Socialförsäkringsutskottets betänkande i anledning av motioner om vidgad rätt till änkepension m. m. (Betänkande 1973:SfU3 Socialförsäkringsutskottet)

Socialförsäkringsutskottets betänkande nr 3 år 1973 SfU 1973:3

Nr 3

Socialförsäkringsutskottets betänkande i anledning av motioner om
vidgad rätt till änkepension m. m.

Motionerna

I detta betänkande behandlas

motionen 1973:419 av fru Fraenkel m. fl. (fp) vari hemställs att
riksdagen begär förnyad översyn och förslag till ändring av gällande regler
för erhållande av änkepension i syfte att avskaffa inkomstprövningen för
dem som blivit änkor före den 1 juli 1960;

motionen 1973:423 av herr Pettersson i Örebro m. fl. (c) vari
hemställs att riksdagen hos Kungl. Maj:t begär en snabb översyn av
gällande regler för erhållande av änkepension i syfte att eliminera de
orättvisor som gällande bestämmelser innebär i de fall då makens död
inträffat före den 1 juli 1960;

motionen 1973:640 av herr Andersson i Storfors m. fl. (s) vari
hemställs att riksdagen i skrivelse till Kungl. Maj:t begär att riksdagen så
snart som möjligt föreläggs förslag till sådan ändring av lagen om allmän
försäkring, att även samboende kvinna kan erhålla änkepension inom
tilläggspensioneringen;

motionen 1973:1163 av herr Wikner m. fl. (s) vari hemställs att
riksdagen begär att Kungl. Maj:t vidtar sådan ändring av lagen om allmän
försäkring att samboende kvinna som blivit änka erhåller tilläggspension.

”Övergångsänkor”

Gällande bestämmelser m. m.

Enligt 8 kap. 1 § lagen om allmän försäkring har en änka rätt till
folkpension i form av änkepension under förutsättning att hon antingen
uppnått 36 års ålder vid mannens död och varit gift med honom minst
fem år eller har vårdnaden om och stadigvarande bor tillsammans med
barn under 16 år, som vid mannens död stadigvarande vistades i makamas
hem eller hos änkan. Då änkan upphör att ha barn under 16 år i hemmet,
skall vid bedömandet av hennes rätt till pension i fortsättningen anses
som om mannen avlidit, då barnet upphörde att påverka rätten till
pension, och äktenskapet varat t. o. m. denna tidpunkt.

Med änka likställs i fråga om rätt till änkepension ogift eller frånskild

1 Riksdagen 1973. 11 sami. Nr 3

SfU 1973:3

kvinna eller änka, som stadigvarande sammanbor med ogift eller frånskild
man eller änkling vid dennes död och som varit gift med eller har eller har
haft barn med honom. Däremot äger kvinna inte rätt till änkepension
efter sin make, om hon levde åtskild från honom vid hans död och efter
det sammanlevnaden upphörde stadigvarande sammanbott med en annan
man, med vilken hon varit gift eller har eller har haft barn.

Om änkan ingår nytt äktenskap, dras änkepensionen in. Skulle det nya
äktenskapet upplösas inom fem år, börjar änkepensionen ånyo att utgå
(8:3 AFL).

Änkepension utgår med samma belopp som oreducerad ålderspension
till ensamstående pensionär, dvs. med 90 procent av basbeloppet. Till
pensionen kan komma pensionstillskott och kommunalt bostadstillägg.
Full änkepension utgår till änka som vid mannens död eller den därmed
jämställda tidpunkten fyllt 50 år eller som har barn under 16 år i
hemmet. För annan änka minskar pensionen med 1/15 för varje år,
varmed änkans ålder vid mannens död eller den tidpunkt då hon upphör
att ha barn under 16 år i hemmet understiger 50 år (8:4 AFL).

För kvinnor som blivit änkor efter den 30 juni 1960 utgår
änkepensionen utan inkomstprövning. Pension till kvinnor som blivit
änkor dessförinnan är däremot inkomstprövad. Om mannen avlidit under
tiden den 1 juli 1958-den 30 juni 1960 är emellertid viss del av pensionen,
det s. k. garantibeloppet, fri från inkomstprövning. Garantibeloppet
utgör, om dödsfallet inträffat under tiden 1 juli 1958— den 30 juni 1959,
en tredjedel och, om dödsfallet inträffat under tiden 1 juli 1959—den 30
juni 1960, två tredjedelar av det belopp som skulle ha utgått utan
inkomstprövning. Inkomstprövningen innebär enligt 16 § lagen angående
införande av lagen om allmän försäkring att pensionen skall minskas med
en tredjedel av änkans inkomst till den del den överstiger 2 000 kr. för år.
Med inkomst avses inkomster av alla slag, såsom tjänstepension,
arbetsinkomst, ränteinkomst och avkastning av fastighet. Vid beräkning
av inkomsten skall årsinkomsten ökas med 10 procent av det belopp
varmed änkans förmögenhet överstiger 50 000 kr. Änkepension som efter
minskningen understiger 1/15 av full pension skall ej utgå. Det är att
märka att minskningen av pensionsförmån skall göras i första hand på
kommunalt bostadstillägg och i andra hand på änkepension.

Frågans tidigare behandling

Motionsyrkanden av samma innebörd som de i motionerna 1973:419
och 1973:423 framställda avvisades av riksdagen förra året på förslag av
socialförsäkringsutskottet i dess betänkande 1972:2. Utskottet lämnade i
betänkandet en redogörelse för frågans behandling från och med 1948,
då änkepension infördes i folkpensioneringen till och med 1971 och
redovisade också de skäl som pensionsförsäkringskommittén i sitt
slutbetänkande Familjepensionsfrågor m. m. (SOU L971:19) anfört mot
ett avskaffande av inkomstprövningen för de s. k. övergångsänkoma. Med
anledning av de i motionerna framförda rättviseaspektema framhöll

SfU 1973:3

utskottet att det i svensk rätt fanns åtskilliga exempel på fall, då till följd
av övergångsbestämmelser eller eljest vissa kategorier människor inte
kommit i åtnjutande av förmåner som ny lagstiftning erbjudit. Ett
avskaffande av inkomstprövningen för övergångsänkor skulle visserligen
undanröja den orättvisa som nu otvivelaktigt rådde mellan olika
kategorier änkor men skulle samtidigt ytterligare markera den olikhet
som enligt gällande regler förelåg mellan änkor med rätt till änkepension
och andra utan möjlighet att erhålla motsvarande inkomstförstärkning.

Änkepension inom tilläggspensioneringen

Gällande bestämmelser

Som framgår av det föregående likställs i fråga om rätt till änkepension
inom folkpensioneringen med änka ogift eller frånskild kvinna eller
änka som stadigvarande sammanbor med ogift eller frånskild man eller
änkling vid dennes död och som varit gift med eller har eller har haft barn
med honom. Till skillnad härifrån krävs för rätt till änkepension från
tilläggspensioneringen att legalt äktenskap förelegat. Förutsättning för
rätt till änkepension från tilläggspensioneringen är vidare att äktenskapet
varat minst fem år och att det ingåtts senast den dag då mannen fyllde 60
år. För det fall den avlidne efterlämnar barn eller adoptivbarn, som också
är barn till änkan eller adopterat även av henne uppställs inte några krav
angående äktenskapets varaktighet eller tidpunkten för äktenskapets
ingående.

För rätt till änkepension från tilläggspensioneringen krävs därjämte att
den avlidne vid sitt frånfälle var berättigad till tilläggspension i form av
förtidspension eller ålderspension eller att han — om han inte avlidit —
skulle ha kommit i åtnjutande av förtidspension från tilläggspensioneringen
om han vid tidpunkten för dödsfallet i stället skulle ha fått sin
arbetsförmåga nedsatt.

Änkepension från tilläggspensioneringen utgår inte sedan änkan ingått
nytt äktenskap. Om det nya äktenskapet upplöses innan det bestått i fem
år börjar änkepensionen ånyo att utgå.

Frågans tidigare behandling

1958 års socialförsäkringskommitté anförde i betänkandet ”Förbättrade
familjeförmåner från folkpensioneringen m. m.” (SOU 1959:39)
i fråga om rätt till änkepension, då lagenligt äktenskap inte förelegat
följande.

Inom den allmänna tilläggspensioneringen kan till skillnad från folkpensioneringen
och yrkesskadeförsäkringen änkepension efter en avliden man
endast ifrågakomma för kvinna, som varit gift med den avlidne. Samma
är förhållandet med familjepension inom den statliga och kommunala
tjänstepensioneringen.

Ett önskemål att uppnå största möjliga överensstämmelse mellan
tilläggspensionering och folkpensionering skulle kunna leda till att man

SfU 1973:3

även inom folkpensioneringen begränsade änekpensionsrätten till de
legala änkorna. Emellertid torde man få lägga delvis andra synpunkter på
änkepensionerna inom folkpensioneringen än inom tilläggspensioneringen.
Inom folkpensioneringen gäller det att skapa ett minimiskydd för
medborgarnas försörjning inom de ålders- och civilståndsgrupper där
enligt vad erfarenheten utvisar behov av bidrag härtill regelmässigt brukar
föreligga. En kvinna, som utan äktenskap sammanlevat med en man
under en följd av år och har barn med honom, torde sålunda vid hans
frånfälle i regel vara i lika stort behov av nämnda minimiskydd som en
kvinna som varit gift med mannen (legal änka).

I prop. 1959:100, genom vilken den nu gällande bestämmelsen
tillkom, underströks värdet av överensstämmande regler inom tilläggspensioneringen
och gällande personalpensionssystem.

Föredragande departementschefen anförde i prop. 1960:75 i huvudsak
följande.

Enligt nuvarande praxis kan änkepension utgå då lagligt äktenskap ej
föreligger men kvinnan sedan avsevärd tid sammanlevt med den avlidne
under äktenskapsliknande förhållanden. Denna rättstillämpning grundar
sig på ett stadgande i 12 § lagen om folkpensionering, enligt vilket en
ogift person, vilken sedan avsevärd tid sammanlever med en annan under
förhållanden som nyss sagts, kan anses som gift med denne vid
tillämpningen av lagen, om särskilda skäl föreligger. Allmän tilläggspension
kan i motsats till folkpension inte utgå i form av änkepension till
annan kvinna än den som var lagligt gift med den avlidne. Socialförsäkringskommittén
anför, att en kvinna som under en längre tid
sammanbott med en man utan att vara gift med honom i vissa fall kan ha
lika stort behov som en änka av det minimiskydd, vilket folkpensionen
avser att ge. Enligt kommitténs mening bör därför alltjämt inom
folkpensioneringen änkepension kunna utgivas utan att lagligt äktenskap
förelegat. Kommittén föreslår däremot, att rätten till änkepension för
ogift kvinna bör begränsas till den, som stadigvarande sammanbodde med
en ogift man vid dennes död och som har eller har haft barn med honom
eller vid dödsfallet var havande med barn till honom. I beteckningen ogift
inbegripes härvid änka, änkling och frånskild.

För egen del ansluter jag mig till socialförsäkringskommitténs uppfattning
att folkpensioneringens regler bör inrymma en möjlighet att i
vissa fall utge änkepension även då kvinnan inte var gift med den avlidne
mannen. De förutsättningar under vilka detta kan ske bör därvid vara
anknutna till vissa lätt konstaterbara fakta. Kommittehs förslag synes
uppfylla detta anspråk samtidigt som det på ett i huvudsak lämpligt sätt
avgränsar den personkrets som kan anses vara i behov av änkepension av
här avsett slag. I fortsättningen skulle alltså bamlösa kvinnor, som utan
äktenskap sammanlevt med en man fram till dennes död, inte vara
berättigade till änkepension. Undantag från sistnämnda regel torde dock i
motsats till vad kommittén förordat böra gälla för det fall att kvinnan
tidigare varit gift med den avlidne. Kommittén förutsatte att kvinnan i
sådant fall skulle erhålla efterlevandepension i egenskap av frånskild, men
enligt vad jag i det följande förordar kommer denna förutsättning inte att
föreligga.

I sitt av riksdagen godkända utlåtande 1960:20 anslöt sig andra
lagutskottet till vad departementschefen sålunda anfört.

SflJ 1973:3

Vid införandet av lagen om allmän försäkring gjordes inga ändringar
angående kravet på legalt äktenskap såsom förutsättning för rätt till
änkepension från tilläggspensioneringen.

I de likalydande motionerna 1:222 och 11:264 till 1964 års riksdag
yrkades, att rätt till änkepension inom tilläggspensioneringen skulle
tillkomma även sådana sammanboende kvinnor som hade rätt till
änkepension inom folkpensioneringen. Sedan motionerna remitterats till
riksförsäkringsverket anförde verket följande.

1 sitt förslag om förbättrade familjeförmåner från folkpensioneringen
m. m. (SOU 1959:32) ifrågasatte socialförsäkringskommittén att även
änkepensionen från folkpensioneringen borde begränsas till de legala
änkorna. Härigenom skulle största möjliga överensstämmelse mellan
tilläggspensioneringen och folkpensioneringen uppnås. Kommittén fann
dock att man delvis fick lägga andra synpunkter på änkepensionen inom
folkpensioneringen än inom tilläggspensioneringen. Inom folkpensioneringen
gällde det ju att skapa ett minimiskydd för medborgarnas
försörjning inom de ålders- och civilståndsgrupper, där enligt vad
erfarenheten utvisade behov av bidrag regelmässigt brukade föreligga.

Reglerna för rätten till änkepension från tilläggspensioneringen är —
bortsett från kravet på varaktighet av äktenskapet — direkt hämtade från
gällande personalpensionssystem. Tilläggspensioneringen är i viss mån
uppbyggd efter samma principer som den statliga tjänstepensioneringen.
Inom de bägge pensionssystemen utgör sålunda förvärvsinkomsten
underlaget för rätt till pension. Vidare spelar den s. k. tjänstetidsfaktom
— tid varunder pensionsgrundande inkomst förvärvats — en avgörande
roll för såväl tilläggspensionens som statspensionens storlek.

Såväl de statliga som de kommunala tjänstepensionsbestämmelserna
innehåller föreskrifter om samordning med den allmänna pensioneringen.
Detta gör det synnerligen önskvärt att reglerna inom nämnda pensionssystem
i största möjliga utsträckning har en likartad utformning.

Andra lagutskottet uttalade (2LU 1964:55) följande.

Enligt utskottets mening finns skäl som talar för att överensstämmelse
bör råda mellan tilläggspensioneringen och folkpensioneringen. Det av
motionärerna aktualiserade spörsmålet förtjänar därför beaktande. De
samordningsproblem och övriga frågor som härvidlag kan uppkomma
torde emellertid kräva ingående överväganden. Spörsmålet synes därför
böra bli föremål för utredning, t. ex. inom pensionsförsäkringskommittén.
Utskottets uttalanden synes böra bringas till Kungl. Maj:ts
kännedom.

Riksdagen gav Kungl. Maj:t till känna vad utskottet anfört.

Sedan de nämnda motionerna samt andra lagutskottets utlåtande hade
överlämnats till pensionsförsäkringskommittén anförde kommittén i sitt
slutbetänkande ”Familjepensionsfrågor m. m.” (SOU 1971:19) följande.

Önskemålet att åstadkomma överensstämmande regler i det aktuella
avseendet inom folkpensioneringen och tilläggspensioneringen är otvivelaktigt
värt beaktande. Bland annat kan för en sådan överensstämmelse
åberopas att likformiga regler gör tillämpningen enklare. Understundom
talar också skälighetssynpunkter för att en samboende kvinna skall ha
samma pensionsrätt som en änka. Emellertid kan man enligt kommitténs
uppfattning lägga i viss mån andra synpunkter på änkepensionerna inom

SfU 1973:3

tilläggspensioneringen än inom folkpensioneringen. För folkpensioneringens'
vidkommande är behovssynpunktema helt dominerande. Det är
här fråga om att skapa en grundtrygghet för människor i sådana
situationer där man av erfarenhet vet att behovet av hjälp genomsnittligt
är stort. Inom tilläggspensioneringen däremot förtjänar även andra
synpunkter beaktande. Man vill inom denna pensionering låta änkan få
behålla en del av den levnadsstandard hon hade före makens bortgång.
Ett liknande synsätt finns i den nuvarande familjerättsliga lagstiftningens
regler om giftorätt och arv. I denna lagstiftning jämställes inte
samboende kvinna med hustru. Med hänsyn härtill synes önskemålet om
överensstämmande regler mellan folk- och tilläggspensioneringen inte så
välmotiverat att motionärernas yrkande bör tillmötesgås enbart på grund
därav.

Tilläggspensioneringens regel, dvs. att änkepension efter en avliden
man kan ifrågakomma endast för kvinna, som varit gift med den avlidne,
överensstämmer med vad som gäller inom den statliga och kommunala
tjänstepensioneringen. För att behålla denna regel oförändrad kan
anföras vissa skäl. En av anledningarna till att samboende kontrahenter
inte ingått äktenskap med varandra kan antagas vara att de vill vara
ekonomiskt självständiga gentemot varandra. Med äktenskap följer
ekonomiskt ansvar mot maken. I och med äktenskapet inträder bl. a.
underhållsskyldighet och arvsrätt. Det har ansetts rimligt att rätten till
änkepension inom tilläggspensioneringen på samma sätt som ett flertal
andra rättigheter och skyldigheter av ekonomisk natur knytes till
äktenskapet. Folkpensioneringens regel kan ses som ett undantag från
denna princip, vilket såsom ovan nämnts är betingat av att behovssynpunkter
här spelar så stor roll. Hela frågan om de ekonomiska
rättsverkningarna av äktenskapet är emellertid för närvarande föremål för
utredning. Innan resultat föreligger av detta utredningsarbete bör enligt
kommitténs uppfattning ändring icke företagas i den berörda regeln.

Ytterligare en omständighet bör framhållas i sammanhanget, nämligen
barnpensionens storlek inom tilläggspensioneringen. I fall då änkepensionsberättigad
finnes utgör barnpensionen för ett barn 15 % och i fall då
änkepensionsberättigad icke finns 40 % av den avlidnes egenpension.
Genom denna regel tillgodoses i stor utsträckning sådan sammanboende
kvinna som har barn med den avlidne mannen. Kvinnan som varit gift
med den avlidne hade i motsvarande fall erhållit änkepension med 35 %
av den avlidnes egenpension. Barnpensionen hade utgjort 1 5 % av samma
pension. Summan av änkepensionen och barnpensionen, 50%, bör
jämföras med barnpensionen i fall då änkepension ej utgår, 40 %.

Slutligen vill kommittén understryka att det är av ett visst värde att
det finns överensstämmande regler för änkepensionering inom tilläggspensioneringen
och inom gällande personalpensionssystem.

Kommittén föreslår sålunda ingen ändring av regeln att legalt
äktenskap skall föreligga för rätt till änkepension inom tilläggspensioneringen.

Utskottet

Änkepension inom folkpensioneringen utgår utan inkomstprövning till
kvinnor vilkas män avlidit efter den 30 juni 1960. För änkor vilkas män
avlidit före den 1 juli 1960 (s.k. övergångsänkor) är pensionen däremot
inkomstprövad.

Motionerna 1973:419 och 1973:423 syftar till att inkomstprövning av
änkepension inom folkpensioneringen avskaffas. Av den inledningsvis

SfU 1973:3

lämnade redogörelsen framgår att motioner med samma yrkanden som
motionerna 1973:419 och 1973:423 vid upprepade tillfällen och senast
1972 avvisats av riksdagen. De skäl som därvid (jfr bl. a. SfU 1972:2)
anförts mot att helt avskaffa inkomstprövningen för änkepension inom
folkpensioneringen äger enligt utskottets mening alltjämt giltighet.
Utskottet avstyrker följaktligen bifall till motionerna 1973:419 och
1973:423.

Inom folkpensioneringen har en änka rätt till folkpension under
förutsättning att hon antingen uppnått 36 års ålder vid mannens död och
varit gift med honom minst fem år eller har vårdnaden om och
stadigvarande bor tillsammans med barn under 16 år, som vid mannens
död stadigvarande vistades i makarnas hem eller hos änkan. I motsats till
vad som gäller inom folkpensioneringen krävs för rätt till änkepension
inom tilläggspensioneringen att legalt äktenskap förelegat.

I motionerna 1973:640 och 1973:1163 hemställs om förslag till sådan
ändring av lagen om allmän försäkring att även samboende kvinna kan
erhålla änkepension inom tilläggspensioneringen. Den i motionerna
aktualiserade frågan var föremål för riksdagens prövning år 1964. I
samband därmed uttalade andra lagutskottet som sin mening att det
fanns skäl som talade för att överensstämmelse borde råda mellan
tilläggspensioneringen och folkpensioneringen och att spörsmålet därför
förtjänade beaktande. De samordningsproblem och övriga frågor som
härvidlag kunde uppkomma krävde emellertid enligt utskottets mening
ingående överväganden och utskottet förordade därför att frågan blev
föremål för utredning. Riksdagen gav Kungl. Maj:t till känna vad
utskottet anfört.

Frågan om en utvidgning av rätten till änkepension inom tilläggspensioneringen
till sådana samboende som har rätt till änkepension inom
folkpensioneringen har numera behandlats av pensionsförsäkringskommittén
i dess slutbetänkande Familjepensionsfrågor m. m. (SOU
1971:19). Kommittén konstaterar att önskemålet om likformiga regler i
det aktuella avseendet är värt beaktande. Man måste emellertid — menar
kommittén - lägga i viss mån andra synpunkter på änkepensionen inom
tilläggspensioneringen än på motsvarande pension inom folkpensioneringen.
Syftet med folkpensionen är att skapa en grundtrygghet för
människor i situationer där man av erfarenhet vet att hjälpbehovet
genomsnittligt är störst, medan änkepensionen inom tilläggspensioneringen
tillkommit i syfte att låta änkan få behålla en del av den
levnadsstandard hon hade före makens bortgång. Kommittén erinrar om
att ett liknande synsätt finns i den nuvarande familjerättsliga lagstiftningens
regler om giftorätt och arv, och enligt dessa regler jämställs inte
samboende kvinna med hustru. Kommittén påpekar vidare att motsvarande
regler gäller inom den statliga och kommunala tjänstepensioneringen.
Änkepension efter en avliden man kan således ifrågakomma
endast för kvinna som varit gift med den avlidne. Kommittén hänvisar
avslutningsvis till att hela frågan om de ekonomiska rättsverkningarna av
äktenskapet f. n. är föremål för utredning och menar att någon ändring i

SfU 1973:3

fråga om rätten till änkepension inom tilläggspensioneringen inte bör
vidtas innan resultatet av detta utredningsarbete föreligger.

Socialförsäkringsutskottet anser — i likhet med andra lagutskottet år
1964 — att skäl talar för att överensstämmelse bör råda mellan
folkpensioneringens och tilläggspensioneringens regler för änkepension.
Innan slutlig ställning tas till den i motionerna aktualiserade frågan bör
emellertid — som pensionsförsäkringskommittén framhållit — resultatet
av familjelagssakkunnigas överväganden rörande äktenskapets ekonomiska
rättsverkningar föreligga. Utskottet anser sig således böra avstyrka
bifall till motionerna 1973:640 och 1973:1 163.

Med hänvisning till det anförda hemställer utskottet
att riksdagen avslår

1. motionen 1973:419,

2. motionen 1973:423,

3. motionen 1973:640,

4. motionen 1973:1163.

Stockholm den 13 februari 1973

På socialförsäkringsutskottets vägnar
TORSTEN FREDRIKSSON

Närvarande: herrar Fredriksson (s), Carlsson i Vikmanshyttan (c),
Lundberg (s), Karlsson i Ronneby (s), Persson i Stockholm (s), Mundebo
(fp), fru Håvik (s), fröken Pehrsson (c), herrar Marcusson (s), Olsson i
Stockholm (vpk), Andersson i Nybro (c), fröken Bergström* (fp), herrar
Åkerlind* (m), Signell (s) och Andersson i Ljung (m).

* Ej närvarande vid betänkandets justering.

GOTAB 73 32 84 S Stockholm 1973