kontrollmakten omfattar de organ och metoder som direkt anvisas för kontrolländamål. I det följande behandlas den kontroll som utövas av konstitutionsutskottet och Riksdagens ombudsmän. Justitiekanslerns tillsynsuppgifter berörs även.
Konstitutionsutskottets granskningsområde omfattar statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning. Enligt 12 kap. 1§ regeringsformen kan varje annat utskott och varje riksdagsledamot hos konstitutionsutskottet väcka fråga om statsråds tjänsteutövning eller handläggningen av regeringsärende.
I enlighet med bestämmelsen i 12 kap. 6 § regeringsformen väljer riksdagen ombudsmän med uppgift att utöva tillsyn över tillämpningen i offentlig verksamhet av lagar och andra författningar. Tillsynen skall ske i enlighet med instruktion, som riksdagen beslutar genom lag (SFS 1986:765). Ombudsman får föra talan i de fall som anges i instruktionen.
Ombudsmännen skall enligt sin instruktion särskilt tillse att domstolar och förvaltningsmyndigheter i sin verksamhet iakttar regeringsformens bud om saklighet och opartiskhet och att medborgarnas grundläggande fri- och rättigheter inte träds för nära i den offentliga verksamheten.
I konstitutionsutskottets betänkande KU 1986/87:2 om JO-ämbetet uttalade utskottet bl.a. följande.
I olika sammanhang har under senare år diskuterats om inte JO borde utrustas med olika befogenheter för att förbättra ämbetets möjligheter att hjälpa klagande som utsatts för fel eller försummelser från det allmännas sida. Innan utskottet anger sin syn på de av JO-utredningen diskuterade förslagen i saken bör framhållas följande. JO kan naturligtvis redan i dag på olika sätt medverka till att felaktiga beslut rättas m.m. Som exempel kan nämnas att i de fall där det är möjligt för en myndighet att ompröva ett beslut torde ett uttalande av JO leda till att en myndighet rättar ett felaktigt beslut. När det föreligger förutsättningar för att tillgripa extraordinära rättsmedel mot ett beslut har JO vissa möjligheter att initiera ett sådant förfarande, t.ex. när fråga är om resning i ett brottmål.
Enligt utskottet kunde även andra positiva effekter uppnås genom en JO-anmälan, t.ex. att myndighetens handläggning av ett ärende påskyndades. Härtill kom att JO genom råd och anvisningar kan bistå en enskild, t.ex. i en skadeståndsfråga där grunden för anspråket är felaktig myndighetsutövning.
Utskottet avstyrkte i denna del bl.a. en motion om att låta utreda hur JO-ämbetet kunde omvandlas till en fristående domstol för att möjliggöra för JO att bistå enskilda. Enligt utskottet borde några mera genomgripande ändringar i JO:s roll inte ske. Detta innebar enligt utskottet naturligtvis inte att utskottet inte i och för sig ansåg att det kunde finnas behov av att på olika sätt stärka de enskildas ställning i förhållande till myndigheterna. Detta borde dock ske på annat sätt än genom att JO fick nya uppgifter av det behandlade slaget. I sammanhanget erinrade utskottet om den nya förvaltningslagen som bl.a. syftar till att på olika sätt underlätta för enskilda att ta till vara sin rätt. Utskottet ansåg att en effekt som denna nya förvaltningslag troligen skulle komma att leda till var att myndigheternas omprövning av beslut utan samband med överklagande skulle komma att öka.
I en av de av utskottet behandlade motionerna föreslogs inrättande av ett särskilt forum, vars uppgift skulle vara att bistå personer som drabbats av felaktiga beslut. Utskottet avstyrkte motionen och anförde att i denna del kunde i allt väsentligt åberopas vad utskottet i det närmast föregående anfört.
Vid riksmötet 1988/89 behandlade utskottet (1988/89:KU7) en motion med yrkande om inrättande av en "orimlighetsombudsman". I motionen framhölls att myndigheter och enskilda borde ha en ombudsman att vända sig till som kunde inhibera verkställandet av en lag eller förordning, när den får orimliga konsekvenser som inte har kunnat förutses. En sådan ombudsman skulle hänskjuta ärendet till regeringen som fick avgöra om verkställandet skulle ske eller ändring föreslås. Med hänvisning till 27 § förvaltningslagen och till vad som anförts i utskottets betänkande 1986/87:2, se ovan, anförde utskottet att det härav framgått att det utöver möjligheten att anföra besvär fanns olika vägar för den enskilde att få rättelse av ett beslut som visade sig orimligt. Enligt utskottets mening fanns det inte anledning att härutöver inrätta ett ämbete som "orimlighetsombudsman", varför motionen avstyrktes.
Justitiekanslern (JK) är regeringens högste ombudsman. En av JK:s uppgifter är att utöva tillsyn. Enligt lagen (1975:1339) om Justitiekanslerns tillsyn, har JK tillsyn över att de som utövar offentlig verksamhet efterlever lagar och andra författningar samt i övrigt fullgör sina åligganden. Tillsynen omfattar med några undantag (regeringen och statsråd samt riksdagens myndigheter och dessas befattningshavare) bl.a. alla statliga och kommunala myndigheter och deras personal. Tillsynen bedrivs -- liksom den tillsyn som utövas av JO -- genom prövning av klagomål från enskilda eller myndigheter, genom inspektioner eller genom att JK på eget initiativ tar upp frågor som han fått kännedom om. I JK:s tillsynsuppgifter ingår även granskning av de ärendeförteckningar som de statliga myndigheterna årligen skall avge till honom. JK har även andra uppgifter än denna tillsynsuppgift.
På initiativ av riksdagen (1989/90:KU15, rskr. 109) tillkallade regeringen i december 1991 en särskild utredare för att se över JK:s arbetsuppgifter m.m. Enligt direktiven (dir. 1991:110) kan det med tanke på de ordinära möjligheter att överklaga beslut som finns och på förekomsten av andra tillsynsorgan diskuteras vilken betydelse anmälningar från enskilda bör ha för JK:s tillsynsverksamhet. Det finns enligt direktiven i dag risk för ett dubbelarbete genom att både JO och JK prövar klagomål från enskilda, även om dessa myndigheter i praktiskt samarbete söker motverka något sådant. Utredaren bör överväga vilken omfattning JK:s tillsyn bör ha och i vilka former den skall bedrivas. Av särskilt intresse är enligt direktiven fördelningen av arbetsuppgifter mellan JK och JO och här kan också JK:s tillsyn över domstolarna komma i blickpunkten. Utredningens arbete beräknas vara slutfört i slutet av april i år.
2.3 Utskottets bedömning
Motionärerna anser att en opartisk medborgarrättskommisson bör tillsättas, med uppgift att se över samtliga ärenden där enskilda människor hamnar i kläm och utsätts för felaktiga beslut i rättsapparaten.
Mot bakgrund av att motionärerna i sin motion angivit några exempel såsom lämpliga att granskas av denna kommission, har utskottet informerat sig om dessa exempel. Utskottet vill betona att detta inte inneburit någon prövning från utskottets sida av rättsfrågor och vidtagna åtgärder i de olika ärendena. Regeringsformen medger inte heller en sådan prövning från riksdagens sida.
Såsom framgått av redogörelsen ovan finns det olika vägar för den enskilde att, förutom möjligheten till överklagande, få beslut prövade. Att domstolarna och förvaltningsmyndigheterna efterlever lagar och andra författningar och i övrigt fullgör sina åligganden kontrolleras av Riksdagens ombudsmän och Justitiekanslern. Utskottet anser inte att det finns skäl att inrätta ytterligare kontrollorgan i enlighet med motionärernas yrkande. Utskottet avstyrker motion 1991/92:K517.
3. Nämnder med domstolsliknande uppgifter
3.1 Motionerna
I motion 1992/93:Ju424, yrkande 4, yrkar Ian Wachtmeister m.fl. (nyd) att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad som i motionen anförts om att allt beslutsfattande som till sin natur innebär dömande verksamhet och som i dag sker i nämnder och andra liknande organ bör överföras till lämplig domstol i syfte att avpolitisera rättsväsendet.
Enligt motionen är politiseringen av rättsväsendet ett problem. Det handlar bl.a. om att nämnder fått uppgifter som rätteligen borde ligga hos domstolarna. En rad dömande funktioner har enligt motionärerna medvetet överförts från domstolar till nämnder med klar, och ofta öppet deklarerad, politisk sammansättning. I flera sådana nämnder, som hyresnämnden, utövas "disproportionerlig makt av enskilda tjänstemän med juridisk bakgrund, ofta under starkt politiskt inflytande". Enligt motionärerna skall beslutsfattande som till sin natur innebär dömande verksamhet ske i domstol och en sådan förändring bör genomföras skyndsamt.
I motion 1992/93:K507 av Harriet Colliander m.fl. (nyd) yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att nu göra en ordentlig inventering och genomlysning av alla statliga nämnder och deras verksamhet med särskild inriktning på om verksamheten behövs, om den kan skötas på annat sätt eller av annat organ eller om den kan föras över på domstol. Vidare yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att de nämnder som har domstolsliknande uppgifter fråntas uppgifterna och att uppgifterna flyttas över på domstol, där de rätteligen bör handläggas.
3.2 Bakgrund m.m.
Enligt 1 kap. 8 § regeringsformen finns domstolar för rättskipningen och statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter för den offentliga förvaltningen. Under punkten 2 ovan har närmare redogjorts härför.
Grundlagberedningen hade i sitt förslag till denna paragraf en mera preciserad skrivning, vilken dock kritiserades med utgångspunkt från att det inte är möjligt att göra en klar distinktion mellan rättskipning och förvaltning; även förvaltningsmyndigheterna fungerar i betydande omfattning som organ för rättstillämpning. Justitieministern anförde i propositionen följande (prop. 1973:90 s. 233).
Enligt gängse terminologi benämns domstolarnas dömande verksamhet rättskipning medan förvaltningsmyndigheternas uppgifter brukar anges vara förvaltning. Det är enligt min uppfattning inte meningsfullt att i RF:s inledningskapitel söka ge en närmare karakteristik av den roll som dessa olika samhällsorgan spelar. Över huvud taget torde det inte vara möjligt att i några korta satser ge en rättvisande beskrivning av de likheter och olikheter som finns mellan domstolarnas och förvaltningsmyndigheternas verksamhet. Jag föreslår därför att i förevarande paragraf endast slås fast att för rättskipningen finns domstolar och för den offentliga förvaltningen statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter.
De nämnder som omnämns i motionerna utgör myndigheter. För vissa av dessa, såsom arrende- och hyresnämnderna, regleras i lag uppgifterna, sammansättningen, ärendehandläggningen och möjligheterna till överklagande. Vissa beslut av arrendenämnd och hyresnämnd kan, i enlighet med lag (1973:188) om arrendenämnder och hyresnämnder, överklagas till fastighetsdomstol resp. Bostadsdomstolen. Ordföranden i arrendenämnd och hyresnämnd skall vara lagfaren.
Det har under senare år pågått en utveckling mot att förvaltningsärenden i allt större utsträckning skall kunna överprövas av domstolar. Rättsprövningslagen (1988:205) möjliggör domstolsprövning i ett antal förvaltningsärenden där regeringen eller förvaltningsmyndighet är sista besvärsinstans. Lagen antogs i avsikt att anpassa den svenska lagstiftningen till Europadomstolens praxis i fråga om artikel 6 i Europarådskonventionen.
Fri- och rättighetskommittén skall enligt sina direktiv (1991:119) bl.a. överväga frågan om vidgade möjligheter till domstolsprövning av normbeslut och förvaltningsbeslut. En uppgift för kommittén bör enligt direktiven vara att överväga och lägga fram förslag som gör svensk lagstiftning anpassad till våra internationella åtaganden i fråga om rätt till domstolsprövning. Kommittén bör vidare ta ställning till om den svenska domstolskontrollen av förvaltningsbeslut bör förbättras så att en generell möjlighet till domstolsprövning införs.
I direktiven sägs även att det är angeläget med en genomgång av svensk lagstiftning i syfte att bringa den i överensstämmelse med Europakonventionen och Europadomstolens avgöranden, men att det knappast är möjligt för kommittén att göra en generell genomgång av all vår lagstiftning. En sådan genomgång får enligt direktiven göras på varje rättsområde för sig samtidigt som annat reformarbete på resp. område genomförs.
I slutet av år 1989 tillsattes en kommitté för att se över domstolarnas uppgifter, arbetssätt och organisation. Kommittén, som antog namnet Domstolsutredningen, föregicks av en remissbehandling av departementspromemorian (Ds 1989:2) Domstolarna i framtiden -- en idéskiss. I början av år 1992 redovisade Domstolsutredningen sitt betänkande (SOU 1991:106) Domstolarna inför 2000-talet.
Betänkandet innehåller olika förslag som tar sikte på arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning och mellan de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna. Utredningen tar också upp omprövning, överklagande och instansordningen och vissa processrättsliga frågor.
I betänkandet anförs bl.a. (s. 56) att det i dagens samhälle ofta uppstår krav på att området för domstolsprövning skall utökas. Det ansågs dock inte ligga inom ramen för utredningen att göra en systematisk genomgång av samtliga förvaltningsärenden och bedöma lämpligheten av domstolsprövning. En sådan bedömning får enligt betänkandet i stället göras i första hand inom regeringskansliet vid en översyn av ett enskilt förvaltningsområde eller när någon fråga eljest aktualiseras. Enligt betänkandet prövas fortlöpande i regeringskansliet om det är lämpligt att flytta över regeringens besvärsprövning i förvaltningsärenden till bl.a. domstol.
Betänkandet har remissbehandlats och förslagen prövas i Justitiedepartementet. I 1993 års budgetproposition, bilaga 3, s. 25, anger justitieministern att inriktningen på detta arbete är att i viktiga delar förbereda ett genomförande av huvuddelar av förslagen. Det innebär förberedande av åtgärder för att överföra uppgifter som inte består i rättskipning från domstolar till förvaltningsmyndigheter, göra en bättre fördelning av måltyper mellan de allmänna domstolarna och förvaltningsdomstolarna, bredda länsrätternas behörighet så att de blir allmänna förvaltningsdomstolar i mera egentlig betydelse än för närvarande samt begränsa måltillströmningen till överinstanserna utan att ge avkall på rättssäkerhetskraven.
3.3 Utskottets bedömning
Motionärerna anser att de nämnder och liknande organ som har domstolsliknande uppgifter skall fråntas dessa och att uppgifterna skall överföras till domstol. I en av motionerna yrkas även att det nu skall göras en ordentlig inventering och genomlysning av alla statliga nämnder och deras verksamhet.
Fri-och rättighetskommittén skall överväga frågan om vidgade möjligheter till domstolsprövning av normbeslut och förvaltningsbeslut. Utskottet anser att resultatet av dessa överväganden bör avvaktas och avstyrker därför motionerna 1992/93:Ju424, yrkande 4 och 1992/93:K507.
4. Statliga verks- och myndighetsstyrelser
4.1 Motionerna
I motion 1992/93:K501 av Iréne Vestlund m.fl.(s) yrkas att riksdagen hos regeringen begär en översyn av den statliga styrelserepresentationen i enlighet med motionens syfte. I motionen anförs att det är viktigt att de statliga styrelserna är allsidigt sammansatta och att återkopplingen till ett nominerande organ är tydlig. Vidare anses att en återgång till ett större antal representanter för allmänintressen bör ske.
I motion 1992/93:K509 av Jarl Lander m.fl. (s) yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om styrelserepresentation i statliga verk och bolag.
I motionen pekas på det otillfredsställande i att det inom de statliga verken nästan aldrig märks att styrelseordförandena för verkets talan vid representationer eller i kontakten med massmedia. Enligt motionen bör i första hand styrelseordföranden avlasta en stor del av verkschefens representationplikter, som torde ta alltför mycket tid från verkscheferna, en tid som i stället borde ägnas den dagliga verksamheten inom verket. Posten, Statens järnvägar och Televerket bör enligt motionärernas uppfattning vara de verk som till att börja med bör få arbetande ordföranden. Regeringen bör enligt motionärerna även i fortsättningen tillsätta styrelseledamöter samt som nu utse ordförande. Till detta kommer enligt motionen att även vice ordförande bör utses av regeringen och inte som nu sker inom vissa verk, att styrelsen inom sig utser vice ordförande.
Lars Andersson (-) yrkar i motion 1992/93:K512 att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om riktlinjer för verksstyrelsernas framtida sammansättningar. Motionären pekar på att det i verksstyrelser oftast är så att verkets eller institutionens dagliga ledare även sitter som styrelseordförande (generaldirektör eller motsvarande). Med anledning därav bör enligt motionären riksdagen ge regeringen i uppdrag att framlägga omarbetade riktlinjer för hur sammansättningen av verks och styrelsers ordförandeposter i framtiden skall fördelas, varvid ansvarsfördelningen mellan verksledningen och styrelse klart skall framgå.
4.2 Bakgrund m.m.
För ledningen av andra statliga myndigheter än affärsverk och nämnder finns i princip tre grundmodeller. En innebär att verkschefen ensam har den yttersta beslutanderätten, en annan att det vid sidan av verkschefen också finns ett rådgivande organ. Den tredje och vanligaste modellen vid medelstora och större myndigheter är en verksstyrelse med verkschefen som ordförande.
Genom verksledningsbeslutet (prop. 1986/87:99, KU 29, rskr. 226) fastställdes även riktlinjer för hur myndigheternas ledning borde utformas. Enligt propositionen borde verkschefen, när det gällde förvaltningsmyndigheterna, normalt vara ordförande i styrelsen, eftersom verkschefen är den som inför regeringen ansvarar för myndighetens verksamhet. Vad gällde styrelsernas sammansättning låg det enligt propositionen inte något allmänt intresse i att eftersträva representativitet i styrelsen för olika grupper i samhället. I vissa speciella undantagsfall, där det ligger stora fördelar i att intresseavvägningar och samförstånd kan uppnås på myndighetsnivån, fanns emellertid skäl att sätta samman styrelserna så att intressena balanserades. Därvid nämndes Arbetsmarknadsstyrelsen, Arbetarskyddsstyrelsen och AMU-styrelsen; även i Statens jordbruksnämnd borde liksom tidigare olika berörda intressen bli representerade.
Konstitutionsutskottet framhöll i sitt betänkande att lekmannastyrelsens sammansättning måste bestämmas från fall till fall med beaktande av de uppgifter som myndigheten i fråga har. Beträffande vissa styrelser på arbetsmarknads- och jordbruksområdet borde, som föreslagits i propositionen, dittillsvarande form för intresserepresentation finnas kvar. Även i andra styrelser kunde det enligt utskottet bli aktuellt att hämta styrelseledamöter från intresseorganisationer på grund av den sakkunskap som är representerad där. Utskottet förutsatte emellertid att det allmänna medborgerliga omdöme som företräds av personer i de folkvalda församlingarna skulle få en stark representation i lekmannastyrelserna.
I en vpk-motion stöddes den parlamentariska lekmannastyrelsens princip medan tanken på intresseföreträdare avvisades. M-motionärer, vilka förordat att lekmannastyrelserna endast skulle ha en rådgivande roll, såg inte skäl för någon särlösning på arbetsmarknads- och jordbruksområdet. På dessa punkter förelåg reservationer. Riksdagen följde utskottet.
Myndighetschefens och styrelsens ansvar och uppgifter har sedermera preciserats i verksförordningen (1987:100) och i instruktionerna för myndigheterna.
Riksdagen beslutade våren 1992 (prop. 1991/92:123, KU36, rskr. 305) att slopa intresserepresentationen i vissa statliga myndigheters styrelser inom arbetsmarknadsområdet. I stället skall för ledningen av dessa myndigheter gälla de allmänna riktlinjer för styrelsernas sammansättning i myndigheterna under regeringen som riksdagen har godkänt genom verksledningsbeslutet. Vidare beslutades om vissa ändringar i fråga om förfarandet vid utseende av ledamöter i socialförsäkringsnämnderna.
Konstitutionsutskottet framhöll vid sin behandling av propositionen att förvaltningsmyndigheternas ledningsformer m.m. på lång sikt ses över av en särskild utredning. Utskottet delade dock propositionens åsikt om att den uppkomna situationen krävde åtgärder på kort sikt, eftersom den enligt verksledningsbeslutet för vissa fall eftersträvade balansen mellan olika intressegrupper inte kunde upprätthållas. I reservation ansåg de socialdemokratiska ledamöterna att propositionens förslag skulle avslås. Riksdagen följde utskottet.
Konstitutionsutskottet behandlade hösten 1992 (1992/93:KU3) tre motioner gällande statliga verks- och myndighetsstyrelser. Dessa avstyrktes med hänvisning till pågående utredning. I en reservation delade de socialdemokratiska ledamöterna den uppfattning om betydelsen av lekmannainflytandet i statliga verk och myndigheter som förts fram i två av motionerna. Vidare ansågs i reservationen att den princip om intresserepresentation i vissa styrelser på arbetmarknadsområdet som kom till uttryck i riksdagens verksledningsbeslut borde återinföras. Riksdagen följde utskottet.
4.3 Pågående utredning
Den 6 februari 1992 beslöt regeringen tillkalla en kommitté (Fi 1992:03) med uppgift att se över förvaltningsmyndigheternas ledningsformer m.m. Enligt kommitténs direktiv (dir. 1992:10) skall översynen i första hand omfatta ledningarna i de statliga centrala förvaltningsmyndigheterna, men översynen bör dessutom i tillämpliga delar avse ledningen av affärsverken. Härvid bör beaktas de skilda förutsättningar som finns för verksamhet i förvaltningsmyndigheter och i affärsverk. Enligt direktiven är det av särskild vikt att belysa behovet av förändring av styrelsens kompetens med hänsyn till den pågående utvecklingen inom affärsverksområdet samt rollfördelningen mellan verksstyrelsen och generaldirektören.
En allmän utgångspunkt för kommitténs arbete skall vara att myndighetsledningarnas befogenheter och ansvar anpassas till de nya förutsättningar som följer av bl.a. den fortlöpande delegering av verksamhetsansvar och ekonomiskt ansvar som skett de senaste åren. Härvid bör kommittén även förutsättningslöst pröva behovet av lekmannainflytandet i verksamheten. En annan utgångspunkt för utredningen skall vara att intresserepresentation inte bör förekomma på ledningsnivå utan i förekommande fall i rådgivande organ. För vissa domstolsliknande eller rättstillämpande organ m.m. kan dock, om särskilda skäl föreligger, intresserepresentation likväl övervägas att behålla. Kommittén bör även överväga om en återgång till att behålla kollegium som ledningsform i vissa myndigheter kan vara ändamålsenligt.
Som ett led i översynen bör en utvärdering göras av verksledningsbeslutet i den del som avser myndighetsledningens befogenheter och ansvar m.m. Målsättningen bör vara att klarlägga och analysera oklarheter och problem som kan förekomma med den nuvarande ordningen. Utvärderingen bör kunna ligga till grund för kommitténs fortsatta överväganden.
Vad gäller verksstyrelsernas roll bör kommittén överväga om den nuvarande ordningen skall bestå eller om den bör förändras. Härvid bör särskilt frågan om ansvarsfördelningen mellan styrelse och verkschef klarläggas och styrelsens uppgifter bör konkretiseras. I direktiven understryks att verkschefen under alla förhållanden bör ha en stark ställning när det gäller att leda och organisera myndighetens verksamhet. Ett alternativ som enligt direktiven bör analyseras och jämföras med gällande ordning är den rollfördelning mellan styrelse och verkställande direktör som aktiebolagslagen uppställer.
Till dessa överväganden bör enligt direktiven kopplas frågan om verksstyrelsernas ansvarsområde och uppgifter. Med hänsyn till de nya krav som kan komma att gälla för verksstyrelsernas arbete skall kommittén överväga om formerna för nominering och rekrytering av ledamöter bör förändras.
Kommittén skall vidare överväga om verkschefen eller om en extern ledamot bör vara ordförande i styrelsen. Om kommittén stannar för det senare alternativet, bör konsekvenserna av detta belysas närmare. Huruvida myndighetsstyrelsen bör ha en roll vid tillsättning av verkschefstjänsten skall också övervägas av kommittén.
Kommitténs arbete beräknas vara slutfört i slutet av maj 1993.
4.4 Utskottets bedömning
Förvaltningsmyndigheternas ledningsformer m.m. på lång sikt ses för närvarande över av en särskild utredning. De frågor som tas upp i motionerna omfattas av utredningens arbete. Utskottet anser att utredningsarbetet inte bör föregripas och avstyrker därför motionerna 1992/93:K501, 1992/93:K509 och 1992/93:K512.
5. Arvode till förtroendevalda i statlig verksamhet
5.1 Motionen
I motion 1992/93:K503 av Inger Lundberg m.fl. (s) yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet av en översyn av arvoderingen av förtroendevalda engagerade i statlig verksamhet.
Motionärerna pekar på att riksdagen i samband med antagandet av en ny kommunallag även beslutat om principer för arvoden hos kommuner och landsting, men att riksdagen varit mindre handlingskraftig vad gäller beslut om arvoden för statliga uppdrag. Som exempel nämns att nämndemännen fortfarande inte har rätt till skälig ersättning för förlorad arbetsförtjänst och att det för skattenämndernas del inte finns någon lagreglerad rätt till arvode. Vad gäller skattenämnderna har de enskilda landstingen rätt, men inte skyldighet, att besluta om arvoden för en verksamhet, som principiellt måste anses som statens angelägenhet. Enligt motionen är risken stor att arvoderingen av ledamöterna i skattenämnderna hamnar mellan olika stolar. De angivna exemplen visar enligt motionen att det är hög tid för statsmakterna att se över principerna för arvodering av förtroendevalda, som medverkar inom den statliga sektorn.
5.2 Bakgrund m.m.
Ersättning till nämndemän utgår av allmänna medel enligt regler i förordningen (1982:814) om ersättning till nämndemän och vissa andra uppdragstagare inom domstolsväsendet m.m. Ersättning utgår dels som arvode för sammanträde med 300 kr per dag, dels -- under förutsättning av löneavdrag eller annan inkomstförlust på grund av uppdraget -- som tilläggsbelopp för den del av inkomstförlusten som inte täcks av arvodet. Arvodet och tilläggsbeloppet får tillsammans inte överstiga 650 kr. För nämndemän i länsrätt utgår arvode även för förberedelsearbete med 300 kr per dag.
I november 1991 gav regeringen Domstolsverket i uppdrag att se över normerna för ersättning till nämndemän. I maj 1992 avlämnade Domstolsverket rapporten 1992:4 Rekrytering av nämndemän -- Förslag till nya ersättningsnormer. I rapporten lämnas en redovisning och analys av olika faktorer som påverkar rekryteringen och sammansättningen av nämndemannakåren samt förslag till nya ersättningsnormer för nämndemännen. Enligt Domstolsverket är det sättet att utse nämndemän som är den utslagsgivande faktorn när det gäller rekryteringen. Verket konstaterar vidare att ersättningsnormernas betydelse för rekryteringen av nämndemän har ökat i takt med det stigande missnöjet med ersättningarnas storlek. Domstolsverket anser att dagens ersättningsmodell med arvode och tilläggsbelopp är otidsenlig och i rapporten föreslås ett nytt ersättningssystem efter mönster av de nya ersättningsreglerna för förtroendevalda enligt kommunallagen. Detta skulle innebära en kombination av prestationsersättning och ersättning för inkomstbortfall.
I 1993 års budgetproposition, bilaga 3, s. 126, redogörs under anslaget F 5. Vissa domstolskostnader m.m. för Domstolsverkets rapport. Härav framgår även att Domstolsverkets förslag skulle leda till merkostnader på 15,7 miljoner kronor. Justitieministern anför i samband härmed att hon har förståelse för önskemålen om att höja ersättningen till nämndemännen. Med hänsyn till det statsfinansiella läget föreslår hon emellertid inte nu någon ändring i gällande ersättningsbestämmelser.
Justitieutskottet har i ett nyligen justerat betänkande (1992/93:JuU26) behandlat motioner vari framförts önskemål om att ersättningen för uppdraget som nämndeman skall höjas. Motionärerna hänvisade genomgående till kommunallagens regler om ersättning till förtroendevalda. I en motion föreslogs vidare att den övre gränsen för ersättningen skulle höjas till 800 kr per dag, vilket enligt motionärerna beräknades kosta 2 miljoner kronor. Justitieutskottet instämde i att det finns behov av förbättrad ersättning till nämndemännen, vilket utskottet också påtalat i tidigare sammanhang. Utskottet måste dock i det rådande ekonomiska läget dela justitieministerns uppfattning och tvingades således med beklagande konstatera att det saknas ekonomiskt utrymme för ens en försiktig höjning av nämndemännens ersättning. Med detta avstyrkte justitieutskottet motionerna.
Till justitieutskottets betänkande har fogats en reservation av de socialdemokratiska ledamöterna, enligt vilken det är angeläget att ersättningen till nämndemän snarast förbättras. Mot bakgrund av det statsfinansiella läget anses det inte finnas utrymme för Domstolsverkets föreslagna förbättringar, men ersättningen bör dock redan nu förbättras i så måtto att den övre gränsen bör höjas till 800 kr per dag fr.o.m. den 1 juli 1993. I ytterligare en reservation av de socialdemokratiska ledamöterna har kostnaderna för en sådan höjning uppskattats till ca 2 miljoner kronor och detta belopp föreslås bli anvisat utöver av regeringen föreslaget belopp.
Den 1 januari 1991 ersattes länsskattemyndigheterna och lokala skattemyndigheterna med en skattemyndighet i varje län. Varje skattemyndighet har ett eller flera skattekontor och vid varje skattekontor finns en skattenämnd. Skattenämnderna är förtroendevalda organ och de har ersatt de taxeringsnämnder som tidigare fanns i skatteorganisationen. Myndigheten skall fatta beslut med nämnd i de fall ett lekmannainflytande är värdefullt, främst när fråga är om tvistiga omprövningar.
Ordföranden och vice ordföranden i skattenämnd skall vara tjänsteman vid skattemyndighet och förordnas av Riksskatteverket för högst tre år i taget. Övriga ledamöter väljs av landstingsfullmäktige och om det i länet finns en kommun som inte ingår i landstinget av landstingsfullmäktige och kommunfullmäktige med den fördelning dem emellan som skattemyndigheten bestämmer efter befolkningstalen.
Enligt 7 kap. 8 § taxeringslagen (1990:324) får landstingsfullmäktige besluta att av landstingets medel skall till de landstingsvalda nämndledamöterna betalas arvoden, reseersättningar, traktamenten och andra ekonomiska förmåner enligt de grunder som gäller enligt 4 kap. 14 § kommunallagen (1991:900). Kommunfullmäktige har motsvarande rätt i fråga om de kommunvalda ledamöterna.
Riksdagen fattade under hösten 1986 ett principbeslut om utformningen av det framtida taxeringsförfarandet och skatteprocessen (prop. 1986/87:47, 1986/87:SkU11, rskr. 95). Till grund för propositionen i fråga låg Skatteförenklingskommitténs delbetänkande (SOU 1985:42) Förenklad taxering. I detta betänkande ansågs (s. 72) att arvodesfrågan var viktig för rekryteringen av lekmannaledamöter. Vidare anfördes att lekmännen i skattenämnden blev ledamöter i en myndighet inom den statliga förvaltningen och att ersättning till dessa därför borde betalas av allmänna medel enligt samma grunder som för nämndemännen i domstolarna. Tilläggsbeloppet borde bestämmas av Riksskatteverket. I propositionen ansåg föredragande departementschefen (s. 124 i prop. 1986/87:47) att beträffande vissa av de frågor som Skatteförenklingskommittén hade tagit upp, bl.a. vad avsåg ersättningen till nämndledamöterna, var det lämpligt att avvakta med ett ställningstagande till dess en reform kunde fullföljas.
I proposition 1989/90:74 gavs förslag om en ny taxeringslag innefattande bl.a. en ny skatteorganisation. Propositionens förslag byggde bl.a. på Skatteförenklingskommitténs slutbetänkande (SOU 1988:21--22) Ny taxeringslag -- reformerad skatteprocess med detaljförslag på grundval av riksdagens principbeslut. I propositionen anförde föredragande departementschefen (s. 386) att ersättning till en ledamot i skattenämnden borde utgå enligt samma principer som då gällde beträffande ledamot i taxeringsnämnd och att det bl.a. innebar att ersättningen betalas av den landstingskommun eller kommun som har utsett ledamoten. I detta sammanhang erinrades också om att kommunsektorns kostnader för lekmannamedverkan i taxeringsarbete genom reformen minskade med ca 15 miljoner kronor per år.
Ersättning för uppdrag i statliga styrelser, nämnder och råd m.m. regleras fr.o.m. den 1 januari 1993 i en särskild förordning (SFS 1992:1299). Styrelserna, nämnderna och råden delas in i kategorierna A--E enligt ett särskilt regeringsbeslut av den 10 december 1992. Ersättning till ledamöter och ersättare utgår för varje kategori med belopp som angivits i förordningen. För kategori A beslutar regeringen särskilt i varje enskilt fall. Utöver denna ersättning utgår ersättning för förlorade avlöningsförmåner.
Förordningen om ersättning föregicks av en av Finansdepartementet under våren 1992 genomförd översyn av arvodena för uppdrag i styrelser och nämnder.
Konstitutionsutskottet avstyrkte hösten 1992 (1992/93:KU3) en motion gällande arvode till personalföreträdare i statlig myndighet med lekmannastyrelse och en motion med begäran om en översyn av ersättningen till ledamöter i statliga utredningar. Utskottet hänvisade då till Finansdepartementets pågående beredning av den genomförda översynen av arvodena för uppdrag i styrelser och nämnder.
5.3 Utskottets bedömning
Motionären anser att det finns behov av en översyn av arvoderingen av förtroendevalda engagerade i statlig verksamhet. För att visa detta behov anges i motionen som exempel ersättningen till nämndemän och skattenämndsledamöter.
År 1992 gjorde Finansdepartementet en översyn av arvodena för uppdrag i statliga styrelser och nämnder, vilken resulterade i en särskild förordning som reglerar ersättningen för sådana uppdrag. Med hänsyn härtill och mot bakgrund av vad ovan anförts beträffande ersättning till nämndemän och skattenämndsledamöter, kan det enligt utskottets mening inte nu anses föreligga något behov av ytterligare översyn. Motion 1992/93:K503 avstyrks därför.
6. Alkoholfri representation
6.1 Motionerna
I motion 1992/93:So318 av Gunnar Thollander m.fl. (s) begär motionärerna i yrkande 9 att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att alkoholfri representation bör eftersträvas i så många sammanhang som möjligt. Motionärerna anför att det i i början av 1980-talet beslutades om alkoholfri representation i en rad kommuner och landsting samt även på statlig nivå, men att alkoholen sedan dess på många håll kommit tillbaka i representationssammanhang. I motionen pekas på det angelägna att de vuxna i det offentliga livet är föredömen för andra och visar på möjligheten att vara tillsammans utan alkohol och under alla omständigheter utan starksprit.
I motion 1992/93:K506 av Tuve Skånberg (kds) yrkas dels att riksdagen som sin mening skall ge regeringen till känna vad i motionen anförts om alkoholfri representation för statlig förvaltning, dels att riksdagen som sin mening skall ge talmanskonferensen till känna vad i motionen anförts om alkoholfri representation i riksdagen.
I tider när mycket angelägna ändamål på grund av det svåra ekonomiska läget måste avslås eller vänta, måste enligt motionären också politikerna visa sin vilja att prioritera, och en alkoholfri representation har i detta sammanhang ett stort symbolvärde. Enligt motionen har riksdagen vid några tillfällen beslutat om alkoholfri representation. Motionären framhåller att det skulle öka Sveriges trovärdighet vad beträffar de hälsopolitiska målen för vår alkoholpolitik om vi också i praktiken handlade så, att vi i offentliga sammanhang hade alkoholfria drycker vid representation.
6.2 Riksdagens tidigare behandling
Socialutskottet har tidigare avstyrkt motioner med krav på att all offentlig representation skall vara alkoholfri (1990/91:SoU23). Socialutskottets uppfattning var att stat och kommun bör visa återhållsamhet med alkoholservering vid offentlig representation. Utskottet utgick från att så skedde utan att riksdagen tog något initiativ i saken, varför motionerna avstyrktes. Riksdagen följde utskottet. Konstitutionsutskottet avstyrkte hösten 1992 (1992/93:KU3) en liknande motion, varvid utskottet inte fann anledning till någon annan bedömning än den riksdagen tidigare gjort. Riksdagen följde utskottet.
6.3 Utskottets bedömning
Utskottet anser att skäl saknas att frångå riksdagens tidigare ställningstagande till motioner med samma syfte som de nu förevarande, varför motionerna 1992/93:So318, yrkande 9 och 1992/93:K506 avstyrks.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande nådeinstitutet att riksdagen avslår motion 1992/93:Ju624,
res. (nyd)
2. beträffande redogörelse för nådeinstitutets tillämpning att riksdagen avslår motion 1992/93:K221,
3. beträffande tillsättande av en medborgarrättskommission att riksdagen avslår motion 1991/92:K517,
4. beträffande nämnder med domstolsliknande uppgifter att riksdagen avslår motionerna 1992/93:Ju424 yrkande 4 och 1992/93:K507,
5. beträffande statliga verks- och myndighetsstyrelser att riksdagen avslår motionerna 1992/93:K501, 1992/93:K509 och 1992/93:K512,
6. beträffande arvode till förtroendevalda i statlig verksamhet att riksdagen avslår motion 1992/93:K503,
7. beträffande alkoholfri representation att riksdagen avslår motionerna 1992/93:So318 yrkande 9 och 1992/93:K506.
Stockholm den 13 april 1993
På konstitutionsutskottets vägnar
Thage G Peterson
I beslutet har deltagit:
Thage G Peterson (s), Birger Hagård (m), Hans Nyhage (m), Catarina Rönnung (s), Ylva Annerstedt (fp), Kurt Ove Johansson (s), Ingvar Johnsson (s), Stig Bertilsson (m), Hans Göran Franck (s), Ingvar Svensson (kds), Harriet Colliander (nyd), Lisbeth Staaf-Igelström (s), Henrik S Järrel (m), Elvy Söderström (s) och Christina Linderholm (c).
Från Vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie ledamot i utskottet, har suppleanten Bengt Hurtig (v) närvarit vid behandlingen av ärendet.
Reservation
Nådeinstitutet (mom.1)
Harriet Colliander (nyd) anser dels att den del av utskottets yttrande som på s. 4 börjar med "Ett beslut" och slutar med "avstyrks därför" bort ha följande lydelse:
Det är endast vid mycket grov brottslighet som livstidsstraff döms ut. Mot bakgrund härav delar utskottet motionärernas uppfattning att en mer restriktiv hållning är befogad vid benådning av dem som dömts till livstids fängelsestraff. Förutsättningarna för att kunna genomföra en sådan begränsning av nådemöjligheten bör utredas. Utredningen bör ske i den form som regeringen finner lämplig. Vad utskottet anfört bör ges regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under mom. 1 bort ha följande lydelse:
1. beträffande nådeinstitutet att riksdagen med bifall till motion 1992/93:Ju624 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
Särskilda yttranden
1. Redogörelse för nådeinstitutets tillämpning (mom.2)
Hans Göran Franck (s) anför
Enligt min mening är det viktigt att konstitutionsutskottet redan vid nästa års granskning av regeringen belyser frågan om hur nådeärendena handlagts för att en bedömning skall kunna göras av huruvida någon förändring har skett under år 1992. Av den granskning som konstitutionsutskottet genomförde år 1990 framgår att Justitiedepartementet för statistik över nådeärendena. Jag utgår ifrån att denna fortgående aktualiseras, vilket underlättar möjligheterna till en jämförelse med föregående år.
2. Tillsättande av en medborgarrättskommission (mom.3)
Harriet Colliander (nyd) anför
Rättssäkerheten är av fundamental betydelse i en demokrati. Konstitutionsutskottet har på ett förtjänstfullt sätt informerat sig om de exempel som räknas upp i motion 1991/92:K517 av John Bouvin och Lars Andersson (nyd), vari yrkas att en opartisk medborgarrättskommission bör tillsättas. Utskottet har kommit fram till att det inte finns anledning att ytterligare informera sig om de aktuella fallen och ej heller ge regeringen till känna att en medborgarkommission bör tillsättas. Jag delar i och för sig denna uppfattning, men anser ändå att det bör finnas en möjlighet att utreda frågan på annat sätt. Ny demokrati lär återkomma i frågan.
3. Nämnder med domstolsliknande uppgifter (mom.4)
Harriet Colliander (nyd) anför
Det är tillfredsställande att frågan om vidgade möjligheter till domstolsprövning av normbeslut och förvaltningsbeslut nu är föremål för övervägande av Fri- och rättighetskommittén. Enligt min mening är det dock viktigt att en sådan inventering och genomlysning av alla statliga nämnder och deras verksamhet som yrkats i motion 1992/93:K507 genomförs efter redovisningen av kommitténs överväganden. Ett sådant arbete bör även omfatta en kartläggning av de nämnder som har domstolsliknande uppgifter, i syfte att överföra dessa uppgifter till domstol.