Statlig förvaltning m.m.
Betänkande 1990/91:KU2
Konstitutionsutskottets betänkande
1990/91:KU02
Statlig förvaltning m.m.
Innehåll
1990/91
KU2
Sammanfattning
I betänkandet behandlas tre s.k. informationsavsnitt i 1989/90 års budgetproposition samt fyra motionsyrkanden från den allmänna motionstiden 1990.
Motionerna rör styrelseledamöter i offentliga verk och bolag, suppleanternas ställning i regionala statliga nämnder och styrelser, motivering av beslut samt kommittéförordningens bestämmelser om reservationsmöjligheter. Utskottet har utan ställningstagande i sak avstått från något uttalande med anledning av propositionsavsnitten. Vidare har utskottet avstyrkt samtliga motionsyrkanden.
Propositionen
1989/90:100 bilaga 2 yrkande 2 delvis vari riksdagen bereds tillfälle att ta del av vad som anförts om tydligare ansvarsfördelning mellan stat, kommuner och landsting samt bättre samordning mellan offentliga verksamheter (avsnitt 2.2).
1989/90:100 bilaga 2 yrkande 2 delvis vari riksdagen bereds tillfälle att ta del av vad som anförts om decentralisering (avsnitt 2.4).
1989/90:100 bilaga 2 yrkande 2 delvis vari riksdagen bereds tillfälle att ta del av vad som anförts om verksamhetsformer och organisationssätt (avsnitt 2.5).
Motionerna
1989/90:K214 av Bengt Westerberg m.fl. (fp) vari med hänvisning till vad som anförts i motion 1989/90:Ju803 yrkas 2. att riksdagen beslutar att 20 § förvaltningslagen skall ha följande lydelse:
Ett beslut varigenom en myndighet avgör ett ärende skall innehålla hänvisning till den eller de författningsbestämmelser som avgörandet grundas på och de skäl i övrigt som har bestämt utgången, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. Skälen får dock utelämnas helt eller delvis.
1989/90:K502 av Knut Wachtmeister (m) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om styrelsekompetens i offentliga verk och bolag.
1989/90:K503 av Anders Nilsson m.fl. (s) vari hemställs att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om suppleants ställning i regionala statliga organ.
1989/90:K809 av tredje vice talmannen Bertil Fiskesjö (c) vari yrkas att riksdagen hos regeringen begär att ett nytt stycke av nedan angiven lydelse skall fogas till 12 § kommittéförordningen (1982:37):
Reservation får endast innehålla förslag, som ställts under kommitténs prövning och därvid avslagits av kommitténs majoritet.
Utskottet
1. Utvecklingen av offentlig sektor
I avsnitten 2.2, 2.4 och 2.5 av budgetpropositionen 1989/90:100, bilaga 2 Utveckling av offentlig sektor; Gemensamma frågor tas upp ett urval aktuella utvecklingsinsatser inom olika departementsområden mot bakgrund av utgångspunkter för förnyelsen av den offentliga sektorn som lades fast i 1989 års kompletteringsproposition (1988/89:150 bil. 1), nämligen
tydligare ansvarsfördelning mellan stat, kommun och landsting samt bättre samordning av offentliga verksamheter,
decentralisering,
verksamhetsformer och arbetssätt.
Enligt propositionen är tydligare ansvarsfördelning och bättre samordning viktiga utgångspunkter för pågående och planerade förnyelseinsatser när det gäller äldreomsorgen, miljöpolitiken, invandrar- och flyktingpolitiken, vuxenutbildningen, regionalpolitiken, den regionala statliga förvaltningen, investeringar på trafikområdet och myndighetsuppgifter på kärnteknikområdet.
Beträffande behovet av decentralisering och delegering framhålls att det behövs därför att de direkt verksamma på ett område vanligen är bäst skickade att avgöra hur uppgifterna skall lösas. Delegering och decentralisering är viktiga utgångspunkter för förändringar inom skolan, hälso- och sjukvården samt kriminalvården.
När det gäller verksamhetsformer och arbetssätt hänvisas till 1989 års års kompletteringsproposition där det uttalades att de enskilda medborgarnas önskemål och behov ofta innebär krav på ett mer varierat utbud och valfrihet. Om den offentliga sektorn skulle kunna möta dessa krav fordras större flexibilitet i fråga om verksamhetsformer och arbetssätt. Exemplen på förändrade verksamhetsformer och arbetssätt i den offentliga förvaltningen är enligt 1990 års budgetproposition många. Det redovisas insatser inom den s.k. arbetslinjen, skatteförvaltningen, biståndspolitiken, armén, tullen, jordbruks- och fiskeripolitiken, bostadspolitiken och den statliga näringspolitiken.
Utskottet som, utan ställningstagande i sak, tagit del av vad som anförts i detta avsnitt i propositionen har inte funnit anledning att göra något uttalande.
2. Sammansättningen av styrelser för offentliga verk och bolag
Motionen
I motion 1989/90:K502 av Knut Wachtmeister (m) framhålls att det är angeläget att utvecklingen mot ökad specialkompetens i styrelserna i offentliga verk och bolag påskyndas. Ett riksdagsuttalande härom är enligt motionären påkallat.
Bakgrund
Frågan om sammansättningen av styrelser för statliga myndigheter och affärsverk togs upp i den s.k. verksledningspropositionen (prop. 1986/87:99). Civilministern framhöll att tillskott av områdeskunskap och professionellt kunnande är viktigt i många myndigheter. En styrelse, vars uppgift i första hand är att tillföra någon form av professionell sakkunskap eller kunskap om avnämarnas krav och behov, bör därför sättas samman så att det finns inslag av expertis resp. företrädare för avnämarna. I den mån verksamheten riktas direkt mot medborgarna bör representanter för det allmänna medborgerliga omdömet ingå. Det medborgerliga omdömet representeras bäst av folkvalda i riksdag, landsting och kommuner. Ledamöterna skall utses efter de personliga förutsättningarna att fylla uppgiften. Vid riksdagsbehandlingen av propositionen ställde sig konstitutionsutskottets majoritet (KU 1986/87:29) bakom detta ställningstagande och uttalade beträffande styrelsernas sammansättning att den måste bestämmas av regeringen från fall till fall med beaktande av de uppgifter som myndigheten i fråga har. I en reservation framhölls (m och fp) att det är olämpligt att ha styrelseledamöter, som kan antas ha olika former av bindningar till såväl politiska som andra organisationer, såsom beslutsfattare i styrelser. I en annan reservation (vpk) framhölls att den parlamentariska lekmannastyrelsen är bäst skickad som form för politisk insyn och för att garantera uppföljningen av riksdagens och regeringars beslut.
Utskottets bedömning
Enligt utskottets mening är ett uttalande av det slag som förordas i motionen inte påkallat. Det måste kunna förutsättas att ledamöter i offentliga verk och bolag utses med hänsyn till personliga förutsättningar att fylla uppgiften. Utskottet vill också peka på det tidigare ställningstagandet att det i många fall är lämpligt att folkvalda från riksdag, landsting och kommuner utses för att representera det allmänna medborgerliga intresset. Motion K502 avstyrks således.
3. Suppleanters ställning i regionala statliga nämnder och styrelser
Motionen
I motion K503 av Anders Nilsson m.fl. (s) yrkas att suppleanter i regionala statliga organ skall ges samma möjligheter att följa verksamheten som är fallet i kommuner och landsting, i vars nämnder och styrelser suppleanter har möjlighet att närvara även då vederbörande ej kallats att tjänstgöra. De flesta kommuner och landsting har beslutat att ej tjänstgörande suppleanter får sammanträdesersättning.
Bakgrund
Den tidigare gällande förordningen (1977:625) om information till ersättare i statliga styrelser och nämnder innehöll en bestämmelse om att ersättare, där så bedömdes lämpligt, borde kallas till sammanträde även när ordinarie ledamot inte hade förfall. Denna möjlighet borde särskilt beaktas i det inledande skedet av ersättares förordnande, då ersättare besitter särskild sakkunskap samt då ersättares närvaro av annat skäl är önskvärd men ej nödvändig.
I samband med verksledningsreformen (1986/87:99, KU 29), vars syfte var att skapa bättre möjligheter att styra myndigheternas verksamhet i stort samtidigt som myndigheterna gavs möjlighet att i större utsträckning bestämma om sina inre angelägenheter, upphävdes ett betydande antal regeringsförfattningar om de statliga myndigheternas administrativa verksamhet, bl.a. den nyssnämnda förordningen.
Storleken av arvoden m.m. för vissa uppdrag inom de olika departementens verksamhetsområden fastställs årligen genom regeringsbeslut. Sedan den 30 juni 1988 utgår ersättning -- om det inte i särskilda fall anges annat -- till suppleant eller ersättare för varje ledamot med ett visst belopp för varje dag han tjänstgör i stället för ordinarie ledamot. Detsamma gäller när han efter särskild kallelse deltar i ett sammanträde.
Utskottets bedömning
Utskottet delar i princip motionärernas uppfattning att suppleanterna bör ha möjlighet att följa och delta i styrelsernas verksamhet. Ett av syftena med verksledningsreformen var emellertid att ge myndigheterna ett större utrymme att själva bestämma om formerna för sin verksamhet. Utskottet är därför inte berett att förorda någon begränsning av myndigheternas självbestämmande i detta avseende. Motion K503 avstyrks således.
4. Motivering av beslut
Motionen
I motion 1989/90:K214 (fp) yrkas att riksdagen beslutar om sådan ändring av 20 § förvaltningslagen att det av lagen framgår att myndighet i sina beslut skall ange den eller de föreskrifter som myndigheterna grundar sina avgöranden på (yrkande 2).
Bakgrund
Utskottet har vid tidigare tillfällen behandlat motsvarande motionsyrkande. Senast behandlades frågan hösten 1989 i betänkandet 1989/90:KU1. Utskottet underströk då -- liksom vid de tidigare tillfällen då frågan behandlades -- vikten av att myndigheterna i sina beslut anger den eller de föreskrifter som avgörandet grundas på. Utskottet hänvisade till bestämmelsen i 20 § förvaltningslagen om att ett beslut varigenom en myndighet avgör ett ärende skall innehålla de skäl som har bestämt utgången om ärendet avser myndighetsutövning mot enskild och framhöll att i motiveringarna självklart borde ingå hänvisningar till relevanta författningsbestämmelser, där detta är möjligt. Mot bakgrund av att myndigheternas beslut redan nu regelmässigt torde innehålla uppgift om vilken författningsbestämmelse som tillämpas saknades enligt utskottets mening anledning att införa en särskild bestämmelse om detta i förvaltningslagen. Utskottet framhöll emellertid med hänsyn till vikten av att den enskildes rättssäkerhet värnades att det var angeläget att frågan fortlöpande bevakades inom regeringskansliet.
Utskottets bedömning
I förarbetena till förvaltningslagen framhöll utskottet (KU 1985/86:21) att myndigheterna i sina beslut skall ange den eller de föreskrifter som myndigheterna grundar sina avgöranden på. Mot bakgrund av detta uttalande och även med hänsyn till att det i allmänhet torde ligga i sakens natur att ett beslut innehåller uppgift om vilken författningsbestämmelse beslutet grundas på saknas enligt utskottets mening anledning att i förvaltningslagen införa en bestämmelse av det slag som begärs i motionen. Utskottet förutsätter att regeringen uppmärksamt följer myndigheternas tillämpning av 20 § förvaltningslagen och om så erfordras tar initiativ till komplettering av bestämmelsen.
5. Översyn av kommittéförordningen
Motionen
I motion K809 av Bertil Fiskesjö (c) yrkas ett tillägg till 12§ kommittéförordningen med innebörd att reservation endast får innehålla förslag, som framställts vid utredningssammanträde och som vid företagen votering avvisats av utredningens majoritet. Om förslag och ståndpunkter som inte redovisats under utredningsarbetets gång kan tillfogas en utredning utan att utredningen som helhet fått möjlighet att ta ställning till dem, snedvrids utredningsarbetet och det leder till missförstånd vad gäller den bedömning som skall ske, när utredningsprodukten är färdig.
Bakgrund
I 12 § kommittéförordningen (1976:119) finns en bestämmelse om möjligheterna att foga reservationer och särskilda yttranden till ett utredningsbetänkande. Bestämmelsen gäller alltså beslut i frågor som omfattas av själva utredningsuppdraget och som kommer till uttryck i betänkandet. Bestämmelsen ger en ledamot möjlighet att reservera sig mot förslag som en majoritet av kommittén lägger fram.
Statsrådsberedningen har i kommittéhandboken (Ds SB 1987:1) rekommenderat följande ordning när en ledamot vill reservera sig.
1. Den ledamot som vill reservera sig mot ett beslut inom kommittén bör anmäla detta vid det tillfälle då beslutet fattas. Anmälan antecknas i protokollet.
2. Kommittén bör sätta ut en dag före slutsammanträdet då reservationerna senast skall ha lämnats till kommittén eller dess sekretariat. Tidpunkten bör bestämmas så att reservanterna har haft tillfälle att ta del av det avsnitt i huvudtexten som svarar mot reservationerna.
3. Först bör majoriteten och sedan reservanterna få tillfälle att justera resp. textavsnitt. Reservationerna bör föreligga i sin slutliga utformning senast vid det sammanträde då kommittén slutjusterar betänkandet.
Utskottets bedömning
Utskottet delar motionärens uppfattning att en skiljaktig ståndpunkt bör redovisas så tidigt under utredningsarbetet att samtliga ledamöter ges en faktisk möjlighet att ta ställning till de förslag som framförs. Det finns annars en påtaglig risk för att utredningsarbetet snedvrids och får ett resultat som ger anledning till missförstånd. Enligt utskottets mening bör de rekommendationer som ges i kommittéhandboken självklart följas och är därmed ägnade att tillgodose motionärens synpunkter. Motion K809 avstyrks.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande proposition 1989/90:100, bilaga 2, yrkande 2 såvitt avser avsnitten 2.2, 2.4 och 2.5 att riksdagen lägger propositionen i dessa delar till handlingarna,
2. beträffande sammansättningen av styrelser i offentliga verk och bolag att riksdagen avslår motion 1989/90:K502,
3. beträffande suppleanternas ställning i regionala statliga nämnder och styrelser att riksdagen avslår motion 1989/90:K503,
4. beträffande motivering av beslut att riksdagen avslår motion 1989/90:K214 yrkande 2,
5. beträffande översyn av kommittéförordningen att riksdagen avslår motion 1989/90:K809.
Stockholm den 9 oktober 1990
På konstitutionsutskottets vägnar
Olle Svensson
Närvarande: Olle Svensson (s), Anders Björck (m), Kurt Ove Johansson (s), Bertil Fiskesjö (c), Sture Thun (s), Hans Nyhage (m)*, Anita Modin (s)*, Torgny Larsson (s), Elisabeth Fleetwood (m)*, Ylva Annerstedt (fp), Bengt Kindbom (c), Hans Leghammar (mp)*, Ulla Pettersson (s)*, Rosa-Lill Wåhlstedt (s), Ingela Mårtensson (fp)*, Kaj Larsson (s)* och Rolf L Nilson (vpk)*.
*Ej närvarande vid justeringen.
Särskilt yttrande
Motivering av beslut (mom. 4)
Anders Björck (m), Hans Nyhage (m), Elisabeth Fleetwood (m), Ylva Annerstedt (fp) och Ingela Mårtensson (fp) anför:
Som utskottet uttalat vid flera tillfällen är det självklart att i motiveringsskyldigheten enligt 20 § förvaltningslagen bör ligga ett krav på hänvisning till relevant författningsbestämmelse, där detta är möjligt. Det är enligt vår mening dock tveksamt om det regelmässigt är fallet att lagrum anges. Mot bakgrund av de ingående diskussioner som förts inom utskottet på denna punkt har vi emellertid avstått från att yrka bifall till motion K214 yrkande 2. Vi avser emellertid att återkomma i frågan om det senare visar sig att utvecklingen inte gått i önskvärd riktning.