Skandinavisk luftfartspolitik och förlängning av SAS-samarbetet
Betänkande 1996/97:TU9
Trafikutskottets betänkande
1996/97:TU09
Skandinavisk luftfartspolitik och förlängning av SAS-samarbetet
Innehåll
1996/97 TU9
Sammanfattning
I betänkandet behandlas regeringens två förslag i proposition 1996/97:126 om skandinavisk luftfartspolitik och förlängning av SAS-samarbetet. Enligt det första förslaget bör riksdagen godkänna att 1951 års konsortialavtal, om etablerandet av SAS, med senare ändringar skall ligga till grund för det skandinaviska luftfartssamarbetet t.o.m. den 30 september år 2020. Enligt det andra förslaget bör riksdagen bemyndiga regeringen att besluta om minskning av statens ägarandel i SAS Sverige AB från nuvarande 50 % ned till en nivå som innebär att statens röstetal inte understiger 35 %. Bolaget är svenskt moderbolag i SAS-konsortiet. I anslutning till förslaget om det skandinaviska luftfartssamarbetet redovisar regeringen också vissa nya luftfartspolitiska riktlinjer. Dessa innebär främst att den gemensamma skandinaviska luftfartspolitiken bör vila på en liberal grundsyn och att SAS företrädesrätt bortfaller på helt liberaliserade luftfartsmarknader. I en m-motion förordas, i första hand, att de tre nationella bolag som äger SAS slås samman till ett bolag och att svenska statens aktier i ett sådant bolag successivt säljs. I andra hand förordas att statens aktier i SAS Sverige AB successivt säljs. Vidare begärs i m-motionen en omförhandling av konsortialavtalet för att förändra ägarstrukturen i SAS. I en v-motion yrkas avslag på regeringens förslag om bemyndigande att besluta om ändring av statens ägarandel i SAS Sverige AB. Utskottet tillstyrker regeringens förslag och avstyrker motionerna. Till betänkandet är fogat en m-reservation, en v-reservation och ett särskilt yttrande av fp-ledamoten.
Propositionen
Förslag till riksdagsbeslut Regeringen (Kommunikationsdepartementet) föreslår i proposition 1996/97: 126 om skandinavisk luftfartspolitik och förlängning av SAS-samarbetet att riksdagen 1. godkänner att konsortialavtalet den 8 februari 1951 med senare ändringar skall ligga till grund för det skandinaviska luftfartssamarbetet t.o.m. den 30 september 2020, 2. bemyndigar regeringen att besluta om förändring av svenska statens ägarandel i SAS Sverige AB (publ) i enlighet med vad regeringen i propositionen anfört.
Motionerna
1996/97:T65 av Per Westerberg m.fl. (m) vari yrkas 1. att riksdagen hos regeringen begär en omförhandling av konsortialavtalet i enlighet med vad som anförts i motionen, 2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om statens ägarandel i SAS. 1996/97:T66 av Hans Andersson m.fl. (v) vari yrkas att riksdagen avslår regeringens förslag till förändring av svenska statens ägarandel i SAS Sverige AB.
Utskottet
1. Propositionen i huvuddrag Konsortiet SAS ägs, sedan de tre moderbolagen år 1996 bytt namn och omstrukturerats, av SAS Sverige AB, SAS Danmark A/S och SAS Norge ASA till respektive 3/7, 2/7 och 2/7. Inom varje moderbolag ägs aktierna till 50 % av respektive stat och till 50 % av privata aktieägare. Enligt propositionen behöver SAS investera ca 5,5 miljarder dollar i flygplan och reservdelar under de kommande tio åren. Regeringen framhåller att omstruktureringen av moderbolagen skapar förbättrade förutsättningar att finansiera dessa investeringar. Det stora behovet av kapitaltillförsel har också gjort det erforderligt att klarlägga eventuella hinder för ändringar av aktieandelar i moderbolagen. De skandinaviska kommunikationsministrarna har nu konstaterat att det inte föreligger något hinder för en ny politik för respektive stats ägarengagemang i de tre moderbolagen. Regeringen föreslår därför att riksdagen bemyndigar regeringen att besluta om en eventuell minskning av statens ägarandel i SAS Sverige AB inom ramen för en gemensam skandinavisk politik för ägarengagemang i SAS. Statens ägarandel bör dock inte minska så att röstetalet understiger 35 %. Vid ett röstetal på denna nivå kan staten förhindra beslut bland ägarna som kräver kvalificerad majoritet, bl.a. ändringar av bolagsordningsbestämmelser om verksamhetsföremål. Riksdagens godkännande bör krävas vid förändringar som skulle innebära att statens röstetal understeg 35 % i SAS Sverige AB. Regeringen föreslår också att riksdagen godkänner att konsortialavtalet, som ingicks mellan SAS dåvarande moderbolag år 1951, med senare ändringar skall ligga till grund för det skandinaviska luftfartssamarbetet t.o.m. den 30 september 2020. Nu gällande konsortialavtal och avtal mellan de skandinaviska regeringarna om luftfartssamarbete löper ut den 30 september 2005. Regeringen framhåller att den internationella luftfarten - vid sidan av den liberalisering som skett bl.a. inom EU - fortfarande i mycket stor utsträckning regleras av ett system med bilaterala avtal mellan suveräna stater, varigenom förhandlas om marknadstillträde och trafikrättigheter. Det finns därför enligt regeringen under överskådlig tid behov av att samordna de skandinaviska resurserna för att uppnå bästa möjliga flygtrafikförbindelser med omvärlden. Den skandinaviska luftfartspolitiken bör utgå från en liberal grundsyn som medger att konsument- och konkurrenshänsyn tas till vara och att SAS kan bedriva sin verksamhet på en kommersiell grund. De skandinaviska länderna bör i sitt förhandlingsarbete sträva mot att etablera liberala luftfartsmarknader med så många länder som möjligt. SAS luftfartspolitiska företrädesrätt bör bortfalla helt på sådana fullt liberaliserade marknader.
2. Motionsförslagen I motion T65 (m) framhålls (yrkande 2) att SAS tre nationella moderbolag bör slås samman till ett bolag. Genom en sådan förändring skulle något konsortialavtal inte behövas. I ett sådant bolag bör statens ägarandel stegvis säljas i den takt det är möjligt, med avseende på priset och företaget. Om en lösning som denna inte är möjlig bör - framhåller motionärerna - SAS Sverige AB utförsäljas på ett sätt som garanterar stabilitet och utvecklingsmöjligheter för bolaget. I motion T65 (m) framhåller motionärerna vidare (yrkande 1) att de ifrågasätter den långa giltighetstiden för det förlängda konsortialavtalet. De finner det anmärkningsvärt att regeringen önskar att riksdagen skall binda sig för luftfart inom ramen för SAS under drygt 20 år. Konsortialavtalet bör - betonar motionärerna - omförhandlas för att förändra ägarstrukturen i SAS. I motion T66 (v) framhålls att luftfarten innebär miljöproblem genom bränsleförbrukningens och utsläppens stora omfattning. Det är därför av stor vikt att staten även i fortsättningen har ett avgörande inflytande inom luftfarten. Att minska statens ägarandel i SAS Sverige AB till 35 % tar bort möjligheten att påverka beslut som tas med enkel majoritet. Statens ägande bör - betonar motionärerna - uppgå till minst 50 % för att möjligheterna att styra verksamheten skall vara tillfredsställande.
3. Utskottets ställningstagande Som framhålls i propositionen står SAS inför mycket stora investeringar under den kommande 10-årsperioden. Den omstrukturering av SAS moderbolag som skett under år 1996 skall ses mot den bakgrunden och det behov av kapitaltillförsel som investeringarna skapar. Detsamma gäller regeringens förslag om bemyndigande att få minska statens ägarandel i SAS Sverige AB ned till en nivå som svarar mot ett röstetal av 35 %. Utskottet har för sin del ingen erinran mot att riksdagen ger regeringen det föreslagna bemyndigandet. Av detta ställningstagande följer att utskottet inte kan ställa sig bakom motion T66 (v) enligt vilken riksdagen bör avslå regeringens förslag till förändring av svenska statens ägarandel i SAS Sverige AB. Innebörden av motion T65 (m) yrkande 2 är - i första hand att konsortiet SAS bör upphöra och att de tre nationella moderbolagen bör slås samman till ett bolag, i vilket den svenska statens aktier successivt skall säljas, - i andra hand att statens aktier i det svenska moderbolaget SAS Sverige AB successivt skall säljas. I propositionen framhålls att de privata ägargrupperna i SAS moderbolag inte funnit det aktuellt att etablera ett gemensamägt ?AB SAS? eller motsvarande med hänsyn till en lång rad frågor av bl.a. luftfartspolitisk och skattemässig natur (bolagets säte, krav på nationell kontroll etc). Utskottet erinrar om att konsortiekonstruktionen alltsedan SAS tillkomst har tillmätts en avgörande betydelse och är inte berett att förorda någon annan rättslig form för samarbetet. Utskottet kan alltså inte ställa sig bakom motionskravet att konsortiet SAS skall upphöra för att ersättas av ett AB SAS. Vad gäller andrahandskravet enligt motion T65 (m) yrkande 2 - som gäller försäljning av statens aktier i SAS Sverige AB - vill utskottet framhålla följande. Som anges i propositionen har den luftfartspolitiska situationen genomgått stora förändringar sedan SAS-samarbetet inleddes i början av 1950- talet. En konsekvens härav är att det blir alltmer vanligt i vår närmaste omvärld att staterna börjar lossa banden till sina ?flaggförande? flygbolag. De mål som motiverat ett nationellt statligt ägarengagemang i flygdriften - framför allt tillgång till ett tillfredsställande nät av utrikes förbindelser med flyg - bedöms därvid kunna uppnås på annat sätt än genom fortsatt direkt ägande. I sammanhanget erinras dock om att de flesta gällande bilaterala luftfartsavtal som de skandinaviska länderna träffat fortfarande innehåller krav på ?väsentlig nationell ägarandel och kontroll? i de flygbolag som utpekas att utnyttja rättigheterna i avtalen. Regeringens uppfattning att statens ägarandel i SAS Sverige AB inte får minska så att röstetalet går ned under 35 % skall ses mot bl.a. den bakgrunden. Som framhålls i propositionen ligger en sådan nivå också i linje med de allmänna riktlinjer för statens ägande i delägda aktiebolag som riksdagen godkänt (prop. 1995/96:141 om aktivt ägande av statens företag, bet. NU26, rskr. 302). Utskottet delar regeringens uppfattning och är inte berett att förorda en omprövning av riksdagsbeslutet i fråga. Det sagda innebär att utskottet inte heller kan ställa sig bakom andrahandskravet enligt yrkande 2 i m-motionen om försäljning av statens aktier i SAS Sverige AB. Med hänvisning till det anförda avstyrker utskottet motionerna T65 (m) yrkande 2 och T66 (v). Utskottet tillstyrker regeringens förslag att riksdagen bemyndigar regeringen att besluta om förändring av svenska statens ägarandel i SAS Sverige AB (publ) i enlighet med vad regeringen anför. Det innebär att statens ägarandel får minskas ned till en nivå som motsvarar ett röstetal på 35 % och att riksdagens godkännande krävs vid förändringar av ägar-andelen som skulle innebära att statens röstetal understeg 35 %. Av propositionen framgår att moderbolagen i SAS har ansökt hos respektive stats myndigheter om bl.a. godkännande av moderbolagens avtal om förlängning av konsortialavtalet. Någon omförhandling av avtalet, som begärs i motion T65 (m), synes därför inte påkallad. Utskottet tillstyrker regeringens förslag att riksdagen godkänner att 1951 års konsortialavtal med senare ändringar skall ligga till grund för det skandinaviska luftfartssamarbetet t.o.m. den 30 september 2020. Motion T65 (m) yrkande 1 avstyrks.
Hemställan
Utskottet hemställer 1. beträffande statens ägarandel i SAS att riksdagen med avslag på motionerna 1996/97:T65 yrkande 2 och 1996/97:T66 bemyndigar regeringen att besluta om förändring av svenska statens ägarandel i SAS Sverige AB (publ) i enlighet med vad regeringen anför i propositionen, res. 1 (m) - delvis res. 2 (v) 2. beträffande förlängning av SAS-samarbetet att riksdagen med bifall till regeringens förslag och med avslag på motion 1996/97:T65 yrkande 1 godkänner att konsortialavtalet den 8 februari 1951 med senare ändringar skall ligga till grund för det skandinaviska luftfartssamarbetet t.o.m. den 30 september 2020. res. 1 (m) - delvis
Stockholm den 6 maj 1997
På trafikutskottets vägnar
Monica Öhman
I beslutet har deltagit: Monica Öhman (s), Per Westerberg (m), Håkan Strömberg (s), Jarl Lander (s), Per Erik Granström (s), Tom Heyman (m), Krister Örnfjäder (s), Sivert Carlsson (c), Hans Stenberg (s), Kenth Skårvik (fp), Monica Green (s), Karl-Erik Persson (v), Lars Björkman (m), Elisa Abascal Reyes (mp), Claes-Göran Brandin (s), Ulla Löfgren (m) och Hans Hoff (s).
Reservationer
1. Statens ägarandel i SAS och förlängning av SAS-samarbetet (mom. 1 och 2) Per Westerberg, Tom Heyman, Lars Björkman och Ulla Löfgren (alla m) anser dels att den del av utskottets yttrande som på s. 4 börjar med ?Som framhålls? och på s. 5 slutar med ?yrkande 1 avstyrks? bort ha följande lydelse: Som framhålls i propositionen bemyndigade riksdagen år 1992 (prop. 1991/92:69, bet. NU10, rskr. 92) regeringen att besluta om försäljning av statens ägande i ABA. År 1993 överfördes detta bemyndigande (prop. 1992/93:59, bet. TU20, rskr. 209) till SILA i samband med att statens ägande i SAS överfördes till det börsnoterade SILA. 1992 års riksdagsbeslut omfattade bemyndigande för regeringen att helt eller delvis sälja statens aktier inte bara i ABA utan också i en rad andra företag. Som övergripande skäl för beslutet angavs att statens främsta uppgift inom näringspolitiken är att ange ramar och regelsystem för näringslivets verksamhet och bidra till att skapa betingelser för långsiktig tillväxt. Om staten uppträder som företagsägare och själv agerar på den marknad staten har att ange spelregler för, uppstår en uppenbar risk för osund konkurrens. De skäl som sålunda och i övrigt angavs för privatisering av statligt ägda företag i 1992 års riksdagsbeslut är enligt utskottets mening alltjämt giltiga. Utskottet delar den i motion T65 (m) uttalade uppfattningen att SAS tre nationella moderbolag bör slås samman till ett bolag och att den svenska statens ägarandel i ett sådant bolag stegvis bör säljas i den takt det är möjligt, med avseende på priset och företaget. Om en sådan lösning inte skulle visa sig möjlig, bör - som framhålls i motionen - statens aktier i SAS Sverige AB försäljas på ett sätt som garanterar stabilitet och utvecklingsmöjligheter för bolaget. Mot bakgrund av det anförda ställer sig utskottet frågande till att regeringen velat medverka till en förlängning av konsortialavtalets giltighet ända till år 2020. Det är enligt utskottets mening anmärkningsvärt att regeringen vill att riksdagen skall binda sig för luftfart inom ramen för SAS under drygt 20 år. Utskottet anser för sin del att konsortialavtalet bör omförhandlas i syfte att nå den av utskottet förordade sammanslagningen av SAS moderbolag till ett bolag. Sedan en sammanslagning genomförts kan - som framhålls i motion T65 (m) - konsortialavtalet upphöra att gälla. Vad utskottet nu anfört - och som innebär att motion T65 (m) tillstyrks - bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna. Motion T66 (v) avstyrks. dels att utskottets hemställan under 1 bort ha följande lydelse: 1. beträffande statens ägarandel i SAS att riksdagen med bifall till motion 1996/97:T65 yrkande 2, med anledning av vad regeringen anfört om förändring av svenska statens ägarandel i SAS Sverige AB (publ) och med avslag på motion 1996/97:T66 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört, dels att utskottets hemställan under 2 bort ha följande lydelse: 2. beträffande förlängning av SAS-samarbetet att riksdagen med bifall till motion 1996/97:T65 yrkande 1 och med anledning av regeringens förslag om 1951 års konsortialavtal som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
2. Statens ägarandel i SAS (mom. 1) Karl-Erik Persson (v) anser dels att den del av utskottets yttrande som på s. 4 börjar med ?Som framhålls? och på s. 5 slutar med ?röstetal understeg 35 %? bort ha följande lydelse: Som framhålls i motion T66 (v) innebär luftfarten miljöproblem genom bränsleförbrukningens och utsläppens stora omfattning. Utskottet delar motionärernas uppfattning om vikten av att staten även i fortsättningen har ett avgörande inflytande över verksamheter inom luftfartsområdet. Att minska statens ägarandel i SAS Sverige AB till 35 % innebär att staten förlorar möjligheten att påverka beslut som tas med enkel majoritet, dvs. en betydande del av styrelsens beslut. Statens ägande bör - vill utskottet i likhet med motionärerna understryka - uppgå till minst 50 % för att möjligheterna att styra verksamheten skall vara tillfredsställande. Med det anförda tillstyrker utskottet motion T66 (v) om att riksdagen bör avslå regeringens förslag till förändring av svenska statens ägarandel i SAS Sverige AB. Vidare avstyrker utskottet motion T65 (m) yrkande 2. dels att utskottets hemställan under 1 bort ha följande lydelse: 1. beträffande statens ägarandel i SAS att riksdagen med bifall till motion 1996/97:T66 avslår regeringens förslag om förändring av svenska statens ägarandel i SAS Sverige AB (publ) samt motion 1996/97:T65 yrkande 2,
Särskilt yttrande
Förlängning av SAS-samarbetet (mom. 2) Kenth Skårvik (fp) anför: Folkpartiet delar åsikten i motion T65 (m) yrkande 1 att den nya föreslagna avtalsperioden med SAS kommer att löpa över en alltför lång tidsperiod. Då SAS ägs gemensamt av de skandinaviska länderna kan en förändring av avtalsperioden rimligen inte ske förrän förhandlingar i frågan har genomförts tillsammans med Norge och Danmark. Folkpartiet anser att regeringen bör ta upp sådana förhandlingar och därmed är vi ej beredda att stödja det nämnda motionsyrkandet.