Socialförsäkringsregister
Betänkande 1994/95:SfU3
Socialförsäkringsutskottets betänkande
1994/95:SFU03
Socialförsäkringsregister
Innehåll
1994/95
SfU3
Sammanfattning
I betänkandet behandlas proposition 1994/95:8 Lag om socialförsäkringsregister. I propositionen föreslås en författningsreglering för flertalet personregister på ADB-medium vid Riksförsäkringsverket och de allmänna försäkringskassorna. Det är fråga om register som behövs för handläggningen av ärenden om socialförsäkringsförmåner och andra förmåner.
I propositionens förslag till lag om socialförsäkringsregister anges grundläggande regler för registren. En förutsättning för att ett socialförsäkringsregister skall få föras är att det är fråga om handläggning av ärenden om socialförsäkringsförmåner och andra förmåner enligt lag eller förordning. Registerföring får vidare endast ske om regeringen har beslutat att inrätta registret. Ett sådant beslut skall meddelas genom förordning. I förordningen skall -- inom ramen för lagens ändamålsbestämmelser -- föreskrivas för vilken handläggning registret skall användas. Regleringen ersätter de tillstånd från Datainspektionen på vilka den nuvarande registreringen på ADB-medium vilar.
I den föreslagna lagen anges för vilka ändamål registren får användas och vilka uppgifter som får registreras. Vidare finns bestämmelser om sambearbetning med andra register, registeransvar, terminalåtkomst, utlämnande av uppgifter på ADB-medium, sökbegrepp, gallring av uppgifter ur registret samt informationsskyldighet för den registeransvarige. Regeringen skall i vissa fall kunna meddela föreskrifter till skydd för de registrerades personliga integritet vilka ytterligare begränsar möjligheterna att utnyttja registret.
Lagen föreslås träda i kraft den 1 juli 1995.
Utskottet anser att förslaget ligger i linje med inriktningen på att ta fram särskilda registerförfattningar för integritetskänsliga personuppgifter. Vidare konstaterar utskottet att den föreslagna lagen kommer att innebära ett förstärkt skydd för de registrerade personernas integritet.
Utskottet tillstyrker propositionen men föreslår i förtydligande syfte ett tillägg till bestämmelserna om registerinnehåll i 9 §. En motion väckt med anledning av propositionen avstyrks.
Propositionen
I proposition 1994/95:8 Lag om socialförsäkringsregister har regeringen föreslagit riksdagen att anta regeringens förslag till lag om socialförsäkringsregister.
Lagförslaget återfinns som bilaga 1 till betänkandet.
Motionen
1994/95:Sf1 av Karin Falkmer och Inger René (m) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om tilläggsdirektiv till Sjuk- och arbetsskadeförsäkringsutredningen för att undvika system som underlättar fusk,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om upplysning om samkörning av uppgifter som ges i samband med ansökan om förmåner i socialförsäkringssystemet,
3. att riksdagen beslutar införa uppgift om vem som är registeransvarig i enlighet med vad i motionen anförts.
Utskottet
Inledning
Huvuddelen av de offentliga ekonomiska trygghetssystemen i form av socialförsäkringsförmåner och vissa andra förmåner administreras av Riksförsäkringsverket (RFV) och de allmänna försäkringskassorna. ADB-stödet är därvid av central betydelse.
Vid RFV:s ADB-avdelning i Sundsvall finns en central dataanläggning med stordatorer och databaser. Till denna är försäkringskassorna anslutna via ett gemensamt kommunikationsnät. I det centrala datasystemet finns ett flertal rikstäckande administrativa personregister. Registren används för beräkningar, expediering av beslut och utbetalning av förmåner från socialförsäkrings- och bidragssystemen. De används också för samordning av ersättningar från andra myndigheter och försäkringsinrättningar med de förmåner försäkringskassorna administrerar. Flera av registren förs i enlighet med tillstånd av Datainspektionen. RFV har hand om datordriften samt förvaltar och utvecklar datasystemen. RFV är också registeransvarig myndighet. Vidare används ADB-stödet för tillsyn, uppföljning, utvärdering och framställning av statistik över verksamheten. Utöver administrativa register finns ett flertal särskilda forsknings- och statistikregister. Avsikten är att ADB-systemen i fortsättningen skall byggas upp så att teknikstödet blir mer användbart som stöd vid försäkringskassornas ärendehandläggning och att uppgifter i ökad utsträckning skall lagras i lokala register.
I proposition 1990/91:60 om offentlighet, integritet och ADB uttalades att en målsättning bör vara att register med ett stort antal registrerade och ett särskilt känsligt innehåll skall regleras i lag. Vid behandlingen av propositionen våren 1991 uttalade konstitutionsutskottet (bet. 1990/91:KU11) att det allmänt sett är av stor betydelse att en författningsreglering av ADB-register kommer till stånd i syfte att stärka skyddet för de registrerades integritet i samband med nödvändig registrering av känsliga uppgifter i myndighetsregister. Utskottet delade den uppfattning som framfördes i propositionen om att register hos kommunerna, landstingskommunerna, Riksförsäkringsverket och Socialstyrelsen bör regleras i särskilda registerlagar. Likaså ansåg utskottet att det krävs ingående överväganden i fråga om vilka register inom dessa områden som bör lagregleras. I detta sammanhang erinrade konstitutionsutskottet om det då nyligen avgivna utredningsbetänkandet om lokala sjukförsäkringsregister. Utskottet förutsatte att frågan om vilka övriga register som bör regleras ägnades en fortlöpande uppmärksamhet från regeringens sida och att åtgärder vidtogs för att sådana regleringar kom till stånd.
Det nämnda utredningsbetänkandet, Lokala sjukförsäkringsregister (SOU 1991:9), hade avgivits av Utredningen om socialförsäkringsregister (SFRL-utredningen). Betänkandet låg till grund för det förslag till lag om sjukförsäkringsregister hos de allmänna försäkringskassorna som lades fram i proposition 1992/93:193. Lagförslaget antogs av riksdagen (bet. 1992/93:SfU19, rskr. 1992/93:366, SFS 1993:747). Enligt lagen får sjukförsäkringsregister föras med hjälp av ADB för varje lokalkontors verksamhetsområde. Registren får användas av försäkringskassorna vid handläggningen av sjukpenningärenden och vissa andra sjukförsäkrings- och sjuklöneärenden samt för försäkringskassornas rehabiliteringsverksamhet. Lagen har kompletterats med en förordning, SFS 1993:836.
SFRL-utredningen lämnade i sitt slutbetänkande Socialförsäkringsregister (SOU 1993:11) förslag till lag om socialförsäkringsregister.
I avvaktan på arbetet med en registerlag för socialförsäkringsområdet har utfärdats förordningen (1993:982) om bostadsbidragsregister, som gäller till utgången av år 1996. Vidare har utfärdats förordningen (1994:565) om vårdnadsbidragsregister. Övriga register förs med stöd av tillstånd från Datainspektionen.
Datalagsutredningen har haft i uppdrag att göra en översyn av datalagen från såväl saklig som lagteknisk synpunkt. I utredningens slutbetänkande (SOU 1993:10) föreslås en ny datalag som omfattar behandling av personuppgifter med hjälp av ADB. För känsliga personuppgifter eller olika slags omdömen föreslås särskilda regler. Enligt dessa får de känsliga uppgifterna, om samtycke saknas, ADB-behandlas bara om det finns särskilt stöd i författning för behandlingen. I proposition 1993/94:116 om normgivningsfrågor på dataskyddsområdet, m.m. har regeringen anfört att utredningens förslag till en ny datalag bör anstå till dess EU tagit ställning på integritetsskyddsområdet. I propositionen föreslås att Datainspektionens verksamhet med tillståndsgivning minskas genom att inspektionen ges möjlighet att utfärda generella bransch- och sektorsföreskrifter. I propositionen föreslås grundlagsändringar för detta ändamål. I proposition 1993/94:217 En reformerad datalag har regeringen i enlighet med den nämnda grundlagspropositionen föreslagit att regeringen ges möjlighet att bemyndiga Datainspektionen att utfärda generella föreskrifter om personregister inom bestämda verksamheter och att register som inrättas och förs i enlighet med sådana regler skall undantas från tillståndsplikt. Regeringen poängterar att möjligheten till en delegerad normgivningskompetens på integritetsskyddsområdet inte kommer att påverka den nuvarande inriktningen på att ta fram särskilda registerförfattningar för integritetskänsliga personuppgifter. -- Det slutliga beslutet om grundlagsändringarna har fattats av riksdagen den 16 november 1994 (bet. 1994/95:KU7).
Författningsreglering av socialförsäkringsregister
Propositionen
I propositionen anförs beträffande personregister på socialförsäkringsområdet att skyddet för den enskildes personliga integritet bör förstärkas genom att frågor som hänger samman med integriteten regleras i en särskild lag. Förslag till lagreglering, lag om socialförsäkringsregister, läggs fram i propositionen.
Författningsteknisk lösning
I propositionen framhålls att de bestämmelser om socialförsäkringsförmåner och andra förmåner som RFV och försäkringskassorna handlägger är omfattande och i många fall komplicerade samt att stora delar av rättsområdet ständigt förändras. En fullständig reglering i lag av registeranvändningen skulle således bli alltför detaljerad och föremål för ständiga förändringar. En socialförsäkringsregisterlag bör därför utformas så att den lämnar kvar vissa delar av ämnet för lagen åt regeringen att reglera. I lagen bör anges de från integritetssynpunkt viktiga gränserna för personregistreringen. Det får sedan ankomma på regeringen att närmare bestämma hur de i lagen givna möjligheterna skall utnyttjas.
Beträffande frågan huruvida registrering skall ske i centrala eller lokala register talar, enligt propositionen, i vissa hänseenden -- främst när det gäller samordning av förmåner -- såväl effektivitetshänsyn som hänsyn till kraven på rättssäkerhet för centrala lösningar. I många fall torde dock integritetsskyddsintressena bli bättre tillgodosedda genom särskilda register för varje försäkringskassa. En strävan bör på sikt vara att inrätta lokala register när hinder inte möter med hänsyn till effektivitets- och rättssäkerhetsintressen. Fördelar från integritetssynpunkt kan vinnas med lokala register även om den tekniska utrustningen inte är förlagd lokalt. Lagförslaget har enligt propositionen utformats så att regeringen vid inrättandet av ett socialförsäkringsregister har möjlighet att välja att inrätta lokala register.
Register som inte omfattas av författningsregleringen
Utanför det förslag till författningsreglering som läggs fram i propositionen faller personregister som inrättats med stöd av annan lag. Den lagreglering som för närvarande finns avser de lokala sjukförsäkringsregistren.
Vid vissa försäkringskassor förs med tillstånd från Datainspektionen s.k. vårdersättningsregister för hanteringen av räkningar från läkare och andra vårdgivare. Sådana register omfattas inte av nu föreliggande förslag utan bör regleras i särskild ordning.
Utanför förslaget faller också register som inrättas särskilt för forskningsändamål eller för att framställa statistik. Lagförslaget omfattar inte heller register som skall användas av RFV och försäkringskassorna för enbart tillsyn, uppföljning eller utvärdering.
Registerändamål
I propositionen anförs att, för att hindra otillbörligt intrång i registrerade personers integritet, ändamålet med registren uttömmande måste anges i lagen. Den som för ett personregister är skyldig att se till att inga andra uppgifter registreras än sådana som står i överensstämmelse med ändamålen och att ett register inte används i strid med dessa. Socialförsäkringsregistren bör byggas upp för att tjäna som stöd för försäkringskassornas och RFV:s verksamhet. Av integritetsskyddsskäl bör det inte accepteras att socialförsäkringsregistren byggs upp i syfte att -- utöver sina primära ändamål -- också utgöra en informationskälla för andra intressen. Registerändamålen har därför i förslaget begränsats till att avse behoven hos försäkringskassorna och RFV och främst ärendehandläggningen där. Undantag föreslås dock såvitt avser den utbetalning av pensioner som görs av Statens löne- och pensionsverk (SPV) och Kommunernas pensionsanstalt (KPA). Ett socialförsäkringsregister får således enligt 3 § användas för handläggning av ärenden om förmåner som enligt lag eller förordning ankommer på försäkringskassan eller RFV. Registret får även användas för utbetalning av ersättning som handläggs i lokala sjukförsäkringsregister. Ett register får vidare enligt 5 § användas av RFV och försäkringskassan för tillsyn, uppföljning, utvärdering och framställning av statistik.
I propositionen föreslås också att tystnadsplikt införs för befattningshavare hos KPA.
Regleringen i övrigt
I den föreslagna lagen anges vilka uppgifter som får registreras. Vidare finns bestämmelser om sambearbetning med andra register, registeransvar, terminalåtkomst, utlämnande av uppgifter på ADB-medium, sökbegrepp, gallring av uppgifter ur registret samt informationsskyldighet för den registeransvarige. Regeringen skall i vissa fall kunna meddela föreskrifter till skydd för de registrerades personliga integritet vilka ytterligare begränsar möjligheterna att utnyttja registret.
Vissa av bestämmelserna redovisas utförligare nedan.
Ikraftträdande
Lagen föreslås träda i kraft den 1 juli 1995. Ett socialförsäkringsregister skall enligt 2 § lagförslaget få föras endast om regeringen genom förordning har beslutat att inrätta registret. När lagen träder i kraft upphör således Datainspektionens möjligheter att meddela tillstånd till inrättande och förande av sådana register. Bestämmelsen kommer även att gälla de register för vilka tillstånd har meddelats före ikraftträdandet. Tillståndsregistren får föras tills de ersätts av register enligt denna lag, dock längst t.o.m. juni 1996.
Utskottets bedömning
RFV:s och försäkringskassornas handläggning av socialförsäkringsärenden och ärenden om andra förmåner förutsätter ett väl fungerande ADB-stöd för att grundläggande krav på rättssäkerhet och effektivitet skall uppfyllas. Detta innebär behov av en omfattande personregistrering på ADB-medium. I den föreslagna lagen anges vissa ramar för vad som skall gälla för ett personregister som avser RFV:s och försäkringskassornas handläggning av dessa ärenden. Registret inrättas genom en förordning utfärdad av regeringen. Därvid skall anges bl.a. för vilken handläggning registret skall användas. I lagen regleras vilka uppgifter som får förekomma i registren. Vad gäller uppgifter som avses i 4 § datalagen eller uppgifter som avser omdöme eller värderande upplysning sker regleringen genom en uttömmande uppräkning av uppgifter som får anges. Regeringen kan i förordning ytterligare begränsa innehållet i och användandet av ett register.
Socialförsäkringsutskottet har inhämtat yttrande över propositionen från konstitutionsutskottet. I yttrandet (1994/95:KU1y) anges att konstitutionsutskottet tidigare (bet. 1990/91:KU11) har betonat betydelsen av att en författningsreglering av ADB-register kommer till stånd i syfte att stärka skyddet för de registrerades integritet i samband med nödvändig registrering av känsliga personuppgifter i myndighetsregister. Propositionens förslag om en lag om socialförsäkringsregister ligger enligt konstitutionsutskottets mening väl i linje med inriktningen på att ta fram särskilda registerförfattningar för integritetskänsliga personuppgifter, och utskottet tillstyrker därför propositionens förslag om en reglering i författning av socialförsäkringsregister.
Socialförsäkringsutskottet delar konstitutionsutskottets uppfattning och vill framhålla att det framlagda förslaget kommer att innebära ett förstärkt skydd för de registrerade personernas integritet. Det är enligt socialförsäkringsutskottet särskilt viktigt att de stora rikstäckande registren men även andra register med uppgifter om ett stort antal personer är noga reglerade. Lagen skall emellertid tillämpas på alla dataregister som avser RFV:s eller försäkringskassans handläggning av socialförsäkringsförmåner eller andra förmåner. Med sådan handläggning avses enligt propositionen även den verksamhet som RFV utövar som part i mål och ärenden. Alla register som avser handläggning av ärenden måste följaktligen inrättas genom regeringsförordning. Detta kan komma att medföra en omfattande förordningsverksamhet. Utskottet förutsätter att regeringen återkommer med förslag om det skulle föreligga behov av att överlåta beslutanderätten till Datainspektionen beträffande register som inte innehåller särskilt integritetskänsliga uppgifter.
Utskottet kommer nedan att närmare gå in på lagförslaget såvitt avser registerinnehåll, sambearbetning och utlämnande på ADB-medium samt information. I övriga delar tillstyrker utskottet den föreslagna lagen.
Närmare om registerinnehåll
Propositionen
De materiella regler som styr försäkringskassornas och RFV:s handläggning av ärenden skall vara utgångspunkt för vad som får antecknas i ett personregister. Bestämmelserna om socialförsäkringsförmåner är omfattande och i många fall komplicerade. Det är, enligt propositionen, därför inte möjligt att i lagen detaljreglera vad ett socialförsäkringsregister skall få innehålla. Till skydd för den personliga integriteten bör kraftiga begränsningar gälla. Lagens regler om innehåll bör vara utformade så att den enskildes personliga integritet får ett tillfredsställande skydd.
I propositionen anges att avsikten är att regeringen inom de i lagen angivna gränserna i förordningar skall föreskriva vilka uppgifter ett register får innehålla. Härmed avses dock inte en detaljerad uppräkning. Med hänsyn till den mängd uppgifter det är fråga om, flertalet av inte integritetskänsligt slag, samt behovet av flexibilitet torde det vara nödvändigt att utforma innehållsreglerna på ett mer allmänt sätt.
Enligt lagförslaget får uppgifter om en person antecknas i ett socialförsäkringsregister endast under förutsättning att han förekommer i ett sådant ärende och uppgifterna har betydelse för handläggningen av ärendet. Härvid avses även förberedande åtgärder i ett ärende.
I fråga om vilka uppgifter som bör få förekomma i ett register får en avvägning göras mellan integritetsskyddsintresset å ena sidan och intresset av en rättssäker handläggning å andra sidan. I lagförslagets 6--12 §§ anges vilka uppgifter som får registreras. Det gäller till att börja med uppgift om namn, personnummer, adress m.m. Vidare föreslås att uppgifter om medborgarskap, civilstånd samt kortfattade uppgifter om ekonomiska och personliga förhållanden får antecknas. Uppgifterna kan i många fall vara av känslig natur, och i lagen bör därför föreskrivas begränsningar när det gäller möjligheterna att registrera sådana uppgifter. Endast uppgifter som har betydelse för rätten till och utbetalning av sådana socialförsäkringsförmåner och andra förmåner som enligt lag eller förordning ankommer på de allmänna försäkringskassorna kan komma i fråga.
Vad gäller uppgifter som avses i 4 § datalagen anges i lagförslagets 9 § uttömmande i vilken omfattning de får förekomma i ett socialförsäkringsregister. Detsamma gäller uppgifter som utgör omdöme eller annan värderande upplysning om den registrerade. Inga uppgifter av nu nämnt slag får således registreras, om de inte finns med i uppräkningen i förevarande paragraf, dock med undantag för uppgift om vissa beslut enligt vad som följer av 11 §. Som exempel på uppgifter som inte får registreras nämns diagnos, sjukdomsorsak, undersökning och behandling av läkare eller annan vårdgivare samt utredning enligt socialtjänstlagen.
Enligt 10 § andra stycket kan regeringen i förordning ytterligare begränsa innehållet i ett socialförsäkringsregister.
Utskottets bedömning
Allmänt om innehållsregleringen
Vilka uppgifter som får förekomma i ett socialförsäkringsregister regleras i 6--12 §§. Vad gäller uppgifter som avses i 4 § datalagen eller uppgifter som avser omdöme eller värderande upplysning sker regleringen genom en fullständig uppräkning av uppgifter som får anges. Vilka uppgifter som får registreras kommer också att begränsas av för vilken handläggning registret skall användas. Regeringen har härutöver möjlighet att föreskriva begränsningar beträffande registerinnehållet. Avsikten är att regeringen i förordning, i vart fall på ett mer allmänt sätt, skall ange vilka uppgifter ett register får innehålla.
Utskottet delar uppfattningen i propositionen att det inte är rimligt att i lag mer detaljerat reglera innehållet i ett register. Med hänsyn härtill och då 9 § innebär en fullständig reglering av särskilt känsliga uppgifter tillstyrker utskottet den föreslagna regleringen. Utskottet vill endast föreslå följande tillägg i 9 § lagförslaget.
Enligt 9 § får i socialförsäkringsregister anges bl.a. förekomsten av ansökan om ett flertal olika förmåner. I uppräkningen anges inte ansökan om t.ex. förtidspension, handikappersättning eller vårdbidrag. Enligt utskottets mening kan avsikten knappast ha varit att t.ex. sådana ansökningar till skillnad mot de uppräknade inte får registreras. Mer sannolikt är att regeringen menat att andra än de uppräknade ansökningarna inte rör uppgift som avses i 4 § datalagen. För att det i tillämpningen inte skall uppstå oklarhet om en viss typ av ansökan får registreras föreslår utskottet att det i 9 § läggs till en ny punkt enligt vilken får registreras förekomsten av ansökan om annan förmån som avses i 1 § första stycket och den tidsperiod för vilken sådan förmån begärs.
RFV har under hand till utskottet framfört att det i ärenden om bostadstillägg enligt den nya lagen (1994:308) om bostadstillägg till pensionärer föreligger behov av att registrera uppgift om att pensionären har bostad i en särskild boendeform eller i en liknande inrättning. Enligt RFV:s mening kan uppgiften avse en persons hälsotillstånd, och den bör därför anges i 9 §.
Utskottet anser med hänsyn härtill att lagen bör ge utrymme för att uppgift om sådant boende skall kunna registreras, och utskottet föreslår att även detta anges i 9 § lagförslaget.
Flyktingstatus m.m.
I propositionen (s. 29 och 46) anges med anledning av Statens invandrarverks remissyttrande att enligt förslaget om registerinnehåll får inte registreras uppgift om flyktingstatus, tortyrskador eller att någon utsatts för tortyr.
Utskottet instämmer i att uppgift om tortyrskador eller annan uppgift om att någon utsatts för tortyr inte får registreras. Detta följer av lagförslagets 9 §. Flyktingstatus kan däremot inte anses vara en sådan uppgift som avses i 4 § datalagen.
Uppgift om flyktingstatus är av betydelse för rätten till en förmån i följande avseende. Enligt 5 kap. 1 § lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL) har en försäkrad som är bosatt i Sverige rätt till folkpension antingen i förhållande till det antal år för vilka tillgodoräknats pensionspoäng för tilläggspension eller i förhållande till det antal år som tillgodoräknas som bosättningstid i Sverige. Om den försäkrade har beviljats asyl i Sverige skall han eller hon enligt 5 kap. 7 § AFL även kunna tillgodoräknas bosättning i det tidigare hemlandet. I lagrummets tredje stycke anges att med asyl avses att den försäkrade beviljats uppehållstillstånd i Sverige med stöd av 3 kap. 1 § 1 utlänningslagen (1989:529), eller eljest på grund av att han ansetts som flykting enligt konventionen den 28 juli 1951 angående flyktingars rättsliga ställning, eller med stöd av 3 kap. 1 § 2 eller 3 utlänningslagen eller motsvarande äldre bestämmelser. Punkterna 2 och 3 avser krigsvägrare resp. s.k. de facto-flykting.
Med hänsyn till det anförda bör, enligt utskottet, i lagen inte anges förbud mot registrering av uppgift om flyktingstatus. Utskottet vill samtidigt erinra om att en uppgift bara får registreras om den är av betydelse för rätten till den förmån handläggningen avser. I sådana fall torde det i regel vara tillräckligt att det framgår att personen beviljats asyl i enlighet med vad som anges i 5 kap. 7 § AFL. Vidare har regeringen möjlighet att i förordning föreskriva begränsningar om registerinnehåll även i detta avseende.
Risken för flyktingspionage har i propositionen berörts såväl beträffande sökbegrepp som beträffande sekretess. Uppgift om medborgarskap har i förslaget inte undantagits som sökbegrepp. Medborgarskap är däremot inte tillåtet som sökbegrepp i folkbokföringsregistren eller i de lokala sjukförsäkringsregistren. En del av de författningar om socialförsäkringsförmåner och bidrag som grundar sig på internationella överenskommelser har emellertid utformats så att de för sin tillämpning kräver att man i registret måste kunna söka efter försäkrade med visst medborgarskap. När det gäller risken för att någon i otillbörligt syfte söker kartlägga utländska medborgare i vårt land erinras i propositionen om att uppgifterna i ett socialförsäkringsregister omfattas av socialförsäkringssekretess enligt 7 kap. 7 § sekretesslagen. Mot bakgrund av risken för flyktingspionage och liknande verksamheter bör det, enligt vad som anförs i propositionen, finnas anledning för försäkringskassorna och RFV att alltid göra en särskild prövning om hinder föreligger att bifalla en framställning om utlämnande av sådana uppgifter om de registrerade som har medborgarskap som utgångspunkt. För denna bedömning har myndigheten enligt 2 kap. 14 § tredje stycket tryckfrihetsförordningen rätt att efterforska identiteten hos den som har gjort framställningen och vilket syfte han har med framställningen. Enligt utskottets mening kan denna ordning även tillämpas beträffande flyktingstatus. Utskottet vill tillägga att beträffande uppgift som rör utlänning tillämpas även 7 kap. 14 § sekretesslagen. Enligt lagrummets första stycke gäller sekretess för uppgift som rör utlänning, om det kan antas att röjande av uppgiften skulle medföra fara för att någon utsätts för övergrepp eller annat allvarligt men som föranleds av förhållandet mellan utlänningen och utländsk stat eller myndighet eller organisation av utlänningar.
Utskottet vill understryka vikten av att försäkringskassans personal har goda kunskaper om de sekretessbestämmelser som gäller i dessa frågor.
Sambearbetning och utlämnande på ADB
Propositionen
I propositionen anges att bearbetning av uppgifter från olika personregister i många fall behövs för att handläggningen skall bli rättssäker och effektiv. Samtidigt kan sådan sambearbetning innebära risker från integritetsskyddssynpunkt.
I förslaget till lag om socialförsäkringsregister finns i 13 § ett allmänt medgivande till sambearbetning av uppgifter i olika socialförsäkringsregister. Regeringen kan emellertid begränsa denna möjlighet genom föreskrifter i förordning. Enligt paragrafens andra stycke får ett socialförsäkringsregister tillföras uppgifter från ett sjukförsäkringsregister. Som förutsättning gäller dock att regeringen har föreskrivit att detta får ske. Det blir vidare möjligt att tillföra ett sjukförsäkringsregister uppgifter från ett socialförsäkringsregister. I lagen om sjukförsäkringsregister anges vilka uppgifter som får lämnas till RFV. Regeringen kan emellertid föreskriva begränsningar av denna möjlighet. En förutsättning för att uppgifterna skall få tillföras sjukförsäkringsregister är givetvis att uppgifterna är sådana att de enligt lagen om sjukförsäkringsregister hos de allmänna försäkringskassorna får ingå i ett lokalt sjukförsäkringsregister. I paragrafens tredje stycke erinras om att det av föreskrifter i lag eller förordning eller av beslut av Datainspektionen kan följa att ett socialförsäkringsregister får tillföras uppgifter från andra personregister.
I förslagets 17 § regleras utlämnande på ADB-medium av uppgifter från ett socialförsäkringsregister. Utlämnande på ADB-medium får ske om det följer av lag eller förordning eller uppgiften skall användas för forskning eller framställning av statistik. Utlämnandet måste dessutom vara förenligt med sekretessbestämmelser. I propositionen anges att den närmare regleringen av utlämnande bör ske i de registerförordningar som kommer att utfärdas.
Motionen
I motion Sf1 anför Karin Falkmer och Inger René (m) att bidragsfusk är ytterst allvarligt. De anför vidare att man kan betrakta samkörning av statliga register ur flera olika aspekter, där integritetsaspekten är en av de viktigaste. Samtidigt kan det inte vara rimligt att den aspekten skall förhindra att rena bedrägerier blir möjliga. Men utgångspunkten måste dock vara att socialförsäkringssystemen inte får vara konstruerade på ett sätt som underlättar fusk och överutnyttjande. Motionärerna anser att det bör vara en av de viktigare uppgifterna för Sjuk- och arbetsskadeberedningen att se över på vilket sätt de framtida socialförsäkringarna kan konstrueras för att i möjligaste mån undvika missbruk och öka den enskildes eget ansvar. Det kan t.ex. handla om ett större mått av självrisk eller starkare koppling mellan inbetalda premier och utbetalda förmåner. Motionärerna begär i yrkande 1 ett tillkännagivande om tilläggsdirektiv till Sjuk- och arbetsskadeberedningen för att undvika system som underlättar fusk. I motionen anförs vidare att RFV bör få i uppdrag att utforma en information som innebär att den som söker en socialförsäkringsförmån upplyses om att de uppgifter han lämnar kan komma att samköras gentemot andra statliga register. Därigenom ger den sökande tillstånd till samkörning. En sådan regel bör enligt motionärernas uppfattning införas i den av regeringen föreslagna lagen om socialförsäkringsregister, och de begär i yrkande 2 ett tillkännagivande härom.
Utskottets bedömning
Den föreslagna lagen medger att ett socialförsäkringsregister får innehålla i princip alla uppgifter om ekonomiska förhållanden som behövs för att försäkringskassan skall kunna bedöma om rätten till en förmån föreligger. Som exempel kan nämnas uppgift om av arbetslöshetskassa utbetald ersättning. Enligt utskottets mening kan en sådan uppgift tillföras registret även i samband med omprövning av ett beslut som försäkringskassan tidigare fattat. I vissa fall erfordras uppgifter om ekonomiska förhållanden för att samordning skall kunna ske mellan olika typer av förmåner. Det kan t.ex. vara fallet när förtidspension beviljas retroaktivt och personen tidigare erhållit sin försörjning genom socialbidrag. Sådan uppgift om socialbidrag får anges enligt 9 §. Uppgifter om personliga förhållanden som inte undantagits genom regleringen i förslagets 9 § får också anges. Det kan gälla uppgift om vårdnad, sammanboende, studier m.m. Inom ramen för vilka uppgifter ett register får innehålla medger den föreslagna lagen att uppgifter som förekommer i olika socialförsäkringsregister får sambearbetas. Regeringen har vidare rätt att medge sambearbetning med vissa uppgifter i ett sjukförsäkringsregister. Vad gäller uppgifter om sådana ekonomiska eller personliga förhållanden som förekommer i register utanför socialförsäkringsadministrationen får sådana tillföras socialförsäkringsregistret via ADB-medium om detta följer av lag eller förordning eller av Datainspektionens tillstånd.
Om samkörning av registeruppgifter skall ske i ett register utanför socialförsäkringsadministrationen -- det får då inte vara fråga om handläggning av ärenden om socialförsäkringsförmåner av RFV eller försäkringskassa -- får utlämnande ske om detta följer av lag eller förordning, och om utlämnande inte hindras av sekretessbestämmelser. Enligt vad som anges i propositionen skall den närmare regleringen av utlämnande ske i de registerförordningar som kommer att utfärdas. Utskottet vill erinra om att i den information som allmänheten skall få om registren skall även ingå upplysning om de begränsningar i fråga om utlämnande av uppgifter på ADB-medium som gäller för registret.
Av det anförda följer att vad som föreskrivs i registerförordningarna kommer att bli av avgörande betydelse för såväl möjligheterna till sambearbetning inom socialförsäkringsadministrationen som möjligheterna till utlämnande av uppgifter till andra register. Utskottet har inget att erinra mot denna ordning och tillstyrker propositionen i dessa delar.
Konstitutionsutskottet har i sitt yttrande beträffande motion Sf1 yrkande 2 hänvisat till att riksdagen under hösten 1993 (bet. 1993/94:SfU2, rskr. 1993/94:11) gav regeringen till känna att regeringen skyndsamt borde låta göra en kartläggning av i vilken omfattning det förekommer fusk med förmåner och bidrag av social karaktär. Kartläggningen skall avse såväl svenska som utländska medborgare. Först när kartläggningen är gjord kan man enligt riksdagen bedöma om åtgärder behövs för att komma till rätta med ett bidragsfusk. Regeringen bör redovisa resultatet av kartläggningen för riksdagen och, beroende på vad kartläggningen utvisar, föreslå åtgärder för att komma till rätta med ett bidragsfusk.
Regeringen har i beslut den 14 april 1994 uppdragit åt Riksrevisionsverket (RRV) att utföra kartläggningen. Utredningen bör i första hand inriktas på en sådan kartläggning att den omfattar ett antal frekventa och beloppsmässigt väsentliga socialförsäkringsförmåner samt vissa andra sociala förmåner där risken för att fusk kan förekomma bedöms vara hög. I regeringsbeslutet anges några förmåner som därvid kan vara aktuella. RRV är dock inte hindrat att tillägga omfattningen av fusk med förmåner och bidrag av social karaktär utöver de i beslutet angivna. RRV bör göra en analys av vad som avses med fusk och de olika former av bidragsfusk som kan förekomma samt gränsdragningar till andra former av överutnyttjande inom framför allt socialförsäkringarna. Vidare bör göras en allmän kartläggning av de olika sociala förmåner som förekommer, varvid bör visas på vilka brister som kan förekomma och på vilket sätt eventuella brister kan möjliggöra fusk. Av kartläggningen bör även framgå vilka olika slag av kontroller som görs eller har gjorts för att stävja fusk med förmåner och bidrag av social karaktär. RRV skall bedöma ändamålsenligheten i dessa kontroller. Kartläggningen bör slutligen visa på vilka typer av kontroller som görs i andra länder och som kan tänkas vara av intresse i detta sammanhang. Uppdraget skall redovisas till regeringen före utgången av år 1994.
I yttrandet anges vidare att konstitutionsutskottet delar motionärernas uppfattning att socialförsäkringssystemen bör konstrueras så att de förhindrar fusk. Konstitutionsutskottet hänvisar till den påbörjade kartläggningen och till att det är först när denna kartläggning är gjord, som man kan bedöma om åtgärder behövs för att komma till rätta med ett bidragsfusk. Om det vid kartläggningen framkommer behov av att förändra nuvarande möjligheter till sambearbetning av olika personregister, utgår konstitutionsutskottet från att regeringen överväger nödvändiga författningsregleringar. I avvaktan på regeringens redovisning bör enligt konstitutionsutskottets mening riksdagen inte göra några uttalanden i ämnet. Konstitutionsutskottet avstyrker motionens yrkande 2.
Även socialförsäkringsutskottet delar motionärernas uppfattning att socialförsäkringssystemen bör konstrueras så att de förhindrar fusk. Vad gäller motionens yrkande 1 vill utskottet tillägga att enligt direktiven till Sjuk- och arbetsskadeberedningen (dir. 1993:44) bör en viktig utgångspunkt för beredningens arbete vara att förslagen till försäkringslösning skall innehålla ett visst mått av självrisk. En ytterligare utgångspunkt skall i vissa avseenden vara att de anställda skall bära en del av försäkringskostnaden genom en egenavgift. Utskottet anser att motion Sf1 yrkande 1 härmed får anses besvarad. Utskottet instämmer även i övrigt med vad konstitutionsutskottet anfört, och något riksdagens uttalande med anledning av yrkande 2 är således inte påkallat. Socialförsäkringsutskottet avstyrker därför bifall till motion Sf1 yrkande 2.
Information
Propositionen
I propositionen anges att informationen till allmänheten om registren är mycket viktig. Härigenom skapas en nödvändig grund för att få förtroende för registren. De registrerade behöver få kunskap om dels användningen av inhämtade uppgifter, dels de sekretess- och säkerhetsbestämmelser som gäller och hur bestämmelserna tillämpas. Vidare skall upplysning lämnas om vilka rättigheter den enskilde har. Det gäller främst rätten enligt datalagen att få registerutdrag och möjligheten att få rättelse till stånd om någon uppgift i registret skulle visa sig vara felaktig. Informationen skall också omfatta en orientering om de begränsningar i fråga om terminalåtkomst, utlämnande av uppgifter på ADB-medium, sökbegrepp och bevarande av uppgifter som skall gälla. Informationsskyldigheten bör ligga på den registeransvarige. Dessa bestämmelser överensstämmer med vad som gäller för de lokala sjukförsäkringsregistren.
I propositionens lagförslag finns i 20 § bestämmelser om informationsskyldighet i enlighet härmed. Enligt specialmotiveringen bör informationen lämpligen ges i de handlingar i ärenden som den enskilde får del av från försäkringskassorna eller Riksförsäkringsverket i samband med att uppgifter till ett register hämtas in från honom. Vid sidan härav bör också en mer allmän information förekomma i annonser, broschyrer eller anslag i RFV:s och försäkringskassans lokaler.
Registeransvaret för ett socialförsäkringsregister som förs gemensamt för försäkringskassorna och RFV skall enligt 14 § lagförslaget vara gemensamt för RFV och kassorna. För försäkringskassan begränsas dock ansvaret till behandling av uppgifter hos kassan. Vidare skall utdrag enligt 10 § datalagen lämnas av RFV. Beträffande socialförsäkringsregister som förs särskilt för en försäkringskassa eller för ett lokalkontor är försäkringskassan registeransvarig. RFV har registeransvar för socialförsäkringsregister som förs särskilt för RFV.
Motionen
I motion Sf1 yrkande 3 begär Karin Falkmer och Inger René (m) att riksdagen beslutar att i lagförslagets bestämmelse om en informationsskyldighet för den registeransvarige, 20 §, göra ett tillägg innebärande att informationen även skall omfatta uppgift om vem som är registeransvarig. Motionärerna hänvisar till en motion av samma innebörd som riksdagen avslog i samband med behandlingen av propositionen om lokala sjukförsäkringsregister hos de allmänna försäkringskassorna.
Utskottets bedömning
I 21 § lagen (1993:747) om sjukförsäkringsregister hos de allmänna försäkringskassorna finns en bestämmelse om information som motsvarar 20 § i nu föreliggande lagförslag. Vid socialförsäkringsutskottets behandling (bet. 1992/93:SfU19) av förslaget om sjukförsäkringsregisterlag avstyrktes en motion med yrkande om att riksdagen skulle besluta om ett tillägg till 21 § av innebörden att uppgift även skall lämnas om vem som är registeransvarig. Motionärerna hänvisade till att Datalagsutredningens betänkande innehöll förslag om att information om ett dataregister skall innehålla uppgifter om vem som för registret. Konstitutionsutskottet (1992/93:KU6y) ansåg i sitt yttrande till socialförsäkringsutskottet att det kunde vara lämpligt att det av den registeransvariga försäkringskassans information till de försäkrade även framgick att registeransvaret låg hos denna kassa. Det fanns emellertid enligt utskottets mening inte anledning att i lagen ta in en bestämmelse om detta. Socialförsäkringsutskottet delade konstitutionsutskottets bedömning. Riksdagen följde utskottet.
I sitt slutbetänkande En ny datalag (SOU 1993:10) har Datalagsutredningen föreslagit en underrättelseskyldighet när personuppgifter samlas in från en enskild. Underrättelsen skall bl.a. omfatta namn och adress på den persondataansvarige. Bestämmelsen skall dock inte gälla i den mån ett fullgörande av underrättelseskyldigheten skulle försvåra eller hindra en myndighets verksamhet för kontroll eller annan tillsyn. Vidare har utredningen föreslagit att behandling av personuppgifter endast får ske under vissa förutsättningar, bl.a. om den enskilde har samtyckt till behandlingen. Utredningen föreslog också att en myndighet inte utan samtycke av den enskilde skall kunna försälja personuppgifter som behandlas annat än i enlighet med lag, förordning eller särskilt beslut av regeringen. Innan samtycke lämnas skall enligt förslaget den enskilde ha fått del av uppgift om bl.a. namn och adress på den persondataansvarige. -- Som ovan nämnts skall frågan om en ny datalag anstå till dess EU tagit ställning på integritetsskyddsområdet.
Konstitutionsutskottet har i sitt yttrande över yrkande 3 i motion Sf1 anfört att yrkandet om att informationsskyldigheten även skall omfatta uppgift om vem som är registeransvarig grundas på förslag i Datalagsutredningens slutbetänkande. I det nu aktuella lagförslaget föreskrivs en skyldighet för den registeransvarige att lämna allmänheten vissa uppgifter om registret, bl.a. om rätten enligt datalagen att få registerutdrag och möjligheten att få rättelse till stånd om någon uppgift skulle visa sig vara felaktig. I yttrandet anförs vidare att, i den mån det inte framgår av upplysningarna eller av sammanhanget, det kan -- som konstitutionsutskottet anförde i sitt yttrande i ärendet om sjukförsäkringsregister -- vara lämpligt att informationen även omfattar uppgift om vem som är registeransvarig. Konstitutionsutskottet vidhåller dock sin tidigare inställning att det inte finns anledning att ta in en särskild bestämmelse i lagen om detta. Motionens yrkande 3 avstyrks av konstitutionsutskottet.
Socialförsäkringsutskottet delar konstitutionsutskottets uppfattning och avstyrker bifall till motion Sf1 yrkande 3.
Propositionen tillstyrks även i denna del.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande tilläggsdirektiv till Sjuk- och arbetsskadeberedningen att riksdagen avslår motion 1994/95:Sf1 yrkande 1,
2. beträffande bidragsfusk att riksdagen avslår motion 1994/95:Sf1 yrkande 2,
3. beträffande information om registeransvarig att riksdagen med avslag på motion 1994/95:Sf1 yrkande 3 antar propositionens förslag till lag om socialförsäkringsregister såvitt avser 20 §, res. (m)
4. beträffande lagförslaget i övrigt att riksdagen antar propositionens förslag till lag om socialförsäkringsregister till den del det inte berörts under moment 3 med den ändringen att det i 9 § görs följande tillägg:
15. huruvida den registrerade vistas eller bor i en särskild boendeform eller i en liknande inrättning, 16. förekomsten av ansökan om annan förmån som avses i 1 § första stycket och den tidsperiod för vilken sådan förmån begärs.
Stockholm den 24 november 1994
På socialförsäkringsutskottets vägnar
Börje Nilsson
I beslutet har deltagit: Börje Nilsson (s), Margareta Israelsson (s), Maud Björnemalm (s), Margit Gennser (m), Rune Backlund (c), Anita Jönsson (s), Gustaf von Essen (m), Sigge Godin (fp), Lennart Klockare (s), Ulla Hoffmann (v), Sven-Åke Nygårds (s), Ragnhild Pohanka (mp), Rose-Marie Frebran (kds), Mona Berglund Nilsson (s), Ronny Olander (s), Margareta E Nordenvall (m) och Rolf Gunnarsson (m).
Reservation
Information om registeransvarig (mom. 3)
Margit Gennser, Gustaf von Essen, Margareta E Nordenvall och Rolf Gunnarsson (alla m) anser
dels att den del av utskottets yttrande på s. 15 som börjar med "Socialförsäkringsutskottet delar" och slutar med "denna del." bort ha följande lydelse:
I lagförslagets 20 § regleras vilken information den registeransvarige skall se till att allmänheten får. Det ställs därvid inga krav på att informationen även skall omfatta uppgift om vem som är registeransvarig.
Utskottet delar motionärernas uppfattning att det av informationen även bör framgå vem som är registeransvarig. Genom att införa en bestämmelse om detta i lagen om socialförsäkringsregister blir den registeransvarige skyldig att ge sådan information. Utskottet vill härvid erinra om att informationen enligt lagförslaget skall vara omfattande.
Utskottet anser därför, i likhet med vad som anförts i motion Sf1 yrkande 3, att ett tillägg av denna innebörd bör göras till 20 § i propositionens lagförslag.
dels att moment 3 i utskottets hemställan bort ha följande lydelse:
3. beträffande information om registeransvarig att riksdagen med bifall till motion 1994/95:Sf1 yrkande 3 och med anledning av propositionen antar propositionens förslag till lag om socialförsäkringsregister såvitt avser 20 § med den ändringen att det i paragrafen görs följande tillägg:
5. vem som är registeransvarig för registret.
I propositionen framlagt lagförslag
Bilaga 1
Konstitutionsutskottets yttrande
1994/95:KU1y
Bilaga 2
Lag om socialförsäkringsregister (prop. 1994/95:8 jämte motion)
Till socialförsäkringsutskottet
Socialförsäkringsutskottet har berett konstitutionsutskottet tillfälle att yttra sig över propositionen 1994/95:8 om lag om socialförsäkringsregister samt motioner som väckts med anledning av propositionen. En motion har väckts, nämligen 1994/95:Sf1 av Karin Falkmer och Inger René (m).
Konstitutionsutskottet begränsar sitt yttrande till de frågor som berör utskottets ansvarsområde. Utskottets yttrande behandlar yrkandena 2 och 3 i följdmotionen.
Propositionen m.m.
Utredningen om socialförsäkringsregisterlag (SFRL-utredningen) överlämnade i februari 1991 delbetänkandet (SOU 1991:9) Lokala sjukförsäkringsregister. Betänkandet låg till grund för propositionen 1992/93:193 om sjukförsäkringsregister hos de allmänna försäkringskassorna, som socialförsäkringsutskottet (bet. 1992/93:SfU19) behandlade våren 1993. Konstitutionsutskottet avgav yttrande till socialförsäkringsutskottet (1992/93:KU6y). Riksdagen biföll propositionens förslag om en särskild lag för dessa register, innebärande att sjukförsäkringsregister får föras med hjälp av automatisk databehandling för varje lokalkontors verksamhetsområde inom den allmänna försäkringskasseorganisationen.
SFRL-utredningen överlämnade i mars 1993 sitt slutbetänkande (SOU 1993:11) Socialförsäkringsregister. Detta betänkande ligger till grund för den nu aktuella propositionen 1994/95:8 om lag om socialförsäkringsregister.
I propositionen föreslås en författningsreglering för flertalet personregister på ADB-medium vid Riksförsäkringsverket och de allmänna försäkringskassorna. Det är fråga om register -- benämnda socialförsäkringsregister -- som behövs för handläggningen av ärenden om socialförsäkringsförmåner och andra förmåner.
I propositionens förslag till lag om socialförsäkringsregister anges grundläggande regler för registren. En förutsättning för att ett socialförsäkringsregister skall få föras är att det är fråga om handläggning av ärenden om socialförsäkringsförmåner och andra förmåner enligt lag eller förordning. Registerföring får vidare endast ske om regeringen har beslutat att inrätta registret. Ett sådant beslut skall meddelas genom förordning. I förordningen skall -- inom ramen för lagens ändamålsbestämmelser -- föreskrivas för vilken handläggning registret skall användas. Regleringen ersätter de tillstånd från Datainspektionen på vilka den nuvarande registreringen på ADB-medium vilar.
I den föreslagna lagen anges för vilka ändamål registren får användas och vilka uppgifter som får registreras. Vidare finns bestämmelser om sambearbetning med andra register, registeransvar, terminalåtkomst, utlämnande av uppgifter på ADB-medium, sökbegrepp, gallring av uppgifter ur registret samt informationsskyldighet för den registeransvarige. Regeringen skall i vissa fall kunna meddela föreskrifter till skydd för de registrerades personliga integritet som ytterligare begränsar möjligheterna att utnyttja registret.
Vad gäller sekretessfrågorna har regeringen gjort den bedömningen att någon ändring av sekretessreglerna inte behöver göras. I propositionen framhålls att den omständigheten att uppgifter får lämnas ut på ADB-medium inte innebär någon förändring av de förutsättningar för utlämnande som föreligger enligt sekretesslagen. Endast om ett utlämnande kan ske enligt sekretessbestämmelserna, kan det bli aktuellt att utnyttja den möjlighet till utlämnande på ADB-medium som kan finnas. Enligt regeringen får den nuvarande utformningen av sekretessreglerna anses ge de registrerade personerna ett tillfredsställande skydd.
Regeringen föreslår inte några särskilda regler om ADB-säkerhet i lagen om socialförsäkringsregister. Datainspektionen får med stöd av datalagen meddela de föreskrifter som behövs från säkerhetssynpunkt.
Regeringen har vidare gjort den bedömningen att lagförslaget stämmer överens med de internationella regler, riktlinjer och rekommendationer om dataskydd för enskilda vid ADB-behandling av personuppgifter som Sverige åtagit sig att följa. Lagförslaget anses ligga i linje med den reglering av integritetsskyddet som föreslås i det förslag till direktiv om skydd för enskilda vid behandling av personuppgifter som lagts fram av EG-kommissionen i oktober 1992.
Lagen om socialförsäkringsregister föreslås träda i kraft den 1 juli 1995.
Motionen
I motion 1994/95:Sf1 av Karin Falkmer och Inger René (m) yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om upplysning om samkörning av uppgifter som ges i samband med ansökan om förmåner i socialförsäkringssystemet (yrkande 2) samt att riksdagen beslutar införa uppgift om vem som är registeransvarig i enlighet med vad i motionen anförts (yrkande 3).
Enligt motionen kan samkörning av olika statliga register betraktas ur flera olika aspekter, där integritetsaspekten är en av de viktigaste. Samtidigt kan det, enligt motionärerna, inte vara rimligt att den aspekten skall förhindra att rena bedrägerier blir möjliga. Motionärerna anser att utgångspunkten dock måste vara att socialförsäkringssystemen inte får vara konstruerade på ett sätt som underlättar fusk och överutnyttjande. Motionärerna anser att Riksförsäkringsverket bör få i uppdrag att utforma en information som innebär att den som söker en socialförsäkringsförmån upplyses om att de uppgifter han lämnar kan komma att samköras gentemot andra statliga uppgifter. Därigenom ger enligt motionärerna den sökande tillstånd till samkörning. En sådan regel bör enligt motionärerna införas i den av regeringen föreslagna lagen om socialförsäkringsregister.
Vad gäller lagförslagets bestämmelse om en informationsskyldighet för den registeransvarige, 20 §, anser motionärerna att ett tillägg skall göras innebärande att informationen även skall omfatta uppgift om vem som är registeransvarig. Motionärerna hänvisar till en motion av samma innebörd som riksdagen avslog i samband med behandlingen av propositionen om lokala sjukförsäkringsregister hos de allmänna försäkringskassorna.
Bakgrund
I propositionen 1990/91:60 om offentlighet, integritet och ADB uttalades (s. 58) att en målsättning bör vara att register med ett stort antal registrerade och ett särskilt känsligt innehåll skall regleras i lag. Vid behandlingen av propositionen våren 1991 uttalade konstitutionsutskottet (bet. 1990/91:KU11) att det allmänt sett är av stor betydelse att en författningsreglering av ADB-register kommer till stånd i syfte att stärka skyddet för de registrerades integritet i samband med nödvändig registrering av känsliga uppgifter i myndighetsregister. Utskottet delade den uppfattning som framfördes i propositionen om att register hos kommunerna, landstingskommunerna, Riksförsäkringsverket och Socialstyrelsen bör regleras i särskilda registerlagar. Likaså ansåg utskottet att det krävs ingående överväganden i fråga om vilka register inom dessa områden som bör lagregleras. I detta sammanhang erinrade utskottet om det då nyligen avgivna utredningsbetänkandet om lokala sjukförsäkringsregister. Utskottet förutsatte att frågan om vilka övriga register som bör regleras ägnades en fortlöpande uppmärksamhet från regeringens sida och att åtgärder vidtogs för att sådana regleringar kom till stånd.
I yttrande (1992/93:KU6y) till socialförsäkringsutskottet över propositionen 1992/93:193 om sjukförsäkringsregister hos de allmänna försäkringskassorna hänvisade konstitutionsutskottet till utskottets tidigare uttalanden enligt ovan. Konstitutionsutskottet ansåg att propositionens förslag om att registerfrågorna skulle regleras i en särskild lag fick anses stå i överensstämmelse med den målsättning som kommit till uttryck i utskottets tidigare uttalanden om lagreglering av register med känsligt innehåll. Socialförsäkringsutskottet (bet. 1992/93:SfU19) hade samma uppfattning som konstitutionsutskottet.
Datalagsutredningen har haft i uppdrag att göra en översyn av datalagen (1973:289) från såväl saklig som lagteknisk synpunkt. I utredningens slutbetänkande (SOU 1993:10) En ny datalag föreslogs en ny datalag som omfattar behandling av personuppgifter med hjälp av ADB. För känsliga personuppgifter eller olika slags omdömen föreslås särskilda regler. Enligt dessa får de känsliga uppgifterna, om samtycke saknas, ADB-behandlas bara om det finns särskilt stöd i författning för behandlingen.
I propositionen 1993/94:116 om normgivningsfrågor på dataskyddsområdet, m.m. anfördes att Datalagsutredningens förslag till en ny datalag borde anstå till dess EU tagit ställning på integritetsskyddsområdet. I propositionen föreslogs bl.a att Datainspektionens verksamhet med tillståndsgivning minskas genom att inspektionen ges möjlighet att utfärda generella bransch- och sektorsföreskrifter och grundlagsändringar föreslogs för detta ändamål. Riksdagen har tidigare som vilande antagit propositionens förslag till grundlagsändring (bet. 1993/94:KU36, rskr. 1993/94:359). Konstitutionsutskottet har till riksdagen anmält det vilande beslutet och tillstyrkt att riksdagen slutligt antar förslaget (bet. 1994/95:KU7).
I propositionen 1993/94:217 om en reformerad datalag har, i enlighet med den ovan nämnda grundlagspropositionen, föreslagits att regeringen ges möjlighet att bemyndiga Datainspektionen att utfärda generella föreskrifter om personregister inom bestämda verksamheter och att register som inrättas och förs i enlighet med sådana regler skall undantas från tillståndplikt. I propositionen poängteras (s. 21--22) att denna möjlighet till delegerad normgivningskompetens på integritetsskyddsområdet inte kommer att påverka den nuvarande inriktningen på att ta fram särskilda registerförfattningar för integritetskänsliga personregister. Enligt propositionen skall normgivningskompetens för Datainspektionen inte ses som en ersättning för dessa registerförfattningar utan som ett komplement till dem. Propositionen har ännu inte behandlats av riksdagen.
Frågor som berörs i motionen
Fusk med sociala förmåner och bidrag
I motionen 1994/95:Sf1 berörs frågan om möjligheterna till fusk med sociala förmåner och bidrag, s.k. bidragsfusk. Under hösten 1993 (bet. 1993/94:SfU2, rskr. 1993/94:11) gav riksdagen regeringen till känna att regeringen skyndsamt borde låta göra en kartläggning av i vilken omfattning det förekommer fusk med förmåner och bidrag av social karaktär. Kartläggningen skall avse såväl svenska som utländska medborgare. Först när kartläggningen är gjord kan man enligt riksdagen bedöma om åtgärder behövs för att komma till rätta med ett bidragsfusk. Regeringen bör redovisa resultatet av kartläggningen för riksdagen och, beroende på vad kartläggningen utvisar, föreslå åtgärder för att komma till rätta med ett bidragsfusk.
Regeringen har i beslut den 14 april 1994 uppdragit åt Riksrevisionsverket (RRV) att utföra kartläggningen. Utredningen bör i första hand inriktas på en sådan kartläggning att den omfattar ett antal frekventa och beloppsmässigt väsentliga socialförsäkringsförmåner samt vissa andra sociala förmåner där risken för att fusk kan förekomma bedöms vara hög. I regeringsbeslutet anges några förmåner som därvid kan vara aktuella. RRV är dock inte hindrad att tillägga omfattningen av fusk med förmåner och bidrag av social karaktär utöver de i beslutet angivna. RRV bör göra en analys av vad som avses med fusk och de olika former av bidragsfusk som kan förekomma samt gränsdragningar till andra former av överutnyttjande inom framför allt socialförsäkringarna. Vidare bör göras en allmän kartläggning av de olika sociala förmåner som förekommer, varvid bör visas på vilka brister som kan förekomma och på vilket sätt eventuella brister kan möjliggöra fusk. Av kartläggningen bör även framgå vilka olika slag av kontroller som görs eller har gjorts för att stävja fusk med förmåner och bidrag av social karaktär. RRV skall bedöma ändamålsenligheten i dessa kontroller. Kartläggningen bör slutligen visa på vilka typer av kontroller som görs i andra länder och som kan tänkas vara av intresse i detta sammanhang. Uppdraget skall redovisas till regeringen före utgången av år 1994.
RRV har i en skrivelse den 28 juni 1994 hemställt hos regeringen om att få företa vissa sambearbetningar av olika ADB-register.
Sambearbetning
I följdmotionen till propositionen framhålls betydelsen av samkörning av olika register.
Enligt 2 § datalagen (1973:289) får personregister inrättas och föras endast av den som har anmält sig hos Datainspektionen och fått licens. Utöver licensen behövs tillstånd av Datainspektionen bl.a. för att inrätta och föra personregister som skall innehålla personuppgifter som inhämtas från något annat personregister, om inte registreringen av uppgifterna eller utlämnandet av dessa sker med stöd av författning, Datainspektionens beslut eller den registrerades medgivande. Med inrättande av personregister förstås även insamling av uppgifter som skall ingå i registret. Enligt 2 a § samma lag behövs inte tillstånd av Datainspektionen för personregister vars inrättande beslutas av riksdagen eller regeringen.
I propositionens förslag till lag om socialförsäkringsregister finns i 13 § ett allmänt medgivande till sambearbetning av uppgifter i olika socialförsäkringsregister. Regeringen kan emellertid begränsa denna möjlighet genom föreskrifter i förordning. Enligt paragrafens andra stycke får ett socialförsäkringsregister tillföras uppgifter från ett sjukförsäkringsregister. Som förutsättning gäller dock att regeringen har föreskrivit att detta får ske. Det blir vidare möjligt att tillföra ett sjukförsäkringsregister uppgifter från ett socialförsäkringsregister. Regeringen kan emellertid föreskriva begränsningar av denna möjlighet. En förutsättning för att uppgifterna skall få tillföras sjukförsäkringsregister är givetvis att uppgifterna är sådana att de enligt lagen om sjukförsäkringsregister hos de allmänna försäkringskassorna får ingå i ett lokalt sjukförsäkringsregister. Enligt paragrafens tredje stycke kan av föreskrifter i lag eller förordning eller av beslut av Datainspektionen följa att ett socialförsäkringsregister får tillföras vissa uppgifter från andra personregister. I propositionen understryks att detta stycke inte har någon självständig betydelse utan endast tjänar som en erinran om vad som kan vara bestämt i annan ordning.
Informationsskyldighet
I följdmotionen berörs även frågan om informationsskyldighet för den registeransvarige.
I propositionens lagförslag finns i 20 § bestämmelser om informationsskyldighet. Den som är registeransvarig för ett socialförsäkringsregister skall se till att allmänheten får information om registret. Informationen skall omfatta ändamålet med registret och vad registret får innehålla. Informationen skall vidare innehålla upplysning om de sekretess- och säkerhetsbestämmelser som gäller och om rätten att få registerutdrag och vid behov rättelse enligt datalagen. I övrigt skall informationen innehålla upplysning om de begränsningar beträffande terminalåtkomst, utlämnande av uppgifter på ADB-medium, sökbegrepp och bevarande av uppgifter som gäller i fråga om ett socialförsäkringsregister. Enligt specialmotiveringen bör informationen lämpligen ges i de handlingar i ärenden som den enskilde får del av från försäkringskassorna eller Riksförsäkringsverket i samband med att uppgifter till ett register hämtas in från honom. Vid sidan härav bör också en mer allmän information förekomma i annonser, broschyrer etc.
I lagen (1993:747) om sjukförsäkringsregister hos de allmänna försäkringskassorna finns en motsvarande bestämmelse i 21 §. Vid socialförsäkringsutskottets behandling (bet. 1992/93:SfU19) av detta lagförslag avstyrktes en motion med yrkande om att riksdagen skulle besluta om ett tillägg till 21 § av innebörden att uppgift även skall lämnas om vem som är registeransvarig. Motionärerna hänvisade till att Datalagsutredningens betänkande innehöll förslag om att information om ett dataregister skall innehålla uppgifter om vem som för registret. Konstitutionsutskottet (1992/93:KU6y) ansåg i sitt yttrande till socialförsäkringsutskottet att det kunde vara lämpligt att det av den registeransvariga försäkringskassans information till de försäkrade även framgick att registeransvaret låg hos denna kassa. Det fanns emellertid enligt utskottets mening inte anledning att i lagen ta in en bestämmelse om detta. Socialförsäkringsutskottets majoritet delade konstitutionsutskottets bedömning. I en reservation (nyd) tillstyrktes motionens yrkande. Riksdagen följde utskottet.
I sitt slutbetänkande (SOU 1993:10) En ny datalag föreslog Datalagsutredningen bl.a. en underrättelseskyldighet när personuppgifter samlas in från en enskild. Underrättelsen skall bl.a. omfatta namn och adress på den persondataansvarige. Bestämmelsen skall dock inte gälla i den mån ett fullgörande av underrättelseskyldigheten skulle försvåra eller hindra en myndighets verksamhet för kontroll eller annan tillsyn. Vidare har utredningen föreslagit att behandling av personuppgifter endast får ske under vissa förutsättningar, bl.a. om den enskilde har samtyckt till behandlingen. Utredningen föreslog också att en myndighet inte utan samtycke av den enskilde skall kunna försälja personuppgifter som behandlas annat än i enlighet med lag, förordning eller särskilt beslut av regeringen. Innan samtycke lämnas skall enligt förslaget den enskilde ha fått del av uppgift om bl.a. namn och adress på den persondataansvarige.
Som framgått ovan kommer (se prop. 1993/94:116, bet. 1993/94:KU36) frågan om en ny datalag att anstå tills dess EU tagit ställning på integritetsskyddsområdet.
Konstitutionsutskottets bedömning
Konstitutionsutskottet har tidigare (bet. 1990/91:KU11) betonat betydelsen av att en författningsreglering av ADB-register kommer till stånd i syfte att stärka skyddet för de registrerades integritet i samband med nödvändig registrering av känsliga personuppgifter i myndighetsregister. Propositionens förslag om en lag om socialförsäkringsregister ligger enligt utskottets mening väl i linje med inriktningen på att ta fram särskilda registerförfattningar för integritetskänsliga personuppgifter. Konstitutionsutskottet tillstyrker därför propositionens förslag om en reglering i författning av socialförsäkringsregister.
I motionen Sf1 berörs frågor om bidragsfusk och behovet av samkörning av olika statliga register. Utskottet delar motionärernas uppfattning att socialförsäkringssystemen bör konstrueras så att de förhindrar fusk. Ovan har framgått att en kartläggning har påbörjats av i vilken omfattning det förekommer fusk med förmåner och bidrag av social karaktär. Som riksdagen tidigare uttalat är det först när denna kartläggning är gjord, som man kan bedöma om åtgärder behövs för att komma till rätta med ett bidragsfusk. Resultatet av kartläggningen redovisas för riksdagen tillsammans med eventuella förslag till åtgärder.
Om det vid kartläggningen framkommer behov av att förändra nuvarande möjligheter till sambearbetning av olika personregister, utgår konstitutionsutskottet från att regeringen överväger nödvändiga författningsregleringar. I avvaktan på regeringens redovisning bör enligt konstitutionsutskottets mening riksdagen inte göra några uttalanden i ämnet. Konstitutionsutskottet avstyrker motionens yrkande 2.
Motionens yrkande om att informationsskyldigheten även skall omfatta uppgift om vem som är registeransvarig, grundas på förslag i Datalagsutredningens slutbetänkande. I det nu aktuella lagförslaget föreskrivs en skyldighet för den registeransvarige att lämna allmänheten vissa uppgifter om registret, bl.a. om rätten enligt datalagen att få registerutdrag och möjligheten att få rättelse till stånd om någon uppgift skulle visa sig vara felaktig. I den mån det inte framgår av upplysningarna eller av sammanhanget kan det -- som konstitutionsutskottet anförde i sitt yttrande i ärendet om sjukförsäkringsregister -- vara lämpligt att informationen även omfattar uppgift om vem som är registeransvarig. Konstitutionsutskottet vidhåller dock sin tidigare inställning att det inte finns anledning att ta in en särskild bestämmelse i lagen om detta. Motionens yrkande 3 avstyrks av konstitutionsutskottet.
Stockholm den 15 november 1994
På konstitutionsutskottets vägnar
Birgit Friggebo
I beslutet har deltagit: Birgit Friggebo (fp), Kurt Ove Johansson (s), Catarina Rönnung (s), Anders Björck (m), Ingvar Johnsson (s), Widar Andersson (s), Birger Hagård (m), Birgitta Hambraeus (c), Björn von Sydow (s), Jerry Martinger (m), Barbro Hietala Nordlund (s), Kenneth Kvist (v), Pär-Axel Sahlberg (s), Inger René (m), Peter Eriksson (mp), Håkan Holmberg (fp) och Nils-Göran Holmqvist (s).
Avvikande mening
Informationsskyldigheten
Anders Björck, Birger Hagård, Jerry Martinger och Inger René (alla m) anser att den del av utskottets yttrande under rubriken "Konstitutionsutskottets bedömning" som börjar med "Motionens yrkande" och slutar med "av konstitutionsutskottet" bort ha följande lydelse:
I motionen yrkas att informationsskyldigheten för den registeransvarige även skall omfatta uppgift om vem som är registeransvarig och att en bestämmelse om detta skall föras in i 20 § propositionens förslag till lag om socialförsäkringsregister.
Mot bakgrund av att informationen enligt lagförslaget skall vara omfattande delar konstitutionsutskottet motionärernas uppfattning att det även bör framgå vem som är registeransvarig. Genom att införa en bestämmelse om detta i lagen om socialförsäkringsregister blir den registeransvarige skyldig att ge sådan information. Konstitutionsutskottet anser därför, i likhet med vad som anförts i motionen Sf1 yrkande 3, att ett tillägg av denna innebörd bör göras till 20 § i propositionens lagförslag.
Innehållsförteckning
Sammanfattning 1 Propositionen 2 Motionen 2 Utskottet 2 Inledning 2 Författningsreglering av socialförsäkringsregister 4 Propositionen 4 Författningsteknisk lösning 4 Register som inte omfattas av författningsregleringen 5 Registerändamål 5 Regleringen i övrigt 5 Ikraftträdande 6 Utskottets bedömning 6 Närmare om registerinnehåll 7 Propositionen 7 Utskottets bedömning 8 Allmänt om innehållsregleringen 8 Flyktingstatus m.m. 9 Sambearbetning och utlämnande på ADB 10 Propositionen 10 Motionen 11 Utskottets bedömning 11 Information 13 Propositionen 13 Motionen 14 Utskottets bedömning 14 Hemställan15 Reservation (m)16 Bilaga 1 I propositionen framlagt lagförslag 17 Bilaga 2 Konstitutionsutskottets yttrande 22