Skadeståndsfrågor
Betänkande 1991/92:LU29
Lagutskottets betänkande
1991/92:LU29
Skadeståndsfrågor
Innehåll
1991/92 LU29
Sammanfattning
I betänkandet behandlar utskottet tre motioner som berör miljöskadeförsäkringen, tre motionsyrkanden om det allmännas skadeståndsansvar vid myndighetsutövning, ett motionsyrkande om statens skadeståndsansvar vid affärsdrivande verksamhet, tre motionsyrkanden om skadestånd till bl.a. brottsoffer, en motion som tar upp det ekonomiska ansvaret vid kärnkraftsolyckor och en motion med krav på obligatorisk hemförsäkring.
Utskottet avstyrker bifall till motionerna.
Motionerna
1991/92:L602 av Johnny Ahlqvist och Börje Nilsson (s) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om miljöskadefond.
1991/92:L603 av Ulla-Britt Åbark och Anita Johansson (s) vari yrkas att riksdagen ger regeringen i uppdrag att utreda frågan om obligatorisk hemförsäkring.
1991/92:L604 av Bengt Silfverstrand och Ingvar Johnsson (s) vari yrkas att riksdagen hos regeringen begär en översyn av miljöskadeförsäkringen.
1991/92:L605 av Kent Carlsson och Ulrica Messing (s) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om garantiavgifter för företag som använder sig av miljöfarliga kemikalier i sin verksamhet.
1991/92:L606 av Kjell Johansson m.fl. (fp, m, c) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet av att den enskilde tillförsäkras rätt till skälig ersättning när han drabbas av skador eller förluster på grund av myndighetsåtgärder,
2. att riksdagen hos regeringen begär tilläggsdirektiv till kommittén (Ju 1989:3) med uppgift att se över reglerna om det allmännas skadeståndsansvar i enlighet med vad i motionen anförts.
1991/92:L608 av Lennart Daléus och Birgitta Hambraeus (c) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om ett ökat ekonomiskt ansvar för anläggningsinnehavarna vid kärnkraftsolyckor.
1991/92:Ju818 av Sten Söderberg (-) vari yrkas
1. att riksdagen hos regeringen begär att en genomgripande översyn av nuvarande skadeståndslag görs i enlighet med vad i motionen anförts,
6. att skadeståndslagen bör ändras så att det klart framgår att bevisbördan ej åligger brottsoffren,
7. att skadeståndslagen bör ändras så att brottsoffren får kraftigt höjd ekonomisk ersättning.
1991/92:Sk808 av Ian Wachtmeister m.fl. (nyd) vari yrkas
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna att den enskilde måste få full ersättning när fel begås av myndigheter,
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna att ersättning bör ges för psykiskt lidande.
Utskottet
Allmänt
Den grundläggande regeln om skadeståndsansvar på grund av eget vållande finns i 2 kap. 1 § skadeståndslagen (1972:207). Detta lagrum innehåller den i Sverige sedan länge gällande culparegeln, som innebär att var och en som uppsåtligen eller av vårdslöshet vållar person- eller sakskada är skyldig att ersätta skadan.
Regler om skadeståndets bestämmande finns i 5 kap. SkL. Den som har tillfogats personskada kan enligt 5 kap. 1 § få ersättning både för ekonomisk och för s.k. ideell skada. Som ekonomisk skada ersätts sjukvårdskostnader och andra utgifter till följd av skadan samt förlorad arbetsförtjänst och framtida inkomstförlust. Ideell skada gottgörs i form av ersättning för sveda och värk samt lyte eller annat stadigvarande men. Sveda och värk avser skadeföljder under den akuta sjukdomstiden medan lyte och men omfattar bestående lidande eller obehag. Till ideell skada hänförs även vissa olägenheter i övrigt till följd av skadan.
Miljöskadeförsäkringen
Gällande ordning
Den ovan redovisade culparegeln i 2 kap. 1 § SkL utgör den grundläggande ansvarighetsregeln också vid miljöskador. År 1986 infördes en särskild miljöskadelag (1986:225) som innehåller regler om skadeståndsrättsligt ansvar vid olika slag av miljöskador. Ansvaret enligt miljöskadelagen avser person- och sakskador samt ren förmögenhetsskada som inte är obetydlig. Lagen är tillämplig när verksamhet på en fastighet orsakar skador i omgivningen genom olika former av vatten-, mark- och luftföroreningar, buller, skakningar eller andra liknande störningar. Ersättningsberättigade enligt lagen är inte blott de som har direkt anknytning till intilliggande fastigheter utan också de som har mera tillfällig anknytning till den skadegörande verksamhetens omgivning.
Om någon på grund av verksamhet av det slag som nämnts nyss förorsakar skador i omgivningen skall han ersätta dessa även om han inte orsakat skadorna avsiktligen eller genom vårdslöshet (s.k. strikt ansvar). I lagen görs undantag från det strikta ansvaret för störningar som är av så vanligt slag att de rimligen måste tålas. I första hand skall skadeståndsansvaret bäras av fastighetsägaren men även nyttjanderättshavare eller andra som bedriver eller har bedrivit miljöfarlig verksamhet på fastigheten är ansvariga.
Genom ändringar i miljöskyddslagen (prop. 1987/88:85, JoU 23) infördes från och med den 1 juli 1989 en obligatorisk miljöskadeförsäkring. Från försäkringen lämnas ersättning för person- eller sakskador enligt miljöskyddslagen i sådana fall då den för skadan ansvarige inte kan betala ersättningen eller då rätten att utkräva skadestånd preskriberats. Ersättning utgår också då det inte kan utredas vem som är ansvarig för skadan. Den som driver anmälnings- eller tillståndspliktig miljöfarlig verksamhet är skyldig att betala bidrag till försäkringen. Försäkringen meddelas av ett miljöskadekonsortium som bildats av försäkringsbolagen Folksam, Skandia, Wasa, Trygg-Hansa och Länsförsäkringsbolagen.
Enligt miljöskyddslagen gäller bl.a. att den som utövar eller ämnar utöva miljöfarlig verksamhet skall vidta de skyddsåtgärder och iaktta de försiktighetsmått som skäligen kan fordras för att avhjälpa olägenheter. Detta innebär att utövaren av en miljöfarlig verksamhet i princip är skyldig att vidta skäliga återställningsåtgärder för att minska eller eliminera inträffade skador på ett mark- eller vattenområde. Genom ovan nämnda ändringar i miljöskyddslagen, som trädde i kraft den 1 juli 1989, klargjordes att skyldigheten att avhjälpa olägenheter kvarstår även efter det att verksamheten upphört.
Motionsmotiveringar
I motion L602 av Johnny Ahlqvist och Börje Nilsson (s) påpekas som anmärkningsvärt att någon ersättning ännu inte betalats ut från försäkringen. De premier som betalas in fonderas inte utan går enligt motionärerna direkt in på konton hos de försäkringsbolag som administrerar försäkringen. Motionärerna kritiserar också handläggningen av ärenden om ersättning och anser att konsortiet och staten eller staten ensam i stället bör bilda en fond från vilken ersättning utgår till den som drabbats av miljöskada.
Även i motion L604 av Bengt Silfverstrand och Ingvar Johnsson (s) understryks det anmärkningsvärda i att det inte skett någon utbetalning från miljöskadeförsäkringen. Motionärerna antar att enskilda personer som drabbats av miljöskador saknat kännedom om möjligheten att få ut ersättning genom försäkringen. En utvärdering av miljöskadeförsäkringen är mot den angivna bakgrunden i hög grad påkallad.
I motion L605 av Kent Carlsson och Ulrica Messing (s) anförs att många företag i sin dagliga verksamhet använder miljöfarliga kemikalier i olika processer. Enligt motionärerna fungerar företagens handhavande av farliga kemikalier och tillsynsmyndigheternas kontroll av hur detta sker i huvudsak tillfredsställande. Om ett företag upphör med sin verksamhet är det emellertid, anförs det i motionen, svårare att utkräva något ansvar för kvarlämnade kemikalier och farliga restprodukter. Motionärerna föreslår en utredning rörande ett system med garantiavgifter som betalas till en fond av företag som bedriver verksamhet med miljöfarliga kemikalier. Från fonden skulle kunna betalas kostnader för nödvändiga saneringsåtgärder efter företag som upphört med sin verksamhet av olika anledningar.
Utskottets överväganden
Utskottet vill med anledning av de frågor som tas upp i motionerna erinra om att regeringen, efter det att motionerna väcktes, beslutat tillkalla en särskild utredare för att göra en översyn av reglerna om miljöskadeförsäkring och för att lämna förslag till finansieringen av vissa åtgärder mot miljöskador.
Enligt direktiven till utredningen (dir. 1992:13) skall utredaren utvärdera och överväga formerna för miljöskadeförsäkringen. En försäkringslösning skall utformas i enlighet med principen om att det i första hand är förorenaren som bär ansvaret för sin verksamhet. Försäkringen skall träda in när ingen ansvarig finns eller när denne inte kan bekosta nödvändiga åtgärder. En sådan subsidiär ansvarighet bör enligt direktiven vara kollektiv. Utredaren skall också överväga frågan om försäkringsvillkoren är i behov av ändring för att stärka de enskildas rätt till ersättning. Det är, anförs det vidare, angeläget att som en särskild fråga överväga om en miljöskadeförsäkring fortfarande skall vara kopplad till viss lagstiftning som miljöskyddslagen eller om det är verksamhetens farlighet som skall stå i centrum. I det senare fallet kan det finnas fog för att försäkringen även skall omfatta verksamhet som inte bedrivs på en fastighet.
När det gäller frågan om finansiering av vissa åtgärder mot miljöskador anförs i direktiven att det finns anledning att -- utan att rubba principen om förorenarens ansvar -- överväga frågan om miljöskadeförsäkringen bör utvidgas till att avse en obligatorisk försäkring som kan utnyttjas vid företagsnedläggelser när det nedlagda företaget inte kan betala saneringskostnaderna. Utredaren bör även överväga andra möjligheter till finansiering av saneringskostnader i nu angivna fall. Som exempel på en sådan möjlighet nämns i direktiven att statens fordringar på ersättning för saneringskostnader kan ges rätt till betalning med förmånsrätt vid en eventuell konkurs.
En utvidgad miljöskadeförsäkring skulle enligt direktiven kunna komplettera andra åtgärder för att ge allmänheten skydd mot skador orsakade av kemikalier. Det bör utredas hur tillverkare, importörer och andra som hanterar kemikalier kan åläggas att vara ansvarsförsäkrade för sin produkt i de fall de inte redan har en ansvarsförsäkring. Utredaren bör undersöka om det finns behov av att komplettera det nuvarande försäkringssystemet med en obligatorisk ansvarsförsäkring och i så fall lämna förslag om hur en sådan försäkring bör konstrueras.
Som framgår av den lämnade redogörelsen omfattas de frågor som aktualiseras i motionerna av de direktiv som regeringen gett för en översyn av miljöskadeförsäkringen. Någon riksdagens åtgärd med anledning av motionerna är således inte påkallad, och utskottet avstyrker bifall till motionerna L602, L604 och L605.
Det allmännas skadeståndsansvar vid myndighetsutövning
Gällande ordning
SkL innehåller också särskilda regler om arbetsgivares s.k. principalansvar. Enligt 3 kap. 1 § är arbetsgivare ansvarig för skada som vållas av hans arbetstagare genom fel eller försummelse i tjänsten. Arbetsgivarens skyldighet enligt detta lagrum omfattar inte endast enskilda arbetsgivare utan också det allmänna. När t.ex. staten bedriver ekonomisk verksamhet svarar staten sålunda på samma sätt som enskilda arbetsgivare för arbetstagarnas fel och försummelser. Är det fråga om myndighetsutövning sträcker sig statens och kommunernas ansvar längre än andra arbetsgivares. I enlighet härmed svarar det allmänna inte bara för person- och sakskada utan också för ren förmögenhetsskada när fel eller försummelse begåtts vid myndighetsutövning (3 kap. 2 § SkL). Däremot utgår i princip inte ersättning för ideell skada enligt sistnämnda lagrum.
En utförlig redogörelse för innebörden av att felet eller försummelsen vållats vid myndighetsutövning finns i lagutskottets betänkande 1990/91:LU27.
SkL gäller om annat inte är föreskrivet. Vid sidan av SkL finns vissa specialregler som ålägger det allmänna ett längre gående skadeståndsansvar. Dels är det fråga om regler som gäller oavsett om en skada uppstått vid myndighetsutövning eller ej, t.ex. skadeståndsreglerna i miljöskadelagen och datalagen, dels finns det regler som ålägger det allmänna ett ansvar för fel -- i objektiv mening -- som begåtts vid myndighetsutövning. Som exempel härpå kan nämnas lagen (1974:515) om ersättning vid frihetsinskränkning. Här förutsätts alltså inte som enligt SkL:s regler att någon tjänsteman varit försumlig. Vidare utgår ersättning inte bara för ekonomisk skada utan även för lidande. Ett annat exempel på regler om längre gående skadeståndsansvar för staten för fel som begåtts vid myndighetsutövning utgörs av vissa bestämmelser i jordabalken om fel begångna inom inskrivningsväsendet. I fråga om felaktiga beslut om betalningssäkring har genom lagstiftning som trätt i kraft den 1 januari 1990 införts förbättrade möjligheter till ersättning för den som lider ren förmögenhetsskada till följd av sådana beslut (prop. 1989/90:3, SkU1).
Motionsmotivering
I motion L606 av Kjell Johansson m.fl. (fp, m, c) kritiseras innebörden av begreppet "myndighetsutövning". Enligt motionärerna är begreppet alltför opreciserat, och det krävs ett alltför nära samband med myndighetsutövning för att ansvar skall ifrågakomma. Starka skäl talar enligt motionärerna för att ge den enskilde ökade möjligheter till skälig ersättning för skador och förluster av både ekonomisk och personlig art som orsakas på grund av fel och försummelse i myndighets verksamhet. En samlad lagstiftning på området -- med den inriktning som skisseras i motionen -- bör snarast genomföras (yrkande 1).
I motion Sk808 av Ian Wachtmeister m.fl. (nyd), som handlar om rättssäkerhet för skattebetalare, anförs bl.a. att skattelagstiftningen i allt högre grad kommit att sätta de fiskaliska intressena i förgrunden och att perspektivet måste ändras till den enskildes förmån. Om en person behandlas fel av myndigheter måste han få full ekonomisk kompensation för den skada han drabbas av (yrkande 2). Ersättning bör därvid ges även för psykiskt lidande (yrkande 3).
Utskottets överväganden
Motioner om det allmännas skadeståndsansvar vid myndighetsutövning med samma inriktning som de nu aktuella har behandlats av riksdagen vid ett flertal tillfällen tidigare och därvid avslagits. När hithörande spörsmål prövades våren 1989 (bet. 1988/89:LU31) förordade utskottet att frågan om det allmännas skadeståndsansvar för fel eller försummelser i samband med myndighetsutövning blev föremål för en utredning, vid vilken ämnets olika aspekter förutsättningslöst och omsorgsfullt borde belysas. Vad utskottet anförde gav riksdagen med anledning av motionerna som sin mening regeringen till känna.
Med anledning av riksdagens begäran tillkallade regeringen år 1989 en kommitté (Ju 1989:03) för att se över reglerna om det allmännas skadeståndsansvar. Enligt direktiven till utredningen (dir. 1989:52) skall en förutsättningslös och allsidig analys göras av i vilken utsträckning det allmänna bör svara för skador som uppkommer för enskilda i samband med myndighetsutövning. Kommittén bör därvid undersöka bl.a. om ansvaret bör vidgas så att det inte krävs ett lika nära samband med myndighetsutövningen som för närvarande. Vidare bör kommittén enligt direktiven undersöka om det på vissa särskilda rättsområden bör införas ett strikt skadeståndsansvar för det allmänna i samband med myndighetsutövning. Direktiven nämner här särskilt verksamheter där myndigheten har rätt att vidta tvångsåtgärder av olika slag. En annan uppgift för kommittén anges vara att undersöka om ersättning bör bestämmas under hänsynstagande till även andra omständigheter än sådana som har rent ekonomisk betydelse. Utredningen är vidare oförhindrad att ta upp andra frågor om det allmännas skadeståndsansvar och framlägga förslag i dessa.
I linje med vad utskottet tidigare uttalat vid prövning av liknande motionsyrkanden (se bl.a. bet. 1990/91:LU27) vill utskottet framhålla att de aktualiserade spörsmålen ryms inom ramen för det uppdrag som kommittén för att se över reglerna om det allmännas skadeståndsansvar har. Lika litet nu som tidigare är något förnyat tillkännagivande om utredningsarbetets bedrivande motiverat. Vad särskilt gäller de frågor som tas upp i motion Sk808 vill utskottet även peka på att regeringen nyligen beslutat tillkalla en kommitté för att se över rättssäkerheten vid beskattningen. En av kommitténs huvuduppgifter är enligt direktiven (dir. 1992:27) att lägga fram förslag som stärker den enskildes ställning vid betalningssäkring enligt lagen (1978:880) om betalningssäkring för skatter, tullar och avgifter. I direktiven anförs att de ändringar som gjordes i betalningssäkringslagen med verkan fr.o.m. år 1990 visserligen gick i rätt riktning men inte var tillräckligt långtgående. Detta gäller särskilt de i och för sig välmotiverade regler som infördes om skadestånd i anledning av beslut om betalningssäkring. Risken för betydande skada för den enskilde är enligt direktiven större i fråga om betalningssäkring än i flertalet andra delar av den statliga förvaltningsverksamheten. Detta talar starkt för att den enskilde kompenseras fullt ut när han drabbas av skada eller merkostnader på grund av ett sådant beslut.
Med hänvisning till vad som nu anförts avstyrker utskottet bifall till motionerna L606 yrkande 1 samt Sk808 yrkandena 2 och 3.
Statens skadeståndsansvar vid affärsdrivande verksamhet
Gällande ordning
När staten driver affärsmässig verksamhet och därmed kan jämställas med en privat näringsidkare gäller i princip samma allmänna civilrättsliga regler i rättsförhållandet mellan staten och en enskild person som i rättsförhållanden mellan näringsidkare eller mellan näringsidkare och konsumenter. Vid avtalsförhållanden i allmänhet är det en huvudregel att dröjsmålsskador och andra förmögenhetsskador i princip skall ersättas fullt ut. Finns det särskilda regler för vissa rättsområden träder de i stället för de allmänna civilrättsliga principerna. SkL:s bestämmelser är tillämpliga endast om inte annat är föreskrivet i författning eller föranleds av avtal eller i övrigt följer av regler om skadestånd i avtalsförhållanden.
Villkor som rör rättsförhållandet mellan myndigheter och enskilda kan ha karaktären av avtal mellan resp. myndighet och den enskilde och/eller vara reglerade i författningar, vilket innebär att staten ensidigt bestämt dessa villkor.
I den mån villkoren har avtalskaraktär kan dessa prövas med stöd av civilrättslig och näringsrättslig lagstiftning. Den civilrättsliga regleringen tar i första hand sikte på enskilda fall och ger anvisningar för lösning av konkreta tvister medan den näringsrättsliga lagstiftningen främst skyddar konsumentkollektivet som sådant och möjliggör en sanering av marknaden för framtiden.
Regeringen, eller myndighet efter regeringens bemyndigande, kan utfärda författningar som innehåller villkor för den verksamhet som myndigheten bedriver. I den mån föreskrifterna i en sådan författning saknar avtalskaraktär och sålunda är av offentligrättslig art torde det inte vara möjligt att tillämpa vare sig civilrättslig eller näringsrättslig lagstiftning vid en tvist mellan myndigheten och den enskilde i frågor som regleras i dessa föreskrifter.
Inom kommunikationsområdet bedriver statliga verk, som regel i monopolställning, verksamhet som omfattas av särskilda skadeståndsregler och sålunda inte av SkL:s bestämmelser eller av allmänna civilrättsliga regler. Dessa särskilda skadeståndsregler gäller för statens järnvägar, postverket och televerket.
Motionsmotivering
I motion L606 av Kjell Johansson m.fl. (fp, m, c) anförs att det bör råda likställighet i skadeståndshänseende mellan staten då den driver affärsverksamhet och enskilda näringsidkare. Motionärerna hänvisar till den särskilde utredare som sett över formerna för postens och televerkets kundvillkor och anser att utredningen om det allmännas skadeståndsansvar bör ges tilläggsdirektiv för en översyn av samtliga affärsverk i linje med den översyn som sålunda gjorts för postens och televerkets vidkommande (yrkande 2).
Utskottets överväganden
Villkoren för statens affärsdrivande verksamhet har aktualiserats under senare tid genom utredningsarbete i olika sammanhang. I propositionen (prop. 1990/91:87) om näringspolitik för tillväxt redovisas vissa bedömningar och förslag angående utvecklingen av statens affärsdrivande verksamhet. I fråga om affärsverken anges att de förvaltar viktiga delar av samhällets infrastruktur. De arbetar i stor utsträckning på marknader där inslagen av konkurrens blir allt större. Samtidigt sker en internationalisering av de nationella marknaderna där affärsverken bedriver sin verksamhet. Beträffande televerket anförs att internationaliseringen av teletjänstmarknaden och den ökande konkurrensen kräver en förändrad associationsform. Alternativen är därvid aktiebolagsformen eller en utvecklad affärsverksform. I fråga om postverket anförs att förutsättningarna för och konsekvenserna av en bolagisering av postverket bör -- i sammanhang med att förutsättningarna och formerna för postverkets verksamhet i sin helhet utreds -- klarläggas inom ramen för ett regelverk som lämnar utrymme för samhällspolitiska åtaganden.
Vid riksdagsbehandlingen av den näringspolitiska propositionen anförde trafikutskottet att den av regeringen föreslagna översynen av postverkets verksamhet syntes angelägen och tillstyrkte förslaget (bet. 1990/91:TU28). Utskottet tillstyrkte också regeringens förslag om televerkets associationsform och anförde att starka skäl synes tala för att televerket ombildas till aktiebolag. Varje ändring bör dock -- ville utskottet understryka -- ske på ett sådant sätt att riksdagens insyn i och inflytande över televerket som telepolitiskt instrument säkerställs.
Utskottet vill även peka på att regeringen i maj 1991 beslutat tillkalla en särskild utredare för att utarbeta förslag till den lagstiftning och den ändrade reglering i övrigt som behövs på telekommunikationsområdet. Enligt direktiven till utredaren (1991:34) är en grundläggande utgångspunkt att staten genom en telelag skall ges förutsättningar att styra och kontrollera verksamheten på telekommunikationsområdet så att gällande telepolitiska mål kan uppfyllas. Utredaren skall också lägga fram förslag om att återstående delar av televerkets myndighetsutövning, frånsett den på radioområdet som behandlas i särskild ordning, flyttas över till någon annan myndighet. I direktiven sägs vidare att utredaren vid utarbetandet av sitt förslag bör beakta tele- och postkundsutredningens förslag i dess betänkande (SOU 1990:100) Avtalsvillkor eller föreskrifter. En rättslig översyn av postens och televerkets kundvillkor.
I sistnämnda betänkande, som för närvarande övervägs inom regeringskansliet, föreslås bl.a. att privaträttsliga avtalsvillkor bör användas i postens och televerkets affärsverksamhet medan föreskrifter bör användas när affärsverken utför uppgifter som innefattar myndighetsutövning. Förslagen innebär att avtalslagens bestämmelser och det civilrättsliga regelsystemet i övrigt, t.ex. allmänna skadeståndsregler, skall gälla för de avtal som posten och televerket sluter med sina kunder.
I årets budgetproposition (prop. 1991/92:100 bil. 7) anförs bl.a. att de fortsatta övervägandena beträffande postverkets verksamhet bör inriktas på en bolagisering av postverket under förutsättning av att vissa frågor kring bl.a. den regionala servicen kan lösas. Infrias dessa förutsättningar kan enligt propositionen postverket bolagiseras den 1 januari 1993. Vidare understryks att regeringen har för avsikt att välja aktiebolagsformen för televerket och att även televerket kommer att bolagiseras den 1 januari 1993. Därvid kommer förutsättningarna för ett framtida privat ägande i bolaget att övervägas.
Det ankommer inte på lagutskottet att ta ställning till frågor om bolagisering av statens affärsdrivande verksamhet. Om statsmakterna fattar beslut om privaträttsliga associationsformer för affärsverken får det emellertid till konsekvens att verksamheten kommer att vara underkastad samma regler i bl.a. skadeståndshänseende som gäller för andra näringsidkare. I den mån särskilda skadeståndsrättsliga regler erfordras för exempelvis postens och televerkets verksamhet måste de fastställas i lag. Riksdagen får då tillfälle att ta ställning till frågan. Med hänvisning till det anförda och till de förslag som framlagts av tele- och postkundsutredningen anser utskottet att yrkande 2 i motion L606 inte bör föranleda någon riksdagens vidare åtgärd.
Skadestånd till brottsoffer
Motionsmotivering
I motion Ju818 av Sten Söderberg (-), som handlar om brottsoffrens återupprättelse, anförs att domstolarnas fria bedömning av om oaktsamhet föreligger i det enskilda fallet kraftigt försämrat den skadelidandes möjligheter till skadestånd. Enligt äldre rätt inträdde, påpekas det, skadeståndsansvar så snart ett orsakssamband mellan handling och skada kunnat konstateras. Numera har i stället bevisbördan helt lagts på den skadelidande i frågan om oaktsamhet föreligger eller inte. Mot bakgrund av det anförda anser motionären att en genomgripande översyn bör göras av SkL (yrkande 1). I samband därmed bör övervägas att ta bort bevisbördan för huruvida oaktsamhet föreligger från den skadelidande (yrkande 6). Vidare bör lagen ändras så att brottsoffer kan få kraftigt höjd ekonomisk ersättning (yrkande 7).
Utskottets överväganden
Utskottet konstaterar att önskemålet i motionen om höjd ekonomisk ersättning till brottsoffer (yrkande 7) i allt väsentligt avser det ideella skadeståndets storlek. Som utskottet påpekat då motioner rörande ersättningsnivån vid ideell skada tidigare prövats (se senast bet. 1989/90:LU25), utgör spörsmålet en av de huvudfrågor som övervägs av den år 1988 tillkallade kommittén om ideell skada (Ju 1989:01). I avvaktan på resultatet av utredningsarbetet är det lika litet nu som tidigare erforderligt med något särskilt uttalande i saken från riksdagens sida, och utskottet avstyrker bifall till motionsyrkandet.
Vad härefter angår motionärens yrkanden i övrigt kan utskottet i och för sig dela uppfattningen att brottsoffrens ställning behöver stärkas också på andra sätt än genom en höjning av skadeståndsbeloppens storlek. Motionärens förslag innebär emellertid genomgripande förändringar av hela det skadeståndsrättsliga regelsystemet och kommer att få återverkningar inte bara då skadestånd skall utgå vid brottsliga gärningar utan också i alla andra fall. Så långtgående åtgärder är utskottet inte berett att förorda.
Med hänvisning till det anförda avstyrker utskottet bifall till motion Ju818 yrkandena 1, 6 och 7.
Ekonomiskt ansvar vid kärnkraftsolyckor
Gällande ordning m.m.
Internationella bestämmelser om ansvarighet för skador som orsakats av atomolyckor finns i en år 1960 i Paris avslutad konvention om skadeståndsansvar på atomenergins område (Pariskonventionen). Konventionen jämte ett år 1963 avslutat tilläggsprotokoll trädde i kraft år 1968. Pariskonventionen i dess lydelse enligt tilläggsprotokollet har ratificerats av Sverige jämte 13 andra västeuropeiska stater.
Enligt Pariskonventionen är innehavaren av en atomanläggning ansvarig för skador som uppkommer i samband med driften av anläggningen oberoende av vållande, dvs. på objektiv grund. Ansvaret skall vara begränsat till visst belopp för varje olycka och vara täckt av försäkring eller annan ekonomisk garanti.
År 1963 avslutades i Bryssel en konvention om supplerande statsansvar. Konventionen, som i det följande benämns tilläggskonventionen, är ett komplement till Pariskonventionen. Tilläggskonventionen jämte ett år 1964 avslutat tilläggsprotokoll trädde i kraft år 1974 och har numera tillträtts av elva av Pariskonventionens stater. Enligt tilläggskonventionen utgår supplerande ersättning av statsmedel i den mån ansvarsbeloppet enligt Pariskonventionen inte förslår till full ersättning åt de skadelidande.
År 1982 antog OECD:s råd ett tilläggsprotokoll till Pariskonventionen och ett tilläggsprotokoll till tilläggskonventionen. Protokollen innebär bl.a. den ändringen att den maximala ersättning som kan utgå av statsmedel höjts. Tilläggsprotokollen har tillträtts av Sverige (prop. 1981/82:163, LU 1982/83:15). Protokollen har helt nyligen trätt i kraft.
Bestämmelser om ansvar för atomskador finns för svensk del i atomansvarighetslagen (1968:45). Till grund för lagen ligger Pariskonventionen och tilläggskonventionen jämte tilläggsprotokollen.
Reglerna i atomansvarighetslagen innebär att atomanläggningsinnehavaren -- efter en ändring som trädde i kraft den 1 januari 1992 (prop. 1991/92:31, LU12) -- svarar med ett belopp på 1200 milj.kr. för varje olycka. Tidigare gällde en gräns på 800 milj.kr. Ansvaret skall vara täckt av en obligatorisk försäkring, som skall motsvara 120% av ansvarsbeloppet, eller av någon annan ekonomisk garanti.
Härutöver bär svenska staten ett civilrättsligt ansvar enligt atomansvarighetslagen. Av 33§ atomansvarighetslagen följer vidare att i de fall ersättningsbeloppen enligt lagen inte räcker till för att uppkomna skador skall kunna ersättas fullt ut kan ytterligare gottgörelse utgå av statsmedel.
Pariskonventionen jämte de olika tilläggen syftar till en regional reglering i Västeuropa av atomansvarighetsfrågorna. Ett mera världsomfattande syfte har den atomansvarighetskonvention som antogs vid en konferens i Wien år 1963 och som utarbetats inom IAEA (International Atomic Energy Agency). Liksom Pariskonventionen föreskriver Wienkonventionen ett strikt skadeståndsansvar för anläggningshavaren. De båda konventionerna överensstämmer i många avseenden men det finns också åtskilliga skillnader mellan dem. Sverige har inte tillträtt Wienkonventionen av främst den anledningen att ett tillträde till både den och Pariskonventionen skulle medföra rättstekniska problem som inte vägdes upp av Sveriges intresse att tillträda Wienkonventionen. År 1988 tillkom i Wien ett protokoll som länkar samman Wien- och Pariskonventionerna. Protokollet har hittills undertecknats av ett tjugotal stater, däribland av Danmark, Finland, Norge och Sverige. Genom protokollet utvidgas tillämpningsområdet för de båda konventionerna på så sätt att ansvaret enligt den ena konventionen gäller också till förmån för de skadelidande i stater som är anslutna till det andra konventionssystemet. Riksdagen beslutade hösten 1991 att godkänna det gemensamma protokollet rörande tillämpningen av Wienkonventionen och Pariskonventionen (prop. 1991/92:31, LU12).
Inom IAEA påbörjades år 1989 ett arbete med en revision av Wienkonventionen. Arbetet bedrivs sedan våren 1990 av IAEA:s ständiga utskott för civilrättsligt ansvar vid kärnkraftsolyckor. Avsikten är att en konferens om revision av Wienkonventionen skall äga rum under 1992/93.
Även Pariskonventionen och 1963 års tilläggskonvention ses för närvarande över. Arbetet härmed bedrivs inom OECD:s särskilda atomenergiorgan NEA (Nuclear Energy Agency). En fråga som därvid har aktualiserats är gränsen för anläggningsinnehavarens ansvar. NEA har också rekommenderat staterna att överväga ett förenklat system för att anpassa ansvarsbeloppet för anläggningsinnehavaren till kapaciteten på försäkringsmarknaden.
Motionsmotivering
I motion L608 av Lennart Daléus och Birgitta Hambraeus framhålls att det behövs en höjning av reaktorägarnas ekonomiska ansvar vid kärnkraftsolyckor. Sverige har möjlighet att internationellt få till stånd en höjning av ansvaret genom att försöka påverka de stater som anslutit sig till Pariskonventionen. Det föreligger inte heller, påpekas det, några hinder för Sverige att på egen hand ändra atomansvarighetslagen så att ansvarsbeloppen höjs till rimligare nivå än i dag. I och med att Sverige godkänt det gemensamma protokollet för tillämpning av Wienkonventionen och Pariskonventionen har regeringen även möjlighet att påverka de stater som ratificerat Wienkonventionen. Motionärerna anser också att preskriptionstiden för skadeståndsanspråk enligt Pariskonventionen bör förlängas. Vidare bör den särskilda regeln i konventionen om befrielse för anläggningsinnehavaren från skadeståndsansvar vid olyckor som orsakas av krigshandling eller naturkatastrof ses över.
Utskottets överväganden
Motioner om det ekonomiska ansvaret vid kärnkraftsolyckor har behandlats av riksdagen vid ett flertal tillfällen tidigare, senast hösten 1991 i samband med den ovannämnda propositionen 1991/92:31, vari också föreslogs att det högsta skadeståndsbelopp för vilket innehavaren av en kärnkraftsanläggning svarar höjs från 800 milj.kr. till 1200 milj.kr. (bet. 1991/92:LU12). Som utskottet underströk i sistnämnda betänkande är det självfallet angeläget att skadeståndsreglerna på atomansvarighetsområdet är utformade så att de som drabbas av en eventuell olycka inom kärnkraftsindustrin får full ersättning för sina skador. De svenska bestämmelserna om skadeståndsansvar vid atomolyckor är också förhållandevis förmånliga för de skadelidande vid en jämförelse med vad som gäller i många andra länder som tillträtt Pariskonventionen. När det gäller den mera principiella frågan om skadeståndsansvaret för innehavare av kärnkraftsanläggningar vidhåller utskottet sin uppfattning att ansvaret för atomskador i första hand bör bäras av kärnkraftsindustrin. Det beslut som riksdagen fattade hösten 1991 om en höjning av beloppsgränsen för anläggningsinnehavarens ansvar innebär också att ett större ekonomiskt ansvar lyfts över på kärnkraftsindustrin. Av väsentlig betydelse för frågan om var gränsen för anläggningshavarens ansvar skall dras blir, som utskottet tidigare påpekat, därför möjligheten att täcka ansvarigheten genom försäkringar eller andra ekonomiska garantier.
Med anledning av vad som anförs i motionerna vill utskottet återigen understryka vikten av att regeringen noga följer utvecklingen på området och efter hand som förhållandena medger ett ökat skadeståndsansvar för anläggningsinnehavaren återkommer med förslag till riksdagen i saken. Det kan därvid finnas anledning för regeringen att, som utskottet också tidigare påpekat, ta upp överläggningar med kärnkraftsindustrin i syfte att framtida kapacitetsökningar på försäkringsmarknaden främst skall ställas till förfogande för höjningar av ansvarsförsäkringarna och därmed också möjliggöra en höjning av det belopp med vilket anläggningshavaren ansvarar. I sammanhanget vill utskottet även framhålla det angelägna i att regeringen även verkar på det internationella planet och tar till vara de möjligheter som finns till förbättringar av ansvarssystemet vid atomskador. Såväl Wienkonventionen som Pariskonventionen och 1963 års tilläggskonvention ses för närvarande över inom IAEA resp. NEA, bl.a. med avseende på om inskränkningen av reaktorägarnas ansvar kan vidgas. Även de frågor som motionärerna tar upp om preskription av skadeståndsanspråk och begränsning av reaktorägarnas ansvar i vissa situationer är, enligt vad utskottet inhämtat, föremål för överväganden inom IAEA.
Något särskilt tillkännagivande från riksdagens sida med anledning av motionen är med hänsyn till vad som anförts inte nödvändigt. Utskottet avstyrker därför bifall till motion L608.
Obligatorisk hemförsäkring
I motion L603 av Ulla-Britt Åbark och Anita Johansson (s) hänvisas till att det inte finns något krav på obligatorisk hemförsäkring för hyresgäster. Vid brand eller annan skada där hemförsäkring saknas får hyresgästen själv stå för kostnaderna vilket kan drabba denne mycket hårt. Enligt motionärerna bör vid tecknande av hyreskontrakt som obligatoriskt ingå att man tecknar en hemförsäkring.
Utskottet vill understryka att det självfallet är angeläget att så många som möjligt har en hemförsäkring som skyddar mot oförutsedda utgifter för skador till följd av t.ex. brand eller läckage i bostaden. Enligt utskottets mening kan det emellertid inte gärna komma i fråga att införa krav på obligatorisk hemförsäkring. I första hand måste det ankomma på var och en att själv avgöra om och i vilken utsträckning han eller hon vill skaffa sig försäkringsskydd i olika avseenden. Utskottet vill dock i sammanhanget peka på en tendens som tycks vara för handen att allt fler väljer att inte ha individuella försäkringar, t.ex. hemförsäkring. En bidragande orsak till denna utveckling är säkerligen att försäkringspremierna för många upplevs som alltför höga. Det är därför viktigt att premiesättningen liksom försäkringsvillkoren i övrigt utformas på ett sådant sätt att konsumenterna bedömer det som gynnsamt att skaffa sig försäkringsskydd. Det ankommer dock inte på utskottet att i förevarande sammanhang uttala sig närmare i denna fråga. Utskottet nöjer sig med att peka på bl.a. det fortlöpande samarbete som konsumentverket och finansinspektionen har med försäkringsbranschen för att förbättra konsumenternas ställning på försäkringsområdet.
Med hänvisning till det anförda avstyrker utskottet bifall till motion L603.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande miljöskadeförsäkringen att riksdagen avslår motionerna 1991/92:L602, 1991/92:L604 och 1991/92:L605,
2. beträffande det allmännas skadeståndsansvar att riksdagen avslår motionerna 1991/92:L606 och 1991/92:Sk808 yrkandena 2 och 3,
3. beträffande skadestånd till brottsoffer att riksdagen avslår motion 1991/92:Ju818 yrkandena 1, 6 och 7,
4. beträffande skadeståndsansvaret vid kärnkraftsolyckor att riksdagen avslår motion 1991/92:L608,
5. beträffande obligatorisk hemförsäkring att riksdagen avslår motion 1991/92:L603.
Stockholm den 23 april 1992
På lagutskottets vägnar
Maj-Lis Lööw
I beslutet har deltagit: Maj-Lis Lööw (s), Holger Gustafsson (kds), Margareta Gard (m), Owe Andréasson (s), Bengt Harding Olson (fp), Inger Hestvik (s), Bengt Kronblad (s), Bertil Persson (m), Gunnar Thollander (s), Richard Ulfvengren (nyd), Stig Rindborg (m), Carin Lundberg (s), Lennart Fridén (m), Hans Stenberg (s) och Stina Eliasson (c).
Från Vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie ledamot i utskottet, har suppleanten John Andersson (v) närvarit vid den slutliga behandlingen av ärendet.