Skadeståndsansvaret vid atom- och oljeskador

Betänkande 1989/90:LU29

Lagutskottets betänkande
1989/90:LU29

J 1989/90

LU29

Sammanfattning

I betänkandet behandlas tre motioner (två c och en vpk, mp) vari framförs
önskemål om skärpning av skadeståndsansvaret för innehavare av
kärnkraftsanläggningar och en motion (c) om förbättrade skadeståndsmöjligheter
vid oljeskador.

Utskottet avstyrker bifall till motionerna. Till betänkandet har fogats två
reservationer, en (c, vpk, mp) beträffande skadeståndsansvaret vid atomolyckor
och en (c, mp) ifråga om skadeståndsmöjligheterna vid oljeskador.

Motionerna

1989/90:L603 av Martin Olsson m.fl. (c) vari yrkas att riksdagen som sin mening
ger regeringen till känna vad i motionen anförts om utökning av kärnkraftsindustrins
ansvar för atomolyckor.

1989/90:L610 av Karl Erik Olsson m.fl. (c) vari - med hänvisning till vad
som anförts i motion 1989/90:Jo749- yrkas att riksdagen som sin mening ger
regeringen till känna vad i motionen anförts om en skärpning av villkoren
för den obligatoriska internationella sjöförsäkringen.

1989/90:L616 av Lars Norberg (mp) och Rolf L Nilson (vpk) vari yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna att atomansvarighetslagen
skall ändras så att obegränsat skadeståndsansvar inträder för
reaktorinnehavare, alternativt svenska staten vid ett eventuellt reaktorhaveri
i Sverige,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna att Sverige internationellt
skall verka för att strikt skadeståndsansvar vid kärnkraftsolyckor
skall gälla även över nationsgränserna.

1989/90:L620 av Ivar Franzén m.fl. (c) vari - med hänvisning till vad som
anförs i motion 1989/90: N479-yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen
till känna vad i motionen anförts om kärnkraftsindustrins ansvar för
kärnkraftsolyckor.

1 Riksdagen 1989190. 8 sami. Nr 29

Skadeståndsansvar vid atomolyckor

1989/90-.LU29

Gällande ordning

Internationella bestämmelser om ansvarighet för skador som orsakats av
atomolyckor finns i en år 1960 i Paris avslutad konvention om skadeståndsansvar
på atomenergins område. Konventionen jämte ett år 1964 avslutat
tilläggsprotokoll trädde i kraft år 1968. Konventionen (Pariskonventionen)
i dess lydelse enligt tilläggsprotokollet har ratificerats av 14 västeuropeiska
stater, inbegripet Sverige.

Enligt Pariskonventionen är innehavaren av en atomanläggning ansvarig
för skador som uppkommer i samband med driften av anläggningen oberoende
av vållande, dvs. på objektiv grund. Ansvaret skall vara begränsat
till visst belopp för varje olycka och vara täckt av försäkring eller annan ekonomisk
garanti.

År 1963 avslutades i Bryssel en konvention om supplerande statsansvar.
Konventionen, som i det följande benämns tilläggskonventionen, är ett komplement
till Pariskonventionen. Tilläggskonventionen jämte ett år 1964 avslutat
tilläggsprotokoll trädde i kraft år 1974 och har numera tillträtts av elva
av Pariskonventionens stater. Tilläggskonventionen syftar till en civilrättslig
reglering av frågan om ersättning av statsmedel vid stora olyckor. Enligt tilläggskonventionen
utgår supplerande ersättning av statsmedel i den mån ansvarsbeloppet
enligt Pariskonventionen inte förslår till full ersättning åt de
skadelidande. Ersättningssystemet verkar i flera steg. Anläggningsinnehavarens
ansvar utgör det första steget. Eftersom ansvaret kan variera i de olika
konventionsstaterna, skall i ett andra steg den stat där innehavarens anläggning
är belägen bidra till att täcka skadorna med upp till 70 miljoner särskilda
dragningsrätter (en av Internationella valutafonden använd beräkningsenhet)
eller omkring 560 miljoner svenska kronor. Till det tredje steget,
som omfattar intervallet 70-120 miljoner särskilda dragningsrätter, skall
de stater som är anslutna till tilläggskonventionen gemensamt betala efter
särskilt angiven beräkningsgrund.

År 1982 antog OECD:s råd ett tilläggsprotokoll till Pariskonventionen och
ett tilläggsprotokoll till tilläggskonventionen. Protokollen innebär bl.a. den
ändringen att den maximala ersättning som kan utgå av statsmedel höjts och
att samtliga beloppsgränser numera uttrycks i särskilda dragningsrätter. Tilläggsprotokollen
har tillträtts av Sverige (prop. 1981/82:163, LU 1982/83:15).
Protokollen har dock ännu ej trätt i kraft.

De beloppsgränser som gäller enligt de två konventionerna jämte de ännu
ej ikraftträdda tilläggsprotokollen är följande. Det sammanlagda belopp
upp till vilket den stat, vari den skadevållande anläggningen är belägen, ansvarar
enligt ersättningssystemets andra steg uppgår till 175 miljoner särskilda
dragningsrätter (ca 1,4 miljarder svenska kronor). Ersättning enligt
tredje steget utgår med sammanlagt högst 300 miljoner särskilda dragningsrätter
(ca 2,4 miljarder svenska kronor).

Bestämmelser om ansvar för atomskador finns för svensk del i atomansvarighetslagen
(1968:45). Till grund för lagen ligger Pariskonventionen och tilläggskonventionen.
Eftersom 1982 års tilläggsprotokoll inte trätt i kraft har

de bestämmelser i atomansvarighetslagen som grundar sig på dessa inte heller
satts i kraft. Atomanläggningsinnehavarens ansvar har - efter en ändring
som trädde i kraft den 1 januari 1989 - fastställts till 800 miljoner kronor för
varje olycka. Tidigare gällde en gräns på 500 miljoner kronor. Ansvaret skall
vara täckt av en obligatorisk försäkring, som skall motsvara 120 % av ansvarsbeloppet,
eller av någon annan ekonomisk garanti. Den högsta sammanlagda
ersättning som för närvarande utgår enligt lagen (första-tredje
steget) är i enlighet med tilläggskonventionsbestämmelserna begränsad till
120 miljoner dragningsrätter eller ca 960 miljoner kronor per olycka. Gränsen
mellan andra och tredje steget har inte tagits in i atomansvarighetslagen
eftersom gränsdragningen har betydelse endast för det inbördes förhållandet
mellan konventionsstaterna.

Utöver de nu nämnda, av konventionerna föranledda reglerna om betalningsansvar
har i atomansvarighetslagen förts in ett fjärde steg som innebär
ett civilrättsligt ansvar för svenska staten. Gränsen för statsansvaret är satt
så att det sammanlagda beloppet som står till förfogande för dem som lider
skada på grund av driften av en atomanläggning uppgår till 3 miljarder kronor
per olycka. För ansvaret enligt detta fjärde steg gäller vissa i atomansvarighetslagen
närmare angivna inskränkningar.

Pariskonventionen jämte tilläggen till den syftar till en regional reglering
i Västeuropa av atomansvarighetsfrågorna. Ett mera världsomfattande syfte
har den atomansvarighetskonvention som antogs vid en konferens i Wien år
1963 och som utarbetats inom IAEA (International Atomic Energy
Agency). Wienkonventionen har hittills tillträtts av tio stater, varav endast
en europeisk, nämligen Jugoslavien. Liksom Pariskonventionen föreskriver
Wienkonventionen ett strikt skadeståndsansvar för anläggningshavaren. De
båda konventionerna överensstämmer i många avseenden men det finns
också åtskilliga skillnader mellan dem. Sålunda uppställs i Wienkonventionen
exempelvis inte något krav på att anläggningshavarens ansvar skall vara
begränsat utan det lämnas konventionsstaterna fritt att införa ansvarighetsbegränsningar
vilka dock inte får understiga ett visst belopp. Sverige har inte
tillträtt Wienkonventionen av främst den anledningen att ett tillträde till
både den och Pariskonventionen skulle medföra rättstekniska problem som
inte vägdes upp av Sveriges intresse att tillträda Wienkonventionen (se prop.
1968:25 med förslag till atomansvarighetslag m.m. s. 58 f.).

År 1988 tillkom i Wien ett protokoll som länkar samman Wien- och Pariskonventionerna.
Protokollet har undertecknats av 19 stater däribland av
Sverige. Genom protokollet utvidgas tillämpningsområdet för de båda konventionerna
på så sätt att ansvaret enligt den ena konventionen gäller också
till förmån för de skadelidande i stater som är anslutna till det andra konventionssystemet.
I protokollet har intagits en lagvalsregel som anger vilken av
konventionerna som skall tillämpas vid varje särskilt skadefall.

Motionsmotiveringar

I motion L603 av Martin Olsson m.fl. (c) framhålls att det är en viktig princip
att alla verksamheter skall bära sina kostnader för såväl produktionen som
riskerna med verksamheten. Många företag måste således genom försäk -

1989/90:LU29

ringar eller på annat sätt ta det ekonomiska ansvaret för de ersättningsanspråk
som kan uppkomma, och kostnaderna för försäkringspremier m.m.
påverkar produkternas pris på marknaden. Enligt motionärerna utgör
kärnkraftsindustrin ett anmärkningsvärt avsteg från denna princip genom att
den endast svarar för en andel av de skadeståndskrav som kan uppkomma
medan kostnaderna i övrigt får bäras av samhället. Motionärerna påpekar i
sammanhanget att i Förbundsrepubliken Tyskland samt i Nederländerna
man ansett sig kunna ålägga anläggningshavarna ett betydligt vidsträcktare
ansvar än de 800 miljoner kronor, som utgör ansvarsbeloppet i Sverige. I
motionen hävdas att det är angeläget att regeringen utan dröjsmål prövar
förutsättningarna för ett ökat ansvar för kärnkraftsindustrin och att målsättningen
bör vara att industrin skall bära det fulla ansvaret. Om inte denna
målsättning kan uppfyllas bör i vart fall en avsevärd höjning av ansvarsgränsen
ske. Sverige bör också verka för att de internationella överenskommelserna
på området ändras så att ägaransvaret vid atomkraftsolyckor utökas
och de skadelidande garanteras full ersättning.

Synpunkter liknande dem i motion L603 förs också fram i motion L620 av
Ivar Franzén m.fl. (c).

Också i motion L616 av Lars Norberg (mp) och Rolf L Nilson (vpk) hävdas
att kärnkraftsindustrin bör bära det fulla skadeståndsansvaret för kärnkraftsolyckor.
Enligt motionärerna bör Sverige frånträda Pariskonventionen
om det förhåller sig så att den förhindrar att fullt kostnadsansvar utkrävs av
anläggningshavarna eller också verka för en ändring i konventionen. Principen
bör vara att skadeståndsansvaret vid kärnkraftsolyckor inte skall vara
beloppsmässigt begränsat. Motionärerna är medvetna om att försäkringar
inte kan tecknas för ett obegränsat skadeståndsansvar och anser att i den
situationen det endast finns två alternativ, nämligen att staten antingen ser
till att verksamheten upphör eller ikläder sig det fulla skadeståndsansvaret.

Tidigare behandling

Sedan början av 1980-talet har riksdagen flera gånger prövat motioner med
önskemål om ett skärpt skadeståndsansvar för innehavare av kärnkraftsanläggningar.
Under senare år har motioner med denna inriktning behandlats
våren 1988 i samband med proposition 1987/88:139, vari föreslogs att atomansvarighetslagen
skulle ändras så att gränsen för anläggningshavarens ansvar
höjdes från 500 till 800 miljoner kronor. I sitt av riksdagen godkända
betänkande i ärendet (bet. 1987/88:LU32) framhöll utskottet - i linje med
vad utskottet tidigare uttalat - att ansvaret för atomskador i första hand bör
bäras av kärnkraftsindustrin. Utskottet såg därför med tillfredsställelse att
regeringen lagt fram förslag om en höjning av beloppsgränsen för anläggningsinnehavarens
ansvar vilket innebar att den svenska statens ansvar enligt
det andra steget i ersättningssystemet lyftes över på kärnkraftsindustrin. Vad
gällde önskemålen i motionerna underströk utskottet att det inte torde vara
förenligt med Pariskonventionen att ålägga anläggningsinnehavaren ett obegränsat
ansvar. Att Sverige skulle lämna konventionen och därmed ställa sig
utanför det ersättningssystem som gäller i Västeuropa borde inte komma i
fråga. Vi måste därför, påpekade utskottet, bibehålla en begränsning av an -

1989/90:LU29

svarighetsbeloppet. Av väsentlig betydelse för frågan om var gränsen för anläggningshavarens
ansvar skall dras blev därför möjligheten att täcka ansvarigheten
genom försäkringar. Av propositionen framgick att det då inte fanns
kapacitet på försäkringsmarknaden för att teckna ansvarsförsäkring för
högre belopp än 1 miljard kronor. Eftersom försäkringen enligt 23 § atomansvarighetslagen
som regel måste tecknas så att den motsvarar 120 % av ansvarighetsbeloppet
kunde ansvarsgränsen inte sättas högre än till det i propositionen
föreslagna beloppet på 800 miljoner kronor.

Med hänsyn till det anförda kunde utskottet inte dela motionärernas uppfattning
att någon omprövning av anläggningsinnehavarens ansvarighet då
borde komma till stånd. Utskottet förutsatte emellertid att regeringen med
hänsyn till frågans vikt noga följde utvecklingen på området och efter hand
som förhållandena på försäkringsområdet medgav det till riksdagen återkom
med förslag om höjning av ansvarighetsbeloppet. Vad gällde svenska statens
särskilda ansvar utgick utskottet från att - som förutskickats i propositionen
- regeringen senare skulle ta upp frågan om en höjning av beloppet.

Med anledning av vad som anförts i motionerna underströk utskottet avslutningsvis
vikten av att regeringen verkar för att de internationella överenskommelserna
på atomansvarighetens område får en så bred anslutning
som möjligt och tar till vara de möjligheter som finns till förbättringar av
ersättningssystemet vid atomskador.

Frågan återkom motionsvägen vid 1988/89 års riksmöte. I sitt av riksdagen
godkända betänkande 1988/89:LU23 hänvisade utskottet till sina uttalanden
år 1988 och framhöll att de fortfarande ägde giltighet. Utskottet kunde därför
inte finna att någon omprövning av anläggningshavarens ansvar borde
komma till stånd. Utskottet förutsatte emellertid liksom tidigare att regeringen
följde utvecklingen och efter hand som förhållandena på försäkringsområdet
medgav det till riksdagen återkom med förslag om höjning av ansvarsbeloppet
för anläggningshavaren. Utskottet utgick vidare från att regeringen
senare skulle ta upp också frågan om höjning av beloppsgränsen för
den svenska statens särskilda ansvar. Utskottet underströk även vad som tidigare
uttalats om vikten av att regeringen verkade internationellt för förbättring
av ersättningssystemet vid atomskador.

Pågående arbete

Inom IAEA har ett arbete med revision av Wienkonventionen påbörjats av
en för ändamålet tillsatt arbetsgrupp. Arbetsgruppen höll i slutet av år 1989
ett andra möte och beslöt därvid rekommendera att det fortsatta arbetet med
en revision av konventionen anförtros IAEA:s ständiga utskott för civilrättsligt
ansvar vid kärnkraftsolyckor samt att utskottet också skall ges i uppdrag
att överväga ett på folkrätten grundat skadeståndsansvar för stater som har
kärnkraftsanläggningar. IAEA:s styrelse har i februari 1990 beslutat att utskottet
skall hålla sitt första sammanträde i april 1990. Avsikten är enligt
uppgift att arbetet skall inriktas på att en konferens om revision av Wienkonventionen
skall äga rum under år 1991.

1989/90: LU29

Även Pariskonventionen och 1963 års tilläggskonvention ses för närvarande
över. Arbetet härmed bedrivs inom OECD:s särskilda atomenergiorgan
NEA (Nuclear Energy Agency). En fråga som därvid har aktualiserats
är gränsen för anläggningshavarens ansvar.

Skadeståndsansvar vid oljeutsläpp till sjöss
Gällande ordning

Den grundläggande ansvarighetsregeln finns i 2 kap. 1 § skadeståndslagen
(1972:207). Detta lagrum innehåller den i Sverige sedan länge gällande culparegeln,
som innebär att var och en som uppsåtligen eller av vårdslöshet
vållar person- eller sakskada är skyldig att ersätta skadan. Skadeståndslagen
innehåller också regler om arbetsgivares principalansvar. Enligt 3 kap. 1 § är
arbetsgivare ansvarig för skada som vållas av hans arbetstagare genom fel
eller försummelse i tjänsten. Arbetstagaren är ansvarig för sådan skada endast
i den mån synnerliga skäl föreligger (4 kap. 1 §).

Vid skador som uppkommer ombord på fartyg eller som har samband med
driften av fartyg gäller - i stället för regeln om principalansvar i skadeståndslagen-
233 § sjölagen (1891:1 s. 35). Sistnämnda lagrum föreskriver ett principalansvar
för fartygets redare som i huvudsak har samma omfattning som
skadeståndslagens. Vissa skillnader finns dock. Sålunda svarar redaren vid
fel och försummelser inte bara från fartygsbesättningens sida utan också från
lotsar samt olika uppdragstagare som utför arbete i fartygets tjänst. Av betydelse
för redarens ansvar är vidare de bestämmelser som ger honom rätt att
beloppsmässigt begränsa sitt totala skadeståndsansvar enligt sjölagen, s.k.
globalbegränsning. Rätt till sådan begränsning av redaransvaret föreligger
dock inte i fråga om bl.a. oljeskada som omfattas av lagen (1973:1198) om
ansvarighet för oljeskada till sjöss.

Lagen om ansvarighet för oljeskada till sjöss ålägger fartygets ägare ett
strängare skadeståndsansvar vid oljeutsläpp från fartyget än som följer av
sjölagen. Enligt lagen är ägare av fartyg som för last av beständig olja skyldig
att ersätta skada genom förorening som orsakats av utsläpp av olja från fartyget,
oberoende av om det från fartygets sida har begåtts något fel eller någon
försummelse (s.k. objektivt ansvar). Ansvarigheten omfattar enligt uttrycklig
föreskrift även kostnader för sådana åtgärder för att förhindra eller begränsa
skada genom förorening som vidtas efter det att en skada inträffat,
t.ex. åtgärder för att bekämpa olja som läckt ut från ett fartyg. Fartygsägaren
får begränsa sitt ansvar vid varje olycka till ett belopp av 133 särskilda dragningsrätter
eller ca 1 070 svenska kronor per ton av fartygets dräktighet, och
ansvaret skall aldrig överstiga 14 miljoner särskilda dragningsrätter eller ca
112 miljoner kronor. I fråga om fartyg som befordrar mer än 2 000 ton olja
som bulklast är ägaren skyldig att ha försäkring eller ställa säkerhet för sin
ansvarighet upp till det för fartyget gällande begränsningsbeloppet.

Oljeansvarighetslagen bygger på 1969 års konvention om ansvarighet för
oljeskada till sjöss. När det gäller skada på grund av förorening som orsakats
av oljeutsläpp från fartyg har vidare genom en särskild konvention - 1971

1989/90:LU29

års konvention om upprättande av en internationell fond för ersättning av
oljeskada till sjöss - tillskapats ett internationellt ersättningssystem. Fonden
skall bereda ersättning i vissa fall när 1969 års ansvarighetskonvention ger
de skadelidande ett otillräckligt skydd. Vidare skall fonden stå som garant
för fartygsägarens och försäkringsgivarens solvens. Fondens ersättningsskyldighet
är begränsad vad angår det totala belopp som kan utgå i anledning av
en och samma händelse. Ersättningarna från fonden skall finansieras genom
avgifter från dem som tar emot en viss angiven kvantitet sjötransporterad
olja i de fördragsslutande staterna.

Oljeskador till sjöss omfattas också av den i Helsingfors 1974 antagna konventionen
till skydd för Östersjöns marina miljö. Konventionen är tillämplig
på såväl landbaserad förorening som förorening från fartyg och dumpning.
Den gäller även utforskning och utvinning från havsbottnen och dess underlag.
Enligt konventionen har de fördragsslutande staterna åtagit sig att gemensamt
utveckla och anta föreskrifter rörande ansvaret för skada som orsakas
genom fördragsstridiga förfaranden. Överläggningar pågår för närvarande
inom ramen för en av konventionsstaterna utsedd arbetsgrupp. På
programmet står bl.a. spörsmålet om tillskapandet av ersättningsregler i
fråga om skador på grund av föroreningar, som har sitt upphov i utvinning
från havsbottnen.

Motionsmotivering

Motiveringen till motion L610 av Karl Erik Olsson m.fl. (c) finns i motion
1989/90:Jo749 angående miljön i Östersjöområdet, vari förs fram önskemål
om bl.a. åtgärder mot oljeutsläpp från fartyg. Enligt motionärerna måste
Sverige verka för en skärpning av det internationella ansvarssystemet vid oljeskador
så att den som vållar en olycka blir tvungen att ersätta skadorna.

Tidigare behandling

Frågor rörande skadeståndsansvaret vid oljeutsläpp till sjöss har flera gånger
tidigare behandlats i riksdagen. Senast prövades spörsmål av denna natur
våren 1987 med anledning av två motioner vari framfördes önskemål om att
den som drabbats av oljeskador skulle ges förbättrade ersättningsmöjligheter
i de fall det inte kunde styrkas att skadan härrörde från ett fartyg. I sitt
av riksdagen godkända betänkande LU 1986/87:24 framhöll utskottet att det
var angeläget att ersättningsfrågan fick en tillfredsställande lösning. Utskottet
utgick från att regeringen noga övervägde vilka möjligheter som härvidlag
stod till buds och tog de initiativ som kunde erfordras för att en internationell
reglering skall komma till stånd. Skulle det visa sig att man inom ramen
för det internationella samarbetet på området inte kunde nå en lösning
borde enligt utskottet andra vägar prövas. Till de alternativ som då kunde
förtjäna att övervägas hörde inrättandet av en nationell oljeskadefond. Mot
bakgrund av det arbete med att lösa frågorna om ekonomiskt skydd vid oljeskador
som våren 1988 bedrevs såväl inom landet som internationellt ansåg
utskottet emellertid att det i vart fall då inte var påkallat med några åtgärder
i saken från riksdagens sida.

1989/90:LU29

Pågående arbete

1989/90:LU29

Såväl 1969 års oljeansvarighetskonvention som 1971 års konvention om den
internationella oljeskadefonden har reviderats vid en diplomatkonferens år
1984 då ändringsprotokoll till båda konventionerna antogs. Sverige har undertecknat
protokollen år 1985. Ändringarna innebär främst att begränsningsbeloppen
höjs. I protokollen föreslås också införandet av en ordning
som skall göra det lättare att i framtiden ändra beloppsgränserna i konventionerna.
Där tas vidare upp vissa definitionsfrågor av betydelse för omfattningen
av konventionernas tillämpningsområden. Inom regeringskansliet
övervägs för närvarande frågan om Sverige skall ansluta sig till de två protokollen
och i samband därmed förbereds de lagändringar som erfordras vid
ett tillträde. Av årets budgetproposition (prop. 1989/90:100 bil. 4s. 26) framgår
att avgörande för ett genomförande av en lagstiftning är att protokollen
i fråga förväntas träda i kraft. Som protokollen har utformats krävs det i
princip att USA tillträder protokollen för att de skall träda i kraft. Under år
1989 har arbete pågått i den amerikanska kongressen med bl.a. lagstiftning
om skadeståndsansvar vid oljeskador till sjöss men arbetet har inte slutförts.
Det är också osäkert om en eventuell lagstiftning kommer att få en sådan
utformning att USA kan tillträda 1984 års protokoll. Enligt budgetpropositionen
har mot den bakgrunden Sverige liksom de övriga nordiska länderna
och ett flertal andra västeuropeiska länder valt att avvakta utvecklingen i
USA innan lagstiftningsfrågan aktualiseras.

Inom justitiedepartementet utreds också förutsättningarna för en förbättring
av ersättningsmöjligheterna när oljeskador orsakats av okända skadevållare.

Regeringen uppdrog år 1988 åt katastrofkommissionen (Kn 1981:02) att
utreda beredskapen mot oljeutsläpp till sjöss samt att därvid särskilt undersöka
möjligheterna att skapa bättre förutsättningar för utredning av skuldfrågan
och utkrävande av ansvar vid denna typ av händelser. Kommissionen
redovisade resultatet av sitt arbete i början av år 1990 i betänkandet (SOU
1990:15) Beredskapen mot oljeutsläpp till sjöss. I betänkandet läggs fram
förslag till flera olika åtgärder vilka bl.a. syftar till en skärpning av säkerhetskraven
på de fartyg som transporterar olja och en bättre övervakning av
transporterna. Kommissionen föreslår också att statens räddningsverk får i
uppdrag att närmare utreda förutsättningarna för tillskapandet av en särskild
fond, ur vilken ersättning skall kunna utgå för statens utgifter för saneringskostnader
efter oljeutsläpp i fall då kompensation inte kan erhållas från den
internationella oljeskadefonden.

Utskottet

I betänkandet behandlar utskottet tre motioner rörande ansvaret för skador
vid kärnkraftsolyckor och en motion om ersättning vid oljeskador till sjöss.

Internationella bestämmelser om skadeståndsansvar på atomenergins område
finns i Pariskonventionen från år 1960 och i en år 1963 avslutad tilläggskonvention
jämte tilläggsprotokoll till dessa. De båda konventionerna, till

vilka Sverige i likhet med flertalet västeuropeiska stater anslutit sig, innebär
i huvudsak följande. Innehavaren av en atomanläggning är ansvarig för skador
som uppkommer i samband med driften av anläggningen oberoende av
vållande, dvs. på objektiv grund. Ansvaret skall vara begränsat till visst belopp
för varje olycka och vara täckt av försäkring eller annan ekonomisk garanti.
I den mån innehavarens ansvar inte räcker till för att ge de skadelidande
full ersättning har de konventionsanslutna staterna ett i enlighet med
särskilda beräkningsgrunder fastställt supplerande ansvar.

Bestämmelser om ansvar för atomskador finns för svensk del i atomansvarighetslagen
(1968:45). Till grund för lagen ligger de internationella överenskommelser
till vilka Sverige är anslutet. Atomanläggningsinnehavarens ansvar
har - efter lagändring som trädde i kraft den 1 januari 1989 (prop.
1987/88:139, bet. LU 32) - fastställts till 800 miljoner kronor för varje
olycka. Ansvaret skall vara täckt av en obligatorisk försäkring, som skall
motsvara 120 % av ansvarsbeloppet, eller av någon annan godtagbar ekonomisk
garanti. Den högsta sammanlagda ersättning som, inberäknat det supplerande
statsansvaret, utgår enligt lagen uppgår för närvarande till i det närmaste
en miljard kronor för varje olycka.

Utöver de nu nämnda, av konventionerna föranledda reglerna om betalningsansvar,
har i atomansvarighetslagen förts in bestämmelser om civilrättsligt
ansvar för svenska staten. Gränsen för statsansvaret är satt så att det
sammanlagda beloppet som står till förfogande för dem som lider skada på
grund av driften av en atomanläggning uppgår till tre miljarder kronor per
olycka.

I motionerna L603 av Martin Olsson m.fl. (c) och L620 av Ivar Franzén
m.fl. (c) framhålls att det är en viktig princip att alla verksamheter skall bära
sina kostnader för såväl produktionen som riskerna med verksamheten. Enligt
motionärerna utgör kärnkraftsindustrin ett anmärkningsvärt avsteg från
denna princip genom att den endast svarar för en andel av de skadeståndskrav
som kan uppkomma medan kostnaderna i övrigt får bäras av samhället.

I motionen hävdas att det är angeläget att regeringen utan dröjsmål prövar
förutsättningarna för ett ökat ansvar för kärnkraftsindustrin och att målsättningen
bör vara att industrin skall bära det fulla ansvaret. Om inte denna
målsättning kan uppfyllas bör i vart fall en avsevärd höjning av ansvarsgränsen
ske. Sverige bör också verka för att de internationella överenskommelserna
på området ändras så att ägaransvaret vid atomkraftsolyckor utökas
och de skadelidande garanteras full ersättning. Motionärerna yrkar att det
anförda skall ges regeringen till känna.

1989/90:LU29

Motionärerna begär ett tillkännagivande om att reaktorinnehavare eller
svenska staten skall bära ett obegränsat skadeståndsansvar vid atomolyckor
i Sverige (yrkande 1). Vidare yrkas (yrkande 2) ett tillkännagivande om att
Sverige internationellt skall verka för att ett strikt skadeståndsansvar skall
gälla över nationsgränserna.

Motioner med samma syfte som de nu aktuella har åtskilliga gånger tidigare
prövats av riksdagen, senast våren 1988 och våren 1989. År 1988 behandlades
de då aktuella motionerna i samband med att riksdagen tog ställning
till proposition 1987/88:139, vari föreslogs en höjning av anläggningsinnehavarens
ansvar från 500 miljoner kronor till 800 miljoner kronor per
olycka. I sitt av riksdagen godkända betänkande i ärendet (LU 1987/88:32)
tillstyrkte lagutskottet bifall till propositionen och avstyrkte motionerna. Utskottet
hänvisade därvid till att det inte torde vara förenligt med Pariskonventionen
att ålägga anläggningsinnehavaren ett obegränsat ansvar. Att Sverige
skulle lämna konventionen och därmed ställa sig utanför det ersättningssystem
som gäller i Västeuropa borde inte komma i fråga. Utskottet konstaterade
vidare att enligt konventionen anläggningsinnehavarens ansvar måste
vara täckt av försäkring eller ekonomisk garanti samt att kapaciteten på försäkringsmarknaden
inte tillät att ansvarsgränsen sattes till högre belopp än
800 miljoner kronor. Vad gällde frågan om svenska statens särskilda ansvar
förklarade sig utskottet utgå från att - som också hade förutskickats i propositionen
- regeringen senare tog upp frågan om en höjning av beloppet.

Då spörsmålet åter aktualiserades år 1989 (se bet. 1988/89:LU23) hänvisade
utskottet till att vad som anförts föregående år fortfarande ägde giltighet
och avstyrkte därför bifall till motionerna.

Sedan frågan senast behandlades har enligt utskottets mening inte framkommit
några omständigheter som bör föranleda att anläggningsinnehavarens
ansvar nu bör omprövas. Utskottet förutsätter emellertid liksom tidigare
att regeringen med hänsyn till frågans vikt noga följer utvecklingen på
området och efter hand som förhållandena på försäkringsområdet medger
det till riksdagen återkommer med förslag om höjning av ansvarighetsbeloppet
för anläggningsinnehavaren. Utskottet utgår vidare från att regeringen
senare tar upp också frågan om en höjning av beloppsgränsen för svenska
statens särskilda ansvar.

Med anledning av vad som anförs i motionerna vill utskottet även understryka
vikten av att regeringen verkar för att de internationella överenskommelserna
på atomansvarighetens område får en så bred anslutning som möjligt
och tar till vara de möjligheter som kan finnas till förbättringar av ersättningssystemet
vid atomskador. Utskottet vill i sammanhanget erinra om att
under senare år flera initiativ tagits på det internationella planet i syfte att
ersättningssystemet vid atomskador skall byggas ut. Såväl Pariskonventionen
som 1963 års tilläggskonvention ses sålunda för närvarande över inom
OECD:s särskilda atomenergiorgan NEA (Nuclear Energy Agency). Också
den i Wien år 1963 antagna konventionen om civilrättsligt ansvar för atomskada
är för närvarande föremål för revisionsarbete. Sverige har liksom de
övriga västeuropeiska stater vilka anslutit sig till Pariskonventionen inte tillträtt
Wienkonventionen. Sverige har däremot undertecknat ett tilläggsprotokoll
som tillkom i Wien år 1983 och som länkar samman Paris- och Wien -

1989/90: LU29

konventionerna. Genom protokollet utvidgas tillämpningsområdet för de
båda konventionerna så att ansvaret enligt den ena konventionen också gäller
till förmån för de skadelidande i en stat som är ansluten till det andra
konventionssystemet.

Med hänvisning till det anförda avstyrker utskottet bifall till motionerna
L603, L616 yrkande 1 och L620.

Vad angår yrkande 2 i motion L616 vill utskottet endast hänvisa till att
anläggningshavarens ansvar enligt såväl Pariskonventionen som Wienkonventionen
är oberoende av vållande, dvs. i juridisk mening strikt. Motionärernas
önskemål är således redan tillgodosett, och något särskilt uttalande
i saken från riksdagens sida är därför inte erforderligt. Utskottet avstyrker
följaktligen bifall till motion L616 yrkande 2.

Rätten till ersättning för skador orsakade av oljeutsläpp från fartyg regleras
i lagen (1973:1198) om ansvarighet för oljeskada till sjöss. Enligt denna
lag är ägare av fartyg, som för last av beständig olja, skyldig att ersätta skada
genom förorening som orsakats av utsläpp av olja från fartyget oberoende
av om det å fartygets sida har begåtts något fel eller någon försummelse. Ansvarigheten
omfattar även kostnader för sådana åtgärder för att förhindra
eller begränsa skada genom förorening som vidtas efter det att en olycka inträffat,
t.ex. åtgärder för att bekämpa olja som läckt ut från ett fartyg. Fartygsägaren
får begränsa sitt skadeståndsansvar vid varje olycka till ca 1 070
kronor per ton av fartygets dräktighet, och hans ansvar skall aldrig överstiga
14 miljoner särskilda dragningsrätter eller ca 112 miljoner kronor. Oljeansvarighetslagen
bygger på 1969 års konvention om ansvarighet för oljeskada
till sjöss och är tillämplig endast vid oljeskador i Sverige eller någon annan
stat som tillträtt konventionen.

När det gäller skada genom förorening orsakad av oljeutsläpp från fartyg
har vidare genom en särskild konvention tillskapats en internationell ersättningsfond,
1971 års konvention om upprättandet av en internationell fond
för ersättning av oljeskada till sjöss. Från fonden, som inrättades under
1978, skall betalas ersättning i vissa fall när 1969 års ansvarighetskonvention
bereder de skadelidande ett otillräckligt skydd. Vidare skall fonden stå som
garant för fartygsägarens och försäkringsgivarens betalningsförmåga.

Vid oljeskador som inte omfattas av oljeansvarighetslagen gäller de allmänna
reglerna i sjölagen (1891:1 s. 35), vilka bl.a. ger ett fartygs redare
möjlighet att begränsa sitt totala skadeståndsansvar till vissa i sjölagen närmare
angivna belopp.

I motion L610 av Karl Erik Olsson m.fl. (c) begärs en skärpning av villkoren
för den internationella sjöförsäkringen. Enligt motionärerna måste Sverige
verka för en skärpning av det internationella ansvarssystemet vid oljeskador
så att den som vållar en olycka blir tvungen att ersätta skadorna. Önskemålet
i motionen utgör ett led i ett åtgärdsprogram för miljön i Östersjöområdet,
som bl.a. omfattar åtgärder mot oljeutsläpp från fartyg.

I linje med vad utskottet tidigare uttalat då frågor om skadestånd vid oljeskador
behandlats i riksdagen kan utskottet till fullo dela motionärernas
uppfattning att det är angeläget att ersättning kan utgå till den som drabbas
av sådana skador. När det gäller oljeutsläpp som bevisligen härrör från fartyg
har tillkomsten av 1969 års oljeansvarighetskonvention och 1971 års kon -

1989/90: LU29

vention om den internationella oljeskadefonden varit av stor betydelse för
de skadelidande, och - som utskottet konstaterade år 1987 (se bet. LU
1986/87:24) - är ersättningsmöjligheterna numera goda i sådana fall. Fortfarande
kan dock de skadelidande i vissa fall inte få full kompensation och det
finns därför anledning att överväga förbättringar av ersättningssystemet.
Genom två år 1984 antagna ändringsprotokoll till de båda konventionerna
har grunden också lagts för förbättringar av de skadelidandes situation.
Ändringarna innebär främst att begränsningsbeloppen höjs. Inom regeringskansliet
övervägs för närvarande frågan om Sverige skall ansluta sig till protokollen,
och i samband därmed förbereds de lagändringar som erfordras vid
ett tillträde. Avgörande för lagstiftningsfrågan är emellertid att protokollen
i fråga kan förväntas träda i kraft. Som protokollen utformats krävs det i
princip för ett ikraftträdande att USA tillträder protokollen. Av årets budgetproposition
(prop. 1989/90:100 bil. 4 s. 26) framgår att det för närvarande
är osäkert om detta villkor kan uppfyllas och att därför Sverige liksom ett
flertal andra västeuropeiska länder har valt att avvakta utvecklingen i USA
innan lagstiftningsfrågan aktualiseras.

Utskottet har för sin del ingen annan uppfattning än att det är naturligt att
en svensk lagstiftning med anledning av de båda ändringsprotokollen får anstå
till dess frågan om ikraftträdandet klarnar. Skulle det visa sig att protokollen
inte kommer att träda i kraft vill emellertid utskottet understryka vikten
av att regeringen noga överväger vilka möjligheter som finns på det internationella
planet för att de önskvärda förbättringarna av ersättningssystemet
ändock skall kunna åstadkommas. Enligt utskottets mening är det angeläget
att regeringen också prövar andra vägar som kan bidra till en lindring av
skadeverkningarna vid oljeutsläpp. Av betydelse härvidlag kan vara de förslag
som katastrofkommissionen (Kn 1981:02) nyligen framlagt i betänkandet
(SOU 1990:15) Beredskapen mot oljeutsläpp till sjöss. I betänkandet
läggs fram förslag till flera olika åtgärder vilka bl.a. syftar till en skärpning
av säkerhetskraven på de fartyg som transporterar olja och en bättre övervakning
av transporterna. Kommissionen föreslår också att statens räddningsverk
får i uppdrag att närmare utreda förutsättningarna för tillskapandet
av en särskild fond, ur vilken ersättning skall kunna utgå för statens utgifter
för saneringskostnader efter oljeutsläpp i fall då kompensation inte kan
erhållas från den internationella oljeskadefonden.

Mot bakgrund av det anförda anser utskottet att någon riksdagens vidare
åtgärd med anledning av motion L610 inte är erforderlig.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande atomansvarighetslagen

att riksdagen avslår motion 1989/90:L603, motion 1989/90:L616 yrkande
1 och motion 1989/90:L620,

res. 1 (c, vpk, mp)

2. beträffande strikt ansvar för atomskador

att riksdagen avslår motion 1989/90:L616 yrkande 2,

1989/90:LU29

3. beträffande oljeskador
att riksdagen avslår motion 1989/90:L610.

res. 2 (c, mp)

Stockholm den 19 april 1990
På lagutskottets vägnar

Rolf Dahlberg

Närvarande: Rolf Dahlberg (m), Lennart Andersson (s), Owe Andréasson
(s). Ulla Orring (fp). Martin Olsson (c), Allan Ekström (m), Bengt Kronblad
(s), Gunnar Thollander (s), Lena Boström (s), Ewy Möller (m). Stina
Eliasson (c), Elisabeth Persson (vpk), Elisabet Franzén (mp), Anita Jönsson
(s), Maj-Inger Klingvall (s), Gunilla Andersson (s) och Lola Björkquist (fp).

Reservationer

1. Atomansvarighetslagen (mom. 1)

Martin Olsson (c), Stina Eliasson (c). Elisabeth Persson (vpk) och Elisabet
Franzén (mp) anser

dels att den del av utskottets yttrande på s. 10 som börjar med ”Sedan frågan"
och på s. 11 slutar med ”och L620" bort ha följande lydelse:

Vad avser frågan om avsevärt ökat ansvar för ägarna av kärnkraftsanläggningar
konstaterar utskottet att Sveriges anslutning till Pariskonventionen på
grund av kravet på försäkring innebär vissa komplikationer när det gäller att
ålägga kärnkraftsindustrin ett obegränsat eller radikalt utökat ansvar. Med
hänsyn till de enorma skador - vida överstigande nuvarande beloppsgräns
på 3 miljarder kronor - som kan bli följden av en kärnkraftsolycka och till
det principiellt felaktiga i att kärnkraftsindustrin tillåts utgöra undantag från
regeln att varje bransch inom näringslivet skall bära sina egna kostnader och
inte få övervältra dessa på samhället är det emellertid synnerligen viktigt att
inga vägar som kan leda till uppnåendet av ett sådant utökat ansvar lämnas
oprövade. Det finns exempel på att det redan i dag är faktiskt möjligt att
belasta anläggningsinnehavare med ett högre ansvar än vad som gäller enligt
den svenska lagstiftningen. I vissa andra länder har man nämligen, utan hinder
av Pariskonventionen, kunnat ålägga innehavarna att ansvara med ett
mycket högre belopp än vad som gäller för svenskt vidkommande. Skulle
det visa sig att dessa vägar inte är framkomliga när det gäller att ålägga
kärnkraftsindustrin ett obegränsat eller radikalt utökat ansvar bör enligt utskottets
mening konsekvensen bli att kärnkraftsindustrin måste upphöra
med sin verksamhet.

Mot bakgrund av det anförda och med hänsyn till frågans utomordentligt
stora betydelse anser utskottet att regeringen utan dröjsmål bör pröva förutsättningarna
för att genomföra ett fullt ansvar för kärnkraftsindustrin - eller

1989/90:LU29

i vart fall radikala höjningar av ansvarsbeloppet - för atomolyckor. Om det
bedöms erforderligt bör Sverige verka för tillägg till gällande konventioner i
syfte att uppnå ett utökat ägaransvar för atomolyckor och för att garantera
skadelidande full ersättning.

Det är vidare synnerligen angeläget att regeringen verkar för att de av utskottet
nu förordade ersättningsprinciperna får en sådan internationell
spridning att kärnkraftsindustrins fulla ansvar kommer att gälla inom och
mellan alla länder.

Vad utskottet sålunda anfört bör riksdagen med bifall till motionerna
L603, L616 yrkande 1 och L620 som sin mening ge regeringen till känna.

dels att utskottets hemställan under moment 1 bort ha följande lydelse:

1. beträffande atomansvarighetslagen
att riksdagen med bifall till motion 1989/90:L603, motion
1989/90:L616 yrkande 1 och motion 1989/90:L620 som sin mening ger
regeringen till känna vad utskottet anfört.

2. Oljeskador (mom. 3)

Martin Olsson (c), Stina Eliasson (c) och Elisabet Franzén (mp) anser

dels att den del av utskottets yttrande på s. 12 som börjar med ”Mot bakgrund”
och slutar med ”är erforderlig” bort ha följande lydelse:

Vad utskottet sålunda anfört med anledning av motion L610 bör ges regeringen
till känna.

dels att utskottets hemställan under moment 3 bort ha följande lydelse:

3. beträffande oljeskador
att riksdagen med anledning av motion 1989/90:L610 som sin mening
ger regeringen till känna vad utskottet anfört.

1989/90:LU29

gotab 96490, Stockholm 1990