Skydd mot extraterritoriell lagstiftning som antas av ett tredje land
Betänkande 1997/98:UU4
Utrikesutskottets betänkande
1997/98:UU04
Skydd mot extraterritoriell lagstiftning som antas av ett tredje land
Innehåll
1997/98 UU4
Sammanfattning
I detta betänkande behandlar utskottet regeringens förslag till lag om EG:s förordning om skydd mot extraterritoriell lagstiftning som antas av tredje land. Utskottet bifaller regeringens förslag, vilket innefattar straffrättsliga påföljder av eventuella överträdelser av föreskrifterna i EG:s s.k. ?skyddsförordning?. Skyddsförordningen tillkom som ett svar på den amerikanska lagstiftning som antogs under år 1996, syftande till sanktioner mot handel med och investeringar i Kuba, Iran och Libyen. Den amerikanska lagstiftningen har extraterritoriella verkningar, stridande mot den europeiska gemenskapens mål om fria kapitralrörelser mellan EU:s medlemsstater och tredje land. Samtliga tre motionsyrkanden avstyrks av utskottet. Till betänkandet är fogat en reservation och ett särskilt yttrande.
Propositionen
I propositionen 1996/97:139 föreslår regeringen (Utrikesdepartementet) att riksdagen antar regeringens förslag till lag om EG:s förordning om skydd mot extraterritoriell lagstiftning som antas av ett tredje land.
Motionen 1996/97:U23 av Anders Svärd m.fl. (c) vari yrkas 1. att riksdagen avslår proposition 1996/97:139 vad avser påföljden i 2 § förslaget till lag om EG:s förordning om skydd mot extraterritoriell lagstiftning som antas av ett tredje land, 2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om vitesföreläggande eller sanktionsavgifter som påföljd för överträdelser i överensstämmelse med artikel 2 första eller andra stycket rådets förordning (EG) nr 2271/96 eller i information som ges enligt samma bestämmelser lämnar oriktig uppgift, 3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om böter för den som med uppsåt bryter mot artikel 5 i första stycket rådets förordning (EG) nr 2271/96.
Utskottet
Propositionens huvudsakliga innehåll
Sammanfattning I propositionen föreslås att riksdagen godkänner regeringens förslag till lag om EG:s förordning om skydd mot extraterritoriell lagstiftning som antas av ett tredje land. Regeringens lagförslag baseras på föreskrifter i EG:s förordning av den 22 november 1996 (EG nr 2271/96) om skydd mot följderna av tillämpning av extraterritoriell lagstiftning som antas av ett tredje land, och åtgärder som grundar sig på eller är en följd av denna lagstiftning (Skyddsförordningen). Skyddsförordningen tillkom som ett svar på den amerikanska lagstiftning som antogs under år 1996, syftande till sanktioner mot handel med och investeringar i Kuba, Iran och Libyen. Den amerikanska lagstiftningen har extraterritoriella verkningar, stridande mot den europeiska gemenskapens mål om fria kapitralrörelser mellan EU:s medlemsstater och tredje land. I skyddsförordningen föreskrivs att denna av EU:s medlemsländer skall kompletteras med föreskrifter om påföljd för överträdelser av relevanta bestämmelser i förordningen. Lagförslaget innebär att skyddsförordningen kompletteras med en straffbestämmelse som träffar underlåtenhet att lämna information och lämnande av oriktig information, i överensstämmelse med förordningens artikel 2. Även överträdelser av förordningens artikel 5, som föreskriver en skyldighet att inte uppfylla krav eller förbud som grundas på den amerikanska lagstiftningen, kriminaliseras. Några andra svenska följdåtgärder i anledning av EG:s skyddsförordning, eller den gemensamma åtgärd som trädde i kraft den 22 november 1996, anser regeringen inte nödvändig.
Ärendet och dess beredning
Den utrikespolitiska bakgrunden Under år 1996 antogs i USA lagstiftning om sanktioner mot handel med och inves- teringar i Kuba respektive Iran och Libyen. Regleringen utgörs i förhållande till Kuba av den s.k. Helms-Burtonlagstiftningen, vilken främst omfattar ?Cuban Liberty and Democratic Solidarity Act? av 1996. I förhållande till Iran och Libyen gäller den s.k. D´Amatolagen, ?Iran and Libya Sanctions Act? av 1996. I ?Cuban Liberty and Democratic Solidarity Act?, avdelning III, artikel 302, föreskrivs att den som på visst sätt tar befattning med egendom som tidigare tillhört amerikaner och som har exproprierats av den kubanska regimen, skall i förhållande till varje amerikanskt subjekt, som har anspråk på den avsedda egendomen, civilrättsligt ansvara för dennes ekonomiska skada, i vissa fall till flerdubbla belopp. Den amerikanske presidenten beslutade dock den 16 juli 1996 att för sex månader skjuta upp ikraftträdandet av den i avdelning III i ?Cuban Liberty and Democratic Solidarity Act? givna möjligheten att öppna privaträttsliga processer i USA mot utländska rättssubjekt som tar sådan befattning med nationaliserad egendom som beskrivs i nämnda avdelning. Den 3 januari 1997 beslutade presidenten att för ytterligare sex månader, räknat från och med den 1 februari 1997, skjuta upp ikraftträdandet av dessa föreskrifter i avdelning III. I övrigt trädde ?Cuban Liberty and Democratic Solidarity Act? i kraft den 1 augusti 1996. ?Iran and Libya Sanctions Act? trädde i kraft den 5 augusti 1996. Europeiska unionens råd (rådet) antog den 22 november 1996 förordning (EG) nr 2271/96 om skydd mot följderna av tillämpning av extraterritoriell lagstiftning som antas av ett tredje land, och åtgärder som grundar sig på eller är en följd av denna lagstiftning (EG:s skyddsförordning). Samma dag beslutade rådet om en gemensam åtgärd (96/668/GUSP) om åtgärder om skydd mot följderna av extraterritoriell tillämpning av lagstiftning som antas av ett tredje land, och åtgärder som grundar sig härpå eller är en följd av denna lagstiftning. Förord- ningen trädde i kraft den 29 november 1996, samma dag som den offentliggjordes i Europeiska gemenskapernas officiella tidning. Den gemensamma åtgärden trädde i kraft samma dag som den antogs. EU har i ingressen till skyddsförordningen redovisat sin syn på de amerikanska åtgärderna. Denna kan sammanfattas sålunda: Den amerikanska lagstiftningen strider mot internationell rätt när den tillämpas extraterritoriellt och hindrar att den europeiska gemenskapens mål om fria kapitalrörelser mellan EU:s medlemsstater och tredje land uppnås. Den kommer sålunda sannolikt att ha negativa effekter på gemenskapens intressen samt på de fysiska och juridiska personers intressen, vilka utövar sina rättigheter i enlighet med Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen. Av dessa skäl är det nödvändigt att vidta åtgärder på gemenskapsnivå för att motverka följderna av den aktuella lagstiftningen.
Regeringens handläggning av ärendet Inom Regeringskansliet har en arbetsgrupp sammansatt av företrädare för Närings- och handelsdepartementet, Justitiedepartementet och Utrikes- departementet upprättat promemorian Skydd mot extraterritoriell lagstiftning som antas av ett tredje land. Promemorian belyser frågan om behovet av kompletterande svenska föreskrifter med anledning av skyddsförordningen och EU:s gemensamma åtgärd. I promemorian föreslås en särskild lag om EG:s förordning om skydd mot extraterritoriell lagstiftning som antas av ett tredje land. Promemorian har remissbehandlats. Remissvaren finns tillgängliga i Utrikesdepartementet (dnr UD97/382/AME). Regeringen beslutade den 24 april 1997 att inhämta Lagrådets yttrande över förslaget till svensk lagstiftning. Lagrådet har inte motsatt sig att det remitterade förslaget genomförs.
EG:s skyddsförordning
Den rättsliga grunden EG:s skyddsförordning antogs av rådet med beaktande av Romfördraget, särskilt artiklarna 73c, 113 och 235. I det åberopade rättsliga stödet för skyddsförordningen ingår enligt artikel 73c befogenhet för rådet att, med kvalificerad majoritet och på förslag från kommissionen, besluta om åtgärder beträffande kapitalrörelser till eller från tredje land som gäller direktinvesteringar - inbegripet investeringar i fast egendom - etablering, tillhandahållande av finansiella tjänster och introduk- tion av värdepapper på kapitalmarknader. Artikel 113 ger rådet befogenhet att, med kvalificerad majoritet på förslag från kommissionen, bl.a. vidta handelspolitiska skyddsåtgärder. I artikel 235, slutligen, anges att, om en åtgärd från gemenskapens sida skulle visa sig nödvändig för att inom den gemensamma marknadens ram förverkliga något av gemenskapens mål och om Romfördraget inte innehåller de nödvändiga befogenheterna, rådet skall genom enhälligt beslut på förslag från kommissionen och efter att ha hört Europaparlamentet vidta de åtgärder som behövs.
Den blockerade lagstiftningen Den extraterritoriella lagstiftning som åsyftas i skyddsförordningen finns angiven i en bilaga till förordningen. För närvarande upptas i bilagan USA:s Helms-Burtonlagstiftning respektive D´Amatolagstiftning. Avdelning I i ?Cuban Liberty and Democratic Solidarity Act? av 1996 stadgar att även utländska rättssubjekt skall agera i enlighet med USA:s ekonomiska och finansiella embargo mot Kuba, bland annat genom att inte till USA exportera några varor eller tjänster som är av kubanskt ursprung eller som innehåller material eller varor av kubanskt ursprung vare sig direkt eller via tredje land. Lagstiftningen förbjuder också handel med varor som är eller har befunnit sig i Kuba eller transporterats från eller genom Kuba. Dessutom uppställs restriktioner för återexport av kubanskt socker till USA. De utländska rättssubjekten förväntas också ?frysa? kubanska tillgångar och förekommande ekonomiska avtal med Kuba. Avdelningarna III och IV i samma lag förbjuder handel med egendom som tidigare tillhört amerikanska medborgare och som har exproprierats av den kubanska regimen. Vidare krävs licens och/eller tillstånd för ekonomisk verksamhet som rör Kuba. D´Amatolagstiftningen omfattar ?Iran and Libya Sanctions Act? av 1996. Denna lag förbjuder investeringar över 40 miljoner USA-dollar under en period av tolv månader i Iran eller Libyen, om dessa investeringar kan öka Irans eller Libyens förmåga att utveckla sina råoljetillgångar.
Blockeringsåtgärderna
Skyddsintressen och inriktning EG-förordningens skyddsintressen och inriktning följer av artikel 1. Skyddsförordningen tillhandahåller skydd mot och motverkar effekterna av extraterritoriell tillämpning av de lagar som anges i bilagan till skyddsför- ordningen, inklusive förordningar och andra rättsakter, och av åtgärder som grundar sig på eller är en följd av denna lagstiftning. Skyddsförordningen innehåller fyra särskilda rättsliga instrument genom vilka extraterritoriell lagstiftning som anges i bilagan direkt skall motverkas. Dessa rör områdena informationsskyldighet m.m., icke-erkännande av domar och beslut, icke-efterlevnad av krav och förbud samt rätt till ersättning för all slags skada.
Informationsskyldighet Om de ekonomiska och/eller finansiella intressena hos någon person som avses i förordningens artikel 11 påverkas av den amerikanska lagstiftningen eller av åtgärder som har sin grund i denna, skall den personen informera kommissionen om detta inom 30 dagar från det datum då personen erhöll sådan information. Beträffande juridiska personer åvilar denna skyldighet personer i före- tagsledande ställning. På begäran av kommissionen skall information som är relevant för uppfyllande av förordningens syfte lämnas inom 30 dagar från det datum då informationen begärdes.
Icke-erkännande av domar och beslut I artikel 4 anges att sådana domar respektive beslut som meddelas av domstolar eller av administrativa myndigheter som är belägna utanför gemenskapen, och som direkt eller indirekt ger effekt åt de lagar, som anges i bilagan, och de åtgärder, som grundar sig på eller följer av dessa, varken får erkännas eller vara verkställbara på något sätt.
Icke-efterlevnad av krav Enligt artikel 5 får ingen av de personer som omfattas av förordningens regler uppfylla sådana krav eller förbud som grundar sig på de lagar som anges i bilagan eller av åtgärder som grundar sig på eller är en följd av dem. Under vissa omständigheter kan undantag beviljas från skyldigheterna i artikel 5, i enlighet med närmare föreskrifter i artiklarna 7 och 8.
Rätt till ersättning Varje person som omfattas av skyddsförordningens regler, och som ägnar sig åt internationell handel och därmed sammanhängande kommersiell verksamhet mellan gemenskapen och tredje land, skall ha rätt till ersättning för all skada som vållats genom tillämpning av den amerikanska lagstiftningen eller av åtgärder som grundar sig på eller följer av den (artikel 1). Sådan ersättning kan erhållas från fysiska eller juridiska personer eller andra enheter som vållar skadan eller från någon person som företräder dessa eller är mellanhand.
Påföljder Enligt artikel 9 skall varje medlemsstat fastställa påföljderna för eventuella överträdelser av relevanta bestämmelser i förordningen. Dessa påföljder måste vara effektiva, proportionella och avskräckande. Kommissionen förklarade vid rådets antagande av förordningen att med relevanta bestämmelser enligt artikel 9 avsågs artiklarna 2 och 5 i för- ordningen.
Ikraftträdande m.m. Skyddsförordningen trädde i kraft samma dag som den offentliggjordes i Europeiska gemenskapernas officiella tidning (EGT), den 29 november 1996.
EU:s gemensamma åtgärd EU:s gemensamma åtgärd antogs av rådet med beaktande av Maastrichtfördraget, särskilt artiklarna J 3 och K 3.2b, samt med beaktande av de allmänna riktlinjer som fastställdes vid Europeiska rådets möte i Florens den 21-22 juni 1996. Artikel J 3 ger rådet möjlighet att inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken besluta att en fråga skall bli föremål för en gemensam åtgärd. Artikel K 3.2b ger rådet befogenhet att inom ramen för samarbetet i rättsliga och inrikes frågor besluta om gemensamma åtgärder i den mån unionens mål på grund av den planerade åtgärdens omfattning och verkningar bättre kan förverkligas genom ett gemensamt handlande än genom att medlemsstaterna handlar var för sig. Den gemensamma åtgärden ålägger varje medlemsstat att vidta de åtgärder som den anser nödvändiga för att skydda intressena hos alla personer som avses i artikel 11 i skyddsförordningen och som påverkas av den extraterritoriella tillämpningen av lagar inklusive förordningar och andra rättsakter som anges i bilagan till förordningen samt åtgärder som grundar sig härpå eller följer därav, i den mån dessa intressen inte skyddas av förordningen (artikel 1). Den gemensamma åtgärden trädde i kraft den 22 november 1996, och har offentliggjorts i EGT (Europeiska gemenskapernas officiella tidning) den 29 november 1996.
Svenska föreskrifter Det åligger enligt artikel 9 i skyddsförordningen varje medlemsstat att fast- ställa påföljderna för eventuella överträdelser av relevanta bestämmelser i förordningen. Vidare förutsätter skyddsförordningen att det finns en nationell behörig myndighet för de uppgifter som avses i förordningens artikel 2. Regeringen anser att ytterligare materiella bestämmelser än sådana som rör nämnda två aspekter inte behövs för att uppfylla Sveriges skyldigheter till följd av skyddsförordningen. Regeringen har i förordningen (1997:83) om EG:s förordning om skydd mot extraterritoriell lagstiftning som antas av ett tredje land utsett Kommerskollegium att vara den behöriga myndighet som avses i artikel 2 i skyddsförordningen. Dess uppgift är begränsad till att förmedla och handha information enligt artikel 2 i skyddsförordningen.
Påföljdsbestämmelser m.m. Regeringens förslag: EG:s skyddsförordning kompletteras med en straffbestämmelse som träffar underlåtenhet att lämna information i överensstämmelse med artikel 2 första och andra stycket i skyddsförordningen samt lämnande av oriktiga uppgifter i information som ges enligt samma artikel. Även överträdelse av artikel 5 första stycket i skyddsförordningen straffbe- läggs. Remissinstanserna: Ingen remissinstans har ifrågasatt bedömningen om vilka bestämmelser i skyddsförordningen som behöver sanktioneras. Rikså-klagaren har föreslagit att artikel 2 tredje stycket och artikel 5 andra stycket skyddsförordningen undantas från straffstadgandet med motiveringen att kommissionens tjänstemän annars skulle kunna träffas av den svenska sanktionsbestämmelsen. Riksåklagaren och Sveriges Industriförbund har anfört att efterlevnaden av att information lämnas på begäran av kommissionen bäst uppnås med en vitespåföljd. Sveriges Industriförbund och Svenska Handelskammarförbundet har ställt sig avvisande till att införa frihetsstraff för överträdelser. Svenska Handelskammarförbundet har även föreslagit att åtal endast skall få väckas om det är påkallat från allmän synpunkt, vilken fråga skall underställas Kommerskollegiums prövning. Även Rikspolisstyrelsen har ifrågasatt om fängelse behöver ingå i straffskalan. Grossistförbundet Svensk Handel har föreslagit att sanktionsavgifter används i stället för straff. Kommerskollegium har lämnat synpunkter på hur övervakningen av efterlevnaden av lagen kommer att fungera. I övrigt har inga remissinstanser förklarat sig ha något att erinra mot förslaget. Skälen för regeringens förslag: Enligt artikel 9 i förordningen skall medlemsstaterna fastställa påföljder för överträdelser av relevanta be- stämmelser i förordningen. Påföljderna skall vara effektiva, proportionella och avskräckande. Endast i två fall skapas offentligrättsliga förpliktelser för fysiska eller juridiska personer. Informationsskyldighet i artikel 2 innefattar skyldigheten för en person enligt första stycket nämnda artikel att inom viss tid informera kommissionen om att dennes ekonomiska och/eller finansiella intressen direkt eller indirekt påverkas av de lagar som anges i skyddsförordningens bilaga eller av åtgärder som grundar sig på eller är en följd av dessa. Det torde vara tillräckligt att göra en anmälan vari anges att så är fallet. Informationsskyldigheten innefattar vidare sådan information som kommissionen har rätt att begära in enligt artikel 2 andra stycket. Härutöver finns skyldigheten enligt artikel 5 första stycket att inte upp- fylla de krav eller förbud som grundar sig på de lagar som anges i bilagan till skyddsförordningen, eller på åtgärder som grundar sig på eller följer av dem. Beträffande dessa bestämmelser krävs att Sverige föreskriver påföljder för överträdelser. Alternativ till kriminalisering som sanktion skulle kunna vara vite eller sanktionsavgift. När det gäller vite ifrågasätter dock regeringen om denna sanktionsform uppfyller kravet på effektivitet i artikeln. Ett vitesföreläggande skulle i praktiken endast kunna användas för att motverka att någon upprepar en överträdelse av en bestämmelse och skulle inte fylla någon allmänt avhållande funktion. Regeringen anser inte heller att det skulle vara lämpligt att knyta en sanktionsavgift till eventuella överträdelser. De bestämmelser i skyddsför- ordningen som skall sanktioneras är sådana att överträdelser kan ske på många olika sätt. Ett system med sanktionsavgifter skulle därför bli relativt omfattande. Samtidigt kan förutses att antalet överträdelser kommer att bli mycket begränsat. Regeringen förespråkar därför kriminalisering. När det gäller informationsskyldigheten i artikel 2 finns sedan tidigare exempel på svenska straffbestämmelser (t.ex. 20 § lagen (1985:426) om kemiska produkter samt 8 och 9 §§ lagen (1994:1818) om åtgärder beträffande djur och växter som tillhör skyddade arter). Ett straffansvar bör formuleras i enlighet med dessa exempel, och således omfatta såväl underlåtenhet att lämna uppgifter som det fall att någon lämnar oriktiga uppgifter. Ansvar bör kunna inträda både när gärningen skett uppsåtligen och till följd av grov oaktsamhet. Vad gäller skyddsförordningens artikel 5, torde det vara svårare att fastställa vilka handlingar som kan komma att stå i strid med bestämmelserna i denna. Regeringen menar att någon annan till sin art lämpligare sanktionsform än straff inte torde finnas. En föreskrift om straffansvar innebär också en klar markering av Sveriges inställning till de förhållanden som ligger till grund för förordningen. På grund härav bör kriminalisering väljas som sanktionsform också när det gäller överträdelse av artikel 5. Straffansvaret bör emellertid inskränkas till uppsåtliga överträdelser. De eventuella överträdelser av artiklarna 2 och 5 som kan komma i fråga är av väsentligt skilda slag och har varierande straffvärde. Regeringen bedömer att en straffskala som innehåller böter eller fängelse i högst sex månader är motiverad. Ringa fall bör undantas från straffansvar. I enlighet med Riksåklagarens förslag bör sanktionsbestämmelsen inte omfatta artikel 2 tredje stycket och artikel 5 andra stycket. Även Hovrätten för Västra Sveriges förslag till lydelse av 2 § första stycket 1 främjar tydligheten av straffbudets omfattning. Det är inte påkallat att införa regler om åtalsprövning.
Ikraftträdande Lagen bör träda i kraft den 1 januari 1998. Några övergångsbestämmelser behövs inte.
Behovet av svenska följdåtgärder med anledning av den gemensamma åtgärden Regeringens bedömning: Det saknas i nuläget behov av svenska åtgärder med anledning av EU:s gemensamma åtgärd. Skulle en situation uppstå där det visar sig att förordningen inte är tillräcklig, har Sverige genom den av rådet beslutade gemensamma åtgärden både utrymme för och en skyldighet att vidta nöd- vändiga nationella åtgärder.
Sammanfattning av motionen I Centerpartiets kommittémotion 1996/97:U23 (c) betonas ambitionen att främja frihandel som ett viktigt mål för svensk handelspolitik. Motionärerna välkomnar därför Europeiska unionens agerande i syfte att neutralisera den amerikanska lagstiftningen. Regeringens förslag till svensk lagstiftning innefattar straffbestämmelser rörande underlåtenhet att lämna information enligt artikel 2 i EG:s skyddsförordning samt överträdelser av artikel 5 om icke-efterlevnad av krav i anledning av den amerikanska lagstiftningen. Motionärerna ställer sig tveksamma till regeringens förslag till påföljd - med en straffskala som innehåller böter eller fängelse i högst sex månader. Regeringens hänvisning till att påföljderna enligt skyddsförordningens föreskrifter måste vara effektiva, proportionella och avskräckande är inte tillräcklig grund för en kriminalisering. Avgörande för sanktionsbestämmelsernas utformning måste, heter det i motionen, vara skyddsförordningens syfte. Artikel 2 i förordningen - som föreskriver en informationsplikt - avser att säkerställa att kommissionen i tid får relevant information, för att kunna bedöma sitt fortsatta handlande. Att i efterhand bestraffa en försummelse att lämna sådan information bidrar inte till att uppfylla denna målsättning. Vitesföreläggande eller sanktionsavgift förefaller motionärerna vara en rimligare påföljd för överträdelser av artikel 2. Vad gäller överträdelser av skyddsförordningens artikel 5 om icke-efterlevnad av krav, bör sanktionen dock vara straffrättslig, men begränsas till böter. Motionärerna vill sålunda att riksdagen avslår propositionens yrkande vad avser påföljden i 2§ i förslaget till svensk lagstiftning, yrkande 1. Vidare vill man i yrkande 2 att påföljden i sagda paragraf utformas som ett vitesföreläggande eller en sanktionsavgift, och, yrkande 3, att den straffrättsliga påföljden för uppsåtlig överträdelse av föreskrifterna i rådsförordningens artikel 5 begränsas till böter.
Utskottets överväganden Den svenska ekonomin har efter andra världskriget blivit alltmer internationaliserad. Det svenska välståndet byggs i allt väsentligt på en omfattande handel med utlandet. Regionala frihandelsavtal, liksom förhandlingarna inom ramen för det allmänna tull- och handelsavtalet, GATT, har varit avgörande för den ökande handeln mellan länder. Den senaste stora multilaterala förhandlingsomgången, den s.k. Uruguayrundan, varade mellan åren 1986 och 1994. Det viktigaste resultatet blev att GATT omvandlades till Världshandelsorganisationen, WTO. Inom ramen för Uruguayrundan slöts ett avtal kallat TRIMs (Traderelated Investment Measures). Detta uppställer vissa grundläggande regler som ett mottagarland för investeringar förväntas uppfylla. I syfte att ytterligare utvidga och precisera dessa regler har inom OECD påbörjats de s.k. MAI- förhandlingarna (Multilateral Agreement on Investments). Avsikten har varit att sedermera gå vidare med detta avtal inom WTO:s ram, och därmed uppnå en global tillämpning av investeringsreglerna. Det förefaller dock vara svårt att nå detta mål. Enligt vad utskottet erfarit finns hos många u-länder ett stort motstånd mot införandet av ytterligare investeringsregler. Vad gäller den aktuella konflikten mellan EU och USA, bottnar denna i olika uppfattningar rörande s.k. sekundära bojkottåtgärder, främst vad gäller USA:s förhållande till Kuba. Från amerikansk sida anser man att Helms Burton- lagstiftningen är ett legitimt medel att sätta press på Kuba för att få detta land att tillmötesgå från amerikansk sida framställda ersättningsanspråk i anledning av expropriation av amerikansk egendom. Detta vill man uppnå genom att medelst lagstiftning förhindra utländska investeringar i Kuba. EU motsätter sig den amerikanska uppfattningen. Mot bakgrund av de globala ansträngningarna att åstadkomma generella regler för internationella investeringar finner utskottet det amerikanska agerandet oacceptabelt. Den amerikanska lagstiftningen, som förefaller föregripa lösningen av vissa utestående frågor på detta område, torde knappast underlätta de pågående försöken att åstadkomma globalt tillämpliga investeringsregler. Enligt utskottets uppfattning är en effektivt fungerande frihandel beroende av allmänt accepterade förutsättningar för internationella investeringar. Utskottet har tidigare haft anledning att uppehålla sig vid den principiella frågan om frihandelns globala betydelse. Detta skedde senast i utskottets yttrande över regeringens skrivelse 1996/97:71, Sverige, EU och handelspolitiken inför 2000-talet (yttr. 1996/97:UU5y). Utskottet anslöt sig i yttrandet i allt väsentligt till vad regeringen anförde i skrivelsen. Vad gäller frihandelns globala betydelse, gjorde utskottet följande bedömning:
Utrikesutskottet har tidigare i många sammanhang konstaterat att det är ett grundläggande svenskt intresse att värna om och utvidga frihandeln. Frihandel är en av de viktigaste förutsättningarna för ekonomisk utveckling, för tillväxt och för sysselsättning. Detta gäller för Sverige och övriga EU-länder men också för u-länderna och för staterna i Central- och Östeuropa. Mot denna bakgrund delar utskottet regeringens uppfattning att Sverige aktivt bör verka för att tillträdet till tredjelandsmarknader förbättras, att EU:s handelspolitik förblir öppen och att EU förändrar sin politik inom de områden där man hittills varit mindre öppen mot omvärlden. Denna utskottets bedömning kvarstår oförändrad. Utskottet menar att det nu föreliggande lagförslaget, med sanktioner i anslutning till EG:s skyddsförordning, skall ses som ett exempel på hur Sveriges principiella målsättningar på frihandelns område återspeglas i ett konkret fall. Utskottet har i tidigare betänkanden konstaterat att Förenta staternas generella syn på internationella sanktioner i grundläggande avseenden skiljer sig från världssamfundets. Utskottet har också uttryckt oro över den extraterritorialitet med vilken Förenta staterna har avsett att tillämpa handelsblockaden mot Kuba (senast i bet. 1993/94:UU26). Beträffande den folkrättsliga bakgrunden vill utskottet endast göra ett par allmänna anmärkningar till belysande av frågan. Utskottet konstaterar att den grundläggande jurisdiktionsprincipen - territorialitetsprincipen - ger en stat en exklusiv rätt att inom sitt territorium föreskriva och verkställa lagar. Vissa undantag från denna regel är accepterade som allmän folkrätt. Den s.k. ?nationalitetsprincipen? tillåter ett land att föreskriva regler för sina medborgare överallt i världen. Det är enligt utskottets uppfattning uppenbart att denna princip inte kan åberopas i detta fall, då den amerikanska regleringen explicit tar sikte även på utländska rättsubjekt. Vad gäller juridiska personer, vill utskottet framhålla att ett företags nationalitet avgörs av under vilket lands lagar det är bildat och var det är registrerat, snarare än av ägarnas nationalitet. (Utskottet har i annat sammanhang konstaterat - bet. 1993/94:UU26 - att amerikanska dotterbolag i Sverige haft att rätta sin verksamhet efter svensk lagstiftning.) Enligt den s.k. ?skyddsprincipen? har en stat rätt att förbjuda utlänningar att utföra handlingar utanför statens territorium, om handlingarna är riktade mot statens säkerhet, territoriella integritet eller dess politiska oberoende. Utskottet håller det inte för troligt att jurisdiktionsrätt kan grundas på denna princip. I detta sammanhang kan nämnas att Internationella domstolen har ansett skyddsprincipen otillräcklig för att berättiga extraterritoriell jurisdiktion när endast ekonomisk skada hotat. Den aktuella amerikanska lagstiftningen får extraterritoriella effekter, som motverkar den europeiska gemenskapens mål om fria kapitalrörelser mellan EU:s medlemsstater och tredje land och de fysiska och juridiska personers intressen som utövar sina rättigheter i enlighet med Fördraget om upprättande av Europeiska gemenskapen. EU:s strävan att förverkliga målet om fria kapitalrörelser omfattar också avlägsnandet av alla restriktioner i fråga om direktinvesteringar. Den amerikanska lagstiftningen strider enligt utskottets uppfattning mot internationell rätt när den tillämpas extraterritoriellt och hindrar att ovannämnda mål nås. Det är därför en angelägen uppgift för EU och dess medlemsstater att i största möjliga utsträckning motverka sådana effekter. Utskottet ställer sig bakom regeringens ambitioner härvidlag. Det förefaller utskottet sålunda rimligt att på gemenskapsnivå sträva efter att neutralisera följderna av den amerikanska lagstiftningen. Den svenska följdlagstiftningen till EG:s skyddsförordning skall ytterst säkerställa effektiviteten av de av EU vidtagna åtgärderna. Enligt artikel 9 i skyddsförordningen skall varje medlemsstat fastställa påföljderna för eventuella överträdelser av relevanta bestämmelser i förordningen. Dessa påföljder måste vara effektiva, proportionella och avskräckande. Med uttrycket ?relevanta bestämmeler? avses artiklarna 2 och 5 i förordningen. Dessa innefattar regler om den informationsplikt som åvilar den som omfattas av åtgärder med grund i den amerikanska lagstiftningen, och skyldigheten enligt artikel 5 att inte uppfylla de krav eller förbud som grundas på samma lagstiftning. Vid valet av sanktionsform har regeringen enligt vad som anförs i propositionen stått inför tre alternativa möjligheter - vitesförelägganden, sanktionsavgifter eller kriminalisering. I motion U23 (c) yrkandena 1 och 2 vill centerpartiet att riksdagen avslår regeringens förslag till påföljd, och i stället beslutar i enlighet med motionärernas förslag om vitesförelägganden, alternativt sanktionsavgifter. Vad gäller vitesföreläggande som sanktionsform ifrågasätter regeringen huruvida denna sanktion skulle uppfylla kravet på effektivitet i skyddsförordningen. Ett vitesföreläggande skulle i praktiken endast kunna användas för att motverka att någon upprepar en överträdelse av en bestämmelse och sålunda knappast ha någon allmänt avhållande funktion. Utskottet delar detta synsätt. Fall skulle kunna uppstå, där en underlåtenhet att inledningsvis lämna information inte skulle kunna bli föremål för sanktioner. Samma invändning torde kunna resas också beträffande en underlåtenhet att lämna information på kommissionens uttryckliga begäran. Beträffande vitesförelägganden generellt, anser utskottet vidare att sådana i förekommande fall bör utfärdas av den myndighet som i övrigt har att verka för att en viss lagstiftning iakttas. I det nu aktuella fallet noterar utskottet att Kommerskollegium visserligen har utsetts att i Sverige förmedla och handha information enligt artikel 2 i förordningen, men endast kommissionen ges en självständig rätt att efterfråga information från svenska rättssubjekt. Det förefaller sålunda utskottet opraktiskt att tillerkänna Kommerskollegium rätten att förelägga viten i anledning av skyddsförordningens regler. Även dessa överväganden talar enligt utskottets bedömning mot viten som sanktionsform. De bestämmelser i skyddsförordningen till vilka sanktioner skall knytas, är sådana att överträdelser kan ske på många olika - oförutsägbara - sätt. Ett system med sanktionsavgifter skulle därför med sannolikhet, som regeringen också anför i propositionen, bli relativt omfattande. Sannolikt skulle krävas att en ny myndighetsfunktion inrättades för detta ändamål, för fastställande av avgifter för olika i förhand definierade överträdelser m.m. Inte heller ett system med sanktionsavgifter förefaller utskottet vara en ändamålsenlig lösning. Utskottet delar regeringens bedömning att kriminalisering är den mest lämpliga påföljden för de överträdelser som här kan bli aktuella. Därmed avstyrks motion U23 (c) yrkandena 1 och 2. Beträffande påföljd för brott mot föreskrifterna om informationsskyldigheten i skyddsförordningens artikel 2 menar regeringen att straffansvaret bör formuleras på sätt liknande vad som gäller i annan svensk lagstiftning som stipulerar en informationsplikt. Detta skulle innebära att straffansvaret kommer att omfatta såväl underlåtenhet att lämna uppgift som lämnande av oriktig uppgift. Ansvar bör vidare inträda både när gärningen eller underlåtenheten skett uppsåtligen och till följd av grov oaktsamhet. Utskottet delar regeringens bedömning beträffande påföljd för överträdelser av skyddsförordningens artikel 2. Vad gäller skyddsförordningens artikel 5 menar regeringen att det är svårare att i förväg fastställa vilka handlingar som kan komma att omfattas av denna föreskrift. Även i detta fall anser man dock att kriminalisering är den mest lämpliga sanktionsformen. Straffansvaret bör dock inskränkas till uppsåtliga överträdelser. Regeringen anför i propositionen att en straffskala som innehåller böter eller fängelse i högst sex månader är motiverad, både för överträdelser av artikel 2 och artikel 5 i skyddsförordningen. Ringa fall bör undantas från straffansvar. Utskottet delar denna bedömning. Därmed avstyrks motion U23 (c) yrkande 3. Utskottet tillstyrker med det anförda regeringens förslag till lag om EG:s förordning om skydd mot extraterritoriell lagstiftning som antas av ett tredje land.
Hemställan
Utskottet hemställer beträffande lag om EG:s förordning om skydd mot extraterritoriell lagstiftning som antas av ett tredje land att riksdagen med avslag på motion 1997/98:U23 yrkandena 1, 2 och 3 bifaller propositionens förslag. res. (c)
Stockholm den 23 oktober 1997
På utrikesutskottets vägnar
Viola Furubjelke
I beslutet har deltagit: Viola Furubjelke (s), Inga-Britt Johansson (s), Berndt Ekholm (s), Inger Koch (m), Urban Ahlin (s), Helena Nilsson (c), Carina Hägg (s), Bertil Persson (m), Karl-Göran Biörsmark (fp), Tone Tingsgård (s), Eva Zetterberg (v), Lars Hjertén (m), Ingrid Näslund (kd), Magnus Johansson (s) och Sonia Karlsson (s).
Reservation
Lag om EG:s förordning om skydd mot extraterritoriell lagstiftning som antas av ett tredje land Helena Nilsson (c) anser dels att den del av utskottets yttrande som på s. 12 börjar med ?Vad gäller Vitesföreläggande som sanktionsform? och på s. 13 slutar med ?som antas av ett tredje land.? bort ha följande lydelse: Utskottet ställer sig tveksamt till om den av regeringen föreslagna påföljden är motiverad. Regeringens hänvisning till att förordningen i sin nionde artikel stadgar att påföljderna måste vara effektiva, proportionella och avskräckande är i sig inte skäl nog att införa frihetsstraff som påföljd. Straffrättsliga sanktioner synes olämpliga för överträdelser som snarare är av civilrättslig karaktär. Utskottet menar att frihetsstraff inte bör kunna utdömas som påföljd för brott mot informationsskyldigheten i skyddsförordningens artikel 2 samt vad gäller skyddsförordningens artikel 5. Utskottet anser att vitesföreläggande eller sanktionsavgifter är mer ändamålsenliga påföljder för överträdelse av artikel 2 och att endast böter bör kunna utdömas för överträdelse av artikel 5. Ansvar för överträdelse av skyddsförordningens artikel 2 bör inträda när gärningen eller underlåtenheten skett uppsåtligen och till följd av grov oaktsamhet. Straffansvaret vad gäller skyddsförordningens artikel 5 bör inskränkas till uppsåtliga överträdelser. Ringa fall bör undantas från straffansvar. Regeringen bör till riksdagen återkomma med förslag av denna innnebörd. Detta bör ges regeringen till känna. Med vad som ovan anförts tillstyrks motion U23 (c) yrkandena 1, 2 och 3. Utskottet avstyrker propositionens yrkande. dels att utskottets hemställan bort ha följande lydelse: beträffande lag om EG:s förordning om skydd mot extraterritoriell lagstiftning som antas av ett tredje land att riksdagen med avslag på propositionens yrkande och med anledning av motion 1997/98:U23 yrkandena 1, 2 och 3 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
Särskilt yttrande Eva Zetterberg (v) anför: Föreliggande ärende behandlar den EG-förordning som är EU:s svar på den amerikanska lagstiftningen, Helms-Burtonlagen, som innebär sanktioner mot handel och investeringar i bland annat Kuba. Utskottet har ställt sig bakom regeringens förslag till lag. EU:s medlemsländer har här tagit ett viktigt steg för att motverka den destruktiva amerikanska blockaden mot Kuba. Men det är också viktigt att peka på att den amerikanska lagstiftningen inte bara medför negativa konsekvenser för de europeiska ländernas handel med Kuba utan framför allt förorsakar Kuba stora problem. Blockaden innebär stora svårigheter för det kubanska folket på det vardagliga planet, vad gäller exempelvis tillgången till teknisk och medicinsk utrustning. På det politiska planet blir Kuba isolerat och en öppen diskussion om exempelvis flerpartisystem omöjliggörs. EU har i detta sammanhang en nyckelroll. Skyddsförordningen mot USA:s ensidiga sanktioner bör i EU följas upp genom att anta ett handelsavtal med Kuba. Propositionens lagtext (Bilaga 1) Regeringen har följande förslag till lagtext.
Förslag till lag om EG:s förordning om skydd mot extraterritoriell lagstiftning som antas av ett tredje land Härigenom föreskrivs följande. 1 § Denna lag kompletterar rådets förordning (EG) nr 2271/96 av den 22 november 1996 om skydd mot följderna av tillämpning av extraterritoriell lagstiftning som antas av ett tredje land, och åtgärder som grundar sig på eller är en följd av denna lagstiftning. 2 § Till böter eller fängelse i högst sex månader döms den som 1. med uppsåt eller av grov oaktsamhet underlåter att lämna information i överensstämmelse med artikel 2 första eller andra stycket rådets förordning (EG) nr 2271/96, eller i information som ges enligt samma bestämmelser lämnar oriktig uppgift, eller 2. med uppsåt bryter mot artikel 5 första stycket rådets förordning (EG) nr 2271/96. I ringa fall döms inte till ansvar. ___________ Denna lag träder i kraft den 1 januari 1998. EG:s skyddsförordning (Bilaga 2)
Innehållsförteckning
Sammanfattning........................................1 Propositionen.........................................1 Motionen..............................................1 Utskottet.............................................2 Propositionens huvudsakliga innehåll 2 EG:s skyddsförordning 4 Den blockerade lagstiftningen 4 Blockeringsåtgärderna 5 Påföljder 6 Ikraftträdande m.m. 6 EU:s gemensamma åtgärd 6 Svenska föreskrifter 6 Sammanfattning av motionen 9 Utskottets överväganden 10 Hemställan 13 Reservation..........................................13 1. Lag om EG:s förordning om skydd mot extraterritoriell lagstiftning som antas av ett tredje land (mom. 1) 14 Särskilt yttrande....................................14 Propositionens lagtext (Bilaga 1) 16 EG:s skyddsförordning (Bilaga 2) 17