2. Jämställdhetsaspekter på den statliga arbetsgivarpolitiken

Statens personalpolitik (Betänkande 2002/03:FIU13 Finansutskottet)

Finansutskottets betänkande2002/03:FIU13

Statens personalpolitik

---

Sammanfattning
I detta betänkande behandlar utskottet dels Riksdagens revisorers
förslag 2002/03:RR2 angående statens personalpolitik, dels två
motioner från den allmänna motionstiden 2002 vilka tar upp vissa
jämställdhetsfrågor inom den statliga arbetsgivarpolitiken.
Enligt revisorerna bör den arbetsgivarpolitiska delegeringen i
statsförvaltningen fortsätta att utvecklas och konkretiseras.
Regeringen bör precisera och tydliggöra delegeringens räckvidd och
begränsningar inom sin arbetsgivarpolitik, samtidigt som uppföljningen
och redovisningen av den statliga personalpolitiken ska vidgas,
fördjupas och verksamhetsanpassas. I detta arbete bör de små
myndigheternas situation särskilt uppmärksammas. Revisorerna anser att
regeringen i sitt arbete med det statliga chefskapet behöver
uppmärksamma kravet på saklighet och tydlighet.
Utskottet konstaterar i betänkandet att huvuddelen av de frågor som
Riksdagens revisorer tar upp i sin granskning av statens
personalpolitik har analyserats av Arbetsgivarpolitikutredningen.
Regeringen avser att behandla utredningens förslag i en
arbetsgivarpolitisk proposition eller skrivelse vilken ska avlämnas
till riksdagen under våren 2003. Med hänvisning till den pågående
beredningen av ärendet inom Regeringskansliet avstyrker utskottet
revisorernas förslag.
Beträffande jämställdhetsaspekter på den statliga arbetsgivarpolitiken
anför utskottet att det är angeläget att regeringens jämställdhetsmål
fullföljs i den statliga arbetsgivarpolitiken. I detta arbete har
regeringen initierat en rad åtgärder för att utjämna löneskillnader
inom såväl den statliga sektorn som övriga delar av arbetsmarknaden
samt för att analysera, utveckla och integrera förvaltningspolitiska
mål och krav på jämställdhetsarbete inom myndigheterna. Mot denna
bakgrund avstyrker utskottet motionärernas förslag.
I betänkandet finns fyra reservationer.

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

1. Riksdagens revisorers förslag angående statens
personalpolitik
Riksdagen avslår förslag 2002/03:RR2 punkterna 1-3.

2. Jämställdhetsaspekter på den statliga arbetsgivarpolitiken
Riksdagen avslår motionerna 2002/03:A319 yrkande 3 och
2002/03:A366 yrkande 12.
Reservation 1 (v)
Reservation 2 (c)
Reservation 3 (m) - motiv.
Reservation 4 (fp, kd) - motiv.
Stockholm den 13 mars 2003
På finansutskottets vägnar
Sven-Erik Österberg
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Sven-Erik Österberg (s),
Fredrik Reinfeldt (m), Carin Lundberg (s), Karin Pilsäter (fp), Sonia
Karlsson (s), Kjell Nordström (s), Mats Odell (kd), Agneta Ringman
(s), Gunnar Axén (m), Tommy Waidelich (s), Hans Hoff (s), Agneta Gille
(s), Cecilia Widegren (m), Gunnar Nordmark (fp), Siv Holma (v), Jörgen
Johansson (c) och Mikael Johansson (mp).

Redogörelse för ärendet
Riksdagens revisorer har granskat genomförande och förverkligande av
det personalpolitiska beslut som riksdagen fattade 1985 (rapport
2001/02:12 Statens personalpolitik) och föreslår i en framställning
till riksdagen (förslag 2002/03:RR2) att riksdagen fattar följande
beslut.
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening att regeringen
preciserar och konkretiserar den arbetsgivarpolitiska delegeringen
(avsnitt 2.3).
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening att regeringen i
sitt arbete med det statliga chefskapet uppmärksammar kravet på
saklighet och tydlighet och att regeringen begär en redovisning av
personalpolitiska konsekvenser i myndigheternas budgetunderlag
(avsnitt 2.4).
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening att regeringen
ser över dagens system för uppföljning av personalpolitiken och därvid
särskilt beaktar de små myndigheternas situation, hantering av
risksituationer och överväger behovet av en särskild stabsmyndighet
(avsnitt 2.5).
Någon motion har inte väckts med anledning av revisorernas förslag.
Under hösten 2002 hänvisades två yrkanden med anknytning till statlig
personalpolitik till finansutskottet. Dessa yrkanden ingår i två
jämställdhetsmotioner som väcktes under den allmänna motionstiden. De
berör huvudsakligen jämställdhetsaspekter på den statliga
arbetsgivarpolitiken.

Utskottets överväganden
Riksdagens revisorers förslag angående statens personalpolitik
Utskottets förslag i korthet
Huvuddelen av de frågor som tas upp i Riksdagens revisorers granskning
har behandlats av Arbetsgivarpolitikutredningen. Regeringen avser att
senare under våren 2003 avlämna en arbetsgivarpolitisk proposition
eller skrivelse med anknytning till utredningens förslag. Med
hänvisning till den pågående beredningen av ärendet inom
Regeringskansliet avstyrker utskottet revisorernas förslag i
2002/03:RR2.
Bakgrund
År 1985 fattade riskdagen beslut om den statliga personalpolitiken
(prop. 1984/85:219, bet. 1985/86:AU6, rskr. 1985/86:48). Enligt det
personalpolitiska beslutet skulle personalpolitiken bli ett tydligare
instrument för att förnya den offentliga sektorn. Personalpolitiken
skulle avpassas efter skilda förutsättningar och situationer för olika
myndigheter. Den reglerade befordringsgången skulle avvecklas och en
decentralisering och avreglering av statliga personal- och
arbetsgivarfrågor inleddes. Personalpolitiken skulle i stället ledas
dels med grundläggande principer för inriktning och utförande, dels
med uppföljning av genomförande och resultat.
Revisorernas granskning
Riksdagens revisorer har på eget initiativ granskat genomförande och
förverkligande av 1985 års personalpolitiska beslut. Revisorerna
konstaterar att det under årens lopp har visat sig svårt att få
kunskap om den statliga förvaltningspolitikens utfall. Svårigheterna
att koppla resultat till insatta resurser bedöms dock vara delvis av
metodisk art och man utgår ifrån att i ett längre perspektiv om 15 år
bör denna förmåga ha kunnat utvecklas. En viktig fråga för
revisorernas granskning har därför varit hur metoderna för bedömning
av olika personalpolitiska åtgärders eller reformers verkan har
utvecklats.
Granskningens utgångspunkter är dels bestämmelsen i regeringsformen om
en statlig förvaltning på saklig grund, dels riksdagens beslut att
personalpolitiken ska vara ett medel för förnyelse av den statliga
verksamheten. Granskningen har inriktats på genomgång av det
personalpolitiska regelverket samt kartläggning och analys av statens
personalpolitik med avseende på planering, kostnader och uppföljning.
Personalpolitikens genomförande har därvid belysts med ett antal
fallstudier inom polisväsendet, skatteförvaltningen,
Arbetsmarknadsverket och socialförsäkringsadministrationen.
Revisorerna konstaterar efter den genomförda granskningen att frågan
om statens personalpolitik har bidragit till den offentliga sektorns
effektivisering inte kan entydigt besvaras. Uppföljningar som kan ge
rättvisande bilder av den statliga förvaltningens resultat saknas
fortfarande. De indikatorer som revisorerna studerat ger delvis
motsägelsefulla intryck. Möjligheter till förenklade
förvaltningsprocesser har utnyttjats på många håll och genomloppstider
har i många fall kortats. Samtidigt har genomgripande och
kostnadskrävande omorganisationer genomförts, med osäkra eller ibland
negativa resultat som emellanåt krävt nya korrigerande
omorganisationer. Nya arbetsmetoder och den tekniska utvecklingen har
gett förutsättningar för effektivare arbete och ökad kvalitet i form
av t.ex. ökad tillgänglighet.
Uppföljningen inom personalpolitiken har enligt revisorernas mening
hittills haft en schablonmässig inriktning. Den har varit inriktad på
kvantitativa nyckeltal och statistik, t.ex. om personalrörlighet,
produktivitet, arbetstidsplanering, där bakomliggande förklaringar
vare sig fått tillräckligt utrymme eller analys. Därtill görs
regeringens arbetsgivarpolitiska uppföljning i särskild ordning, skild
från myndigheternas övriga verksamhets- och resultatredovisning.
Uppföljningen har också schablonmässigt utgått från att den
arbetsgivarpolitiska delegeringen inneburit att enskilda inslag i
myndigheternas personalpolitik inte behöver omfattas av riksdagens, i
regeringsformen angivna, granskningsansvar. Vid personalpolitikens
praktiska tillämpning saknas i flera fall tydliga motiveringar för
viktiga beslut.
Revisorerna anser att regeringen bör förtydliga den statliga
personalpolitikens innehåll. Granskningen visar att den
arbetsgivarpolitiska delegeringen har varit en viktig förutsättning
för den statliga personalpolitiken och den statliga verksamhetens
förnyelse. Den arbetsgivarpolitiska delegeringen bör därför enligt
revisorerna fortsätta att utvecklas men dess innebörd behöver
samtidigt preciseras. Revisorerna finner samtidigt att en
personalpolitik i staten som i alltför hög grad inriktas på
arbetsgivarrollen bortser från andra centrala delar av
personalpolitiken.
Slutligen konstaterar revisorerna att det finns brister i det statliga
chefskapet. Det är fråga om brister i tydlighet, saklighet och
lyhördhet. Revisorernas bedömning är att både personalpolitiska
program och existerande regelverk väl uttrycker värdet av tydlighet,
saklighet eller lyhördhet. Det är vid efterlevnaden av ifrågavarande
bestämmelser i regeringsformen och verksförordningen som chefskapet i
flera fall brister.
Efter remissbehandling av en upprättad granskningsrapport har
revisorerna tagit slutlig ställning i ärendet och redovisat sina
överväganden och förslag i en skrivelse till riksdagen - Riksdagens
revisorers förslag angående statens personalpolitik (2002/03:RR2).
Revisorernas förslag
Revisorernas skrivelse utmynnar i tre förslag om tillkännagivanden
till regeringen. De tre förslagen berör följande frågor.
Precisering av den arbetsgivarpolitiska delegeringen
Enligt revisorerna bör den arbetsgivarpolitiska delegeringen fortsätta
att utvecklas. Samtidigt anser revisorerna att regeringen bör
precisera och tydliggöra den arbetsgivarpolitiska delegeringens
räckvidd och begränsningar på främst tre områden:
normer för det personalpolitiska beslutsfattandet (främst avseende
saklighet och beaktande av statens gemensamma bästa - delegering
innebär inte godtycke)
utveckling av statlig arbetsledning (arbetslednings- och
arbetsgivarfrågor är inte identiska)
innebörd av personalpolitiska mål (innebörden av dessa mål kan inte
delegeras).
Delegeringen eller ett minskat regelverk medför enligt revisorerna
inte att regeringen kan avstå från att ange normer till vägledning för
de statliga arbetsgivarna. Uppföljningen blir därmed en viktig del i
regeringens arbete med att utveckla den statliga personalpolitiken.
Regeringen ska därför konkretisera viktiga begrepp som saklighet och
effektivitet så att de blir styrande och uppföljningsbara inom den
statliga personalpolitiken. I detta arbete bör de små myndigheternas
situation särskilt uppmärksammas.
Tydligare chefskap och redovisning
Revisorerna anser att det är viktigt att lyfta fram det statliga
chefskapet på alla nivåer i statsförvaltningen. Regeringen bör därför,
i de redan igångsatta chefsaktiviteterna inom ramen för Statens
kvalitets- och kompetensråd och Arbetsgivarverket, uppmärksamma kraven
på tydlighet, saklighet och lyhördhet. Detta gäller särskilt tydlighet
mot medarbetare, tydliga motiveringar för olika åtgärder samt
tydlighet uppåt i hierarkin för att ge beslutande instanser
realistiska och rättvisande bilder av verksamheten och dess villkor.
Kraven på saklighet och lyhördhet bör vara nära förknippade med kravet
på tydlighet.
Vidare bör regeringen begära redovisning av personalpolitiska
konsekvenser i myndigheternas budgetunderlag. Detta gäller redovisning
av personalpolitiska konsekvenser och motivering till större planerade
omställningar inom myndigheten. Revisorerna anser att det är av stor
vikt att regeringen bidrar med att utveckla kostnadsredovisningar som
gör det möjligt att identifiera kostnader för personalpolitiska inslag
i myndigheternas verksamhet som t.ex. rekryteringar eller
ställkostnader vid omorganisationer eller chefsbyten. En sådan
redovisning ger enligt revisorerna bättre beslutsunderlag samt
möjliggör för regeringen att uppmärksamma och systematisera
personalpolitiska tendenser.
Verksamhetsanpassning av uppföljningen
Revisorerna anser att det behövs en mera samlad och
verksamhetsanpassad uppföljning och redovisning för den statliga
personalpolitiken. Uppföljningen av personalpolitiken bör vidgas,
fördjupas och verksamhetsanpassas genom redovisning i myndigheternas
årsredovisningar. Dagens system med uppföljning enligt särskilda
årliga regeringsbeslut skilt från resultatredovisning är inte
tillfredsställande enligt revisorerna. Systemet skapar en viss
ryckighet i och osäkerhet om innehållet i redovisningen samt leder
till att viktiga frågor som t.ex. de små myndigheternas situation och
de ökande kraven på kvalitativa redovisningar delvis åsidosätts.
Revisorernas bedömning är att olika nyckeltal, för bl.a. verksamhet,
resultat, personal, ekonomi eller hälsa, bör redovisas och analyseras
samlat myndighetsvis. Det bör ske i myndigheternas
resultatredovisningar. Enligt revisorerna finns det särskilda
risksituationer i personalpolitiken där regeringen dessutom bör
identifiera risker för tidiga åtgärder, situationer där lösningar inte
fungerat som avsetts. Dessa kan variera över tiden och mellan
verksamheter.
Vidare anser revisorerna att det behövs mera kontinuitet i
verksamhetsuppföljningarna. Ett förslag om en särskild myndighet som
ska ägna sig åt uppföljningen av statens personalpolitik och ge
regeringen erforderliga beslutsunderlag bedöms därför väl värt att
överväga. Samtidigt är det enligt revisorerna uppenbart att ryckighet
och hastiga omprioriteringar i medelstilldelningen gör det svårt för
myndigheterna att bedriva en långsiktig personalpolitik. En ny
stabsmyndighet till regeringen inom personalpolitikens område skulle
kunna ge regeringen bättre underlag som på sikt minskar ryckigheten i
budgetpolitiken. Dessutom skulle en sådan myndighet kunna få som
uppgift att konkret och konsultativt biträda de små myndigheterna i
personalpolitiska frågor för att säkerställa samma kvalitet och
förhållningssätt inom detta område i alla delar av statsförvaltningen.
Utskottets ställningstagande
Utskottet delar revisorernas uppfattning att den arbetsgivarpolitiska
delegeringen - etablerad genom de personalpolitiska reformerna 1985
och 1994 - har varit en viktig förutsättning för den statliga
personalpolitiken och den statliga verksamhetens förnyelse. Det
delegerade arbetsgivaransvaret innebär en betydelsefull frihet för
myndigheterna att självständigt utforma organisation, arbetsprocesser,
lönebildning, personalförsörjning och kompetensutveckling m.m. med
hänsyn till verksamhetens krav. Myndigheternas förändringsarbete
gynnas enligt utskottets uppfattning av att anställda på alla nivåer
får möjligheter att delta i och påverka utvecklingen i de interna
arbetsprocesserna.
Utskottet vill erinra om att regeringens uppgift i
arbetsgivarpolitiken är dels att - i den utsträckning det behövs -
sätta övergripande strategiska mål för de statliga
arbetsgivarfrågorna, dels att följa upp myndigheternas
arbetsgivarpolitik. I egenskap av uppföljare beslutade regeringen 2001
att, vid sidan om det löpande uppföljningssystemet för
arbetsgivarpolitiken, tillsätta en utredning med uppgift att göra en
samlad utvärdering av den arbetsgivarpolitiska reformen 1994 (dir.
2001:16). Uppdraget omfattade bl.a. att bedöma effekterna av den
arbetsgivarpolitiska delegeringen på lönebildningen,
personalförsörjningen och andra personalpolitiska frågor inom
statsförvaltningen.
Arbetsgivarpolitikutredningens arbete bedrevs i stort sett samtidigt
med Riksdagens revisorers granskning av statens personalpolitik.
Utredningens betänkande Den arbetsgivarpolitiska delegeringen i staten
- en samlad utvärdering (SOU 2002:32) publicerades, såsom revisorernas
personalpolitiska rapport, i mars 2002.
Utskottet konstaterar att Arbetsgivarpolitikutredningens analys
belyser många aspekter på statens arbetsgivarpolitik vilka också
berörs i revisorernas rapport. Detta gäller främst den
arbetsgivarpolitiska delegeringen, kompetensförsörjningen samt
uppföljningssystemet i staten. Utredningen presenterar en del
synpunkter som enligt utskottets mening har särskild relevans med
anknytning till revisorernas förslag:
Den arbetsgivarpolitiska delegeringen är väl förankrad hos alla
berörda och den stimulerar myndighetsledningarna att ta ett
helhetsansvar för verksamheten. Men den har också skapat osäkerhet om
regeringens roll inom arbetsgivarpolitiken. Det bör därmed vara
förenligt med regeringens roll att, om det behövs, formulera konkreta
förvaltningspolitiska mål för myndigheterna för att styra deras
agerande som arbetsgivare.
Delegeringen kräver en större arbetsgivarpolitisk kompetens hos
myndigheterna än det tidigare systemet och den fungerar för närvarande
bäst på stora myndigheter med en stark arbetsgivarfunktion. Små
myndigheter bör därför i större utsträckning få hjälp med att
praktiskt utveckla den arbetsgivarpolitiska kompetensen.
Ledaregenskaper har varit betydligt viktigare under de senare årens
tillsättning av chefer, men det finns fortfarande många operativa
chefer i statsförvaltningen utan tillräckliga ledaregenskaper. Detta
visar sig skapa en del problem i hanteringen av de frågor som omfattas
av den arbetsgivarpolitiska delegeringen, särskilt på regional och
lokal nivå.
Höga ambitioner och tydliga mål från regeringens sida inom
arbetsgivarpolitikens område bör motsvaras av en ambitiös
uppföljnings- och utvärderingsverksamhet. Den övergripande principen
bör vara att ett delegerat system kräver fördjupad utvärdering på
myndighetsnivå jämfört med dagens system. Det nya uppföljningssystemet
ska ge adekvat information till statsmakterna och bidra med underlag
för en meningsfull och fördjupad dialog med myndigheterna. Det bör
integreras i styrsystemet med bättre anpassning till de enskilda
myndigheterna, och det bör kunna användas för benchmarking och
spridning av goda exempel.
Den årliga uppföljningen bör kompletteras med en fördjupad och
kvalitativt inriktad utvärdering av myndigheternas arbetsgivarpolitik
och kompetensförsörjning. Uppföljningens och utvärderingarnas styrande
effekt bör ökas genom att starkare knyta dessa till budgetprocessen.
Enligt uppgifter som utskottet inhämtat från Regeringskansliet har
Arbetspolitikutredningens betänkande varit föremål för remisshantering
hos 259 instanser. Efter slutgranskningen av samtliga remissvar avser
regeringen att avlämna en proposition eller en skrivelse om den
arbetsgivarpolitiska delegeringen i staten. Ärendet kommer att
avlämnas till riksdagen i maj 2003, för slutbehandling efter
sommaruppehållet men före utgången av 2003.
Utskottet vill understryka att statens personalpolitik har en
strategiskt viktig roll i utvecklingen av en högeffektiv
statsförvaltning med bibehållet högt medborgerligt förtroende för den
statliga verksamheten. För att främja denna utveckling ska den
arbetsgivarpolitiska delegeringen ge myndigheterna bästa möjliga
förutsättningar att använda arbetsgivarpolitiken som ett medel för att
utforma organisation, arbetsprocesser och kompetensförsörjning med
hänsyn till gällande verksamhetsmål. Ett tydligt och välpreciserat
innehåll i den statliga personalpolitiken samt en verksamhetsanpassad
personalpolitisk uppföljning finns bland de viktigaste
förutsättningarna för att delegeringen av befogenheterna på det
arbetsgivarpolitiska området ska vara framgångsrik. Utskottet ser
därför allvarligt på de problem inom statens personalpolitik som
påvisas både i Riksdagens revisorers rapport och i
Arbetsgivarpolitikutredningens betänkande.
Huvuddelen av de frågor som revisorerna tar upp i sin granskning av
statens personalpolitik har, enligt vad utskottet kunnat konstatera,
analyserats av Arbetsgivarpolitikutredningen. Utskottet förutsätter
att regeringen senare under våren 2003 behandlar dessa frågor i den
aviserade arbetsgivarpolitiska propositionen eller skrivelsen. Med
hänvisning till den pågående beredningen av ärendet inom
Regeringskansliet avstyrker utskottet Riksdagens revisorers förslag i
2002/03:RR2.
Jämställdhetsaspekter på den statliga arbetsgivarpolitiken
Utskottets förslag i korthet
Utskottet anser att det är angeläget att regeringens jämställdhetsmål
fullföljs i den statliga arbetsgivarpolitiken. I detta arbete har
regeringen initierat en rad åtgärder för att utjämna löneskillnader
inom såväl den statliga sektorn som övriga delar av arbetsmarknaden
samt för att analysera, utveckla och integrera förvaltningspolitiska
mål och krav på jämställdhetsarbete inom myndigheterna. Mot denna
bakgrund avstyrker utskottet motionerna.
Jämför reservationerna 1 (v), 2 (c), 3 (m) och 4 (fp, kd).
Motionerna
Vänsterpartiet framhåller i motion A319 att man delar
Riksrevisionsverkets kritik av regeringens strategi för
jämställdhetsarbete. Kritiken avser bl.a. otydliga målbeskrivningar
och krav samt bristande dialog mellan myndigheterna och departementen
beträffande jämställdhetsarbete. Motionärerna anser att regeringen
behöver förtydliga sin strategi för jämställdhetspolitiken genom att
ur feministiskt perspektiv formulera tydliga verksamhetsmål, vilka bör
vara relevanta för myndigheter och ska syfta till förändring av
rådande strukturer. Jämställdhetsarbetet hos myndigheterna bör enligt
motionärerna prioriteras högre vid budgetdialog och i regleringsbrev
(yrkande 3).
Centerpartiet förespråkar i motion A366 (yrkande 12) en lönerevision
inom statlig verksamhet i syfte att utjämna löneskillnader mellan
likvärdigt arbete. Anledningen till en sådan lönerevision är enligt
motionärerna de kraftiga löneskillnaderna mellan kvinnor och män
anställda i den statliga sektorn även på de högsta
befattningsnivåerna. Motionärerna anser att hela den offentliga
sektorn samtidigt bör åläggas att genomföra lönerevisioner och arbeta
med intern arbetsvärdering för att skapa en rättvis lönesättning.
Därför bör denna lönerevision enligt motionärerna göras i samarbete
med Kommun- och Landstingsförbundet.
Utskottets ställningstagande
Enligt utskottets mening är jämställdhet mellan kvinnor och män en
fråga med högsta prioritet i dagens moderna samhälle. Jämställdhet
handlar om rättvisa och fördelning av ekonomisk och politisk makt. Den
handlar alltså om demokrati, om att värdera kvinnor och män lika. Det
är därför viktigt att jämställdhetsperspektivet blir en naturlig del
av verksamheten i alla samhällssektorer för att säkerställa att
kvinnors rätt till arbete med rättvisa löner och med öppen tillgång
till poster på alla beslutsnivåer blir en självklarhet.
Jämställdhetsmålen såväl i den statliga arbetsgivarpolitiken som i
övriga delar av den offentliga sektorn måste fullföljas.
Utskottet har tidigare behandlat frågor rörande jämställdhet i den
statliga arbetsgivarpolitiken i betänkande 2001/02:FiU27. I enlighet
med sitt ställningstagande i detta betänkande vill utskottet framhålla
att jämställdhet mellan könen och en arbetsmiljö där diskriminering på
grund av kön inte får förekomma måste utgöra ett av de grundläggande
förhållningssätten för den statliga förvaltningen. Det är oerhört
viktigt att alla myndigheterna följer och genomför regeringens
riktlinjer för jämställdhetsarbete i statsförvaltningen.
Regeringens utgångspunkt i jämställdhetsarbetet är att såväl den
politiska som den verkställande delen av regeringsarbetet ska
genomsyras av jämställdhetsperspektiv. Enligt verksförordningen
(1995:1322) har regeringen också i detta avseende ett strategiskt
övergripande ansvar, medan myndigheterna har det operativa ansvaret
för att åstadkomma de mål som statsmakterna ställer upp. I detta
sammanhang vill utskottet understryka att det är angeläget att
jämställdhetsarbetet hos myndigheterna prioriteras högt både inom
ramen för internt verksamhetsarbete och vid styrningsdialog med
departementen. Tydliga och relevanta verksamhetsmål är också enligt
utskottets mening ett viktigt verktyg för att förändra rådande
könsdiskriminerande strukturer.
Enligt vad utskottet kunnat konstatera i sin tidigare genomgång av
jämställdhetsarbetet inom statsförvaltningen har regeringen genom
förvaltningspolitiska styrsignaler till myndigheterna samt en aktiv
uppföljning av de arbetsgivarpolitiska insatserna åstadkommit att
myndigheterna tar ett större ansvar för att sätta konkreta mål för
sitt jämställdhetsarbete med tydliga kopplingar till målen för
verksamheten. Det är viktigt att regeringen löpande fortsätter att
följa upp och utvärdera sin egen och myndigheternas arbetsgivarpolitik
med hänsyn till dessa jämställdhetsmål. Formerna för
jämställdhetsarbetet bör dessutom kontinuerligt utvecklas och
utvärderas så att deras effektivitet och relevans för
statsförvaltningen och för enskilda myndigheter kan säkerställas.
Utskottet vill i detta sammanhang erinra om att regeringen har
initierat en översyn av verksförordningen (dir. 2001:177) i syfte att
skapa en större tydlighet när det gäller dels de förvaltningspolitiska
kraven på myndigheterna, dels myndighetsledningens ansvar och
uppgifter också i dess roll som arbetsgivare. Jämställdhet i den
statliga förvaltningen är en av de frågor som analyseras inom ramen
för utredningen, i enlighet med riktlinjerna från den
förvaltningspolitiska propositionen Statlig förvaltning i medborgarnas
tjänst (prop. 1997/98:136, bet. 1997/98:KU31, rskr. 1997/98:294).
Regeringen förbereder för närvarande ett tilläggsdirektiv till
utredningen, enligt vilket uppdraget ska redovisas i slutet av 2003.
Dessutom vill utskottet framhålla att regeringen har inrättat en
styrgrupp för jämställdhetsarbetet med särskilt ansvar för att
integrera ett jämställdhetsperspektiv i alla politikområden.
Styrgruppen ska leda arbetet med att ta fram en plan för genomförande
av jämställdhetsintegrering i Regeringskansliet. Planen omfattar den
jämställdhetspolitiska styrningen, utbildningsinsatser i
Regeringskansliet, utprovning av metoder för jämställdhetsanalyser
samt samordning och uppföljning av arbetsformerna på respektive
fackdepartement. Utskottet vill här betona regeringens målsättning att
styrgruppens arbete ska leda till att jämställdhet genomsyrar såväl
regeringens arbete som styrning av myndigheterna och att den
utarbetade planen bidrar till måluppfyllelse av jämställdhetspolitiken
både i statsförvaltningen och i andra samhällssektorer.
Utskottet anser att det är av största vikt att regeringen verkar för
att bryta den könsrelaterade lönediskrimineringen samt motverka både
diskriminerande värderingar av olika arbeten och negativa effekter av
den segregerade arbetsmarknaden. Det är i detta sammanhang värt att
notera att regeringen, som direkt följd av riksdagens tillkännagivande
till regeringen (bet. 2001/02:FiU27, rskr. 2001/02:327), i
regleringsbrevet för 2003 uppdragit åt Arbetsgivarverket att senast
den 30 juni 2003 rapportera hur löneskillnaderna mellan kvinnor och
män utvecklas i staten. I löneförhandlingarna 2002 har parterna på det
statliga området därutöver kommit överens om att genomföra en gemensam
studie av den lokala lönebildningen och lönesättningen. I studien ska
särskilt belysas vilket gemensamt ansvar som lokala parter tar för att
förhindra osakliga löneskillnader mellan män och kvinnor. Dessutom har
man kommit överens om att starta ett utvecklingsarbete med målet att
nå en jämn könsfördelning i samtliga befattningskategorier inom
staten.
Dessa insatser ryms inom ramen för det arbete som i enlighet med den
nya jämställdhetslagen åläggs alla arbetsmarknadsparter för att
åtgärda osakliga löneskillnader. Utskottet vill erinra om att
regeringen via JämO och Medlingsinstitutet följer parternas arbete på
detta område. Utfallet den 1 januari 2004 av detta arbete kommer att
vara vägledande för behovet av ytterligare åtgärder, bl.a. skärpt
lagstiftning.
Vidare uppmärksammar utskottet att regeringen i budgetpropositionen
för 2003 (prop. 2002/03:1) understryker behovet av ytterligare aktiva
åtgärder för att åstadkomma samma möjligheter till utveckling och
befordran för kvinnor och män samt för att minska löneskillnaderna
mellan könen. Utskottet ser positivt på att regeringen även som
arbetsgivare är villig att ta på sig en ledande roll i det praktiska
jämställdhetsarbetet. I Regeringskansliets nya handlingsplan för
jämställda löner ingår en lönerevision i syfte att åtgärda de
kvarstående osakliga löneskillnaderna mellan kvinnor och män anställda
i Regeringskansliet. Lönerevisionen ska genomföras så snart som
möjligt och senast inom tre år, i enlighet med jämställdhetslagen.
Samtidigt ska medel också avsättas för en fortsatt omfattande
jämställdhetsutbildning av chefer i arbetsledande ställning inom
Regeringskansliet.
Utskottet konstaterar att ytterligare insatser för att stärka
jämställdhetsarbetet och utveckla jämställdhetsanalysen både i den
statliga förvaltningen och hela den offentliga sektorn är under
beredning inom Regeringskansliet. Enligt information från
Personalpolitiska enheten på Finansdepartementet avser regeringen att
uppdra till Statens pensionsverk att redovisa vissa statistiska
uppgifter avseende pensionering av anställda inom statsförvaltningen.
Uppgifterna kommer att analyseras bl.a. utifrån genusperspektiv.
Dessutom ska en ny regeringsskrivelse om jämställdhetspolitiken
utkomma i maj 2003. Utskottet vill erinra om riksdagens tidigare
tillkännagivande att regeringen härvid lämnar en utförlig redovisning
av hur kvinnorepresentationen bland myndighetschefer, ambassadörer och
statliga utredare ska öka och vad som ytterligare kan göras för att
utjämna obefogade löneskillnader i den offentliga sektorn.
Det är utskottets mening att jämställdhet mellan könen ska råda i hela
det svenska samhället, så även i statsförvaltningen. Den statliga
arbetsgivarpolitiken måste därför få ett ännu tydligare
jämställdhetsperspektiv för att kunna bryta det maktmönster som
diskriminerar kvinnor i deras karriärmöjligheter, löneutveckling och
makttillgång endast därför att de är kvinnor. Jämställdheten måste bli
en fråga med högsta prioritet. Utskottet förutsätter att regeringens
insatser för att integrera och fullfölja jämställdhetsmålen i
statsförvaltningen praktiskt tillämpas vid utvecklingen av jämställd
arbetsgivarpolitik i samtliga statliga verksamheter.
Utskottet har i det ovan anförda kunnat konstatera att regeringen
redan har initierat en rad åtgärder som motsvarar de av motionärerna
framförda kraven. Regeringskansliets handlingsplan för jämställda
löner samt överenskommelserna i löneförhandlingarna 2002 på det
statliga området syftar till att på ett operativt respektive
strategiskt sätt ta itu med osakliga löneskillnader i den statliga
sektorn. Den nya jämställdhetslagen ålägger dessutom samtliga
arbetsmarknadsparter - alltså även parterna på det offentliga området
- att så snart som möjligt och senast inom tre år åtgärda osakliga
löneskillnader. Utvecklingen av de förvaltningspolitiska målen och
kraven på jämställdhetsarbete inom myndigheterna analyseras dessutom
ingående av såväl Utredningen för en översyn av verksförordningen som
regeringens styrgrupp för jämställdhetsarbetet.
Mot denna bakgrund föreslår utskottet att riksdagen avslår förslagen i
motionerna A319 (v) yrkande 3 och A366 (c) yrkande 12.

Reservationer
Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har
föranlett följande reservationer. I rubriken anges vilken punkt i
utskottets förslag till riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet.

1. Jämställdhetsaspekter på den statliga arbetsgivarpolitiken,
punkt 2 (v)
av Siv Holma (v).
Förslag till riksdagsbeslut
Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 2 borde ha
följande lydelse:
Riksdagen bifaller motion 2002/03:A319 yrkande 3 och avslår motion
2002/03:A366 yrkande 12.
Ställningstagande
Sverige är i dag, trots formell jämställdhet mellan kvinnor och män,
ett samhälle som systematiskt underordnar kvinnor och överordnar män.
Vi har haft en jämställdhetspolitik i över tre decennier. Det har
förvisso lett till framgångar inom exempelvis politisk representation,
men det finns fortfarande alltför många samhällssfärer som förblivit
opåverkade av jämställdhetspolitiken. Politiken, även den statliga
arbetsgivarpolitiken, måste enligt min mening på allvar ta till sig en
feministisk analys och utifrån detta integrera en ny strategi som
syftar till reella förändringar av de rådande strukturerna.
Statliga myndigheter utgör en viktig länk i jämställdhetsarbetet.
Förutom verksförordning styrs myndigheternas verksamhet och inriktning
via instruktioner och regleringsbrev. Ett sätt att utveckla
jämställdhetsarbetet i feministisk riktning är således genom att ändra
direktiv för verksamhetsmål och prioriteringar i dess regleringsbrev.
Riksrevisionsverket granskade, på regeringens uppdrag,
jämställdhetsperspektivet i myndigheternas regleringsbrev och hur
återrapporteringen från myndigheterna skedde. Resultatet av denna
granskning visade övergripande och generella brister i regeringens
strategi för jämställdhetsarbetet.
Jag instämmer i Riksrevisionsverkets bedömning att regeringen behöver
förtydliga målbeskrivningar och verksamhetsmål samt förbättra dialogen
mellan departement och myndigheter i budgetarbete och regleringsbrev.
Regeringen har nu förvisso initierat flera vällovliga åtgärder för att
åstadkomma detta, men de är enligt min mening fortfarande för otydliga
för att förändra den rådande könsmaktsordningen som existerar såväl i
den statliga arbetsgivarpolitiken som i samhället i stort. Jag anser
därför att mer resurser behöver prioriteras till externt
jämställdhetsarbete.
I detta sammanhang vill jag också erinra om att Vänsterpartiets
jämställdhetsmotioner ofta besvarats med positiva skrivningar om vad
regeringen gjort och vad regeringen avser att ytterligare göra inom
jämställdhetsområdet. Jag kan konstatera att många av de aviserade
åtgärderna inte blivit genomförda. Jämställdhetsarbetet är högt
prioriterat i regeringens politiska förklaringar men dessa följs
alltför sällan av konkreta handlingar. Det räcker inte med att
integrera jämställdhetsperspektiv i alla politikområden. Det behövs
också konkreta åtgärder för att ändra de rådande könsmaktsstrukturerna
i bl.a. den statliga arbetsgivarpolitiken där diskriminering i lön,
arbetsmiljö och karriärmöjligheter blir de synliga resultaten.
Jag föreslår att riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening
vad jag har framfört om jämställdheten i den statliga förvaltningen.
Detta innebär att riksdagen bifaller motion A319 (v) yrkande 3 och
avstyrker motion A366 (c) yrkande 12.

2. Jämställdhetsaspekter på den statliga arbetsgivarpolitiken,
punkt 2 (c)
av Jörgen Johansson (c).
Förslag till riksdagsbeslut
Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 2 borde ha
följande lydelse:
Riksdagen bifaller motion 2002/03:A366 yrkande 12 och avslår motion
2002/03:A319 yrkande 3.
Ställningstagande
Jag anser att Sveriges arbetsmarknad är en av de mest könssegregerade
i västvärlden. Över hälften av alla yrkesverksamma kvinnor, men bara
en av tio män, återfinns i den offentliga sektorn där politiska
församlingar är den direkta arbetsgivaren. Trots detta politiska
inflytande har utvecklingen i den offentliga sektorn inte entydigt
gått mot mer rättvisa löner för kvinnor och män.
Att åstadkomma rättvisa löner mellan kvinnor och män är enligt min
mening en nyckelfråga för att förbättra jämställdheten på den svenska
arbetsmarknaden. Jag ser dock att arbetet för ökad jämställdhet i
lönesättningen inte visar på några entydiga framgångar. I kommunerna,
där de flesta offentliganställda arbetar, tjänar kvinnor i dag i
genomsnitt 90 % av de kommunanställda männens lön, mot 74 % för
trettio år sedan. Samtidigt har kvinnornas löner i landstingen sjunkit
från 80 % av männens genomsnittslön 1973 till 71 % i dag. Även i
statsförvaltningen har kvinnornas löner sjunkit jämfört med männens
lön, från 90 % 1983 till 84 % i dag. Lönegapet mellan
offentliganställda kvinnor och män tycks alltså inte minska.
Det är inte svårt för mig att förstå svårigheten med att politiskt
komma till rätta med dessa löneskillnader eftersom svensk ekonomi, och
därmed skatteinkomsterna i kommuner och landsting, utvecklats
långsammare än omvärldens. Samtidigt har regering och riksdag alltför
ofta lagt nya, helt eller delvis ofinansierade uppgifter på kommuner
och landsting. Denna utveckling har varit särskilt tydlig under de
senaste åren av socialdemokratiskt samarbete med Vänsterpartiet.
Jag är övertygad om att rättvisa löner kan uppnås på den svenska
arbetsmarknaden utan nedskärningar i skolan, vården och omsorgen. För
detta krävs enligt min mening tre grundförutsättningar - en
näringsvänlig tillväxtpolitik, en respekt för det kommunala
självstyret och en starkare skattebas för kommunernas och landstingens
intäkter. Det är regeringens ansvar att säkra dessa förutsättningar
och därigenom garantera att de offentliga arbetsgivarna får möjlighet
att bli föregångare i arbetet med jämställda löner.
Mot bakgrund av det ovan anförda anser jag att regeringen bör åläggas
att genomföra en lönerevision i den statliga verksamheten och arbeta
med intern arbetsvärdering i syfte att utjämna löneskillnader mellan
likvärdigt arbete. Denna lönerevision bör göras i samarbete med
Kommun- och Landstingsförbundet.
Jag föreslår att riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening
vad jag har framfört om jämställdheten i den statliga förvaltningen
och i övriga delar av den offentliga sektorn. Detta innebär att
riksdagen bifaller motion A366 (c) yrkande 12 och avstyrker motion
A319 (v) yrkande 3.

3. Jämställdhetsaspekter på den statliga arbetsgivarpolitiken,
punkt 2, motiveringen (m)
av Fredrik Reinfeldt (m), Gunnar Axén (m) och Cecilia
Widegren (m).
Vi anser att utskottets ställningstagande borde ha följande lydelse:
Ställningstagande
Jämställdhet handlar om alla människors lika värde och varje människas
rätt till respekt för sin person, sina val och sina känslor. Det är en
fråga om rättvisa att ingen ska särbehandlas negativt på grund av sitt
kön eller av andra orsaker. All form av diskriminering och
generalisering måste motverkas. Människor har rätt att betraktas som
individer och inte som delar av en viss grupp som godtyckligt
tillskrivs vissa egenskaper.
Vi anser att staten ska behandla män och kvinnor likvärdigt och genom
en öppen och modern arbetsgivarpolitik bidra till en mer jämställd
arbetsmarknad. Staten ska vara ett föredöme när det gäller att
utveckla de enskilda medarbetarnas förmåga och möjligheter. Det
innebär både att underlätta för såväl män som kvinnor att utvecklas på
sin arbetsplats och att vara lika öppen för den förmåga och kompetens
som den enskilde besitter oavsett kön. På det viset bryts gamla
attityder och underlättas för fler kvinnor i ledande positioner. I
detta arbete bör Regeringskansliet föregå med gott exempel.
Mot denna bakgrund vill vi framhålla att attitydförändringar i synen
på kvinnors roll på arbetsmarknaden kräver att kvinnor synliggörs -
inte att de kvoteras in i olika verksamheter eller på annat sätt
utsätts för positiv särbehandling. När en kvinna särbehandlas bara
därför att hon är kvinna, begås samma fel som när en man särbehandlas
bara därför att han är man. En orättvisa ersätts av en annan orättvisa
och segregeringen består. Det är enligt vår mening viktigt att
understryka att matematisk omfördelning inte leder till ökad
jämställdhet i verkligheten eller utifrån den enskilda medarbetarens
perspektiv.
Mot denna bakgrund föreslår vi att riksdagen avslår förslagen i
motionerna A319 (v) yrkande 3 och A366 (c) yrkande 12.

4. Jämställdhetsaspekter på den statliga arbetsgivarpolitiken,
punkt 2, motiveringen (fp, kd)
av Karin Pilsäter (fp), Mats Odell (kd) och Gunnar Nordmark
(fp).
Vi anser att utskottets ställningstagande borde ha följande lydelse:
Ställningstagande
Lönediskrimineringen, som innebär att kvinnor och män får olika lön
för lika eller likvärdigt arbete, måste övervinnas. För att bryta
lönediskrimineringen behövs ändamålsenliga metoder såsom statistik och
bättre modeller för arbetsvärdering. Genom sådana verktyg kan
diskriminerande löneskillnader synliggöras.
Vi vill särskilt peka på att undersökningar från bl.a. Jusek visar att
kvinnor och män som utför samma arbete på samma arbetsplats
fortfarande kan ha stora löneskillnader, som inte kan motiveras med
juridiskt hållbara sakliga argument. Nyutexaminerade kvinnor inom de
juridiska och ekonomiska områdena har t.ex. lägre ingångslöner än sina
manliga jämnåriga kolleger. Detta missförhållande har uppmärksammats
även inom Regeringskansliet. Vi förutsätter att staten som
arbetsgivare följer den lagstiftning riksdagen fattat beslut om. De
skärpningar av jämställdhetslagen som genomförts måste förutsättas få
fullt genomslag.
Lönediskrimineringen utgör dock bara en del av de stora
löneskillnaderna, där branschsegregation och arbetsgivarsegregation
utgör andra orsaker. Löneskillnaderna är också utslag av samma brister
som består i att många kvinnor har en arbetssituation som innebär
mindre makt och inflytande över arbetets utförande och arbetstidens
längd och förläggning.
Kommunerna, landstingen och staten måste bli avsevärt bättre som
arbetsgivare. De måste föregå med gott exempel när det gäller rättvisa
löner, flexibla arbetstider och inställning till familjeansvar och
föräldraledighet, liksom att utse kvinnor på ledande positioner. I dag
är situationen i hög utsträckning den motsatta. Staten som
arbetsgivare måste gå före och själv agera på det sätt man via
lagstiftning, styrmedel och opinionsbildning vill förmå resterande
arbetsmarknad. Regleringsbrev och instruktioner till myndigheter
behöver tydligare genomsyras av ett jämställdhetsperspektiv. Detta
framkommer inte minst i den granskning som Riksrevisionsverket
genomfört.
Mot denna bakgrund föreslår vi att riksdagen avslår förslagen i
motionerna A319 (v) yrkande 3 och A366 (c) yrkande 12.

Bilaga
Förteckning över behandlade förslag
Förslag 2002/03:RR2
Förslag 2002/03:RR2 Riksdagens revisorers förslag angående Statens
personalpolitik:

1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening att
regeringen preciserar och konkretiserar den arbetsgivarpolitiska
delegeringen (avsnitt 2.3).
2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening att
regeringen i sitt arbete med det statliga chefskapet uppmärksammar
kravet på saklighet och tydlighet och att regeringen begär en
redovisning av personalpolitiska konsekvenser i myndigheternas
budgetunderlag (avsnitt 2.4).
3. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening att
regeringen ser över dagens system för uppföljning av personalpolitiken
och därvid särskilt beaktar de små myndigheternas situation, hantering
av risksituationer och överväger behovet av en särskild stabsmyndighet
(avsnitt 2.5).
Motioner från allmänna motionstiden hösten 2002
2002/03:A319 av Ulla Hoffmann m.fl. (v):

3. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i
motionen anförs om högre prioritering av jämställdhetsarbete i
budgetdialog och regleringsbrev.
2002/03:A366 av Margareta Andersson m.fl. (c):

12. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i
motionen anförs om en lönerevision i den statliga verksamheten i syfte
att utjämna löneskillnader mellan likvärdigt arbete.