Socialförsäkringsutskottets betänkande i anledning av motion om allmänt ombud i socialförsäkringsmål (Betänkande 1972:SfU5 Socialförsäkringsutskottet)

Socialförsäkringsutskottets betänkande nr 5 år 1972

SfU 1972:5

Nr 5

Socialförsäkringsutskottets betänkande i anledning av motion om
allmänt ombud i socialförsäkringsmål.

Motionen

I motionen 1972:974 av herr Larsson i Staffanstorp m. fl. (c) hemställs
att riksdagen anhåller hos Kungl. Majit om prövning och förslag
rörande inrättandet av ett allmänt ombud eller annan instans med uppgift
att tillvarata främst den enskildes rätt i socialförsäkringsmål i enlighet
med vad som anförts i motionen.

Motionärerna framhåller att ett allmänt ombud bör ha till huvuduppgift
att tillvarata de enskildas rätt och att verka för en enhetlig
rättstillämpning i socialförsäkringsmål. Det är enligt motionärerna inte
i första hand hos försäkringsdomstolen som rättssäkerhetsfrågorna aktualiseras
utan det gäller främst handläggningen i lägre instans, särskilt
hos försäkringskassorna. Ombudet bör emellertid enligt förslaget organisatoriskt
vara knutet till försäkringsdomstolen och verksamheten bör
i viss mån samordnas med den tillsyn som bedrivs främst av riksförsäkringsverket.

Gällande rätt

Försäkringsdomstolen, som inrättades 1961, är högsta instans i mål
om sjukförsäkring, folkpension, tilläggspension, yrkesskadeförsäkring
och arbetslöshetsförsäkring. Ett mål kan komma under domstolens
prövning antingen genom att besvär anförs över beslut av riksförsäkringsverket,
försäkringsrådet eller tillsynsmyndigheten för erkända arbetslöshetskassor,
dvs. arbetsmarknadsstyrelsen, eller också genom att
beslut av riksförsäkringsverket eller arbetsmarknadsstyrelsen underställs
domstolen. Som förutsättning för underställning gäller att det för
enhetlig lagtolkning eller rättstillämpning är av synnerlig vikt att saken
prövas av domstolen eller eljest särskilda skäl finns för sådan prövning.

Förfarandet i försäkringsdomstolen är inte reglerat i detalj utan det
har förutsatts att domstolen själv i viss utsträckning skall utbilda en
ändamålsenlig processordning. Vissa grundläggande bestämmelser ges
emellertid i lagen om försäkringsdomstol. Rättegångsbalkens regler om
handläggning av besvärsmål i hovrätt har tjänat som förebild. Hänvisningar
görs till vissa bestämmelser i rättegångsbalken, bl. a. om domare

Riksdagen 1972. 11 sami. Nr 5

SfU 1972:5

och rättegångsombud, straff och vite, omröstning och bevisning. Försäkringsdomstolen
har emellertid ålagts en betydligt mer aktiv roll i
processen än de allmänna domstolarna. Domstolen har sålunda att verka
för att utredningen blir så fullständig som erfordras med hänsyn till
målets beskaffenhet. Domstolen äger också föranstalta om bevisning.
Förfarandet i domstolen är i princip skriftligt men även muntlig handläggning
kan förekomma, varvid part skall kallas att inställa sig personligen.

Liksom i förvaltningsprocessen i övrigt har part i mål vid försäkringsdomstolen
ej rätt till ersättning för rättegångskostnader. Institutet
fri rättegång finns ej i förvaltningsprocessen. Mindre bemedlade kan
erhålla fri rättshjälp genom rättshjälpsanstalt eller praktiserande jurist
enligt avtal med vederbörande landsting. Sådan rättshjälp står alltså i
princip till förfogande vid processen inom socialförsäkringarnas område.
I fråga om vittnen och sakkunniga, som hörs inför domstolen,
gäller att enskild part får stå för kostnaden om han påkallat förhöret
och att kostnaden eljest skall utgå av allmänna medel.

Talan mot beslut av allmän försäkringskassa i ärende angående
allmän försäkring förs genom besvär hos riksförsäkringsverket. Beslut
som fattats i försäkringskassas pensionsdelegation skall, även om beslutet
inte överklagats, prövas av riksförsäkringsverket, om delegationens ordförande
eller föredraganden anmält från beslutet avvikande mening.
Verket äger även eljest, utan att talan förs, ta upp ärende angående
försäkring till prövning. Det åligger också verket att utöva tillsyn över
de allmänna försäkringskassorna, vilka har att ställa sig verkets anvisningar
till efterrättelse.

Försäkring enligt lagen om yrkesskadeförsäkring äger rum i riksförsäkringsverket.
Mot verkets beslut i ärende angående sådan försäkring
får talan föras hos försäkringsrådet genom besvär. Rådet äger, även om
talan inte förts eller ansökan inte gjorts, till prövning uppta ärende
om yrkesskadeförsäkring.

En genomgripande förvaltningsrättsreform har genomförts under
1971. Tre nya lagar av central betydelse på den offentliga förvaltningens
område har stiftats, nämligen lagen om allmänna förvaltningsdomstolar,
som reglerar rättskipningen i regeringsrätten och kammarrätterna,
förvaltningsprocesslagen, som innehåller regler om förfarandet
i mål hos regeringsrätten, kammarrätterna, skatterätter och länsrätter,
samt slutligen förvaltningslagen.

I förvaltningslagen regleras förfarandet hos förvaltningsmyndigheter.
Utanför lagens tillämpningsområde faller bl. a. försäkringsdomstolen
och försäkringsrådet. Lagen är avsedd att utgöra grundvalen för förvaltningsmyndigheternas
handläggning av ärenden. Lagen syftar enligt departementschefen
främst till att stärka den enskildes rättssäkerhet i hans
mellanhavanden med myndigheter. Vid utformningen av lagen har lagts

SfU 1972:5

särskild vikt vid att den skall tillgodose behovet av förfaranderegler i
första instans, att reglerna skall vara så enkla och lättillgängliga som
möjligt samt att lagen inte får äventyra kravet på snabbhet och effektivitet
i förvaltningen.

Förfarandereglerna i förvaltningslagen är uppdelade i två huvudavsnitt.
I det första ingår sådana regler som kan tillämpas i stort sett i
alla slag av förvaltningsärenden. Hit hör bl. a. regler om jäv, enskilds
rätt att anlita ombud eller biträde, myndighets skyldighet att vägleda
den som har gjort en ofullständig ansökan e. d. och ordningen för
anförande av besvär över myndighets beslut.

Det andra huvudavsnittet i förvaltningslagen innehåller sådana bestämmelser
som är av särskild betydelse i ärenden där det är fråga om
myndighetsutövning mot enskild, dvs. när myndighet utövar befogenhet
att för enskild bestämma om förmån, rättighet, skyldighet eller
annat jämförbart förhållande. Under begreppet ”förmån” faller bland
annat förmåner från den allmänna försäkringen. I detta avsnitt finns
bl. a. bestämmelser om rätt för sökande, klagande eller annan part att
ta del av utredningsmaterialet i ett ärende, myndighets skyldighet att
underrätta part om detta material, parts rätt att muntligen lämna uppgift
i ärende, myndighets skyldighet att ange skälen för sina beslut och
att underrätta part om innehållet i beslut och om vad han skall iaktta
vid klagan över beslutet.

Förvaltningsreformen har medfört följdändringar i en mångfald författningar.
Som en konsekvens av ett av syftena med förvaltningslagen
— att åstadkomma enhetliga och generellt tillämpliga regler för förfarandet
hos förvaltningsmyndigheter — har de förfaranderegler som
funnits i olika specialförfattningar i stor utsträckning utmönstrats. Bland
annat har ändringar gjorts i lagen om allmän försäkring och lagen om
yrkesskadeförsäkring.

Tidigare riksdagsbehandling av frågan om allmänt ombud m. m.

Frågan om införande av ett allmänt ombud i socialförsäkringsmål har
behandlats av riksdagen upprepade gånger under 1960-talet.

I samband med att förslaget om inrättande av försäkringsdomstolen
framlades för riksdagen berördes, såväl i propositionen (1961:45) som
i motioner, väckta i anledning av denna, frågan om tillskapande av ett
allmänt ombud i socialförsäkringsmål. Denne var inte i första hand
avsedd att vara företrädare för de försäkrade utan huvuduppgiften för
det allmänna ombudet skulle vara att tillvarata det allmännas intressen,
låt vara att avsikten också var att ombudet skulle bidra till att skapa
en enhetlig praxis inom socialförsäkringsområdet. Departementschefen
uttalade emellertid betänkligheter mot att införa en särskild partsrepresentation
för det allmänna. Han förklarade sig inte övertygad om

SfU 1972:5

att den av bland annat lagrådet förordade anordningen med en tjänsteman
hos riksförsäkringsverket som allmänt ombud innebar en lämplig
lösning av frågan om partsrepresentation för det allmänna. Han hänvisade
i stället till möjligheten för riksförsäkringsverket att underställa
sina avgöranden försäkringsdomstolens prövning. Sedan andra lagutskottet
förklarat sig dela departementschefens uppfattning (2LU 1961:
45), avslog riksdagen de i motionerna framställda yrkandena om inrättande
av ett allmänt ombud.

Vid riksdagens behandling av förslaget till lagen om allmän försäkring
m. m. (prop. 1962:90) avslogs på nytt motioner om inrättande av
allmänt ombud. Beträffande frågan om vilken uppgift ett allmänt
ombud skulle ha kan erinras om ett av lagrådet i detta sammanhang
gjort uttalande. Lagrådet framhöll att det självfallet skulle åligga allmänt
ombud inte bara att bevaka det allmännas rätt utan också att övervaka
att gällande bestämmelser tillämpades riktigt, varvid ombudet skulle
tillse att jämväl de försäkrades intressen blev tillgodosedda.

Vid 1963 och 1965 års riksdagar väcktes på nytt motioner med
krav på inrättande av ett allmänt ombud. Motionerna innehöll dessutom
yrkanden om översyn av besvärs- och underställningsförfarandet vid
försäkringsdomstolen. 1965 års riksdag ansåg det befogat att närmare
granska de frågor som aktualiserats och tillstyrkte att problemkomplexet
i sin helhet blev föremål för en förutsättningslös utredning (2LU
1965:55). Därvid hänvisades till ett yttrande av försäkringsdomstolen,
som innehöll bl. a. att sådana erfarenheter vunnits under domstolens
verksamhetstid, att frågan om vidtagande av åtgärder i syfte att bättre
kunna tillvarata såväl allmänna som enskilda intressen kunde prövas.

I anledning av interpellationer till chefen för socialdepartementet
diskuterades den aktuella frågan vid två tillfällen i riksdagens första
kammare, nämligen den 2 mars 1967 och den 3 december 1968.

I svar på förstnämnda interpellation framhöll chefen för socialdepartementet,
statsrådet Aspling, att frågan om den enskildes rättsskydd i
socialförsäkringsmål hörde nära samman med de större frågorna om
kostnadsersättning för part och fri rättshjälp i förvaltningsförfarandet
över huvud taget. Han ansåg det inte lämpligt, att frågan om rättshjälp
för enskilda parter togs upp särskilt för försäkringsdomstolen.

I sitt interpellationssvar den 3 december 1968 hänvisade statsrådet
Aspling till att chefen för justitiedepartementet nyligen tillkallat sakkunniga
för att utreda frågan om kostnaderna i förvaltningsförfarandet,
om rättshjälp i förvaltningsärenden och om offentligt biträde åt part i
sådana ärenden (utredningen om rättshjälp i förvaltningsärenden).

Även vid 1969 års riksdag väcktes motioner i ämnet. Motionerna
avslogs på hemställan av andra lagutskottet, som i sitt utlåtande nr 22
bl. a. hänvisade till den föregående år tillsatta utredningen.

Vid 1971 års riksdag motionerades om inrättande av ett allmänt

SfU 1972:5

ombud eller annan instans ”med uppgift att vid försäkringsdomstolen
tillvarata främst den enskildes rätt”. Socialförsäkringsutskottet anförde
i sitt betänkande (nr 11) att den i motiveringen till motionen berörda
frågan om den enskildes rättstrygghet i socialförsäkringsmål stod i nära
samband med det större problemet om kostnadsfri rättshjälp i förvaltningsförfarandet
över huvud taget. Detta problem torde enligt utskottet
komma att lösas inom ramen för den genomgripande reform av samhällets
rättshjälp, som förbereddes inom justitiedepartementet. Vidare
hänvisade utskottet till att frågan om offentligt biträde i förvaltningsärenden
var föremål för prövning av utredningen om rättshjälp i förvaltningsärenden.
Utskottet framhöll också att frågan om inrättande av
allmänna ombud med uppgift att tillvarata det allmännas intressen i
förvaltningsärenden hade aktualiserats under förberedelsearbetet med
den nya förvaltningslagen och att frågan hade nära samband med ett
annat i sammanhanget framfört förslag, nämligen om rätt för det allmänna
att överklaga sådana förvaltningsbeslut, som kunde anses förfördela
ett offentligt intresse. Utskottet hänvisade till lagrådsremissen
angående förvaltningslag och förvaltningsprocesslag, i vilken justitieministern
bl. a. uttalade att dessa spörsmål borde bli föremål för en
samlad bedömning och att ställning senare skulle komma att tas till
frågan i vilka former en sådan bedömning borde äga rum.

Med hänsyn till att den i motionen upptagna frågan ingick som ett
led i ett större problemkomplex, varav åtminstone vissa och i sammanhanget
viktiga delar kunde väntas få en lösning inom en relativt snar
framtid, ansåg utskottet att något förnyat initiativ från riksdagens sida
i anledning av motionen inte erfordrades. Riksdagen avslog motionen.

Förslaget till rättshjälpsreform (prop. 1972:4)

Det i 1970 års statsverksproposition (prop. 1970:1 bil. 4 s. 59) aviserade
förslaget till reform av samhällets rättshjälp har förelagts årets
riksdag i proposition nr 4. Denna omfattar dels ett förslag till rättshjälpslag,
som avses skola ersätta lagen om fri rättegång, dels förslag
till vissa andra lagändringar, främst i rättegångsbalken. Förslaget innebär
att rättshjälp skall kunna erhållas i varje rättslig angelägenhet där behov
av rättshjälp föreligger, oavsett om ärendet behandlas av domstol eller
förvaltningsmyndighet eller om det gäller rådfrågning eller angelägenhet,
som inte är föremål för behandling av myndighet. Vissa begränsningar
i tillämpningsområdet föreslås emellertid, bland annat i fråga om juridiska
personer, personer som inte är bosatta i Sverige och näringsidkare
i angelägenheter som har samband med hans näringsverksamhet. Personer
i de högsta inkomstlägena föreslås uteslutna från allmän rättshjälp.

Förmånerna vid rättshjälp i allmänhet består enligt förslaget i första
hand i att kostnaderna för biträde och bevisning samt inställelse vid

SfU 1972:5

förhandling utgår av allmänna medel. Biträde förordnas dock inte alltid
utan bara om den som har rättshjälp inte själv eller genom någon som
i tjänsteställning eller annars lämnar honom bistånd kan behörigen
tillvarata sin rätt. Kostnad för bevisning ersätts emellertid inte i
förvaltningsärenden eller i angelägenheter som är av beskaffenhet att
kunna komma under förvaltningsmyndighets prövning. Rätten till ersättning
för inställelsekostnad är enligt förslaget begränsad till sådana
fall då parten ålagts personlig inställelse inför domstol eller annan myndighet.

Ett betydelsefullt inslag i förslaget är att en kortare rådgivning hos
jurist skall kunna erhållas mot en fast avgift, som uppgår till 1/125
av basbeloppet, avrundat till närmast lägre tiotal kronor, således för
närvarande 50 kr. Om särskilda skäl föreligger skall avgiften kunna
nedsättas eller efterges. När rättshjälp lämnas i andra fall skall sökanden
erlägga avgift, som beräknas efter inkomst och försörjningsbörda och
i enlighet med vissa schabloner.

Enligt förslaget skall rättshjälpen administreras regionalt av särskilda
rättshjälpsnämnder. I varje län skall inrättas allmänna advokatbyråer
med staten som huvudman. Var och en skall i princip ha möjlighet att
fritt välja biträde bland enskilt verksamma jurister och jurister på
allmän advokatbyrå.

Utredningen om rättshjälp i förvaltningsärenden

Den år 1968 tillsatta utredningen om rättshjälp i förvaltningsärenden
hade enligt direktiven att undersöka tre frågor på förvaltningsområdet,
dels frågan om regler för kostnadsersättning i förvaltningsförfarandet,
dels frågan om rättshjälp i förvaltningsärenden och dels frågan om
offentligt biträde åt part i sådana ärenden. Sedan den promemoria,
som ligger till grund för propositionen om rättshjälpsreformen, utarbetats
inom justitiedepartementet (Ju 1970:14), förändrades utredningens
uppgifter väsentligt. Av de ursprungliga huvuduppgifterna kvarstod
därefter endast två, nämligen dels frågan om offentligt biträde inom
förvaltningen, dels frågan i vad mån utredningskostnader i förvaltningsärenden
skall kunna inbegripas under rättshjälpen och alltså ersättas av
allmänna medel. Utredningen har i sitt arbete utgått från att den föreslagna
rättshjälpsref ormen kommer till stånd i huvudsak i den form
som den erhållit genom departementspromemorian.

Utredningen har i september 1971 framlagt sitt betänkande ”Offentligt
biträde och kostnadsersättning i förvaltningsärenden” (SOU 1971:76).
Utredningen föreslår att offentligt biträde i fall av behov skall kunna
förordnas i vissa ärenden som angår den personliga rörelsefriheten. Det
gäller ärenden som har anknytning till mentalsjukvård, nykterhetsvård,
barnavård och utlänningslagstiftning.

SfU 1972:5

Beträffande frågan om allmänt ombud inom socialförsäkringsprocessen
konstaterar utredningen inledningsvis att vad som tidigare åsyftades
under diskussionen om allmänt ombud var en befattningshavare med
huvudsaklig uppgift att tillvarata det allmännas intressen men att begreppets
innebörd efterhand kommit att förskjutas dithän att det nu
snarast är fråga om ett ombud för de försäkrade. Benämningen allmänt
ombud är i sådant sammanhang oegentlig, påpekar utredningen. Det
är närmast fråga om en form av rättshjälp åt de enskilda. Även om
utredningen haft att se denna fråga enbart som en rättshjälpsfråga
medan det fallit utanför dess uppdrag att diskutera hur det allmännas
rätt bäst bör tillvaratas i socialförsäkringsärenden, har utredningen dock
till utgångspunkt för sina resonemang tagit upp tanken att dessa båda
syften skulle kunna förenas.

Efter att ha skisserat riktlinjerna för hur en ombudsorganisation
av ifrågavarande slag skulle kunna tänkas arbeta uttalar utredningen:

Utredningen har haft tillfälle att med försäkringsdomstolen diskutera
en ombudsorganisation efter nu skisserade linjer. Vi har därvid kommit
till den övertygelsen att en sådan organisation skulle för den enskildes
rättsskydd få högst begränsad betydelse. Även om antalet mål, som
handläggs hos försäkringsdomstolen, kan synas i och för sig stort, är
det dock en mycket liten del av socialförsäkringsärendena som fullföljs
till domstolen och som sålunda skulle komma att passera ombudet. Även
om verksamheten utsträcktes till en granskning i någon omfattning av
den näst högsta instansens beslut är möjligheten att på denna väg bringa
hjälp åt enskilda inte stor. I förhållande till mängden av ärenden som
handläggs vid försäkringskassorna är det ett ringa antal som förs vidare
till riksförsäkringsverket. Ett allmänt ombud med rätt att föra talan
hos försäkringsdomstolen torde i realiteten få huvudsakligen processuell
betydelse, såsom motpart i ett tvåpartsförfarande. Eftersträvar man däremot
rättshjälp åt de försäkrade är detta inte den väg som i första hand
bör beträdas.

Emellertid kan ej förbises att behovet av rättshjälp på socialförsäkringsområdet
är avsevärt. Rättsreglerna är ingalunda lättillgängliga. De
enskilda parterna utgörs i stor utsträckning av sjuka eller gamla, som
har ringa förmåga att själva tillvarata sin rätt. Om en rättshjälp av någon
betydelse skall kunna åstadkommas bör denna finnas redan på ett tidigt
stadium och inte speciellt inriktas på sådana ärenden som förs vidare
genom besvär. Besvärsinstanserna har att sörja för utredning i sina
ärenden och risken för rättsförluster där är mindre än i de ärenden som
ej förs vidare.

I fråga om möjligheterna att åstadkomma enhetlig praxis mellan
försäkringskassorna och att rätta till felaktigheter i kassornas handläggning
hänvisar utredningen till riksförsäkringsverkets tillsynsskyldighet
och dess rätt att ex officio ta upp försäkringskassas beslut i försäkringsärende
till prövning. Utredningen fortsätter:

Oberoende av det rättsskydd, som sålunda kan åstadkommas genom
personalutbildning och tillsyn, måste dock alltid på detta område finnas

SfU 1972:5

ett påtagligt behov av rättshjälp i egentlig mening, alltså biträde i form
av en utomstående expertis. Det kan emellertid knappast vara någon
realistisk tanke att för detta ändamål inrätta särskilda rättshjälpsanstalter.
Den möjlighet som erbjuder sig är att inom den nya rättshjälpsreformen
utveckla hjälpverksamhet även på detta område. Lämpligen bör därvid
eftersträvas att förse de allmänna advokatbyråerna med sakkunskap
även på socialförsäkringens speciella område.

Våra undersökningar har sålunda bibragt oss den uppfattningen, att
medlen för att åstadkomma en förbättrad rättshjälp på socialförsäkringsområdet
inte är att söka i en ombudsorganisation av något slag.
Strävandena bör i stället inriktas på utbildningen av personal hos försäkringskassorna
samt på att inom den allmänna rättshjälpens ram
tillhandahålla lämpligt biträde för dessa ärenden.

I fråga om kostnadsersättning i förvaltningsärenden säger sig utredningen
vilja fasthålla den grundläggande regeln att den enskilde i första
hand själv bör stå för sina kostnader. I den mån sociala aspekter kan
anläggas på ersättningsfrågan bör dessa enligt utredningen beaktas genom
utvidgad offentlig rättshjälp. Utredningen hänvisar till att den
föreslagna rättshjälpsref ormen i detta avseende bör medföra förbättringar.
Beträffande frågan om utredningskostnader i förvaltningsärenden
anser utredningen att sådana kostnader i princip bör inbegripas under
rättshjälpen i den föreslagna rättshjälpslagen. Utredningen föreslår emellertid
vissa begränsningar i rätten till kostnadsersättning.

Enligt uppgift beräknas proposition angående de i betänkandet behandlade
frågorna komma att framläggas hösten 1972.

Utskottet

Förevarande motion syftar till inrättande av ett allmänt ombud eller
annan instans med uppgift att tillvarata främst den enskildes rätt i socialförsäkringsmål.

Frågan om allmänt ombud på socialförsäkringens område har behandlats
av riksdagen vid ett flertal tillfällen alltsedan förslaget om inrättande
av försäkringsdomstolen framlades 1961. Vad man till en början åsyftade
var att ett allmänt ombud skulle inrättas i första hand för att tillvarata
det allmännas intressen. Efterhand har diskussionen emellertid
alltmer blivit inriktad på att skapa ett organ med uppgift att tillvarata
de enskildas rätt, främst genom att bereda de försäkrade erforderliga
möjligheter till rättshjälp.

Den år 1968 tillsatta utredningen om rättshjälp i förvaltningsärenden
har i sitt år 1971 framlagda betänkande (SOU 1971:76) föreslagit att
offentligt biträde vid behov skall kunna förordnas i vissa förvaltningsärenden,
främst sådana som angår den personliga rörelsefriheten. Utredningen
diskuterar också frågan om inrättande av allmänt ombud i socialförsäkringsärenden
men menar att det inte är erforderligt att till -

SfU 1972:5

skapa ett sådant organ, eftersom den enskildes behov av rättstrygghet i
sådana ärenden i erforderlig utsträckning tillgodoses på annat sätt.

I den vid årets riksdag framlagda propositionen nr 4 angående reform
av samhällets rättshjälp föreslås en betydande utvidgning av möjligheterna
till sådan hjälp. Förslaget innebär att rättshjälp skall kunna erhållas
i varje rättslig angelägenhet där behov av rättshjälp föreligger, oavsett
om ärendet behandlas av domstol eller förvaltningsmyndighet eller om
det gäller en angelägenhet som inte är föremål för behandling av myndighet.

Utskottet anser att det är en angelägen fråga att det skapas garantier
för den enskildes rättssäkerhet inom socialförsäkringens område liksom
eljest då den enskilde är beroende av myndigheters handlande och beslut.
Det kan, som utredningen om rättshjälp i förvaltningsärenden framhåller
i sitt betänkande, inte förbises att behovet av rättshjälp på socialförsäkringsområdet
är avsevärt. Rättsreglerna är ingalunda lättillgängliga.
De enskilda parterna utgörs i stor utsträckning av sjuka och gamla, ofta
med ringa förmåga att själva tillvarata sin rätt. Inte minst gör sig kravet
på rättssäkerhet gällande i fråga om handläggningen i första instans,
där det stora flertalet ärenden slutligt avgörs. Det är väsentligt inte
bara att den enskilde bereds möjlighet till erforderlig hjälp utan också
att den personal, som handlägger ärenden vid försäkringskassorna, är
kunnig och omdömesgill samt att rättstillämpningen så långt möjligt är
enhetlig.

Utskottet vill till en början peka på vissa bestämmelser rörande förvaltningsförfarandet
i allmänhet, vilka bidrar till att främja de enskildas
intressen. Enligt det s. k. servicecirkuläret (KCirk 18 okt. 1946) till de
statliga förvaltningsmyndigheterna åligger det dessa att bistå sökande
och andra parter med anvisningar, att lämna uppgifter från diarier o. d.
och att även i övrigt tillhandagå allmänheten med erforderliga upplysningar
i frågor inom respektive myndighets område. Vidare bör uppmärksammas
den reform som genomförts på förvaltningsrättens område
under 1971. Förvaltningslagen, som är avsedd att utgöra grundvalen för
förvaltningsmyndigheternas handläggning av ärenden, syftar främst till
att stärka den enskildes rättssäkerhet i hans mellanhavanden med myndigheter
och det har lagts särskild vikt vid att reglera förfarandet i
första instans. I lagen ges regler om parts rätt att anlita ombud eller
biträde, om rätt till insyn i det material som tillförts ett ärende, om
kommunikation, om myndighets skyldighet att ange skälen för sina beslut,
om skyldighet att underrätta part om innehållet i beslut och om
vad han skall iaktta vid anförande av besvär m. m.

I fråga om förfarandet i socialförsäkringsmål kan också erinras om
riksförsäkringsverkets skyldighet att utöva tillsyn över de allmänna försäkringskassorna
och om verkets rätt att självmant ta upp ärenden angående
försäkring till prövning. Möjligheten att underställa försäkrings -

SfU 1972:5

domstolen beslut av riksförsäkringsverket och vissa andra avgöranden
bör också framhållas i detta sammanhang. Genom sina avgöranden i sådana
mål och i mål som fullföljts av försäkrade fungerar försäkringsdomstolen
vägledande för de lägre instanserna, vilket bidrar till enhetlighet
i rättstillämpningen.

Genomförandet av den i proposition till årets riksdag föreslagna rättshjälpsreformen
kommer att avsevärt förbättra möjligheterna för den enskilde
att tillvarata sina intressen i sådana ärenden varom nu är fråga.
Om inte den sökande själv eller genom någon, som i tjänsteställning eller
annars lämnar honom bistånd, kan tillvarata sin rätt, skall han ha
rätt att på begäran erhålla juridiskt biträde till rimlig kostnad. Särskilt
kan pekas på den föreslagna möjligheten att mot en lägre, fast avgift
erhålla rådgivning i rättsliga angelägenheter även i sådana fall, då det
inte är erforderligt att biträde förordnas.

Enligt utskottets mening bör det finnas betydligt bättre möjligheter
att tillgodose de försäkrades intressen inom ramen för en utbyggd rättshjälpsorganisation
med allmänna advokatbyråer i varje län än vad som
skulle bli möjligt genom det av motionärerna föreslagna organet, som
inte skulle kunna få samma geografiska spridning och inte vara lika
lättillgängligt för de försäkrade. Det bör dock påpekas att en förutsättning
för att den föreslagna rättshjälpen skall komma till användning i
erforderlig omfattning är att det ges information om de möjligheter till
sakkunnigt biträde som därigenom kommer att skapas. Det är också
angeläget att de allmänna advokatbyråerna förses med sakkunskap även
på socialförsäkringens område.

Mot bakgrund av vad som sålunda anförts vill utskottet uttala att det,
under förutsättning att den föreslagna rättshjälpsreformen genomförs i
huvudsak efter de riktlinjer som angivits i propositionen, inte finns anledning
att för närvarande inrätta något organ av det slag motionärerna
föreslagit. Om det emellertid skulle visa sig att rättshjälpsreformen inte
medför den avsedda förbättringen av de enskildas rättstrygghet på
socialförsäkringsområdet, kan det finnas anledning att ta upp frågan om
att på annat sätt tillse att de försäkrades intressen blir tillgodosedda.
Utskottet utgår ifrån att man inom vederbörande departement kommer
att följa utvecklingen på detta område med uppmärksamhet och vidta
de åtgärder som kan visa sig erforderliga.

Utskottet hemställer

att riksdagen avslår motionen 1972:974.

Stockholm den 22 februari 1972

På socialförsäkringsutskottets vägnar
TORSTEN FREDRIKSSON

SfU 1972:5

Närvarande: herrar Fredriksson (s), Carlsson i Vikmanshyttan (c)*,
Lundberg (s), Jonsson i Mora (fp), Ringaby (m), Karlsson i Ronneby (s)*,
Persson i Stockholm (s), Mundebo (fp)*, fru Håvik (s)*, fröken Pehrsson
(c), herrar Marcusson (s), Björck i Nässjö (m), Olsson i Stockholm
(vpk), Andersson i Nybro (c) och Signell (s).

* Ej närvarande vid betänkandets justering.

Reservation

av herrar Carlsson i Vikmanshyttan (c), Jonsson i Mora (fp), Ringaby
(m), Mundebo (fp), fröken Pehrsson (c), herrar Björck i Nässjö (m) och
Andersson i Nybro (c), som ansett

dels att utskottets yttrande från och med det avsnitt som börjar på s.
10 med orden ”Genomförandet av” bort ha följande lydelse:

”Det kan inte bestridas att den föreslagna rättshjälpsreformen kommer
att bidra till att förbättra den enskildes möjligheter att tillvarata sin
rätt i socialförsäkringsmål, främst genom den föreslagna rätten att erhålla
biträde även i förvaltningsärenden. Emellertid är reformen enligt utskottets
mening inte tillräcklig för att den enskildes rättsskydd i ärenden
rörande socialförsäkring skall anses tillfredsställande.

Som utredningen om rättshjälp i förvaltningsärenden påpekat är det
särskilt betydelsefullt att möjligheter till rättshjälp finns på ett tidigt
stadium. Risken för rättsförluster i ärenden som fullföljs till besvärsinstanserna
är mindre än i de ärenden som inte överklagas. Det är alls
inte orealistiskt att befara att många av de försäkrade — ofta sjuka
och gamla med nedsatt förmåga att själva ta till vara sin rätt — inte
kommer att känna till eller inte kommer att utnyttja sin möjlighet att
anlita biträde och att de, även i sådana fall då det kunde finnas anledning
att överklaga, accepterar beslutet i första instans. Även om man genom
information kan åstadkomma att de försäkrade i allmänhet får klart för
sig vilka rättigheter de har, kan det enligt utskottets mening inte bortses
från att det föreligger ett behov av ett särskilt organ, som kan verka
i de försäkrades intresse i sådana fall då de inte har biträde.

Ett allmänt ombud eller motsvarande organ skulle bland annat ha
till uppgift att genom information och på annat sätt bidra till enhetlighet
i rättstillämpningen. Det kan visserligen sägas att det redan nu finns vissa
garantier för enhetlighet i rättstillämpningen genom försäkringsdomstolens
avgöranden och genom den verksamhet riksförsäkringsverket
utövar. Häremot kan dock till en början anföras att försäkringsdomstolens
avgöranden visserligen är vägledande för de lägre instanserna
men att betydelsen härav minskar på grund av att avgörandena i domstolen
ofta i hög grad är beroende av omständigheter i de särskilda

SfU 1972:5

fallen och därför inte i så hög grad normerande för underinstanserna
som kunde vara önskvärt. Riksförsäkringsverket har visserligen skyldighet
att utöva tillsyn över försäkringskassorna och bidrar till enhetlighet
i tillämpningen genom att utfärda anvisningar och på annat sätt. Emellertid
kan man inte bortse från det förhållandet att riksförsäkringsverket
i egenskap av besvärsinstans fattar beslut i de enskilda ärendena. När
det gäller de försäkrades rättstrygghet är det enligt utskottets mening
ovedersägligt att den bästa garantin härför skapas genom ett fristående
organ med huvuduppgift att tillvarata de enskildas intressen.

Ytterligare en omständighet som talar för inrättandet av ett organ
sådant som det av motionärerna föreslagna är att man måste räkna med
att det efter genomförandet av rättshjälpsreformen åtminstone till en
början kan bli vissa svårigheter att finna biträden med tillräcklig kunskap
inom socialförsäkringens speciella område. Det finns även från
denna synpunkt anledning anta att det kommer att finnas behov av ett
organ, inom vilket det finns sådan sakkunskap som måste krävas för att
de försäkrades berättigade krav på information och enhetlighet i rättstillämpningen
skall kunna tillgodoses.”
dels att utskottet bort hemställa

”att riksdagen med bifall till motionen 1972:974 i skrivelse till
Kungl. Majit som sin mening ger till känna vad utskottet
anfört.”

Victor Pettersons Bokindustri AB, Stockholm 1972