Socialförsäkringsutskottets betänkande i anledning av motioner om förbättrad social trygghet för frånskild make
Betänkande 1971:SfU26
Socialförsäkringsutskottets betänkande nr 26 år 1971 SfU 1971:26
Nr 26
Socialförsäkringsutskottets betänkande i anledning av motioner om förbättrad social trygghet för frånskild make.
Socialförsäkringsutskottet har i ett sammanhang behandlat följande motioner, nämligen
1) motionen 1971:59 av herrar Börjesson i Falköping och Eriksson i Bäckmora (båda c), i vilken hemställts "att riksdagen i skrivelse till Kungl. Maj:t måtte anhålla om skyndsam prövning av möjligheten att inom ATP-systemets ram införa regler som garanterar viss ekonomisk trygghet för en frånskUd kvinna som vid sin f. d. makes frånfälle går miste om det underhåU hon efter äktenskapets upplösning erhållit"; samt
2) motionen 1971:716 av herr Mundebo m. fl. (fp), i vilken hemställts "att riksdagen i skrivelse till Kungl, Maj:t hemställer om utredning och förslag rörande förbättrad social trygghet för frånskild make/maka". Även denna motion avser de fall dar frånskUd erhåller underhållsbidrag efter den tidigare maken och går förlustig detta vid makens död. Motionärerna anser att någon form av försäkring inom den allmänna försäkringens ram bör garantera den frånskilde trygghet i en sådan situation. Ett alternativ kan vara att låta änkepension utgå även i dessa fall eller att skapa någon motsvarande stödform, ett annat att utforma en garanti av liknande form som bidragsförskotten.
Gällande bestämmelser
Lagen om allmän försäkring innehåller regler som under vissa angivna förutsättningar tiUförsäkrar änka pension inom såväl folkpensioneringen som tiUäggspensioneringen, En av förutsättningarna för rätt tUl änkepension är att legalt äktenskap förelåg vid mannens död, 1 vissa fall jämställs inom folkpensioneringen, men inte inom tilläggspensioneringen, samboende utan vigsel med äktenskap. Det fordras därvid att kvirman antingen varit gift med mannen tidigare eller att hon har eller har haft bam med honom samt att varken kvinnan eller mannen varit gift med någon annan under samboendet. Om inte äktenskap och inte heUer samboende föreligger vid mannens död, kan änkepension efter mannen inte utgå. En frånskUd kvinna, som inte flyttat samman med den förre mannen, kan alltså inte få änkepension vare sig inom folkpensioneringen eller tUläggspensioneringen vid makens död.
Utanför den allmänna försäkringen kan pension tUl frånskild kvinna utgå i vissa fall. Enligt lagen om yrkesskadeförsäkring äger frånskild
Riksdagen 1971. 11 saml Nr 26
SfU 1971:26 2
make (hustm eller man) rätt tUl livränta om den avlidne var skyldig att utge periodiskt underhåll. För statligt och kommunalt anställda gäller under vissa förutsättningar rätt; för frånskUd till familjepension. Detsamma är förhållandet inom privat kollektiv tjänstepensionsförsäkring.
Tidigare överväganden
Frågan om änkepension till frånskild kvinna, vars förutvarande make avlidit, har diskuterats vid flera tillfällen. Två utformade förslag i ämnet har tidigare lagts fram.
Det ena förslaget lämnades av socialförsäkringskommittén i betänkandet "Förbättrade familjeförmåaer från folkpensioneringen m. m." (SOU 1959:32). Förslaget, som enbart rörde folkpensioneringen, gick ut på att en pension — tUl beloppet motsvarande hälften av änkepensionen — skulle tillerkännas en frånskild kvinna, när hennes fömtvarande man avled, under i princip samma förutsättningar som om äktenskapet upplösts först genom mannens död. Pensionsrätt skulle dock inte före ligga i vissa fall som kännetecknades av att kvinnan grovt åsidosatt sina plikter mot mannen. Gentemot detta förslag androgs under ärendets fortsatta behandling bl. a., att reglemas utformning skuUe kunna leda till pension i många fall då något behov av pensionsskydd inte förelåg. I propositionen 1960:75 avvisades kommittéförslaget med den motiveringen att pensionsrätten borde reserveras för sädana fall, då det kunde antagas vara vanligt att den frånskUda kvinnan kom i ett sämre försörjningsläge genom mannens död.
I en inom socialdepartementet utarbetad promemoria "Lag om allmän försäkring m.m." (SOU 1961:39) återkom man till problemet med de frånskilda kvinnomas rätt till änkepension. I promemorian föreslogs gemensamt för folk- och tilläggspensioneringen att pensionsrätt skulle tiUkomma frånskild kvinna, som vid tiden för den förutvarande mannens död hade rätt till underhållsbidrag från honom, och att pensionen i princip inte skulle få vara större än underhållsbidraget. För det fall att en försäkrad efterlämnade både änka och frånskild hustm skuUe i princip ingendera kvinnans pension minskas på gmnd av att det farms mer än en pensionsberättigad efter den försäkrade.
I propositionen 1962:90 om den allmänna försäkringen upptogs ett förslag som anslöt tUl denna konstruktion. Förslaget möttes av kritik från flera håll, och i riksdagen väcktes motioner om ändringar i olika riktningar. Andra lagutskottet framhöll (2LU 1962:27) att gäUande familjerättsliga regler leder tiU att underhållsbidrag till frånskilda kvinnor utgår i förhåUandevis få fall och ofta med blygsamma belopp. Utskottet befarade att förslaget skulle få tämligen ringa effekt. Med hänsyn härtill avstyrkte utskottet förslaget och förordade i stäUet en ny, förutsättningslös utredning. Denna utredning borde även ta upp vissa motionsvägen framförda spörsmål om införande av änklingspensioner och om en even-
SfU 1971:26 3
tuell uppdelning mellan makar av pensionsrätten inom tUläggspensioneringen. Riksdagen anslöt sig till vad utskottet anfört.
På gmnd av riksdagens beslut tillkallade socialministern efter Kungl. Maj:ts bemyndigande pensionsförsäkringskommittén, som i sina ur-spmngliga direktiv hade frågan om pension åt frånskUda kvinnor som en av sina huvuduppgifter. Sedan kommittén avlämnat två betänkanden angående andra delar av sitt utredningsuppdrag, har kommittén helt nyligen avlämnat sitt slutbetänkande SOU 1971:19 "FamUjepensionsfrågor m. m.", i vilket kommittén bl, a. behandlar frågan om frånskild kvinnas rätt till änkepension (s, 73 ff).
Motioner med samma syfte som de nu föreliggande väcktes såväl vid 1969 som 1970 års riksdagar. Motionerna avslogs båda åren med en hänvisning till pensionsförsäkringskommitténs pågående arbete (2LU 1969:11 och 1970:8).
Pensionsförsäkringskommittén
I avsnittet om frånskUd kvinnas rätt till änkepension anför kommittén följande.
För ett socialförsäkringssystem är det naturligt, att man försöker finna de situationer, där behovet av skydd — generellt sett — är störst. I fråga om de frånskilda kvinnorna är detta icke lätt eftersom behovet vid den tidigare makens död varierar mycket starkt. I ett avseende är skyddsbehovet klart. Det gäller de fall, då den frånskilda kvinnan i sin vård har bam till sin före detta make, I dessa fall torde det också vara ganska vanligt att kvinnan är berättigad.till underhåUsbidrag icke blott för barnen utan även för egen del.
En annan situation där behovet av skydd för den frånskUda kvinnan bör diskuteras är de fall då hon är äldre. Ibland föreligger otvivelaktigt ett uttalat skyddsbehov, t, ex, i det fall äktenskapet bestått lång tid och skUsmässan äger rum när kvinnan, som kanske i hela sitt liv varit verksam i hemmet, kommit upp i ålder. Motsvarande skyddsbehov föreligger inte om äktenskapet upplösts tidigt, särskilt då barn ej finnes. Det skulle ur social synpunkt vara orimligt att ge änkepension t. ex. i aUa fall där frånskUda kvinnor uppnått en viss ålder vid den förutvarande mannens död. Om två makar gift sig i tjugoårsåldern och efter ett tioårigt bamlöst äktenskap skUjt sig utan någon underhållsskyldighet sinsemellan skulle det framstå som helt omotiverat, om kvinnan vid mannens död tjugo år senare skulle få en änkepension. De försörjningsproblem som finnes vid mannens död har ju regelmässigt funnits redan dessförinnan. Man måste konstatera, att behovet av änkepensionsskydd för frånskilda kvinnor utan minderåriga barn varierar mycket starkt och svårligen låter sig fånga i en generell formel.
Den pågående utvecklingen mot en allt större ekonomisk självständighet för kvinnan talar för att behovet av ekonomiskt skydd för frånskilda kvinnor utan minderåriga barn alltmer kommer att minska vid den förutvarande makens död,
I den allmänna debatten har ibland framförts tanken på att dela upp änkepensionsrätten mellan frånskild hustru och änka på ett sätt som sker inom offentiig och privat tjänstepensionering. En uppdelning
SfU 1971:26 4
av detta slag är mindre tilltalande för ett socialförsäkringssystem. Den minskar ju i motsvarande mån skyddet för den man normalt viU skydda inom systemet, dvs. änkan. Uppdelningen måste också ske genom schablonartade metoder, som framstår som egendomliga i det enskilda fallet.
Kommittén vill också erinra om att redan det nuvarande systemet innehåller regler, som i sak gynnar den frånskilda kvinnan i det fall någon ny änkepensionsberättigad hustm inte finnes och den frånskUda kvinnan i sin vård har barn till sin före detta man. Om denne avlider blir nämligen barnpensionen från tilläggspensioneringen avsevärt högre om 'änkepensionsberättigad inte finnes. Om det t. ex. finnes ett efterlevande barn får detta en barnpension av i princip samma storlek som en änkepension.
Syftet med kommitténs övriga förslag i detta betänkande har varit att skapa större jämställdhet mellan man och kvinna. Det skulle mot denna bakgrund te sig egendomligt att i nu ifrågavarande hänseende föreslå utvidgning av de förmåner som endast kan tillkomma kvinnor utan att göra något motsvarande förslag för män. Då kommittén i avsnitt 4.7 avvisat tanken på generella änklingspensioner kan naturligtvis något förslag om rätt till änklingspension för frånskUd man ej framläggas.
Kommitténs i avsnitt 4.3 framlagda förslag om barnpensionstillägg är så utformat, att det ger ett förbättrat skydd för frånskUda kvinnor med barn vid förutvarande makens död. Barnpensionstillägget har inte gjorts beroende av om mannen •— eUer den frånskilda kvinnan — gift om sig eUer ej. Det utgår också i alla fall då barn under 18 år finns och är alltså icke beroende av om underhåUsbidrag utgått. Förslaget om barnpensionstillägg är också så konstruerat, att frånskild man med barn erhåUer samma skydd som den frånskilda kvinnan. Barnpensionstilläggen kommer att väsentligt förbättra pensionsskyddet för frånskUda kvinnor med barn. Med hänvisning till detta förslag och då — som nämnts
— i vissa fall även
tilläggspensioneringen innehåller visst skydd för
frånskilda män och kvinnor med barn anser sig kommittén icke böra
föreslå ytterligare åtgärder för att skydda efterlevande frånskUd make
med bam.
Som nämnts finns otvivelaktigt ett behov av änkepensionsskydd för vissa äldre frånskilda kvinnor. Det är emellertid — som förut utvecklats
— omöjligt att generellt
ange kriterier, som närmare avgränsar skyddet
utan att göra kretsen så vid att socialt omotiverad utbetalning får göras i
en mängd fall. Med hänsyn till. den allmänna utveckling, som berörts i
avsnitt 4.2, vore det också mindre lämpligt att utvidga änkepensions
skyddet för denna kategori. Dess skyddsbehov får i stället tillgodoses på
annat sätt. Egenpensionering är en väg. Kommittén vill här särskilt peka
på de frän och med den 1 juli 1970 förbättrade möjligheterna till för
tidspension. Ytterligare bör nämnas arbetsmarknadspolitiska åtgärder.
Utskottet
En frånskild har i princip inte rätt till änkepension inom folk- och tilläggspensioneringen. Förevarande motioner syftar till att frånskild, som går miste om underhållsbidrag vid den tidigare makens död, skall garanteras ekonomisk trygghet inom den aUmänna försäkringens ram. Detta skulle enligt motionema 1971: 59 och 1971: 716 kunna ske genom
SfU 1971:26 5
att änkepension eller motsvarande förmån utgick i sådana fall. Enligt motionen 1971: 716 skulle stödet också kunna utformas med bidragsförskotten som förebild.
Frågan om frånskUd kvinnas rätt till änkepension behandlas av pensionsförsäkringskommittén i ett nyligen avlämnat slutbetänkande. Kommittén framhåUer att behovet av änkepensionsskydd för frånskUda kvinnor varierar starkt och med svårighet låter sig fånga i en generell formel. Kvinnor som i sin vård har minderåriga bam samt kvinnor som är äldre och kanske hela sitt liv varit verksamma i hemmet har klart uttalade skyddsbehov. Motsvarande skyddsbehov föreligger inte om äktenskapet upplösts tidigt och bam inte finns. För frånskilda kvinnor med barn uinehåller redan det nuvarande systemet regler som garanterar visst skydd. Kommittén erinrar om att barnpension inom tilläggspensioneringen utgår med betydligt högre belopp om änkepensionsberättigad inte finns. Kommitténs förslag om bampensionstUlägg är också så utformat att det ger ett förbättrat skydd för frånskUda kvinnor med bam. BarnpensionstUlägget, som föreslås uppgå tiU 40 % av basbeloppet, skall enligt förslaget utgå till barnpension inom folkpensioneringen i sådana faU där någon änkepensionsberättigad inte finns. Med hänsyn härtUl anser sig kommittén inte böra föreslå ytterligare åtgärder för att skydda efterlevande frånskild make med barn. När det gäller änkepensionsskyddet för vissa äldre frånskUda kvinnor uttalar kommittén att det är omöjligt att generellt ange kriterier som närmare avgränsar skyddet utan att göra kretsen så vid att socialt omotiverad utbetalning får göras i en mängd faU, Dessa kvinnors skyddsbehov får därför tillgodoses på annat sätt. Kommittén pekar på egenpensionering och de förbättrade möjligheterna tiU förtidspension. Den nämner också arbetsmarknadspolitiska åtgärder.
Utskottet vill framhålla att de skäl som pensionsförsäkringskommittén framfört mot införande av rätt tUl änkepension för frånskUd kvinna också kan åberopas mot införande av motsvarande rätt för frånskild man. I allt väsentligt kan utskottet ansluta sig tUl den bedömning av frågan som kommittén redovisat. Utskottet får därför hemställa
att motionerna 1971: 59 och 1971: 716 inte föranleder någon riksdagens åtgärd.
Stockholm den 4 maj 1971
På socialförsäkringsutskottets vägnar
TORSTEN FREDRIKSSON
SfU 1971:26 6
Närvarande: herrar Fredriksson (s), Ringaby (m), fröken Sandell (s), herr Karlsson i Ronneby (s), fru Håvik (s)*, herrar Björck i Nässjö (m)*. Nordberg (s)*, fröken Pehrsson (c), herrar Hermansson i Malmberget (vpk)*, Marcusson (s), Andersson i Nybro (c), fröken Bergström (fp), herrar Andersson i Knäred (c), Jonsson i Alingsås (fp) och Signell (s).
* Ej närvarande vid betänkandets justering.
SärskUt yttrande
av fröken Bergström (fp) och herr Jonsson i Alingås (fp), som anfört:
"Vi delar uppfattningen att ett genomförande av pensionsförsäkringskommitténs förslag skulle innebära ett förbättrat pensionsskydd för frånskilda kvinnor med bam. Det finns emellertid otvivelaktigt ett behov av skydd för vissa äldre kvinnor, och kommitténs förslag tillgodoser inte denna grupp. Vi anser inte heller att de numera förbättrade möjligheterna tUl förtidspension och de förstärkta arbetsmarknadspolitiska åtgärderna i aUa fall och i tUlräcklig grad gör detta. Vissa äldre kvinnor är och kan komma i en besvärlig situation. Vi utgår från att Kungl. Maj:t i samband med sin behandling av pensionsförsäkringskommitténs förslag ingående prövar möjligheterna att förbättra tryggheten för denna gmpp, antingen inom den allmänna försäkringens ram eller genom annan stödform, exempelvis en garanti av liknande form som bidragsförskotten."
AB Egrtellska Boktryckeriet, Stockholm 1971