Schengensamarbetet
Betänkande 1997/98:JuU15
Justitieutskottets betänkande
1997/98:JUU15
Schengensamarbetet
Innehåll
1997/98 JuU15
Sammanfattning
I detta betänkande behandlar utskottet dels ett regeringsförslag om att riksdagen skall godkänna att Sverige ansluter sig till Schengensamarbetet, dels ett antal motioner. Samarbetet utgör ett led i strävandena inom EU att förverkliga målet om den fria rörligheten för personer. Personkontrollerna vid gränserna mellan de länder som deltar i samarbetet skall avvecklas successivt. För att den fria rörligheten inte skall bli till hjälp för den internationella brottsligheten innefattar Schengensamarbetet en rad s.k. kompensatoriska åtgärder, exempelvis förstärkt yttre gränskontroll samt polisiärt och rättsligt samarbete. Utskottet tillstyrker regeringsförslaget. Med anledning av en motion som väckts i ärendet föreslår utskottet ett tillkännagivande om att regeringen ges i uppdrag att verka för en snar ändring av Verkställande kommitténs föreskrifter så att det - i likhet med vad som nu gäller i Sverige - inte blir tillåtet att införa narkotiska läkemedel för en längre period än fem dagar. Utskottet avstyrker övriga motioner. 14 reservationer har fogats till betänkandet. Samtliga partier utom Socialdemokraterna har reserverat sig i åtminstone någon fråga. Vänsterpartiet och Miljöpartiet dominerar dock reservationsbilden.
Propositionen
I proposition 1997/98:42 har regeringen (Justitiedepartementet) föreslagit att riksdagen 1. godkänner avtalet om Sveriges anslutning till tillämpningskonventionen till Schengenavtalet av den 14 juni 1985 om gradvis avskaffande av kontroller vid de gemensamma gränserna, undertecknat i Schengen den 19 juni 1990, samt slutakten till avtalet (avsnitt 6.1), 2. godkänner protokollet om Sveriges regerings anslutning till avtalet om gradvis avskaffande av kontroller vid de gemensamma gränserna undertecknat i Schengen den 14 juni 1985 (avsnitt 6.1), 3. godkänner tilläggsprotokollet av den 24 juni 1997 (avsnitt 6.2), 4. avger en förklaring enligt artikel 55 i Schengenkonventionen med innehållet att Sverige i vissa avseenden inte skall vara bundet av huvudprincipen om hinderverkan av brottmålsdomar som meddelats i Schengenstaterna (avsnitt 6.3), 5. godkänner regeringens förklaring enligt artikel 41 i Schengenkonventionen (avsnitt 6.3), 6. godkänner samarbetsavtalet mellan Konungariket Belgien, Förbundsrepubliken Tyskland, Franska republiken, Storhertigdömet Luxemburg, Konungariket Nederländerna, Italienska republiken, Konungariket Spanien, Portugisiska republiken, Hellenska republiken, Republiken Österrike, Konungariket Danmark, Republiken Finland och Konungariket Sverige, som är avtalsslutande parter i Schengenavtalet och Schengenkonventionen, och Republiken Island och Konungariket Norge om gradvis avskaffande av personkontroller vid de gemensamma gränserna (avsnitt 6.1).
Motionerna
Motioner väckta med anledning av propositionen 1997/98:Ju11 av Birgitta Hambraeus m.fl. (c) vari yrkas att riksdagen beslutar avslå regeringens proposition 1997/98:42 om Schengensamarbetet. 1997/98:Ju12 av Bengt-Ola Ryttar (s) vari yrkas att riksdagen beslutar att inte godkänna avtalet om Sveriges anslutning till tillämpningskonventionen till Schengenavtalet. 1997/98:Ju13 av Gun Hellsvik m.fl. (m) vari yrkas 1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om ökad operativ myndighetssamverkan mellan tull och polis, 2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om myndigheternas resursbehov vid skärpta krav på gränskontroll, 3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om Invandrarverkets ansvar för inresekontroll m.m., 4. att riksdagen hos regeringen begär kompletterande bestämmelse om sanktionsmöjligheter mot transportföretag i enlighet med vad som anförts i motionen, 5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att verka för en ändring av artikel 76 i Schengenkonventionen, 6. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om betydelsen av att utnyttja alla tillgängliga forum i kampen mot en legalisering av narkotika. 1997/98:Ju14 av Gudrun Schyman m.fl. (v) vari yrkas 1. att riksdagen avslår regeringens proposition 1997/98:42 Schengensamarbetet, 2. att riksdagen - vid avslag på yrkande 1 - som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att ett förbehåll bör göras vid ratificeringen liknande det som gjorts av det nederländska parlamentet beträffande samtycke av det nationella parlamentet innan verkställande kommittén fattar beslut, 3. att riksdagen - vid avslag på yrkande 1 - som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att ett tydligt förbehåll görs vid ratificeringen att någon skärpning av det svenska transportörsansvaret inte kan komma i fråga, 4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om bristande dataskydd och bristande vilja hos medlemsstaterna att låta den gemensamma tillsynsmyndigheten - Joint Supervisory Authority (JSA) - ta del av relevant information. 1997/98:Ju15 av Rolf Åbjörnsson m.fl. (kd) vari yrkas 1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att avvecklingen av personkontroll vid Sveriges gränser mot andra Schengenländer inte får ske förrän de kompensatoriska åtgärderna fungerar tillfredsställande, 2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att Tullens resurser bör förstärkas, 3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att Kustbevakningens och Polisens resurser bör ses över utifrån deras nya behov och uppgifter, 4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att viseringens effekter på möjligheten att söka asyl utreds, 5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om garantier från övriga konventionsstater om att svenska regler om transportörsansvar kan bibehållas, 6. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att Sverige skall verka för att de svenska reglerna om transport- örsansvar skall vinna gehör i fler konventionsstater, 7. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att reglerna för Schengen Information System skall tillämpas strikt. 1997/98:Ju16 av Lennart Rohdin (fp) vari yrkas att riksdagen avslår proposition 1997/98:42 Schengensamarbetet. 1997/98:Ju17 av Siw Persson m.fl. (fp) vari yrkas 1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om ett mer aktivt svenskt arbete för en humanare europeisk flyktingpolitik, 2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om integritetsaspekterna måste väga mycket tungt i den fortsatta beredningen i Regeringskansliet av förslagen till lagstiftning om genomförandet av åtagandena som görs genom ett godkännande av Schengenkonventionen, 3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om de enskildas rätt enligt artikel 114.2 i konventionen att hos Datainspektionen begära att myndigheten skall granska registrerade uppgifter om honom eller henne i SIS och hur de används (art. 114.2) skall lagregleras och att en sådan bestämmelse därför måste återfinnas i den följdlagstiftning som regeringen aviserar. 1997/98:Ju18 av Marianne Samuelsson m.fl. (mp) vari yrkas 1. att riksdagen avslår regeringens proposition 1997/98:42 Schengensamarbetet, 2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om ärendet och dess beredning, 3. att riksdagen, vid avslag på yrkande 1, beslutar att skjuta upp godkännandet av Sveriges anslutning till Schengensamarbetet tills regeringen presenterat den lagstiftning som behövs för att genomföra åtagandena i samarbetet, 4. att riksdagen, vid avslag på yrkandena 1 och 3, beslutar att skjuta upp godkännandet av Sveriges anslutning till Schengensamarbetet tills riksdagen tagit ställning till regeringens kommande proposition om Amsterdamfördraget, 5. att riksdagen, vid avslag på yrkandena 1, 3 och 4, beslutar att skjuta upp godkännandet av Sveriges anslutning till Schengensamarbetet tills Danmark hållit folkomröstning om Amsterdamfördraget, 6. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att man aldrig bör eller får använda viseringsinstrumentet som ett sätt att hindra människor som flyr undan krig eller förföljelse att kunna ta sig till ett annat land, 7. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att Sverige i samarbetet inom Schengen och EU bör driva en aktiv roll med egna förslag till vilka länder som bör befrias från viseringsskyldighet, 8. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om svensk viseringspraxis och hänsyn till övriga Schengenländers invandringspolitiska intressen, 9. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om Dublinkonventionens kriterier vad gäller visering för att ett land skall anses ansvarigt för att pröva en asylansökan, 10. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en gemensam europeisk praxis för tillämpningen av flyktingbegreppet i 1951 års Genèvekonvention, 11. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en gemensam europeisk uppfattning om vem som har skyddsbehov utöver Genèvekonventionens definition, 12. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om ett system för att asylpraxis skall delges övriga länder så att en lika tillämpning sker överallt, 13. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en harmonisering av straffrätten, 14. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om följderna av polisens operativa samarbete, 15. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om Schengens informationssystem, 16. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om förtydligande av under vilka förutsättningar och med vilken tidsbegränsning svenska myndigheter kommer att få uppföra asylsökande med verkställt avvisningsbeslut på spärrlista, 17. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet att se över proceduren för avförande av personer från spärrlista, 18. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att riksdagen bör få utförlig information över innehållet i SIRENE- handboken, 19. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om beslutsprocessen, 20. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att Sverige skall verka för en internationell och parlamentarisk kontroll.
Motion väckt med anledning av regeringens skrivelse 1997/98:60 1997/98:U25 av Gudrun Schyman m.fl. (v) vari yrkas 11. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att regeringen, i händelse av att Sverige ansluter sig till Scheng- enavtalet, bör agera kraftfullt för att kontrollen av Schengens persondatorregister skärps, 12. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att en utredning tillsätts rörande behovet av ett organ med folkvalda, för att utöva tillsyn över hur registerverksamheten i Schengensamarbetet hanteras.
Motioner väckta under allmänna motionstiden 1997 1997/98:Ju220 av Ragnhild Pohanka (mp) och Ulla Hoffmann (v) vari yrkas 1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om Schengenmedlemskap, 2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att Sverige, före ratificering, beslutar om ett förbehåll liknande det som gjorts av det nederländska parlamentet, 3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att Sverige skall arbeta för en parlamentarisk och internationell kontroll, 4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att Sverige starkt skall arbeta för en minskning av transportörernas ansvar. 1997/98:Ju923 av Gun Hellsvik m.fl. (m) vari yrkas 4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om kostnader för Schengenmedlemskapet och Europolsystemet.
Utskottet
Inledning
Bakgrunden till Schengensamarbetet Den fria rörligheten för personer är en av grundstenarna i EG:s regelverk för den inre marknaden tillsammans med den fria rörligheten för varor, tjänster och kapital. Den fria rörligheten för personer har, till skillnad från vad som gäller varor m.m., ännu inte förverkligats helt. En viktig orsak härtill är att samarbetet avseende bl.a. det rättsliga och polisiära området (s.k. kompensatoriska åtgärder), som är en förutsättning för att kontrollerna vid de inre gränserna skall kunna avvecklas, ännu inte har genomförts fullt ut. Vidare finns en oenighet mellan EU:s stater angående huruvida den fria rörligheten skall vara förbehållen medborgare i medlemsländerna eller omfatta även andra länders medborgare när de väl passerat kontrollen vid yttre gräns. I syfte att påskynda förverkligandet av den fria rörligheten för personer ingick Frankrike, Tyskland och Beneluxstaterna år 1985 det s.k. Scheng- enavtalet. Avtalet går ut på att staterna successivt skall avveckla personkontrollerna vid de gemensamma gränserna och utveckla det polisiära och rättsliga samarbetet. Schengenavtalet är ett separat mellanstatligt avtal utanför EG. År 1990 undertecknades tillämpningskonventionen till Schengenavtalet med bestämmelser om praktiska åtgärder för att genomföra avvecklingen av gränskontrollerna vid de inre gränserna samt övriga samarbetsåtgärder. Konventionen, som i fortsättningen kallas Schengenkonventionen, innehåller de viktigaste reglerna för samarbetet. Bestämmelserna gäller bl.a. polissamarbete och rättsligt samarbete, dataskydd, samarbete om narkotikabekämpning, harmoniserad viseringspolitik och enhetliga yttre gränskontroller. I dag deltar Tyskland, Frankrike, Beneluxstaterna, Portugal och Spanien i det aktiva samarbetet. Av de övriga åtta medlemsstaterna i EU har - förutom Sverige - Danmark, Finland, Österrike, Italien och Grekland undertecknat avtal om anslutning till samarbetet. De sålunda anslutna staterna sitter med i de beslutande organen. Island och Norge, som inte är medlemmar i EU och därför inte kan ansluta sig fullt ut till avtalen, har träffat särskilda samarbetsavtal för att kunna delta i samarbetet. För att en stat skall kunna delta praktiskt och operativt i samarbetet krävs att dess anslutningsavtal har godkänts i respektive stat. Det krävs också att Verkställande kommittén - som är det högsta beslutande organet inom Schengensamarbetet - har fattat ett särskilt beslut om dels att avskaffa personkontrollerna vid de inre gränserna mot staten, dels att staten i fråga kan delta i det operativa samarbetet. Bland de förutsättningar som skall vara uppfyllda för att ett sådant beslut skall kunna fattas kan nämnas att den yttre gränskontrollen är anordnad i enlighet med Schengenkonventionens krav. I regeringens skrivelse med berättelse om verksamheten i Europeiska unionen under 1997 (skr. 1997/98:60 s. 55) tar regeringen upp frågan om operativ anslutning av Italien, Grekland och Österrike. Regeringen anför att flera av de nu operativa länderna ställt sig tveksamma till att häva gränskontrollerna framför allt i förhållande till Grekland och Italien eftersom man haft invändningar om effektiviteten av dessa länders yttre gränskontroll. I oktober 1997 träffades en överenskommelse enligt vilken Österrike och Italien fullt ut skall delta i det operativa samarbetet senast den 29 mars 1998 medan Grekland skall delta endast delvis under 1998. I december 1998 skall frågan om Greklands fulla deltagande i det operativa samarbetet tas upp på nytt.
Sveriges deltagande I juni 1995 ansökte Sverige om anslutning till Schengensamarbetet. I ansökningen gjordes två förbehåll. Sålunda anfördes att det är en förutsättning för medlemskap från svensk sida att tillfredsställande samarbetsarrangemang kan överenskommas så att den nordiska passfriheten kan bevaras. Schengenstaterna accepterade det villkoret som en utgångspunkt för förhandlingarna. Vidare anfördes att förhandlingarna om en svensk anslutning måste bekräfta att de kompensatoriska åtgärderna i samtliga Schengenstater tillgodoser svenska krav på säkerhet och skyddsåtgärder, inte minst vad gäller bekämpning av narkotika. Den 1 maj 1996 beviljades Sverige observatörskap i Schengensamarbetet och i december 1996 undertecknades så avtalet om Sveriges anslutning. Genom avtalet ansluter sig Sverige till Schengenkonventionen. I anslutningsavtalet finns dessutom bl.a. en bestämmelse om att avtalet inte skall utgöra hinder för samarbetet inom ramen för den nordiska passunionen i den mån detta inte står i motsatsställning till eller hindrar tillämpningen av anslutningsavtalet. Samtidigt som det svenska anslutningsavtalet undertecknades slöts ett samarbetsavtal med Island och Norge. Även det avtalet innehåller en bestämmelse om den nordiska passfriheten, och bestämmelsen motsvarar den nyss nämnda artikeln i Sveriges anslutningsavtal. I sammanhanget bör även nämnas att det till samarbetsavtalet med Island och Norge har fogats två förklaringar. Den ena förklaringen har gjorts av parterna i Schengenkonventionen. Av den framgår att - för det fall samarbetsavtalet sägs upp eller upphör att gälla - personkontrollerna vid gränserna mot den eller de berörda staterna skall utövas i enlighet med bestämmelserna i Schengenkonventionen. Utskottet återkommer till denna förklaring nedan under Övrigt. Bland de förberedelser som krävs för att Sverige skall kunna delta fullt ut i Schengensamarbetet kan nämnas lagstiftningsåtgärder, ombyggnad av flygplatser och åtgärder med avseende på gränskontrollen. Vissa åtgärder har redan vidtagits, bl.a. projekteringsåtgärder för uppbyggnaden av ett data-system - Schengens informationssystem (SIS). Målsättningen är att samtliga åtgärder skall var slutförda i sådan tid att Sverige skall kunna inträda fullt ut i samarbetet under år 2000. En annan viktig målsättning är enligt regeringen att alla nordiska länder skall kunna inträda samtidigt som operativa medlemmar. När det gäller just lagstiftningsbehovet anför regeringen (prop. s. 6) att en stor del av lagstiftningsåtgärderna kommer att genomföras i andra lagstiftningsprojekt medan lagstiftningsåtgärder som är mer specifika för Schengensamarbetet kommer att genomföras separat. Enligt vad utskottet inhämtat beräknas en departementspromemoria där de sistnämnda åtgärderna tas upp vara klar under våren 1998.
Ärendet och dess beredning I Utrikesdepartementets promemoria Sveriges anslutning till Schengensamarbetet (Ds 1997:38) behandlas frågan om Sveriges tillträde till Schengenavtalet, Schengenkonventionen och de anslutningsinstrument till avtalen som upprättats för senare tillkommande medlemmar i samarbetet samt Islands och Norges samarbetsavtal. Promemorian har remissbehandlats. Statskontoret har i promemorian Schengenavtalets konsekvenser för yttre gränskontroll, flygplatser, SIS och SIRENE gjort en bedömning av bl.a. den yttre gränskontrollen. Riksrevisionsverket har på regeringens uppdrag avgivit rapporten Schengenavtalet Konsekvenser för gränskontrollmyndigheterna, som utgjort underlag för regeringens överväganden rörande den yttre gränskontrollen. Under denna rapports utarbetande har underhandskontakter tagits med berörda myndigheter. Förslagen i propositionen grundar sig på det nu nämnda underlaget. Justitieutskottet har härutöver inhämtat yttrande från socialförsäkringsutskottet. Yttrandet (1997/98:SfU3y) finns i bilaga 10. Till betänkandet har fogats aktuella avtal och förklaringar, se bilagorna 1-9.
Schengensamarbetets huvudsakliga innehåll
Inledning Schengensamarbetet kan sägas innefatta två grundtankar, som är starkt sammanlänkade med varandra. Den första är den fria rörligheten för personer, i den betydelsen att personkontrollerna vid nationsgränserna mellan Schengenstater - inre gräns - skall upphöra. Den andra grundtanken, som delvis aktualiseras av den första, är att kampen skall stärkas mot internationell kriminalitet och mot sådan invandring som är illegal. Schengens regelverk består av det ursprungliga Schengenavtalet, Schengenkonventionen samt senare anknutna staters anslutningsavtal respektive samarbetsavtal. Därtill kommer beslut och deklarationer av Verkställande kommittén och beslut av Centralgruppen, som är ett organ under Verkställande kommittén. Kommitténs huvudsakliga uppgift är att kontrollera att medlemsstaterna efterlever Schengenkonventionen. I vissa fall skall kommittén dessutom utfärda tillämpningsföreskrifter till konventionen. Verkställande kommittén beslutar med enhällighet, vilket i praktiken innebär att ett medlemsland har vetorätt.
Schengens informationssystem - SIS Schengens informationssystem är ett datasystem. Det består enligt artikel 92 i konventionen av en nationell enhet för varje Schengenstat och en central teknisk stödfunktion, som är gemensam för Schengenländerna. Varje Schengenstats nationella enhet innehåller uppgifter som är identiska med uppgifterna i de övriga ländernas nationella enheter. SIS kan liknas vid ett beställningssystem; den stat som vill att någon annan stat skall göra eller iaktta något lägger in en s.k. rapport. Som exempel kan nämnas att uppgifter om en person som är efterlyst i ett Schengenland regi- streras med en begäran om att personen skall utlämnas, om han anträffas i ett annat Schengenland. När det gäller innehållet i SIS föreskriver artikel 94.2 i Schengenkonventionen att uppgifterna bara får avse personer, fordon och föremål. Beträffande uppgifter om personer får registreringen enligt artikel 94.3 bara avse vissa identitetsuppgifter, uppgift om huruvida personen är beväpnad eller kan befaras tillgripa våld. Reglerna i konventionen innebär också att det är förbjudet att registrera andra uppgifter, exempelvis uppgifter om politiska åsikter eller sexuell läggning. Uppgifter får enligt artikel 94.1 bara föras in i SIS för vissa i konventionen angivna ändamål. Dessa är förvarstagande för utlämning (artikel 95), införande på spärrlista (artikel 96), omhändertagande av personer (artikel 97), uppgift om uppehållsort eller hemvist (artikel 98), hemlig övervakning eller särskild kontroll (artikel 99) samt efterlysning av fordon eller andra föremål (artikel 100). Varje land skall enligt artikel 108 utse en myndighet som skall ha huvudansvaret för att den nationella enheten i SIS fungerar och att föreskrifterna i konventionen följs. Dessa myndigheter är de s.k. SIRENE- kontoren.
Gränskontroll I fråga om gränskontroll innebär Schengenkonventionens regler i huvudsak följande. Enligt artikel 6 skall alla personer som passerar en yttre gräns åtminstone underkastas kontroll för fastställande av identiteten. Personkontrollen skall, utöver granskning av pass och andra villkor för inresa, vistelse, arbete och utresa, även omfatta efterspaning och andra kontroller för att förhindra brott. Så skall t.ex. datasökningar göras i SIS. Vid inresa till Schengenområdet skall icke EU-medborgare underkastas en noggrannare kontroll än EU-medborgare. Kontroll skall även ske vid utresa från Schengenområdet. Utresekontrollen skall genomföras för spaningsändamål och med syfte att förhindra hot mot den inre säkerheten och den allmänna ordningen. Meningen är att efterspanade brottslingar som försöker lämna området skall stoppas vid en sådan kontroll. Kontrollen skall omfatta inte bara kontroll av identiteten genom pass och andra resehandlingar utan också sökning i SIS. Utlänningar skall kontrolleras noggrannare än medborgare i EU-länder. Gränspassage får bara ske vid särskilda i förväg bestämda gränsövergångsställen, och gränsavsnitten däremellan skall bevakas med rörliga patruller. Bevakningen skall utföras så att ingen uppmuntras att försöka ta sig in på andra ställen än de tillåtna (artikel 3 och 6). Regeringen anför (prop. s. 36) att, när Sverige går in i det operativa samarbetet, vår del av Schengenländernas yttre gräns kommer att bestå av hela den svenska sjögränsen samt flygplatser och färjeterminaler, när det sker trafik till och från icke Schengenländer. Ett antal orter kommer att pekas ut som gränsövergångsställen där all persontrafik med icke Schengenländer skall kontrolleras. Gränsens sträckning mellan dessa övergångsställen skall bevakas med rörliga patruller såväl till lands som till sjöss.
Viseringspolitik I Schengenkonventionen finns bestämmelser om en gemensam viseringspolitik. I artikel 9 förbinder sig staterna sålunda att anta en gemensam politik vad gäller rörligheten för personer, i synnerhet i fråga om beviljande av viseringar. Staterna förbinder sig att gemensamt eftersträva en harmonisering av viseringspolitiken. Av artikeln framgår också att förändringar sker genom en gemensam överenskommelse mellan Schengenstaterna. En stat kan ensam avvika från de gemensamma reglerna, men bara i undantagsfall och när det finns tvingande skäl som beror på att statens politik kräver ett brådskande beslut. I sådant fall skall samråd ske med de övriga Schengenstaterna, och den stat som gör avsteg från den gemensamma politiken skall ta hänsyn till övriga staters intressen. I artiklarna 10-12 finns regler om en enhetlig visering för Schengenområdet. Den enhetliga viseringen skall gälla för inresa till samtliga Schengenstaters territorium och gälla för högst tre månader på ett halvår. Visering kan vara en inresevisering och gälla för en eller flera inresor under giltighetstiden. Tiden för en oavbruten vistelse eller den sammanlagda tiden för flera på varandra följande vistelser får inte överstiga tre månader. En visering kan även beviljas som transitvisering, dvs. en rätt att färdas genom en eller flera Schengenstater för att ta sig till ett tredje land. Det är Schengenstaternas diplomatiska och konsulära myndigheter samt vissa myndigheter i Schengenstaterna som utfärdar den enhetliga viseringen. I princip skall den Schengenstat som är resans huvudmål utfärda den enhetliga viseringen. Artiklarna 13-16 behandlar de resedokument som kan godtas i samband med beviljande av visering. Artikel 17 anger de frågor där Verkställande kommittén skall fatta beslut om närmare tillämpning av viseringsbestämmelser. I artikel 18, slutligen, behandlas viseringar för en tid överstigande tre månader. En sådan visering skall betraktas som ett nationellt uppehållstillstånd i den utfärdande staten. En utlänning med en sådan visering ges rätt att passera övriga Schengenstater på väg till den utfärdande staten, förutsatt att utlänningen uppfyller resevillkoren i artikel 5 och inte finns upptagen på spärrlista.
Polisiärt och rättsligt samarbete Schengenkonventionens bestämmelser om polissamarbetet är inriktat på att förebygga och utreda brott. Det avser såväl informationsutbyte som operativ samverkan. I Schengenkonventionen förbinder sig staterna att låta sina polismyndigheter bistå varandra i syfte att förhindra och upptäcka brott. Informationsutbytet skall som huvudregel ske mellan centrala organ men i brådskande fall finns möjlighet till direktkontakt mellan myndigheter. Skriftlig information som efter en framställning lämnats från ett land till ett annat får inte användas som bevismaterial om inte det land som lämnat upgiften har lämnat sitt samtycke. Vad härefter gäller det operativa polissamarbetet finns regler om fortsatt övervakning och fortsatt förföljande över landgräns. Fortsatt övervakning - som regleras i artikel 40 - innebär att polisen i en Schengenstat som ett led i en pågående polisundersökning skuggar en person som är misstänkt för ett brott, när den personen ger sig in på en annan Schengenstats territorium. I konventionen regleras under vilka förutsättningar de polismän som utför övervakningen får fortsätta med det på den andra statens område. I huvudsak går reglerna ut på att samtycke skall inhämtas i förväg. Vidare skall all övervakning på annan stats territorium ske med iakttagande av den statens lagar och de övriga villkor som den staten ställt upp. De övervakande polismännen får inte gripa eller omhänderta den övervakade på den mottagande statens område. De får medföra sina tjänstevapen om inte den mottagande staten har förbjudit det, men vapen får bara användas i nödvärn. Fortsatt övervakning kan ske med överskridande av såväl land- som sjögräns. Varje Schengenstat skall anmäla vilka slags tjänstemän som har behörighet att genomföra fortsatt övervakning. För svensk del har anmälts polismän, tulltjänstemän när de har polisiära befogenheter samt tjänstemän vid Kustbevakningen i samband med övervakning till sjöss. Fortsatt förföljande är ett mer ingripande förfarande än övervakning. Enligt artikel 41 får sålunda en Schengenstats polismän förfölja en flyende gärningsman över gränsen in till en grannstat som är ansluten till Schengensamarbetet. Det huvudsakliga syftet skall vara att säkerställa ett utlämningsförfarande. Fortsatt förföljande förutsätter att den flyende tagits på bar gärning för något av vissa brott eller för medhjälp till sådant brott, eller att han rymt från häkte eller fängelse. Även när det gäller förföljande är huvudregeln att samtycke först skall inhämtas från den andra staten. Fortsatt förföljande får bara ske över landgräns. När det gäller fortsatt förföljande har en Schengenstat valmöjligheter i tre avseenden. Regeringen har därför i en särskild förklaring tagit ställning till att tillåta förföljande för brott som kan föranleda utlämning, att inte ställa upp några begränsningar i tid och rum för förföljandet samt att förföljande tjänstemän skall få gripa den flyende. Norge och Finland har avgivit förklaringar med samma innebörd som den svenska. Den svenska och den danska regeringen avser att återkomma till frågan om det gränsöverskridande samarbetet innan Öresundsbron har färdigställts. I sammanhanget bör också nämnas att konventionen innehåller regler om rättslig ställning för de tjänstemän som i tjänsten befinner sig på en annan Schengenstats territorium för att genomföra övervakning eller förföljande. Dessa skall enligt artikel 42 likställas med mottagande stats tjänstemän om de begår brott eller utsätts för brott. I artikel 43 finns det vidare regler som innebär att den stat vars polismän opererar på den mottagande statens territorium är ansvarig för de skador dessa vållar där, och att den stat på vars område skadorna uppstår skall ersätta den skadelidande enligt samma villkor som gäller för skador som orsakats av den egna statens tjänstemän. Artikeln innehåller också regler om regressrätt staterna emellan. Det operativa polissamarbetet berör även kommunikationsfrågor. Schengenstaterna skall sålunda, särskilt i gränstrakterna, upprätta direkta tele- och radioförbindelser för att underlätta polis- och tullsamarbetet. Avsikten med detta är att bl.a. att i rätt tid kunna vidarebefordra information när det gäller övervakning och förföljande över gränserna. Till konventionens regler om polissamarbete hör även reglerna om hotellkontroll. Sådan kontroll innebär att hotellinnehavare, pensionatsinnehavare och innehavare av campingplatser skall se till att alla utländska gäster - även EU-medborgare - fyller i ett registreringskort och styrker sin identitet. Registreringskorten skall bevaras på hotellet och kunna överlämnas till behöriga myndigheter när det behövs för bl.a. brottsutredningar eller för att spåra efterlysta eller försvunna personer. Schengenkonventionen innehåller också regler om inbördes rättshjälp i brottmål (artiklarna 48-53). Bestämmelserna har ett vidare tillämpningsområde än den europeiska rättshjälpskonventionen från år 1959. Inbördes rättshjälp kan sålunda ges även i vissa administrativa förfaranden, i mål om skadestånd, i nådeärenden, vid delgivning av underrättelser som gäller verkställighet av utdömt straff m.m. och i fråga om åtgärder efter doms meddelande, såsom uppskov med verkställighet och villkorlig frigivning. Vidare gäller att framställningar om husrannsakan och beslag kan vägras endast i begränsad omfattning, jämfört med vad som gäller enligt 1959 års konvention. Slutligen medger Schengenkonventionen att framställningar i ärenden om inbördes rättshjälp skickas direkt mellan de judiciella myndigheterna i Schengenstaterna. Som ett led i det rättsliga samarbetet har Schengenstaterna i artikel 54 i konventionen åtagit sig att inte lagföra någon två gånger för samma sak (non bis in idem). Sålunda får en person som dömts i en Schengenstat beträffande en viss gärning inte åtalas för samma gärning av en annan Schengenstat. Det förutsätter dock, vid fällande dom, att straffet avtjänats eller är under verkställighet eller inte längre kan verkställas enligt lagarna i den Schengenstat där domen meddelats. Av artikel 55 följer att en stat i samband med ratificering, antagande eller godkännande av konventionen kan förklara sig inte vara bunden av huvudprincipen om hinderverkan i ett eller flera av i nämnda artikel angivna fall. Schengenkonventionen innehåller också regler om utlämning (artiklarna 59-66). Bestämmelserna kompletterar vissa redan existerande rättsakter på området. I konventionen förbinder sig staterna bl.a. att utlämna sådana personer som är åtalade eller mot vilka straff skall verkställas för brott mot bestämmelser mot punkt- och mervärdesskatter samt tullavgifter. En Schengenstat som anmodas lämna ut en person kan inte neka till det enbart på grund av att brottet enligt den egna lagstiftningen är preskriberat eller att det saknas angivelse eller något officiellt beslut som den egna lagstiftningen kräver för att en brottsutredning skall inledas. Vidare finns ett förenklat förfarande för det fall att den berörde samtycker till utlämning. Framställningar om utlämning skall översändas mellan ministerierna (centralmyndigheterna). Reglerna innebär inte någon skyldighet att lämna ut det egna landets medborgare. Vidare innehåller Schengenkonventionen regler om överförande av straffverkställighet (artiklarna 67-69). Bestämmelserna kan användas när en medborgare i en Schengenstat, som dömts i en annan Schengenstat, försöker undandra sig straffet genom att fly till sitt hemland. Om den dömde anträffas i hemlandet kan den stat där lagföringen ägt rum göra en framställning till den andra staten om att verkställigheten av straffet överförs dit. Överförandet kan ske utan den dömdes samtycke. I artiklarna 70-76 i Schengenkonventionen finns bestämmelser om narkotika. Schengenstaterna har bildat en ständig arbetsgrupp med uppgift att undersöka gemensamma problem i samband med bekämpandet av kriminalitet inom narkotikaområdet och att i förekommande fall utarbeta förslag för att förbättra det praktiska och tekniska samarbetet mellan medlemsstaterna (artikel 70). Vidare har Schengenstaterna åtagit sig att i enlighet med FN:s konventioner på narkotikaområdet vidta alla erforderliga åtgärder för att förebygga och bekämpa olaglig handel med narkotika och psykotropa ämnen samt att därutöver särskilt bevaka de platser som är kända för narkotikahandel. Vidare har staterna åtagit sig att i enlighet med respektive konstitution och nationella lagstiftning tillåta att s.k. kontrollerade leveranser får äga rum på deras territorier, att förstärka sin kontroll av person- och varutrafiken samt av transportmedel vid de yttre gränserna i syfte att förhindra olaglig införsel av narkotika och psykotropa ämnen samt att garantera att gällande lagstiftning medger beslag och förverkande av tillgångar som härrör från illegal handel med narkotika och psykotropa ämnen. Avslutningsvis innehåller Schengenkonventionen i denna del bestämmelser om vilka typer av skjutvapen som skall vara förbjudna, eller kräva tillstånd eller anmälan, inom Schengenområdet (artiklarna 77-91). Bestämmelserna motsvaras i stor utsträckning av de bestämmelser som gäller inom EU enligt ett direktiv från år 1991.
Schengensamarbetet och andra internationella åtaganden
Europeiska unionen I samband med förhandlingarna om medlemskap i EU förklarade Sverige sig berett att acceptera regelverket beträffande personers fria rörlighet och Unionsfördragets artiklar om samarbete i rättsliga och inrikes frågor. Sverige förklarade också att vi önskar medverka till att förverkliga den fria rörligheten för personer enligt EG-fördragets artikel 7 a. Samtidigt gjordes två förbehåll; personkontrollerna vid de inre gränserna kan avvecklas först när samarbetet i rättsliga och inrikes frågor är på plats och då endast på villkor att den nordiska passunionen kan bevaras.
Amsterdamfördraget Amsterdamfördraget innebär att Schengensamarbetet införlivas med EU. Detta får till konsekvens att detta samarbete kommer att äga rum i den vanliga EU- strukturen, dvs. under medverkan av alla EU:s institutioner. För det polisiära och rättsliga samarbetet innebär fördraget sålunda att reglerna för tredje pelaren skall gälla, under det att gemenskapsrättsliga regler blir avgörande när det gäller asyl, invandring och gränskontroll i de delar som inte gäller rent polisiärt samarbete. Vilka bestämmelser i Schengens regelverk som skall hänföras till den första respektive tredje pelaren är en fråga för rådet, vars beslut förutsätter enhällighet (artikel 2 i protokollet om införlivande av Schengenregelverket inom Europeiska unionens ramar). Danmark har ställt sig utanför den överföring av samarbetsområden från den tredje till den första pelaren som Amsterdamfördraget innebär. I de delar av Schengens regelverk som förs över till den första pelaren kommer Danmark således även i fortsättningen att delta i samarbetet på mellanstatlig basis.
Den nordiska passunionen För drygt 40 år sedan träffades ett par överenskommelser mellan de nordiska länderna som innebär att nordiska medborgare kan resa fritt mellan de nordiska länderna utan att behöva medföra pass. Det krävs inte heller uppehållstillstånd för nordiska medborgare vid stadigvarande vistelse i annat nordiskt land. Regeringen anför (prop. s. 15) att samtliga nordiska länder är angelägna om att slå vakt om den nordiska passfriheten. Så har Danmark i anslutning till förhandlingarna om EU:s yttre gränskonvention förklarat att ingen yttre gräns i konventionens mening får upprättas mellan de nordiska länderna. Sverige, Finland och Norge gjorde motsvarande förklaringar i samband med förhandlingar om medlemskap i EU. Norge och Island har nu slutit särskilda samarbetsavtal med Schengenstaterna för att kunna delta i Schengensamarbetet.
Propositionens huvudsakliga innehåll I propositionen föreslås att riksdagen skall godkänna Sveriges anslutning till Schengensamarbetet, dvs. tillträda det s.k. Schengenavtalet, den s.k. Schengenkonventionen och ett tilläggsprotokoll till denna samt samarbetsavtalet mellan Schengenstaterna å ena sidan och Norge och Island å den andra. Vidare föreslås att riksdagen godkänner en av regeringen avgiven förklaring till Schengenkonventionen om tillämpning av bestämmelserna om fortsatt förföljande över landgräns av misstänkta personer i vissa fall från en grannstat in på svenskt territorium. Slutligen föreslås att riksdagen skall avge en förklaring med innehållet att Sverige inte är bundet av huvudprincipen om hinderverkan av brottmålsdomar som meddelats i Schengenstaterna dels om gärningen har förövats helt eller delvis på svenskt territorium, dels om gärningen har skadat statens säkerhet eller andra för Sverige lika viktiga intressen.
Avslag på propositionen I motionerna Ju11 (c), Ju12 (s), Ju14 (v), Ju16 (fp), Ju18 (mp) och Ju220 (mp, v) begärs avslag på propositionen. Motionärerna hävdar att Schengensamarbetet innebär ett steg mot ökad federation och överstatlighet, vilket bl.a. befaras försvåra möjligheterna att föra en självständig och restriktiv narkotikapolitik. Motionärerna hävdar vidare att det kommer att bli svårare för flyktingar att söka asyl. Motionärerna bakom motionerna Ju14, Ju16 och Ju18 anser att avsaknaden av förslag till den lagstiftning som krävs för att leva upp till åtagandena i konventionen bör leda till att förslaget avslås. I den sistnämnda motionen samt i motion Ju11 hävdas dessutom dels att Schengens informationssystem för med sig risker för den personliga integriteten, dels att den nordiska passfriheten hotas. Vidare begärs i motionerna Ju18 och Ju12 att propositionen skall avslås eftersom den nationella beredningen av ärendet varit dålig. I motion Ju18 hävdas slutligen att riksdagen inte bör ta ställning till propositionen förrän dels den lagstiftning som aviseras föreligger, dels riksdagen tagit ställning till frågan om godkännande av Amsterdamfördraget och dels resultatet föreligger av Danmarks folkomröstning avseende Amsterdamfördraget. Avsikten med Schengensamarbetet är att uppfylla målet om den fria rörligheten för personer och att samtidigt motverka oönskade bieffekter av den fria rörligheten såsom internationell kriminalitet och illegal invandring. Den europeiska unionen skall med andra ord på sikt bli ett område utan inre gränser, vilket kräver att den yttre gränskontrollen förstärks som motvikt till avskaffandet av den inre gränskontrollen. En starkare yttre gränskontroll krävs också för att motverka ökad brottslighet. Utskottet kan inledningsvis konstatera att ett tillträde till samarbetet ligger väl i linje med att Sverige vid förhandlingarna om medlemskap i EU förklarade sig berett att acceptera regelverket beträffande personers fria rörlighet och Unionsfördragets artiklar om samarbete i inrikes och rättsliga frågor. Utskottet anser också att samarbetet har ett egenvärde i det att samarbetet mellan medlemsländernas myndigheter fördjupas och förstärks. Utskottet vill härtill påminna om att utskottet tidigare understrukit vikten av samarbete när det gäller bekämpning av gränsöverskridande brottslighet (se bet. 1997/98: JuU2 s. 6 och 1997/98:JuU12 s. 7). Ett tillträde till Schengensamarbetet medför i linje med det sagda en rad förbättringar. De utvidgade möjligheterna till utlämning och inbördes rättshjälp motverkar missbruk av det förhållandet att personkontrollerna vid de inre gränserna upphör. Information och underrättelser kan användas för de enskilda ländernas brottsbekämpning. Reglerna om fortsatt förföljande och fortsatt övervakning fyller även de en värdefull funktion. Regeringens förklaring angående förföljande över landgräns har därtill fått en ändamålsenlig utformning. För att undvika missförstånd när det gäller innebörden av att de inre gränskontrollerna upphör bör det också enligt utskottets uppfattning understrykas att varken tullingripanden eller polisingripanden i fortsättningen är förbjudna vid gränserna. Om exempelvis en bil, som är på väg mot den svenska gränsen, förmodas medföra narkotika - och sådan information kan mycket väl komma den svenska polisen till del genom de polisiära samarbetskanalerna inom Schengensamarbetet - kan polisen respektive tullen självfallet även i framtiden stoppa bilen vid gränsen. För övrigt berör inte Schengensamarbetets regler över huvud taget frågan om tullens befogenheter att utföra varukontroll. Det är också som utskottet ser det en förlegad tankegång att internationell kriminalitet i dagens Europa i första hand kan bekämpas med en permanent och rutinmässig personkontroll vid nationsgränserna. Utskottet kan mot den nu tecknade bakgrunden konstatera att en anslutning till Schengensamarbetet sammantaget innebär påtagliga fördelar för Sverige på en rad viktiga områden som kompletterar EU-samarbetet. Utskottet välkomnar därför regeringens förslag. När det gäller farhågorna om att Schengensamarbetet skulle vara ett led i utvecklingen mot en ökad överstatlighet vill utskottet erinra om att det som riksdagen nu skall ta ställning till är ett samarbete på mellanstatlig basis. I praktiken har de deltagande staterna vetorätt. Frågan om att lyfta in Schengensamarbetet i EU:s beslutsstruktur skall riksdagen - i vederbörlig ordning - ta ställning till vid behandlingen av regeringens proposition om godkännande av Amsterdamfördraget (prop. 1997/98:58). Det kan nämnas att utskottet i ärendet kommer att avge ett yttrande (1997/98:JuU6y) till utrikesutskottet. Som ytterligare ett skäl att avslå propositionen har anförts att flyktingars möjligheter att söka asyl påverkas negativt. Socialförsäkringsutskottet - som i sitt yttrande föreslår att propositionen skall bifallas - hänvisar till de riktlinjer för migrationspolitiken som riksdagen antog år 1996. Dessa går huvudsakligen ut på att ett helhetsperspektiv bör anläggas på migrationspolitiken, vartill kommer att den bör vara human, tydlig och konsekvent samt att den bör bygga på respekt för mänskliga rättigheter, internationell solidaritet och förutsättningarna i Sverige. I samband med att riktlinjerna antogs framhöll socialförsäkringsutskottet (bet. 1996/97:SfU5) även att en aktiv migrationspolitk inom EU är grundläggande för den svenska migrationspolitiken, att Sverige bör verka för att en migrationspolitisk helhetssyn återspeglas i det europeiska samarbetet och att Sverige måste ta aktiv del i arbetet med att förverkliga den fria rörligheten. Justitieutskottet, som ansluter sig till socialförsäkringsutskottets överväganden, konstaterar att en anslutning till Schengensamarbetet står i god överensstämmelse med de riktlinjer för migrationspolitiken som riksdagen antog år 1996. Frågan om samverkan inom asylpolitiken behandlas mer ingående i ett senare avsnitt. Som skäl för att avslå propositionen har även åberopats att den personliga integriteten hotas av det kommande polisiära och rättsliga samarbetet. I denna del vill utskottet erinra om sitt nyss gjorda ställningstagande att en av de ledande tankarna bakom hela Schengensamarbetet är att stärka kampen mot internationell kriminalitet. För det krävs som utskottet ser det att polisen kan samarbeta över nationsgränserna, vilket bl.a. förutsätter möjligheter till informationsutbyte. Härtill kommer att Schengenkonventionen innehåller en rad regler till skydd för integriteten. Bland dem kan här nämnas att bara vissa uppgifter om den eftersökte får registreras i SIS samt att ändamålet med registreringen och det begärda förfarandet skall anges. Anmärkningar av annat slag - särskilt uppgifter om rasursprung, politiska åsikter, hälsa eller sexualliv - är inte tillåtna i SIS. Till det nu anförda skall läggas att uppgifter i SIS endast får utnyttjas för de ändamål för vilka de är lämnade. Utskottet kan mot denna bakgrund inte dela uppfattningen att den personliga integriteten riskerar att trädas för när. Även frågan om registrering utvecklas i det följande. Utskottet kan inte heller se att den nordiska passunionen hotas av ett svenskt tillträde till Schengensamarbetet. Utskottet konstaterar att såväl det svenska anslutningsavtalet som samarbetsavtalet med Norge och Island föreskriver att dessa avtal inte skall hindra att passunionen upprätthålls. Härtill kommer att bl.a. Sverige i sin ansökan om medlemskap i Schengensamarbetet gjort förbehåll om saken, vilket accepterats av de övriga staterna. Mot denna bakgrund känner utskottet ingen oro för den nordiska passunionens fortsatta existens. Utskottet kan inte heller ställa sig bakom den uppfattning som förs fram i motionerna Ju12 och Ju18 om att den nationella beredningen varit bristfällig. De rättsakter som nu ligger på riksdagens bord har förhandlats fram och undertecknats av regeringen i full överensstämmelse med den svenska regeringsformen. Likaledes i överensstämmelse med den har nu riksdagen förelagts att ta ställning till de ingångna avtalen. Härtill kommer att regeringen fullgjort beredningskravet i regeringsformen genom att upprätta och remissbehandla en departementspromemoria. Avslutningsvis anser utskottet att det inte finns skäl att skjuta upp riksdagens prövning av regeringsförslaget. Det hade naturligtvis varit en fördel om den lagstiftning som samarbetet kräver hade kunnat presenteras redan nu. Utskottet har emellertid förståelse för att en stor del av lagstiftningsåtgärderna kommer att genomföras inom ramen för andra lagstiftningsprojekt. Att skjuta på godkännandet till dess att samtliga lagförslag kan presenteras framstår av flera skäl inte som rimligt. Ett av dem är att riksdagen bör kunna fatta beslut om godkännande av Schengensamarbetet innan ställning tas till regeringens förslag om godkännande av Amsterdamfördraget; i annat fall kommer en viktig pusselbit att saknas i det sistnämnda ärendet. Härtill kommer att regeringen i propositionen i anslutning till respektive artikel i Schengenkonventionen redovisat sin bedömning av behovet av lagstiftningsåtgärder. Slutligen konstaterar utskottet att Danmarks ställningstagande till Amsterdamfördraget inte bör få påverka den svenska hållningen till Schengensamarbetet. Det nu anförda innebär att utskottet inte kan ställa sig bakom kraven i motionerna Ju11, Ju12, Ju14, Ju16, Ju18 och Ju220 om att propositionen skall avslås eller att riksdagen bör avvakta med sitt beslut. Motionerna i dessa delar avstyrks. Utskottet tillstyrker alltså i princip regeringens förslag. Till enskildheter i förslagen återkommer utskottet i det följande.
Schengens regelverk
Parlamentarisk kontroll Flera motionsyrkanden tar upp frågan om parlamentarisk kontroll av beslutsprocessen i Verkställande kommittén. I motion Ju18 (mp) hävdas sålunda att riksdagen - inte kommittén - skall besluta i viktiga och politiskt känsliga frågor. Motionärerna bakom Ju14 (v) och Ju220 (mp, v) vill säkerställa det parlamentariska inflytandet genom en ordning innebärande att den svenske representanten i Verkställande kommittén skall inhämta riksdagens godkännande av förslag till beslut innan han eller hon deltar i beslutet och att Sverige avger en förklaring motsvarande den som Nederländerna gjort. I motionerna Ju18 och Ju220 anförs vidare att Sverige bör arbeta för en internationell och parlamentarisk kontroll inom Schengensamarbetet. När det gäller beslutsprocessen är vissa bestämmelser i regeringsformen av intresse. Av 10 kap. 1 § regeringsformen följer att det är regeringen som ingår överenskommelser med främmande stater och mellanfolkliga organisationer. En sådan överenskommelse skall enligt 10 kap. 2 § godkännas av riksdagen, bl.a. om den förutsätter lagändring eller annars rör ett ämne där riksdagen skall besluta. Det nu anförda får konsekvenser för genomförandet av kommitténs beslut i Sverige. Regeringen kan nämligen inte medverka i ett beslut i Verkställande kommittén som kräver riksdagens godkännande, utan att göra förbehåll för detta. Regeringen framhåller dock (prop. s. 33) att de flesta beslut som fattas i kommittén är av föreskriftskaraktär, dvs. de riktar sig till staterna och deras myndigheter och inte till enskilda personer, även om enskilda naturligtvis någon gång indirekt kan komma att beröras. Regeringen understryker att det nationella genomförandet för svensk del kan ske antingen genom förordning utfärdad av regeringen eller med föreskrifter på myndighetsnivå. Utöver vad som följer av det anförda är regeringen skyldig att inhämta riksdagens godkännande innan den ingår en bindande internationell överenskommelse, om överenskommelsen är av större vikt. Regeringen kan dock underlåta detta om rikets intresse så kräver. I sådant fall skall regeringen i stället överlägga med Utrikesnämnden innan överenskommelsen ingås. När det gäller motionsönskemålen om att i förväg inhämta godkännande av parlamentet vill utskottet inledningsvis framhålla att de regler som gäller i dag innebär att regeringen måste göra förbehåll för riksdagens godkännande för beslut i Verkställande kommittén som kräver lagändring eller annars rör ett ämne där riksdagen skall besluta. I den delen får motionsönskemålen enligt utskottets mening anses tillgodosedda. Övriga frågor faller inom regeringens kompetensområde. Utskottet kan inte se att det skulle finnas skäl att just på detta område föreslå en ordning som i praktiken innebära ett avsteg från den fördelning av funktioner mellan riksdag och regering som den svenska regeringsformen innehåller. Vad härefter gäller frågan om beslut i viktiga och politiskt känsliga frågor utgår utskottet från att regeringen kommer att begära riksdagens godkännande i enlighet med kravet i regeringsformen på godkännande av överenskommelser av större vikt. Något initiativ från riksdagen är inte erforderligt. Vad så gäller kravet på internationell och parlamentarisk kontroll framgår av det nyss anförda att utskottet anser att den nu gällande ordningen väl tillgodoser rimliga anspråk på parlamentariskt inflytande över beslutsprocessen. Utskottet vill härtill - när det gäller kraven på internationell kontroll - särskilt framhålla att ikraftträdandet av Amsterdamfördraget kan antas bidra till en ökad kontroll på så sätt att både Europaparlamentet och EG-domstolen får möjlighet att påverka Schengenregelverket. Utskottet vill i denna del avslutningsvis framhålla att utskottet sätter ett stort värde på den information som regeringens företrädare löpande lämnat när det gäller Schengensamarbetet, och utskottet utgår från att regeringen även fortsättningsvis kommer att lämna sådan information. Utskottet avstyrker motionerna Ju14, Ju18 och Ju220 i nu aktuella delar.
SIRENE-handboken Ett exempel på beslut som Verkställande kommittén fattat är den s.k. SIRENE- handboken. Den innehåller detaljföreskrifter om användningen av Schengens informationssystem, SIS. Verkställande kommittén har beslutat att klassificera SIRENE-handboken som hemlig. I motion Ju18 (mp) begärs att riksdagen som helhet skall informeras om innehållet i den s.k. SIRENE-handboken. I samband med att utskottet under våren 1997 yttrade sig till utrikesutskottet med anledning av regeringens skrivelse om verksamheten i Europeiska unionen under 1996 (1996/97:JuU4y s. 5) hade utskottet anledning att uttala sig med anledning av ett liknande motionsyrkande. Utskottet noterade då att regeringen till riksdagens EU-nämnd hade överlämnat de handlingar som sammanfattande brukar benämnas Schengens regelverk och som bl.a. innehåller den s.k SIRENE-handboken. Vidare noterade utskottet att vissa av handlingarna omfattades av s.k. utrikessekretess enligt 2 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100). Utskottet konstaterade också att genom överlämnandet är handlingarna i fråga tillgängliga för ledamöterna i EU-nämnden. I fråga om ledamöter som inte tillhör EU-nämnden framhöll utskottet att riksdagens praxis innebär att dessa kan få tillgång till sekretessbelagda handlingar endast efter tillstånd av EU-nämnden. Därutöver kunde handlingarna bli tillgängliga för ledamöter i riksdagens utskott genom att vederbörande utskott begär att få del av dem i samband med behandlingen av något ärende i utskottet. Enligt utskottets mening innebar regeringens överlämnande av Schengensamarbetets regelverk till EU-nämnden att önskemålet i den då aktuella motionen var tillgodosett. Genom ett beslut i oktober 1997 har stora delar av handboken offentliggjorts. Utskottet, som noterar att samtliga partier är representerade i EU-nämnden, anser i linje med sitt tidigare ställningstagande att det nu aktuella motions- önskemålet får anses vara tillgodosett. Härtill bidrar även det nyss angivna beslutet. Frågan om betydelsen av att det skriftliga material som finns på SIRENE-kontoren inte omfattas av de begränsningar som gäller för registrering i SIS behandlar utskottet nedan. Motion Ju18 i denna del avstyrks.
Schengens informationssystem
Innehållet i SIS I motion Ju18 (mp) hävdas att SIS öppnar för en alltför omfattande registrering av uppgifter. Vidare anser motionärerna att det är oklart vilka kategorier utlänningar som kan komma att föras upp på s.k. spärrlista och hur länge de skall vara registrerade där. Som ovan framgår får i SIS registreras uppgifter om personer, fordon och föremål. När det gäller uppgifter om personer får registreringen bara avse vissa identitetsuppgifter, uppgift om huruvida personen är beväpnad eller kan befaras tillgripa våld. Flertalet uppgifter som kommer att finnas i SIS registreras redan i dag i befintliga svenska register (se prop. s. 109). SIS är ett medel för att i praktiken underlätta rättshjälpssamarbetet, exempelvis vad gäller utlämning. En enskild persons rätt att få del av uppgifter om sig själv regleras i lagen i det land där uppgiften begärs utlämnad. För att staterna skall kunna bistå varandra med att utföra begärda åtgärder skall en akt med erforderliga kompletterande uppgifter läggas upp på SIRENE- kontoret (prop. s. 55). Frågan om tillgång till dessa uppgifter regleras i konventionen i artikel 127.2 c). Där sägs att rätten att få del av uppgifter om sig själv skall regleras i nationell lag. När det gäller rapporter för införande på spärrlista kan det nämnas att dessa förutsätter ett beslut av en nationell myndighet eller domstol i enlighet med nationell lagstiftning. Beslut om införande på spärrlista får enbart grundas på att utlänningen utgör ett hot mot allmän ordning och säkerhet eller på att vederbörande avvisats eller utvisats. Det finns inte några särskilda regler som tar sikte på förutsättningarna för att ta bort uppgifter från spärrlista. Av artikel 113 i Schengenkonventionen följer dock att uppgifterna skall bevaras i högst tio år. Regeringen anför (prop. s. 56) att registrering på spärrlista är en sådan åtgärd som skall ske med den restriktivitet som följer av artikel 94 i konventionen. Där föreskrivs att varje stat skall pröva om ärendets vikt är sådan att det bör föranleda en registrering i SIS. För svensk del anför regeringen att det inte torde komma i fråga att föra upp andra personer på spärrlistan än de som blivit avvisade eller utvisade ur riket med ett förbud att återvända hit. Det är bara dessa vi enligt regeringen har ett intresse av att bevaka för att förhindra återresa till Schengenområdet och därmed möjlighet att ta sig till Sverige. I dag registreras dessa i den s.k. U-boken, som är ett polisregister. Socialförsäkringsutskottet har i sitt yttrande föreslagit att motionen avstyrks; utskottet har förutsatt att regeringen i samband med förberedelserna inför Schengensamarbetet ser över vilka regler som skall gälla utöver konventionen för såväl registrering som avregistrering på spärrlista. Justitieutskottet vill inledningsvis framhålla att SIS är ett värdefullt medel för att genomföra många av de kompensatoriska åtgärder som Schengenkonventionen förutsätter. Ett viktigt led i samarbetet är den förmedling av uppgifter som kommer att ske via SIRENE-kontoren. Utskottet vill också poängtera att Schengenkonventionen inte ålägger staterna att registrera uppgifter; konventionen anger bara vad som får registreras. Staterna själva bestämmer vilken åtgärd de i varje enskilt fall vill ha hjälp med och följaktligen också vilka uppgifter de för in i den nationella enheten. Utskottet tar för givet att staterna iakttar de begränsningar beträffande SIS innehåll som gäller. Utskottet kan alltså inte se annat än att reglerna om vad som får förekomma i SIS givits en rimlig avgränsning i konventionen. Härtill kommer att nationella regler om sekretess gäller för nu nämnda uppgifter. Den svenska sekretesslagen är alltså tillämplig. Vad härefter gäller frågan om förutsättningarna för registrering på spärrlista konstaterar utskottet att regeringen uttalat att det bara finns skäl att regi-strera dem som ålagts återreseförbud i samband med att de avvisats eller utvisats. Utskottet anser att regeringen gjort en väl avvägd bedömning i saken, och utskottet känner ingen oro för att någon onödigt omfattande registrering på spärrlista kommer att ske. Även i övrigt delar utskottet socialförsäkringsutskottets uppfattning. Utskottet avstyrker motion Ju18 i denna del.
Datasäkerhet I fyra motioner berörs olika frågor om säkerheten för data som registrerats i SIS. I motionerna Ju14 och U25 (båda v) hävdas sålunda att dataskyddet fungerar dåligt, och motionärerna hänvisar bl.a. till kritik som den gemensamma tillsynsmyndigheten gett uttryck för i sin årsberättelse. Motionärerna föreslår att det inrättas ett särskilt kontrollorgan, vari bör ingå representanter för de nationella parlamenten. I motion Ju15 (kd) understryks att reglerna beträffande registrering i SIS måste tillämpas strikt. Slutligen menar motionärerna bakom Ju17 (fp) att integritetsaspekterna bör ges ett stort utrymme vid den kommande lagstiftningen, och motionärerna framhåller särskilt behovet av lagstiftning för att tillgodose den i konventionen fastlagda rätten för enskilda att begära att den nationella tillsynsmyndigheten granskar de uppgifter om honom som finns registrerade i SIS. Den gemensamma tillsynsmyndigheten har bl.a. till uppgift att utöva tillsyn över den centrala tekniska stödfunktionen och att analysera svårigheter i samband med tillämpning och tolkning som kan uppkomma vid användningen av SIS. Den gemensamma tillsynsmyndigheten är sammansatt av två representanter från varje nationell tillsynsmyndighet. Datainspektionen, som är svensk tillsynsmyndighet, är sålunda representerad i den gemensamma tillsynsmyndigheten. Av den gemensamma tillsynsmyndighetens årsberättelse (avsnitt 4.1.4) framgår att konventionens regler iakttagits bl.a. när det gäller vilka slags personuppgifter som får registreras men kritik har också framförts. En del av kritiken tar sikte på att enskildas rätt att ta del av uppgifter om sig själva inte iakttagits. I årsberättelsen har den frågan tagits upp som ett pågående projekt, och tillsynsmyndigheten har i den delen anfört att man har för avsikt att ta fram ett informationsmaterial som skall spridas till allmänheten. Enligt vad utskottet inhämtat har kritiken från den gemensamma tillsynsmyndigheten tagits upp i Centralgruppen och i den s.k. SIS-styrgruppen. Det pågår också en dialog mellan ordförandeskapet och Frankrike, som är värd för den centrala stödfunktionen. När det gäller lagstiftningsbehovet kan bl.a. nämnas att regeringen gör den bedömningen (prop. s. 102) att inrättandet av det nationella SIS-registret kräver lagstiftning. Detsamma gäller den begränsning som ligger i att vissa personuppgifter som registrerats i SIS inte får användas för andra ändamål än de som de rapporterats för. Detta gäller beträffande personuppgifter som lämnats för införande på spärrlista samt uppgifter om försvunna personer och personer som bör omhändertas tillfälligt. När det gäller rätten för enskilda att hos den nationella tillsynsmyndigheten begära granskning av de uppgifter som finns registrerade om honom eller henne samt av hur uppgifterna används anför regeringen (prop. s. 119) att det inte torde krävas lagreglering. Regeringen stöder sig därvid bl.a. på Datainspektionens allmänna rätt att utöva tillsyn i syfte att undvika otillbörliga integritetsintrång. Sådan tillsyn kan ske även efter anmälan av en enskild person. I sammanhanget kan det noteras att det för närvarande inte finns någon rätt till domstolsprövning av myndigheters beslut som angår register, om det är en statlig myndighet som är registeransvarig. Regeringen har i två nyligen överlämnade propositioner föreslagit förändringar, som är av betydelse här. I proposition 1997/98:101 har regeringen föreslagit en ändring i förvaltnings- lagen (1986:223) innebärande att en myndighets beslut i princip får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. En liknande regel finns dessutom i 51 § i förslaget till personuppgiftslag (prop. 1997/98:44). Utskottet delar motionärernas uppfattning när det gäller vikten av att dataskyddet fungerar och att de regler som finns när det gäller registrering och användning av uppgifter tillämpas på ett alltigenom korrekt sätt. Det kan också noteras att den gemensamma tillsynsmyndighetens granskning i stort sett visar att reglerna i konventionen fungerar. När det gäller den kritik som riktats mot hanteringen av data anser utskottet att problemen är värda att tas på stort allvar, och utskottet utgår från att kritiken kommer att leda till att de uppdagade bristerna rättas till. Det arbete som inletts med anledning av kritiken ger stöd för den uppfattningen. Vidare räknar utskottet med att regeringen följer arbetet och vidtar de åtgärder som kan vara påkallade. Härtill kommer att Datainspektionen har skyldighet att utöva tillsyn över det nationella registret och att Datainspektionen deltar i den gemensamma tillsynsmyndighetens arbete och därmed kan initiera ärenden där. För närvarande synes det inte föreligga något behov av ett ytterligare kontrollorgan. Något initiativ från riksdagens sida är således inte erforderligt. Vad gäller den kommande lagstiftningen kan utskottet konstatera att ramarna för den dras upp av konventionen och att den på flera viktiga punkter innehåller skyddsregler som tar sikte på den personliga integriteten. Som exempel kan anföras den ovan nämnda begränsningen att uppgifter bara får användas för ändamål som de registrerats för och det tydliga sätt som det i artikel 94 angetts vilka uppgifter som över huvud taget får registreras. Mot bakgrund av de regler som sålunda finns i konventionen anser sig utskottet också kunna utgå från att regeringen kommer att låta integritetsaspekterna väga tungt i det kommande lagstiftningsarbetet. Något initiativ från riksdagens sida är således inte påkallat. När det gäller frågan om det krävs lagstiftning beträffande enskildas rätt att begära granskning av den nationella tillsynsmyndigheten kan utskottet dock - med hänsyn till åtagandet i artikel 114.2 i konventionen - känna en viss tveksamhet inför regeringens uppfattning att det inte torde krävas lagstiftning. Utskottet utgår från att frågan övervägs ytterligare i det kommande lagstiftningsarbetet. Det nu anförda innebär att utskottet avstyrker motionerna Ju14, Ju15, Ju17 och U25 i nu aktuella delar.
Yttre gränskontroll
Viseringsfrågor Som framgått ovan åtar sig Schengenstaterna att föra en gemensam viseringspolitik. De har gemensamt upprättat en s.k. negativlista som upptar de stater vars medborgare skall ha visering för inresa i Schengenområdet. Listan, som antogs år 1993, upptar för närvarande 128 stater och territorier. En annan lista upptar de stater mot vilka något viseringskrav inte skall gälla. Denna lista upptar för närvarande 24 stater. Det kan också nämnas att det finns ett antal stater vars medborgare är viseringspliktiga i minst en Schengenstat men inte i övriga. Denna s.k. grålista omfattar nu 23 stater och territorier. Regeringen framhåller att det för att uppnå en harmonisering av viseringspolitiken krävs att Schengenstaterna kommer överens om huruvida medborgare i dessa stater skall vara viseringspliktiga eller inte. Regeringen konstaterar vidare att det inom Schengensamarbetet kommer att ställas krav på visering i förhållande till fler stater än vad Sverige tillämpar i dag. Frågan om vilka konsekvenser det utökade kravet på visering kan få tas upp i två motioner. I motion Ju15 (kd) begärs sålunda att det skall utredas hur möjligheterna att söka asyl påverkas. I motion Ju18 (mp) begärs vidare att det skall utredas hur Sveriges viseringspraxis kan komma att påverkas av en anslutning till Schengensamarbetet. I den sistnämnda motionen understryks att viseringskrav inte får hindra människor från att fly undan krig eller förföljelse. Vidare hävdar samma motionärer att Sverige bör vara pådrivande i frågan om vilka länder som bör befrias från viseringsplikten. När det gäller flyktingars möjlighet att söka asyl anför regeringen (prop. s. 56) att en grundtanke i den svenska viseringspolitiken är att tillämpa en så generös inresepolitik som möjligt. Regeringen hänvisar också till att detta tidigare - i samband med att riktlinjerna för den svenska migrationspolitiken lades fast år 1996 - uttryckts så att det övergripande målet för den svenska viseringspolitiken är att skapa så stor frihet som möjligt. Samtidigt angavs det av invandringspolitiska skäl vara nödvändigt att upprätthålla kravet på visering i förhållande till ett stort antal länder. Det ansågs vidare nödvändigt att politiken inte alltför mycket skiljer sig från våra grannländers. I sitt yttrande hänvisar socialförsäkringsutskottet till att utskottet tidigare ansett att viseringskrav endast i mycket liten utsträckning torde hindra människor från att söka skydd, men att det däremot kan vara ett hinder för dem som vill söka asyl just i Sverige. Utskottet framhöll emellertid att det inte finns någon rätt för asylsökande att själv välja asylland. Om andra länder får ta emot oproportionerligt många skyddsbehövande får detta lösas genom internationellt samarbete. Den svenska flyktingkvoten utnyttjas just för sådana situationer. Socialförsäkringsutskottet anför vidare att en anslutning till Schengensamarbetet och dess arbete med att harmonisera viseringskraven bör anses stå i god överensstämmelse med de riktlinjer för migrationspolitiken som riksdagen antog år 1996. Socialförsäkringsutskottet anser därför att det inte är nödvändigt med några uttalanden från riksdagens sida med anledning av motionerna Ju15 och Ju18 i nu aktuella delar. Justitieutskottet delar socialförsäkringsutskottets uppfattning. Det behövs alltså varken någon utredning eller någon annan åtgärd med anledning av viseringskravets utvidgning, och utskottet avstyrker motionerna Ju15 och Ju18 i dessa delar.
Samverkan inom asylpolitiken I motion Ju17 (fp) hävdas att regeringen bör agera för en mänskligare flyktingpolitik på europeisk nivå. I motion Ju18 (mp) hävdas att det bör skapas en gemensam europeisk praxis både när det gäller flyktingbegreppet i 1951 års Genèvekonvention och beträffande kriterierna för att därutöver anses ha behov av skydd. Motionärerna menar också att information om asylpraxis bör spridas länderna emellan. Frågan om vilken stat som är ansvarig för prövningen av en ansökan om asyl som framställts i en av medlemsstaterna i EU regleras i Dublinkonventionen. Sverige har i och med sin anslutning till EU förbundit sig att ansluta sig till den. Under våren 1997 har riksdagen också godkänt och ratificerat Dublinkonventionen (prop. 1996/97:87, SfU16, rskr. 248). I förhållande till Sverige gäller konventionen sedan den 1 oktober 1997. Dublinkonventionens regler ersätter Schengenkonventionens bestämmelser om asyl. Arbetet för en gemensam flykting- och asylpolitik inom EU berörs alltså inte direkt av Schengensamarbetet. Socialförsäkringsutskottet anför i sitt yttrande att såväl den nuvarande som tidigare regeringar lagt stor vikt vid det internationella samarbetet i syfte att verka för en solidarisk ansvarsfördelning och för att stärka flyktingars rättsliga skydd. Socialförsäkringsutskottet erinrar också om att EU:s framtida flyktingpolitik bygger bl.a. på att alla medlemsstater slutit upp kring Europakonventionen och FN:s flyktingkonvention. Regeringen har vidare i ett tidigare ärende uttalat att Sverige vill medverka till att de vägledande principerna vidareutvecklas och förverkligas. Socialförsäkringsutskottet har också upplyst att man har för avsikt att i ett kommande betänkande redovisa sin syn på dessa frågor. Med det anförda föreslår socialförsäkringsutskottet att motionerna Ju17 och Ju18 i dessa delar avstyrks. Socialförsäkringsutskottet har i sitt numera föreliggande och av riksdagen godkända betänkande (1997/98:SfU9, rskr. 164) tagit ställning till några motionsyrkanden om flyktingpolitiken och Sveriges förhållande till EU. I betänkandet redovisas vad som förekommit i det i yttrandet angivna ärendet. Utöver vad som antecknats i yttrandet har socialförsäkringsutskottet bl.a. noterat att regeringen tidigare anfört att Sverige skall verka för att asylpolitiken värnas och att respekt för andra mänskliga rättigheter också utgör grunden i den framtida gemensamma politiken. Socialförsäkringsutskottet har mot den sålunda tecknade bakgrunden ansett att något tillkännagivande med anledning av motionerna inte är påkallat. Justitieutskottet ser ingen anledning att göra någon annan bedömning än den socialförsäkringsutskottet gjort. Utskottet avstyrker motionerna Ju17 och Ju18 i nu aktuella delar.
Transportörsansvaret En utlänning som avvisas eller utvisas ur Sverige är enligt 9 kap. 1 § utlänningslagen (1989:529) skyldig att betala kostnaden för den egna återresan. Vidare föreskrivs i 9 kap. 2 § samma lag att en transportör är skyldig att ersätta staten för kostnaden för utlänningens resa från Sverige och för erforderlig bevakning om utlänningen avvisas på grund av att han eller hon saknar pass, erforderliga tillstånd eller medel för återresan. Betalningsskyldigheten kan i vissa fall efterges. Någon uttrycklig skyldighet för transportören att kontrollera utlänningens resedokument finns inte. Enligt artikel 26 i Schengenkonventionen skall den transportör som ombesörjt sjö-, luft- eller landtransport fram till den yttre gränsen för en person som nekas inresa och som inte är medborgare i Europeiska gemenskapernas medlemsstater vara skyldig att utan dröjsmål återta ansvaret för utlänningen. På begäran av den myndighet som bevakar gränsen skall transportören ombesörja återresa för utlänningen till tredje land. Enligt samma artikel skall transportören vidare vara skyldig att kontrollera att en utlänning som transporterats sjö- eller luftvägen har de resedokument eller viseringar som erfordras för inresa i Schengenområdet. I den mån det är konstitutionellt möjligt skall Schengenstaterna även införa nationella sanktioner mot transportörer som befordrar utlänningar som saknar erforderliga dokument. Schengenstaternas åtaganden vad gäller transportörer gäller endast i den mån det inte strider mot staternas förpliktelser enligt flyktingkonventionen. Transportörsansvaret berörs i flera motioner. Så begärs i motion Ju13 (m) att ansvaret skall upprätthållas genom lagstiftning om sanktioner. Motionärerna bakom Ju14 (v), Ju15 (kd) och Ju220 (mp, v) intar motsatt ståndpunkt och menar att Sverige bör klargöra att man inte har för avsikt att införa nationella sanktioner. I de två sistnämnda motionerna hävdas dessutom att Sverige bör arbeta för en minskning av transportörernas ansvar. Regeringen anför (prop. s. 73) att de svenska bestämmelserna på området har presenterats och övervägts noga under Sveriges förhandlingar om anslutning till Schengensamarbetet. Någon kritik riktades inte i det läget mot den svenska lagstiftningen. Regeringen gör därför den bedömningen att de nuvarande bestämmelserna om transportörsansvar får anses uppfylla Schengenkonventionens krav. Detta hindrar dock inte att det kan finnas anledning att i ett senare skede, särskilt när större erfarenhet finns av konventionens praktiska tillämpning, på nytt ta upp frågan till diskussion. Socialförsäkringsutskottet hänvisar i sitt yttrande till ett tidigare ställningstagande vari utskottet ansett att de gällande reglerna för transportörsansvar är nödvändiga för att upprätthålla det migrationspolitiska syftet att reglera invandringen och ge skydd åt dem som verkligen behöver det. Med hänsyn till detta och till den bedömning regeringen gjort i propositionen anser socialförsäkringsutskottet att det inte finns anledning att i dagsläget ompröva gällande regler för transportörsansvar. Socialförsäkringsutskottet föreslår därför att de nu aktuella motionsyrkandena avstyrks. Justitieutskottet gör samma bedömning som socialförsäkringsutskottet, och utskottet avstyrker motionerna Ju13, Ju14, Ju15 och Ju220 i nu aktuella delar.
Resursfrågor Polisen är den myndighet som har det primära ansvaret för att utföra personkontrollen vid de yttre gränserna. Tullen och Kustbevakningen har skyldighet att bistå polisen i denna verksamhet. Kustbevakningen har också egna befogenheter vad gäller kontroll till sjöss av utlännings rätt till inresa och utresa. Flera motionsyrkanden berör frågor om resurser till de myndigheter som som skall svara för den yttre gränskontrollen. Så anförs i motion Ju13 (m) att tullkriminalens personal bör integreras med polisen för att på så sätt frigöra de resurser som behövs. Motionärerna understryker också vikten av att myndigheterna, särskilt polisen, har tillräckliga resurser. I motion Ju15 (kd) hävdas att tullen behöver mer resurser och att det finns skäl att se över resursbehovet beträffande polisen och Kustbevakningen. Motionärerna understryker också vikten av att bl.a. polissamarbetet fungerar innan de inre gränskontrollerna avvecklas. I motion Ju923 (m) slutligen hävdas att polisen behöver kompenseras för de ökade kostnader som Schengensamarbetet för med sig. Regeringen konstaterar (prop. s. 52) att nyckeln till en effektiv och slagkraftig gränskontroll är ett utökat samarbete mellan de gränskontrollerande myndigheterna. Polisen, tullen och Kustbevakningen har också enligt regeringen tillsammans ansenliga personalresurser och materiella resurser. Härtill kommer att de har en avsevärd organisatorisk och administrativ styrka som i samverkan kan bli ännu större. Enligt regeringen bör dessa resurser ses som en helhet i fråga om att bygga upp en yttre gränskontrollverksamhet som motsvarar de krav som ställs i dag och i framtiden. Regeringen konstaterar vidare att de berörda myndigheterna numera tagit initiativ till ett antal olika samverkansprojekt. Regeringen välkomnar detta och anför att regeringen i sin tur kommer att ta de initiativ som behövs för att närmare pröva om och hur dessa skall förverkligas. Den operativa samverkan mellan myndigheterna kan enligt regeringens uppfattning på de flesta områden utvecklas ytterligare. Myndigheterna måste dock själva finna formerna för denna utökade samverkan bl.a. med hänsynstagande till olika lokala förutsättningar. Genom en samverkan kan enligt regeringens bedömning resurser friställas. När det gäller kostnaderna för Schengensamarbetet gör regeringen (prop. s. 131 f) den bedömningen att - såvitt gäller polisen - de nya resurserna för teknikutveckling som polisen tilldelats genom budgeten för år 1998 täcker de ökade investeringskostnaderna. I fråga om personalkostnaderna för gränskontroll och inre utlänningskontroll är det regeringens uppfattning att man genom ett utvecklat samarbete mellan myndigheterna kan utnyttja deras samlade resurser på ett sådant sätt att detta i huvudsak täcker de Schengenrelaterade behoven. När det gäller tullen anser regeringen att mer slutgiltiga ställningstaganden bör ske i budgetarbetet. I denna del hänvisar regeringen till Utredningen om utvärdering av EU-medlemskapets effekter för Tullverkets dimensionering och organisation. I betänkandet En gräns - en myndighet? (SOU 1998:18 s. 171) gör utredningen den bedömningen att tullens problem inte i första hand är brist på resurser och att såväl resurser som arbetsuppgifter kan omfördelas så att en större samlad samhällsnytta erhålls. Utredningen har också (betänkandet s. 148 f) tagit upp frågan om att dela upp tullen i en polisdel och en skattedel. Utredningen anser att flera skäl talar mot en sådan lösning. I sammanhanget kan även nämnas att utskottet nyligen tagit upp den sistnämnda frågan (se bet. 1997/98:JuU12 s. 11 f). Utskottet avstyrkte då ett liknande motionsyrkande med hänvisning till den pågående beredningen av det nyss nämnda utredningsbetänkandet. Vad härefter gäller Kustbevakningens resurser anser regeringen att de resurser som tillförts verksamheten genom budgetpropositionen för år 1998 för närvarande kan beräknas tillgodose de behov som Kustbevakningen har för att kunna utföra sina uppgifter i fråga om gränskontroll. I propositionen konstaterar regeringen att en stor del av myndigheternas redovisade behov av resurstillskott för att möta Schengensamarbetets krav av Riksrevisionsverket har bedömts inte vara konsekvenser av Schengensamarbetet. Det handlar i stället om en justering av ambitionsnivån vad gäller gränskontrollen och den inre utlänningskontrollen. Mot bakgrund av bl.a. de samverkansmöjligheter som finns anser regeringen att frågan om ytterligare resurser för dessa behov får bedömas i det ordinarie budgetarbetet. Utskottet vill inledningsvis erinra om att Sverige i sin ansökan om medlemskap i Schengensamarbetet gjort ett förbehåll om fungerande kompensatoriska åtgärder. Med hänsyn till detta och till att det ankommer på Verkställande kommittén att pröva om den yttre gränskontrollen ordnats i enlighet med Schengenkonventionens krav får motion Ju15 i denna del anses vara tillgodosedd. Vad härefter gäller frågan om resurser för gränskontrollen har utskottet naturligtvis ingen annan uppfattning än motionärerna när det gäller vikten av att de myndigheter som skall sköta kontrollen har erforderliga resurser. Enligt utskottets uppfattning måste det dock till en helhetssyn på det samlade resursbehovet. Utan att vilja föregripa den pågående beredningen av det ovan nämnda utredningsbetänkandet delar utskottet regeringens uppfattning att resurser kan frigöras genom en samverkan mellan de myndigheter som berörs av gränskontrollen. Härtill kommer att bl.a. polisen fått ökade resurser i 1998 års budget. Med det anförda avstyrker utskottet motionerna Ju13, Ju15 och Ju923 i nu aktuella delar.
Ansvaret för inresekontrollen I motion Ju13 (m) hävdas att Invandrarverkets roll måste bli tydligare när det gäller ansvaret för inresekontrollen. Sedan den 1 oktober 1997 har Invandrarverket ansvaret för att ta emot ansökningar om uppehållstillstånd och för att genomföra s.k. grundutredningar. Ett viktigt skäl till att ge Invandrarverket ansvaret för grundutredningen var att effektiviteten i asylprövningen då skulle förbättras. Här kan även nämnas att det i betänkandet Verkställighet och kontroll i utlänningsärenden (SOU 1997:128 s. 67 f) av utredningen med samma namn anförs att många av de uppgifter och handlingar som är erforderliga i verkställighetsarbetet inte sällan är svåra att säkra, om utlänningen ger in sin ansökan om uppehållstillstånd först en tid efter ankomsten till Sverige. Det är enligt utredningen därför angeläget att åstadkomma en ordning som innebär att så många som möjligt ger in sin ansökan om uppehållstillstånd redan i samband med inresan till Sverige. För att öka antalet ansökningar vid gränsen bör Invandrarverket enligt utredaren förlägga sin verksamhet till de större flygplatserna och till de större färjehamnarna. Invandrarverket bör vidare tillsammans med den gränsbevakande polisen utarbeta gemensamma arbetsformer och rutiner som kan bidra till att fler ansökningar om uppehållstillstånd görs i omedelbar anslutning till inresan. En sådan samverkan bör enligt utredaren kunna byggas upp utan författningsreglering. Utredaren tar även upp ett förslag som Verkställighetsutredningen fört fram i betänkandet Ett samlat verksamhetsansvar för asylärenden (SOU 1995:55 s. 72 f). Det förslaget tar sikte på s.k. gatekontroll, dvs. kontroll av resenärer direkt vid ankomst till transithallen. En sådan ordning innebär framför allt bättre möjligheter att säkerställa uppgifter om resvägen till Sverige, vilket har betydelse för bl.a. fråga om utlänningen skall återsändas till sitt hemland eller till ett första asylland. Gatekontroll ger dessutom möjlighet att i ett tidigt skede fånga upp dem som har för avsikt att söka asyl, vilket i många fall kan underlätta såväl asylutredningen som verkställigheten av ett beslut om avlägsnande. Om utlänningen saknar resedokument ökar också möjligheterna att få uppgifter från flygbolaget. Socialförsäkringsutskottet har i sitt yttrande i denna del anfört att utskottet delar motionärernas uppfattning att det är viktigt att Invandrarverkets ansvar för inresekontrollen tydliggörs och utvecklas ytterligare. Utskottet har därefter i sitt av riksdagen godkända betänkande 1997/98:SfU9 (s. 17) föreslagit ett tillkännagivande om att regeringen vid de överväganden som nu sker inom Regeringskansliet bör se till att Invandrarverket får sådana befogenheter i gränskontrollsammanhang att det i större omfattning än nu blir möjligt att redan vid gränspasseringen kontrollera utlänningars inresa. Socialförsäkringsutskottet framhåller att rättssäkerheten därvid måste garanteras. Justitieutskottet delar den uppfattning socialförsäkringsutskottet gett uttryck för i det sistnämnda betänkandet. Motion Ju13, som i denna del får anses tillgodosedd, avstyrks.
Polisiärt och rättsligt samarbete
Narkotika I motion Ju13 (m) anförs att Sverige bör verka för en ändring i Schengenkonventionen så att de svenska reglerna om resandes rätt att medföra narkotiska läkemedel inte behöver ändras. Motionärerna understryker också vikten av att bekämpa de krafter som vill legalisera narkotika. Schengenkonventionen innehåller regler för införsel av narkotikaklassade läkemedel vid resa till annat medlemsland. En resenär får medföra narkotiska läkemedel för medicinsk behandling under förutsättning att en behörig myndighet i hemlandet utfärdat ett särskilt intyg. Mängden läkemedel skall stå i relation till resans längd och får enligt föreskrifter meddelade av Verkställande kommittén omfatta maximalt 30 dagars behandling. I Sverige regleras den legala hanteringen av narkotika och narkotikaprekursorer, dvs. kemiska ämnen som kan användas vid tillverkning av narkotika, i lagen (1992:860) om kontroll av narkotika och den till lagen anslutande förordningen (1992:1554) om kontroll av narkotika samt i föreskrifter som Läkemedelsverket meddelat med stöd av dessa författningar. Reglerna innebär att all form av bruk och hantering av narkotika som inte är legalt förskriven av läkare är förbjuden. Av Läkemedelsverkets föreskrifter följer bl.a. att en resande får föra in narkotiska läkemedel som motsvarar högst fem dagars förbrukning. Andra typer av läkemedel, dvs. vissa former av psykofarmaka, kan införas men till en mängd som motsvarar behovet under högst tre veckor. De svenska bestämmelserna är således strängare än reglerna inom Schengensamarbetet. Regeringen (prop. s. 99) aviserar därför vissa ändringar av föreskrifterna. Utskottet ifrågasätter för sin del mot bakgrund av vad som anförs i det följande om det är nödvändigt med några sådana regeländringar. Under alla omständigheter bör de i sådana fall betraktas som en tillfällig lösning. Här som i alla andra, särskilt internationella, sammanhang måste allt göras för att inte på något sätt underlätta spridningen av narkotika. Utskottet, som utgår från att regeringen ständigt har detta i åtanke, anser att regeringen bör ges i uppdrag att verka för en snar ändring av Verkställande kommitténs föreskrifter i aktuellt hänseende så att det - i likhet med vad som nu gäller i Sverige - inte blir tillåtet att införa narkotiska läkemedel för en längre period än fem dagar. Vad utskottet här med anledning av motion Ju13 i aktuella delar anfört bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.
Harmonisering av straffrätten I motion Ju18 (mp) anförs att straffrätten är en nationell angelägenhet, och motionärerna tar avstånd från en harmonisering av straffrätten. Utskottet har nyligen behandlat ett liknande motionsyrkande (1997/98: JuU12 s. 12 f). Utskottet hänvisade då till ett tidigare ställningstagande enligt vilket det inte finns någon anledning för Sverige att verka för en harmonisering av straffrätten inom unionen. Detta ställningstagande skulle ses mot bakgrund av att EU:s länder har olika rättstraditioner och olika påföljdssy-stem. Även med beaktande av EU:s framtida utvidgning tedde sig en sådan tanke inte realiserbar. Utskottet hänvisade också till ett nyligen avlämnat frågesvar vari justitieministern bl.a. sagt att Sverige inte kommer att verka för en harmonisering av straffrätten utöver de behov som framför allt gränsöverskridande brottslighet kan föranleda. Vidare underströk utskottet det angelägna i att den inbördes rättshjälpen i brottmål effektiviseras. Utskottet ser ingen anledning att frångå sin tidigare intagna ståndpunkt. Utskottet vill härtill framhålla att det inte finns skäl att på förhand ta avstånd från en utveckling där staterna drar nytta av varandras kunskaper och utformar sina regler utifrån sålunda vunna erfarenheter. Utskottet avstyrker motion Ju18 i denna del.
Fortsatt övervakning och förföljande Enligt motionärerna bakom Ju18 (mp) bör följderna av det operativa polissamarbetet - särskilt när det gäller fortsatt förföljande - ses över. Utskottet konstaterar att fortsatt övervakning och fortsatt förföljande är en del av det operativa polissamarbetet, vilket i sin tur ingår bland de s.k. kompensatoriska åtgärderna. Utskottet har som framgår ovan en positiv grundinställning till de syften som bär upp Schengensamarbetet, och utskottet ser det operativa polissamarbetet som en betydelsefull del av samarbetet. Utskottet anser vidare som framgår ovan att regeringen gjort en rimlig avvägning när det gäller den förklaring som anger vad som skall gälla vid förföljande in på svenskt territorium. Som framgår i det föregående tillstyrker utskottet också att riksdagen godkänner regeringens förklaring. Utskottet vill dessutom erinra om att konventionen innehåller bestämmelser om såväl straffrättsligt som skadeståndsrättsligt ansvar i samband med operationer i andra stater. Regleringen i konventionen tillgodoser således utskottets tidigare intagna ståndpunkt att det är svårt att tänka sig att aktivt polisarbete i Sverige skulle utföras på något annat sätt än under straffansvar (bet. 1997/98:JuU5 s. 5). Mot denna bakgrund kan utskottet inte dela motionärernas oro när det gäller följderna av fortsatt förföljande över landgräns. Motion Ju18 i denna del avstyrks.
Övrigt När det gäller regeringens förslag att riksdagen skall avge en förklaring avseende hinderverkan av vissa brottmålsdomar anser utskottet att riksdagens beslut bör gå ut på ett godkännande av att regeringen avger en sådan förklaring. Utskottets hemställan - moment 17 - har utformats i enlighet härmed. Schengensamarbetet innebär i vissa delar att myndighetsutövning överlämnas till främmande stat. Så kan bli fallet exempelvis vid förföljande över landgräns. Ett annat exempel är att utländska myndigheter kan besluta om viseringar som skall gälla här i landet. Beträffande moment 15 i utskottets hemställan (punkterna 1, 2 och 6 i regeringens förslag till beslut) skall beslut därför fattas i den ordning som föreskrivs i 10 kap. 5 § fjärde stycket regeringsformen. Utskottet har funnit att de två förklaringar som gjordes i anslutning till samarbetsavtalet mellan Schengenstaterna å ena sidan och Island och Norge å den andra saknas i regeringens proposition. Förklaringarna fogas till detta betänkande som bilaga 6 respektive bilaga 7. Eftersom Sverige är en av de i samarbetsavtalet angivna Schengenstaterna bör riksdagens beslut även omfatta den av Schengenstaterna avgivna förklaringen. Utskottets hemställan i moment 15 har utformats i enlighet härmed. Utskottet har vidare funnit att översättningen av tilläggsprotokollet i bilaga 7 till regeringens proposition inte överensstämmer med det svenska originaldokumentet. Vissa avvikelser från originaltexten förekommer också i Schengenkonventionen i bilaga 3 i regeringens proposition. Rätt lydelse av konventionen och tilläggsprotokollet framgår av utskottets bilaga 2 respektive bilaga 8. I övrigt har utskottet ingenting att anföra med anledning av propositionen och motionerna.
Hemställan
Utskottet hemställer 1. beträffande avslag på propositionen att riksdagen avslår motionerna 1997/98:Ju11, 1997/98:Ju12, 1997/98:Ju14 yrkande 1, 1997/98:Ju16, 1997/98:Ju18 yrkandena 1 och 2 samt 1997/98:Ju220 yrkande 1, res. 1 (v, mp) 2. beträffande tidpunkten för godkännande att riksdagen avslår motion 1997/98:Ju18 yrkandena 3-5, res. 2 (mp) villk. 3. beträffande parlamentarisk kontroll att riksdagen avslår motionerna 1997/98:Ju14 yrkande 2, 1997/98:Ju18 yrkandena 19 och 20 samt 1997/98:Ju220 yrkandena 2 och 3, res. 3 (v, mp) villk. 4. beträffande SIRENE-handboken att riksdagen avslår motion 1997/98:Ju18 yrkande 18, res. 4 (v, mp) 5. beträffande innehållet i SIS att riksdagen avslår motion 1997/98:Ju18 yrkandena 15-17, res. 5 (v, mp) 6. beträffande datasäkerhet att riksdagen avslår motionerna 1997/98:Ju14 yrkande 4, 1997/98: Ju15 yrkande 7, 1997/98:Ju17 yrkandena 2 och 3 och 1997/98:U25 yrkandena 11 och 12, res. 6 (v, mp) res. 7 (c, fp, kd) 7. beträffande viseringsfrågor att riksdagen avslår motionerna 1997/98:Ju15 yrkande 4 och 1997/98: Ju18 yrkandena 6-9, res. 8 (v, mp, kd) 8. beträffande samverkan om asylpolitiken inom EU att riksdagen avslår motionerna 1997/98:Ju17 yrkande 1 och 1997/98: Ju18 yrkandena 10-12, res. 9 (fp, mp)
9. beträffande transportörsansvaret att riksdagen avslår motionerna 1997/98:Ju13 yrkande 4, 1997/98: Ju14 yrkande 3, 1997/98:Ju15 yrkandena 5 och 6 samt 1997/98:Ju220 yrkande 4, res. 10 (m) res. 11 (v, mp, kd) 10. beträffande resursfrågor att riksdagen avslår motionerna 1997/98:Ju13 yrkandena 1 och 2, 1997/98:Ju15 yrkandena 1-3 och 1997/98:Ju923 yrkande 4, res. 12 (m, kd) 11. beträffande ansvaret för inresekontrollen att riksdagen avslår motion 1997/98:Ju13 yrkande 3, 12. beträffande narkotika att riksdagen med anledning av motion 1997/98:Ju13 yrkandena 5 och 6 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört, 13. beträffande harmonisering av straffrätten att riksdagen avslår motion 1997/98:Ju18 yrkande 13, res. 13 (v, mp) 14. beträffande fortsatt förföljande att riksdagen avslår motion 1997/98:Ju18 yrkande 14, res. 14 (v, mp) 15. beträffande anslutning till Schengensamarbetet att riksdagen dels godkänner avtalet om Sveriges anslutning till tillämpningskonventionen till Schengenavtalet av den 14 juni 1985 om gradvis avskaffande av kontroller vid de gemensamma gränserna, undertecknat i Schengen den 19 juni 1990, samt slutakten till avtalet, dels godkänner protokollet om Sveriges regerings anslutning till avtalet om gradvis avskaffande av kontroller vid de gemensamma gränserna undertecknat i Schengen den 14 juni 1985, dels godkänner samarbetsavtalet mellan Konungariket Belgien, Förbundsrepubliken Tyskland, Franska republiken, Storhertigdömet Luxemburg, Konungariket Nederländerna, Italienska republiken, Konungariket Spanien, Portugisiska republiken, Hellenska republiken, Republiken Österrike, Konungariket Danmark, Republiken Finland och Konungariket Sverige, som är avtalsslutande parter i Schengenavtalet och Schengenkonventionen, och Republiken Island och Konungariket Norge om gradvis avskaffande av personkontroller vid de gemensamma gränserna samt den förklaring som intagits i bilaga 6, 16. beträffande ändring av Schengenkonventionen, m.m. att riksdagen dels godkänner tilläggsprotokollet av den 24 juni 1997, dels godkänner regeringens förklaring enligt artikel 41 i Schengenkonventionen, 17. beträffande hinderverkan av brottmålsdomar att riksdagen med anledning av regeringens proposition godkänner att regeringen avger en förklaring enligt artikel 55 i Schengenkonventionen, med innehållet att Sverige i vissa avseenden inte skall vara bundet av huvudprincipen om hinderverkan av brottmålsdomar som meddelats i Schengenstaterna.
Stockholm den 26 mars 1998
På justitieutskottets vägnar
Gun Hellsvik
I beslutet har deltagit: Gun Hellsvik (m), Lars-Erik Lövdén (s), Birthe Sörestedt (s), Göran Magnusson (s), Sigrid Bolkéus (s), Göthe Knutson (m), Märta Johansson (s), Ingbritt Irhammar (c), Margareta Sandgren (s), Anders G Högmark (m), Siw Persson (fp), Alice Åström (v), Maud Ekendahl (m), Kia Andreasson (mp), Rolf Åbjörnsson (kd), Helena Frisk (s) och Cinnika Beiming (s).
Reservationer
1. Avslag på propositionen (mom. 1) Alice Åström (v) och Kia Andreasson (mp) anför: Vi anser att de kompensatoriska åtgärder som samarbetet förutsätter har så allvarliga negativa konsekvenser att vi inte kan ställa oss bakom regeringens förslag. Härtill kommer att Schengensamarbetet enligt vår mening innebär ytterligare ett steg mot överstatlighet. Bland de negativa följderna vill vi framhålla följande. De kompensatoriska åtgärderna som Schengensamarbetet kräver innebär bl.a. att lagstiftningen i Sverige måste ändras i flera avseenden. Eftersom förslagen till lagändringar ännu inte presenterats omöjliggörs en heltäckande analys av det nu föreliggande förslaget. När väl lagförslagen föreligger kommer riksdagens medverkan att framstå mer som en formalitet, vilket enligt vår uppfattning inte är förenligt med riksdagens roll som lagstiftande organ. En anslutning till samarbetet framstår därför som odemokratisk. I detta sammanhang vill vi också påpeka att regeringen inte heller bilagt de tillämpningsföreskrifter som antagits av Verkställande kommittén. Vidare anser vi att de konsekvenser som ett tillträde till samarbetet får för flyktingars möjlighet att söka asyl är oacceptabla; murarna runt EU kommer att bli högre. Detta kommer bl.a. att få till följd att det kommer att bli svårare för enskilda EU-länder att ordna sina relationer med sina grannar på det sätt som landet i fråga anser lämpligast. Schengenstaterna kommer som vi ser det inte att var för sig kunna föra en självständig asyl- och flyktingpolitik; i praktiken kräver ju samarbetet en harmonisering. Det finns enligt vår bedömning en risk för att de nu angivna svårigheterna medför en ordning som inte står i överensstämmelse med 1951 års flyktingkonvention. Dessutom anser vi oss ha fog för uppfattningen att kampen mot den internationella brottsligheten - liksom kampen mot narkotikan - försvagas, när gränskontrollerna mellan länderna tas bort. De kompensatoriska åtgärderna hotar enligt vår mening också den personliga integriteten eftersom de i stor utsträckning skall åstadkommas med hjälp av ett polisregister till vilket samtliga Schengenstater har tillgång. Vi kan inte heller acceptera att utländsk polis - utan kunskap i svenska språket - skall kunna utföra tjänsteuppdrag här. Kravet på yttre gränskontroll medför också - som vi ser det - ett hot mot att i framtiden kunna upprätthålla den nordiska passunionen. Avslutningsvis vill vi framhålla att den nationella beredningen i ärendet varit otillfredsställande. Bland annat saknar den departementspromemoria som ligger till grund för propositionen information om Schengensamarbetets införlivande med Amsterdamfördraget. Av det nu anförda följer att regeringens förslag enligt vår mening bör avslås. Vi anser att utskottets hemställan under moment 1 bort ha följande lydelse: 1. beträffande avslag på propositionen att riksdagen med bifall till motionerna 1997/98:Ju11, 1997/98:Ju12 1997/98:Ju14 yrkande 1, 1997/98:Ju16, 1997/98:Ju18 yrkandena 1 och 2 samt 1997/98:Ju220 yrkande 1 avslår propositionen.
2. Tidpunkten för godkännande (mom. 2) Under förutsättning av avslag beträffande reservation 1 Kia Andreasson (mp) anför: Jag anser att det i dagsläget inte är möjligt att ta ställning till regeringens förslag. Det finns tre skäl för detta. För det första har regeringen inte presenterat den lagstiftning som ett deltagande i Schengensamarbetet kräver. Jag vill erinra om att sådana förslag normalt sett brukar presenteras i samband med att regeringen begär riksdagens godkännande av en internationell överenskommelse. För det andra är det av stor vikt att veta i vilka former beslut kommer att kunna fattas i framtiden när det gäller Schengensamarbetet. Här kommer en väsentlig förändring att äga rum om riksdagen godkänner regeringens förslag om Amsterdamfördraget. Riksdagsbehandlingen av den frågan bör därför avvaktas för att riksdagen skall kunna bedöma hur den framtida beslutsprocessen inom Schengensamarbetet kommer att gestalta sig. För det tredje är hela Amsterdamfördragets framtid som jag ser det avhängigt vilken väg Danmark tar i frågan, och Danmark skall hålla folkomröstning om Amsterdamfördraget i vår. Riksdagsbehandlingen bör på grund av vad jag nu anfört skjutas upp. Jag anser att utskottets hemställan under moment 2 bort ha följande lydelse: 2. beträffande tidpunkten för godkännande att riksdagen med bifall till motion 1997/98:Ju18 yrkandena 3-5 beslutar att skjuta upp godkännandet av Sveriges anslutning till Schengensamarbetet.
3. Parlamentarisk kontroll (mom. 3) Under förutsättning av avslag beträffande reservation 1 Alice Åström (v) och Kia Andreasson (mp) anför: Vi anser att den rättsliga och parlamentariska kontrollen av beslutsprocessen inom Schengensamarbetet inte är tillfredsställande. Den kontroll som ligger i att samarbetet är mellanstatligt är enligt vårt förmenande inte tillräcklig. Regeringsformens regler innebär inte heller - som vi ser det - att saken förändras dramatiskt. Vi kan tänka oss flera sätt att förbättra den parlamentariska kontrollen. En möjlighet vore att den svenske representanten i Verkställande kommittén vid varje tillfälle när ett beslut skall fattas begär ett godkännande av riksdagen, och det oavsett om frågan i andra sammanhang skulle kräva medverkan från riksdagen eller inte. Ett liknande system praktiseras i Nederländerna. Enligt vår mening skulle ett sådant arrangemang medföra att riksdagens inflytande över konventionens tillämpning säkras. Sverige bör avge en förklaring om att vi har för avsikt att praktisera en sådan ordning. Det är enligt vår mening vidare självklart att beslut i viktiga och politiskt känsliga frågor skall fattas av riksdagen och inte av Verkställande kommittén. Som vi ser det är detta särskilt viktigt när det gäller Schengensamarbetet. Sverige bör mot den bakgrunden verka för en ändring av konventionen så att detta tydligt framgår. Slutligen vill vi framhålla att Verkställande kommittén inte står under någon kontroll. Sålunda kan varken EG-domstolen, annan internationell domstol eller Europaparlamentet kontrollera kommitténs tillämpning av konventionen. Detta ger kommittén en unik maktställning. Sverige bör verka för en ändring även på denna punkt. Vi vill framhålla att det inte är acceptabelt att hänvisa till att detta problem kan få en lösning genom ett svenskt tillträde till Amsterdamfördraget; regeringens förslag måste bedömas efter det innehåll som det för närvarande har. Regeringen bör alltså verka för att den parlamentariska och internationella kontrollen av Verkställande kommittén ökar. Det ankommer på regeringen att vidta erforderliga åtgärder med anledning av det anförda. Vad vi nu anfört med anledning av motionerna Ju14, Ju18 och Ju220 bör ges regeringen till känna. Vi anser att utskottets hemställan under moment 3 bort ha följande lydelse: 3. beträffande parlamentarisk kontroll att riksdagen med anledning av motionerna 1997/98:Ju14 yrkande 2, 1997/98:Ju18 yrkandena 19 och 20 samt 1997/98:Ju220 yrkandena 2 och 3 som sin mening ger regeringen till känna vad som anförts i reservation 3.
4. SIRENE-handboken (mom. 4) Alice Åström (v) och Kia Andreasson (mp) anför: Vi anser att det är en brist i Schengenkonventionen att SIRENE-kontorens verksamhet inte tydligt framgår av den. Särskilt som de begränsningar som gäller för registrering i SIS inte gäller för SIRENE-kontoren bör så mycket som möjligt av verksamheten beskrivas öppet. Enligt vår mening kräver detta att den s.k SIRENE-handbokens innehåll blir offentligt i sin helhet. Det är inte godtagbart att enbart de som är ledamöter av riksdagens EU-nämnd får denna information. Enligt vår uppfattning bör detta problem lösas så att regeringen får i uppdrag att driva frågan i Verkställande kommittén om ett offentliggörande av handboken. Vi anser att utskottets hemställan under moment 4 bort ha följande lydelse: 4. beträffande SIRENE-handboken att riksdagen med anledning av motion 1997/98:Ju18 yrkande 18 som sin mening ger regeringen till känna vad som anförts i reservation 4.
5. Innehållet i SIS (mom. 5) Alice Åström (v) och Kia Andreasson (mp) anför: Vi anser att SIS öppnar för en alltför omfattande registrering av personer. Syftet med SIS är nämligen enligt vår uppfattning så allmänt formulerat att personer som anträffas i utkanten av polisens spaningsarbete kan komma att registreras. Oskyldiga människor kan sålunda komma att drabbas. Vi vill också påtala den osäkerhet som råder i fråga om registrering på spärrlista. Vi anser att regeringens besked i propositionen - att endast de som har återreseförbud eller har avvisats bör föras upp på spärrlista - inte är tillräckligt tydligt. Bland annat saknas uppgift om hur lång tid en person skall kunna förekomma på spärrlista. Inte heller framgår om och i så fall i vilken ordning en person kan bli avförd från listan. Vi anser att regeringen bör se över de regler som har betydelse i dessa frågor och återkomma till riksdagen med de förslag till ändringar som kan vara påkallade. Vi anser att utskottets hemställan under moment 5 bort ha följande lydelse: 5. beträffande innehållet i SIS att riksdagen med anledning av motion 1997/98:Ju18 yrkandena 15-17 som sin mening ger regeringen till känna vad som anförts i reservation 5.
6. Datasäkerhet (mom. 6) Alice Åström (v) och Kia Andreasson (mp) anför: Vi anser att dataskyddet fungerar dåligt inom Schengensamarbetet. Vi delar således den kritik som den gemensamma tillsynsmyndigheten fört fram när det gäller datahanteringen i SIS. Vi vill särskilt framhålla följande. Till att börja med innebär kritiken att medborgarnas rätt att få del av uppgifter om sig själva inte tillgodosetts. Vi anser att denna rättighet är av grundläggande betydelse för att den enskilde skall kunna få möjlighet att rätta felaktiga uppgifter. Frågan bör regleras i lag. Vi vill också betona att uppgifter bara får användas för de ändamål för vilka de registrerats. De undersökningar som gjorts tyder också enligt vår uppfattning på att medlemsstaterna inte varit tillräckligt beredvilliga när det gällt att ge den gemensamma tillsynsmyndigheten tillfälle att ta del av relevant information. Slutligen anser vi att ett sätt att åstadkomma en bättre kontroll av registren vore att inrätta ett organ med folkvalda som utses av de nationella parlamenten. Ett sådant organ skulle kunna utöva tillsyn över hur de känsliga registren sköts inom Schengensamarbetet. Vi anser att det bör ankomma på regeringen att beakta vad vi nu anfört och vidta erforderliga åtgärder i samband med uppbyggnaden av den svenska delen av SIS. Regeringen bör också driva frågan om datasäkerhet och kontroll inom Schengensamarbetet. Vi anser att utskottets hemställan under moment 6 bort ha följande lydelse: 6. beträffande datasäkerhet att riksdagen med anledning av motionerna 1997/98:Ju14 yrkande 4, 1997/98:Ju15 yrkande 7, 1997/98:Ju17 yrkandena 2 och 3 samt 1997/98:U25 yrkandena 11 och 12 som sin mening ger regeringen till känna vad som anförts i reservation 6.
7. Datasäkerhet (mom. 6) Ingbritt Irhammar (c), Siw Persson (fp) och Rolf Åbjörnsson (kd) anför: Vi anser i likhet med majoriteten att Schengensamarbetet fyller flera viktiga funktioner. Samtidigt är det dock viktigt att hålla i minnet att de kompensatoriska åtgärderna kan innebära risker när det gäller den personliga integriteten. Här tänker vi på dataregistret SIS. I konventionen finns också - vilket vi sätter stort värde på - regler till skydd för den personliga integriteten. Enligt vår uppfattning måste dessa regler följas strikt, vilket bl.a. innebär att den lagstiftning som skall ske med anledning av tillträdet till Schengensamarbetet måste hålla sig nära konventionens regler. Reglerna får inte utformas så att de medger någon otillbörlig personkontroll. När det gäller rätten att hos den nationella tillsynsmyndigheten begära granskning bör denna fråga - i linje med vad vi nu anfört - regleras i lag. Regeringen bör återkomma till riksdagen med ett förslag som tillgodoser vad vi nu anfört. Vi anser att utskottets hemställan under moment 6 bort ha följande lydelse: 6. beträffande datasäkerhet att riksdagen med anledning av motionerna 1997/98:Ju15 yrkande 7 och 1997/98:Ju17 yrkandena 2 och 3 samt med avslag på motionerna 1997/98:Ju14 yrkande 4 och 1997/98:U25 yrkandena 11 och 12 som sin mening ger regeringen till känna vad som anförts i reservation 7.
8. Viseringsfrågor (mom. 7) Alice Åström (v), Kia Andreasson (mp) och Rolf Åbjörnsson (kd) anför: Vi konstaterar att ett tillträde till Schengensamarbetet innebär att viseringsplikten måste utvidgas till att omfatta ytterligare 27 stater. Många av dessa länder är kända för kränkningar av de mänskliga rättigheterna. Enligt vår bestämda uppfattning får viseringsinstrumentet aldrig användas som ett sätt att hindra människor som flyr undan krig eller förföljelse att ta sig till ett annat land. Det är mot bakgrund av detta viktigt att Sverige driver en aktiv roll med egna förslag till vilka länder som bör befrias från viseringsplikten. En annan följd av Schengensamarbetet är att Sveriges prövning av en viseringsansökan måste ta hänsyn till de andra Schengenstaternas invandringspolitiska intressen. Vi anser att regeringen närmare bör utreda vilka konse-kvenser detta kan få för svensk viseringspraxis. Regeringen bör enligt vår uppfattning också utreda hur Dublinkonventionens kriterium om vilket land som har ansvaret för att pröva en asylansökan kan komma att påverkas genom Schengensamarbetet. Det bör ankomma på regeringen att vidta åtgärder med anledning av det anförda. Vi anser att utskottets hemställan under moment 7 bort ha följande lydelse: 7. beträffande viseringsfrågor att riksdagen med anledning av motionerna 1997/98:Ju15 yrkande 4 och 1997/98:Ju18 yrkandena 6-9 som sin mening ger regeringen till känna vad som anförts i reservation 8.
9. Samverkan om asylpolitiken inom EU (mom. 8) Siw Persson (fp) och Kia Andreasson (mp) anför: Vi anser att det finns anledning att hysa oro för att en mer inhuman flyktingpolitik inom EU riskerar att utvecklas. Vi vill därför betona att det är av yttersta vikt att arbeta för att skapa en gemensam asylpolitik inom EU som bygger på principen om gemensamt ansvarstagande och fördelade insatser. En samordning av medlemsstaternas minimiansvar vad gäller asylpolitiken är också nödvändig så att det blir möjligt att driva en mer generös flyktingpolitik. Det behövs också en gemensam europeisk praxis för tillämpningen av flyktingbegreppet i FN:s flyktingkonvention. Vidare skulle en gemensam europeisk uppfattning om vem som har skyddsbehov utöver Genèvekonventionens definition kunna fastslås. Europas stater skulle även kunna skapa ett gemensamt informationssystem för asylpraxis. Detta skulle användas både till att klarlägga var den gemensamma miniminivån ligger och för att informationsvägen påverka mer restriktiva länders praxis. Det bör ankomma på regeringen att agera aktivt i denna fråga och vidta erforderliga åtgärder. Vi anser att utskottets hemställan under moment 8 bort ha följande lydelse: 8. beträffande samverkan om asylpolitiken inom EU att riksdagen med anledning av motionerna 1997/98:Ju17 yrkande 1 och 1997/98:Ju18 yrkandena 10-12 som sin mening ger regeringen till känna vad som anförts i reservation 9.
10. Transportörsansvaret (mom. 9) Gun Hellsvik (m), Göthe Knutson (m), Anders G Högmark (m) och Maud Ekendahl (m) anför: Den nuvarande lagstiftningen rörande sanktioner mot transportföretag som luft- eller sjövägen befordrar utlänningar utan nödvändiga resedokument kan enligt vår mening inte anses uppfylla Schengenkonventionens krav såsom de framgår av artikel 26. Nuvarande svenska regler innebär att transportörer under vissa förutsättningar blir ersättningsskyldiga gentemot staten. Reglerna medger dock inte någon form av sanktion mot transportföretag som brister i kontrollen av utlänningars resedokument så som krävs i Schengenkonventionen. Vi anser att regeringen bör återkomma med en kompletterande bestämmelse om sanktionsmöjlighet mot transportföretag i enlighet med artikel 26 i Schengenkonventionen. Vårt ställningstagande innebär att vi tillstyrker motion Ju13 i denna del men avstyrker motionerna Ju14, Ju15 och Ju220 i nu aktuella delar. Vi anser att utskottets hemställan under moment 9 bort ha följande lydelse: 9. beträffande transportörsansvaret att riksdagen med anledning av motion 1997/98:Ju13 yrkande 4 och med avslag på motionerna 1997/98:Ju14 yrkande 3, 1997/98:Ju15 yrkandena 5 och 6 samt 1997/98:Ju220 yrkande 4 som sin mening ger regeringen till känna vad som anförts i reservation 10.
11. Transportörsansvaret (mom. 9) Alice Åström (v), Kia Andreasson (mp) och Rolf Åbjörnsson (kd) anför: Vi anser att ett införande av bötesstraff eller annan sanktion mot transportörer inte bör komma i fråga. Transportföretagens personal skulle nämligen tvingas att under straffansvar göra bedömningar av om någon kommer att beviljas asyl. Detta är enligt vår mening inte rimligt. Det kan också ifrågasättas om en sådan sanktionsmöjlighet står i överensstämmelse med FN:s flyktingkonvention. Sverige bör mot bakgrund av det anförda begära garantier av de övriga Schengenstaterna innebärande att Sverige kan behålla gällande regler för transportörsansvar utan några förändringar. Sverige bör vidare verka för att de svenska reglerna vinner gehör i övriga Schengenstater. Det bör ankomma på regeringen att vidta lämpliga åtgärder. Vårt ställningstagande innebär att vi inte kan ställa oss bakom kravet i motion Ju13; vi tillstyrker i stället motionerna Ju14, Ju15 och Ju220 i nu aktuella delar. Vi anser att utskottets hemställan under moment 9 bort ha följande lydelse: 9. beträffande transportörsansvaret att riksdagen med anledning av motionerna 1997/98:Ju14 yrkande 3, 1997/98:Ju15 yrkandena 5 och 6, 1997/98:Ju220 yrkande 4 samt med avslag på motion 1997/98:Ju13 yrkande 4 som sin mening ger regeringen till känna vad som anförts i reservation 11.
12. Resursfrågor (mom. 10) Gun Hellsvik (m), Göthe Knutson (m), Anders G Högmark (m), Maud Ekendahl (m) och Rolf Åbjörnsson (kd) anför: Vi anser att det är av största vikt att myndigheterna, särskilt polisen, tilldelas de resurser som behövs för att kunna möta kraven på gränskontroll. En förutsättning för att Schengensamarbetet skall vara ett verksamt medel för att uppnå fri rörlighet för personer inom Schengenområdet är att medlemsländerna vidtar gemensamma åtgärder som motverkar exempelvis illegal invandring, narkotikasmuggling och annan organiserad brottslig verksamhet. Enligt vår uppfattning har polisen i dagens läge inte tillräckligt med resurser för att upprätthålla en effektiv personkontroll vid gränsen. Inte ens de krav som ställs i dag - innan vi blivit fullvärdiga medlemmar i Schengensamarbetet - kan alltså tillgodoses. Mot den bakgrunden ifrågasätter vi starkt om de ytterligare medel som polisen tilldelats i årets budget medför att polisen kan göra så mycket mer än det minimala för att uppfylla de förpliktelser som vi tar på oss i samarbetet. Vi vill erinra om att vi i budgetprocessen gjorde en annan bedömning än regeringen såvitt gäller polisens framtida resursbehov. Vi beaktade då inte bara Schengensamarbetet utan även polisens övriga verksamhet. Vi delar i och för sig regeringens uppfattning att myndighetssamverkan kan frigöra resurser som i sin tur kan användas för möta de krav som Schengensamarbetet ställer på oss. Ett sätt att frigöra resurser genom myndighetssamverkan vore en integrering av tullkriminalens personal med polisens i en ny myndighetsstruktur i de gränsnära områdena. Vi vill dock erinra om att de resurser som kan förväntas frigöras genom en framtida mer effektiv myndighetssamverkan mellan tull och polis inte redan i dag kan läggas till grund för en beräkning av resursbehovet i en nära framtid. Någon sådan samverkan föreligger ju ännu inte i praktiken. Det bör ankomma på regeringen att beakta vad vi nu anfört i budgetarbetet. Vi anser att utskottets hemställan under moment 10 bort ha följande lydelse: 10. beträffande resursfrågor att riksdagen med anledning av motionerna 1997/98:Ju13 yrkandena 1 och 2, 1997/98:Ju15 yrkandena 1-3 samt 1997/98:Ju923 yrkande 4 som sin mening ger regeringen till känna vad som anförts i reservation 12.
13. Harmonisering av straffrätten (mom. 13) Alice Åström (v) och Kia Andreasson (mp) anför: Vi anser att straffrätten är en nationell angelägenhet och motsätter oss därför införandet av en harmonisering av enskilda straffbestämmelser, av påföljdssystemet och straffrättens allmänna del. Enligt vår mening bör Sverige aktivt motarbeta en harmonisering. Det ankommer på regeringen att driva detta arbete. Vi anser att utskottets hemställan under moment 13 bort ha följande lydelse: 13. beträffande harmonisering av straffrätten att riksdagen med anledning av motion 1997/98:Ju18 yrkande 13 som sin mening ger regeringen till känna vad som anförts i reservation 13.
14. Fortsatt förföljande (mom. 14) Alice Åström (v) och Kia Andreasson (mp) anser Vi anser att de begrepp som förekommer i Schengenkonventionen när det gäller polissamarbetet är vaga och ger möjligheter till olika tolkningar, vilket i sin tur kan föra med sig rättsosäkerhet. Vi vill också framhålla att motiven för att låta utländsk polis - som kanske till och med saknar kunskaper i svenska språket - utföra tjänsteuppdrag på svenskt territorium inte är övertygande. Vilka följder en sådan ordning kan få är enligt vår mening svårt att överblicka, och regeringen har inte tillfredsställande analyserat konsekvenserna av saken. Regeringen bör därför ges i uppdrag att se över vilka effekter det operativa polissamarbetet kan få. Vi anser att utskottets hemställan under moment 14 bort ha följande lydelse: 14. beträffande fortsatt förföljande att riksdagen med anledning av motion 1997/98:Ju18 yrkande 14 som sin mening ger regeringen till känna vad som anförts i reservation 14.
Socialförsäkringsutskottets yttrande
1997/98:SfU3y
Schengensamarbetet
Till justitieutskottet Justitieutskottet har den 27 januari 1997 beslutat att bereda bl.a. socialförsäkringsutskottet tillfälle att yttra sig över regeringens proposition 1997/98:42 Schengensamarbetet i de delar som har samband med respektive utskotts beredningsområde jämte motioner väckta med anledning av propositionen samt två motioner från allmänna motionstiden år 1997. Socialförsäkringsutskottet behandlar i det följande propositionens yrkanden 1, 2 och 6 samt motionerna Ju11 yrkande 1, Ju12, Ju13 yrkandena 3 och 4, Ju14 yrkandena 1 och 3, Ju15 yrkandena 4 - 6, Ju16, Ju17 yrkande 1, Ju18 yrkandena 1, 6 - 12, 16 och 17 samt Ju220 yrkandena 1 och 4. De frågor som utskottet härvid behandlar faller främst under Schengenkonventionens regler i Avd. II Om avskaffande av kontroller vid de inre gränserna och om personers rörlighet.
Schengenavtalet
Propositionen Schengensamarbetet startade som ett mellanstatligt avtal mellan Frankrike, Tyskland och Beneluxstaterna år 1985. År 1990 undertecknades en tillämpningskonvention till Schengenavtalet - härefter kallad Schengenkonventionen - vilken innehåller bestämmelser om praktiska åtgärder för att genomföra avvecklingen av gränskontrollerna vid de inre gränserna samt övriga nödvändiga samarbetsåtgärder. Schengenkonventionen började tillämpas och gränskontrollerna upphörde den 26 mars 1995 mellan sju av de EU-länder som då hade anslutit sig till Schengenavtalet. I juni 1995 överlämnade Sverige och Finland sina respektive ansökningar om anslutning till Schengensamarbetet. Även Norge och Island gjorde klart att de var angelägna om ett nära samarbete med Schengensamarbetet, tillsammans med de nordiska länderna. Alla de nordiska länderna har i sina respektive ansökningar gjort förbehåll för att den nordiska passfriheten måste bevaras. Detta villkor accepterades som en given utgångspunkt för förhandlingarna. Sverige gjorde även ett särskilt förbehåll för att de s.k. kompensatoriska åtgärderna måste vara genomförda fullt ut i samtliga Schengenländer samt fungera tillfredsställande. Vidare underströk Sverige att dess krav på säkerhet och kontroll vad gäller narkotika måste kunna tillgodoses.
Schengensamarbetet kan sägas innefatta två grundtankar, som är starkt sammanlänkade med varandra. Den första är den fria rörligheten för personer, i den betydelsen att personkontrollerna vid nationsgränserna mellan Schengenstater - inre gräns - skall upphöra. Den andra grundtanken, som delvis aktualiseras av den fria rörligheten för personer, är att kampen skall stärkas mot internationell kriminalitet och mot sådan invandring som är illegal. Den fria rörligheten för personer, varor, tjänster och kapital är grundstenar i EG:s regelverk för den inre marknaden. När Sverige tog ställning för ett EU- medlemskap förklarade vi att det inte förelåg några problem med att acceptera EG:s regelverk angående personers fria rörlighet, och att Sverige önskar medverka till att förverkliga den fria rörligheten för personer enligt EG- fördragets artikel 7a. Regeringen konstaterar att Sverige därmed i sak har accepterat ett samarbete på unionsnivå av det slag som har trätt i kraft mellan de EU-medlemmar som medverkar i Schengensamarbetet. Avsikten är att Europa genom Schengensamarbetet på sikt kan bli ett område utan inre gränser. En naturlig del av en sådan utveckling är enligt regeringen att den yttre gränskontrollen stärks, som motvikt till avskaffandet av den inre gränskontrollen och för att motverka en ökad brottslighet. Regeringen bedömer att en anslutning till Schengensamarbetet sammantaget innebär påtagliga fördelar för Sverige på en rad viktiga områden som kompletterar EU-samarbetet. Regeringen anser därför att Sverige bör ansluta sig till Schengensamarbetet. Regeringen hemställer om att riksdagen godkänner Sveriges tillträde till det s.k. Schengenavtalet, den s.k. Schengenkonventionen och ett tilläggsprotokoll till denna samt samarbetsavtalet mellan Schengenstaterna å ena sidan och Norge och Island å den andra. Sedan riksdagen har godkänt Sveriges anslutning till Schengensamarbetet, kan övriga nödvändiga förberedelseåtgärder påbörjas. Målsättningen är enligt regeringen att samtliga åtgärder skall vara slutförda i sådan tid att verkställande kommittén kan fatta beslut om att alla konventionskrav är uppfyllda och att Sverige kan inträda fullt ut i samarbetet under år 2000.
Motionerna I ett antal motioner, Ju11, Ju12, Ju14, Ju16 och Ju18, yrkas avslag på propositionens förslag om att riksdagen skall godkänna Sveriges anslutning till Schengensamarbetet. Birgitta Hambraeus m.fl. (c) anser i motion Ju11 yrkande 1 att Schengensamarbetet innebär ett steg närmare federation. Vidare anför motionärerna bl.a. att det finns en risk för att asylrätten undermineras, att svensk narkotikapolitik måste ändras och att nordisk passfrihet hotas om Sverige skulle ansluta sig till Schengensamarbetet. I motion Ju12 av Bengt-Ola Ryttar (s) yrkas avslag med hänvisning bl.a. till att Schengensamarbetet är ett steg mot överstatlighet, att den parlamentariska insynen är alltför dålig och att de ekonomiska konsekvenserna av ett medlemskap inte är tillräckligt utredda. I motion Ju14 av Gudrun Schyman m.fl. (v) yrkande 1 anser motionärerna att Schengensamarbetet lider av dålig parlamentarisk insyn. Motionärerna anför även att det inte finns någon redovisning av hur den lagstiftning som krävs för konventionens genomförande kommer att se ut. Lennart Rohdin (fp) yrkar i motion Ju16 avslag på förslaget om ett svenskt medlemskap i Schengensamarbetet med hänvisning till de effekter som samarbetets restriktiva instrument mot asylinvandring kommer att få, den dåliga demokratiska insynen och kontrollen samt den politiska oviljan att ta samlat ansvar för asylrättens innehåll inom EU. I motion Ju18 av Marianne Samuelsson m.fl. (mp) yrkande 1 anför motionärerna att Sverige genom Schengensamarbetet kommer att förlora kontrollen över vem som skall få resa in i Sverige. Vidare hotas bl.a. kampen mot internationell brottslighet och mot narkotika att försvagas genom Schengensamarbetet. I motion Ju220 av Ragnhild Pohanka och Ulla Hoffmann (mp, v) yrkande 1 motsätter sig motionärerna en svensk anslutning till Schengenavtalet bl.a. därför att murarna för flyktingar genom Schengensamarbetet blir högre.
Utskottet I samband med förhandlingarna om medlemskap i EU förklarade Sverige sig berett att acceptera regelverket beträffande personers fria rörlighet och unionsfördragets artiklar om samarbete i rättsliga och inrikes frågor. Vi förklarade också att vi önskar medverka till att förverkliga den fria rörligheten för personer enligt EG-fördragets artikel 7a. Utskottet instämmer i regeringens bedömning att Sverige därmed i sak accepterat ett samarbete på unionsnivå av det slag som trätt i kraft mellan de EU-länder som medverkar i Schengensamarbetet. Det är därför ett naturligt steg att ingå också i Schengensamarbetet. I betänkande 1996/97:SfU5 behandlade utskottet principer för den svenska migrationspolitiken. I betänkandet anlades ett helhetsperspektiv på migrationspolitiken och fastslogs att denna bör vara human, tydlig och konsekvent samt bygga på respekt för mänskliga rättigheter, internationell solidaritet och förutsättningarna i Sverige. Grundläggande för den svenska migrationspolitiken var även en aktiv migrationspolitik inom EU. I betänkandet anfördes att Sverige bör verka för att en migrationspolitisk helhetssyn återspeglas i det europeiska samarbetet och att Sverige måste ta aktiv del i arbetet med att förverkliga den fria rörligheten. Schengensamarbetet syftar dels till att uppfylla målet om den fria rörligheten för personer, dels till att motverka internationell kriminalitet och illegal invandring. Med vad som ovan anförts anser utskottet att en anslutning till Schengensamarbetet står i god överensstämmelse både med de deklarationer som Sverige gjorde i samband med ansökan om EU-medlemskap och med de riktlinjer för migrationspolitiken som riksdagen antog 1996. Med utgångspunkt i de frågor som faller inom socialförsäkringsutskottets beredningsområde anser utskottet därför att propositionens hemställan om att godkänna Sveriges anslutning till Schengensamarbetet bör bifallas. Utskottet avstyrker motionerna Ju11 yrkande 1, Ju12, Ju14 yrkande 1, Ju16, Ju18 yrkande 1 samt Ju220 yrkande 1.
Yttre gränskontroll
Konventionen Yttre gränser i Schengenkonventionens mening är alla Schengenstaters land- och sjögränser samt flygplatser och hamnar som enligt konventionen inte räknas som inre gräns. Schengenkonventionen innehåller bestämmelser om hur kontrollen av de yttre gränserna skall ske. Kontrollen skall genomföras enligt gemensamma principer, inom ramen för respektive stats egna lagar och med hänsyn till de övriga staternas intressen. Personkontroll skall ske både vid inresa till Schengenområdet och utresa därifrån till tredje land. Såväl inrese- som utresekontrollen skall vara noggrannare vad gäller utlänningar, vilket enligt konventionens mening innefattar personer som inte är medborgare i någon av EU:s medlemsstater. Passerande av de yttre gränserna regleras i artiklarna 3-8 i Schengenkonventionen. I artikel 3 framgår att de yttre gränserna i princip endast får passeras vid gränsövergångsställen och under fasta öppethållandetider. Schengenstaterna har åtagit sig att införa påföljder för den som passerar de yttre gränserna vid andra platser eller på andra tider än de tillåtna utan tillstånd. Artikel 4 behandlar frågor om kontroll vid passerande av yttre gräns som är flygplats. Flygpassagerare som kommer från tredje land för att fortsätta med flyg inom Schengenområdet skall underkastas personkontroll och kontroll av handbagage. Motsvarande kontroll skall ske för den som från ett flyg inom Schengenområdet skall fortsätta med flyg till tredje land. I artikel 5 anges förutsättningar för inresa på Schengenområdet för medborgare i tredje land. Artikeln innehåller en lista på fem krav som en utlänning skall uppfylla för att beviljas inresa i samband med vistelse som inte överskrider tre månader. Utlänningen skall ha dokument som tillåter passerandet av gränsen och som fastställts av Verkställande kommittén; inneha giltig visering, om sådan krävs; i förekommande fall kunna uppvisa dokument som visar syftet med och villkoren för den avsedda resan samt ha tillräckliga medel för uppehälle och återresa; inte vara registrerad på spärrlistan; och slutligen, inte anses utgöra en risk för den allmänna ordningen, statens säkerhet eller någon av Schengenstaternas internationella förbindelser. Undantag från ett eller flera av dessa krav kan göras av en stat som finner det nödvändigt av humanitära skäl, i eget intresse eller på grund av internationella förpliktelser. Inresetillståndet begränsas då till att avse enbart det berörda landet. Övriga Schengenstater skall även underrättas när ett sådant tillstånd ges. En medborgare i tredje land som har uppehållstillstånd eller visering utfärdat av annat Schengenland skall medges genomresa. Förekommer han eller hon på den gemensamma spärrlistan kan detta utgöra hinder mot genomresa. Artikel 6 innehåller bestämmelser om hur gränskontrollen skall gå till. Schengenkonventionen föreskriver såväl inrese- som utresekontroll. Kontrollerna skall alltid verkställas enligt nationell rätt. Av artikeln framgår att utlänningar vid inresa i Schengenområdet underkastas en mer noggrann kontroll än medborgare i EU-staterna. Kontroll skall även ske vid utresa till destinationer utanför Schengenområdet och även i dessa fall med hänsyn till staternas inre säkerhet och allmänna ordning. Denna kontroll skall utföras i samtliga fall vad gäller medborgare i tredje land. I artikel 7 föreskrivs att Schengenstaterna skall ha ett nära samarbete med varandra för att uppnå en effektiv kontroll och bevakning. Artikel 8 anger att Verkställande kommittén skall fatta nödvändiga beslut om hur kontroll och bevakning av gränserna skall genomföras i praktiken.
Motion I motion Ju13 av Gun Hellsvik m.fl. (m) yrkande 3 anförs att det med anledning av Schengenavtalets krav på bl.a. skärpt inrese- eller gränskontroll är betydelsefullt att ett nära samarbete mellan Statens invandrarverk och polisen kommer till stånd. Motionärerna anför att inresekontrollen vid Sveriges yttre gränser är en högt prioriterad fråga för Invandrarverket, eftersom övervägande majoritet av dem som i dag söker asyl gör det efter inresa i landet, vilket leder till långvariga och kostsamma asylprocesser. Motionärerna anser att Invandrarverkets ansvar för inresekontrollen mot bakgrund av detta ytterligare borde tydliggöras och utvecklas.
Utskottet Regeringen anför i propositionen att en förutsättning för Sveriges inträde som operativ medlem i Schengensamarbetet, vilket är planerat till år 2000, är att den svenska yttre gränskontrollen då har byggts upp till en nivå som svarar mot Schengenkonventionens krav. I propositionen redovisar regeringen polisens, tullens och Kustbevakningens roll i den yttre gränskontrollen samt vilka krav och behov av förändringar som Schengensamarbetet ställer på dessa myndigheter. Utskottet vill dock liksom motionärerna i motion Ju13 fästa uppmärksamheten även på Invandrarverkets roll i gränskontrollsammanhang. I propositionen anges bl.a. att enligt Riksrevisionsverkets rapport gör 70-80 % av dem som ansöker om asyl det inne i landet i stället för vid gränsen. Även Kommittén om EU:s utvidgning har i sitt betänkande SOU 1997:159 tagit upp denna fråga. Där redovisas att cirka två tredjedelar av de asylsökande lämnar sina uppgifter inne i landet, vilket ses som en indikation på både den yttre och den inre kontrollens svaghet. I betänkandet Verkställighet och kontroll i utlänningsärenden (SOU 1997:128) av utredningen med samma namn anförs att många av de uppgifter och handlingar som är erforderliga i verkställighetsarbetet inte sällan är svåra att säkra, om utlänningen ger in sin ansökan om uppehållstillstånd först efter en tid efter ankomsten till Sverige. Det är därför angeläget att åstadkomma en ordning som innebär att så många som möjligt ger in sin ansökan om uppehållstillstånd redan i samband med inresan till Sverige. För att öka antalet ansökningar vid gränsen bör Invandrarverket i ökad utsträckning förlägga sin verksamhet till de större flygplatserna och till de större färjehamnarna. Invandrarverket har nu permanent bevakning endast på Arlanda. Utredaren anser att personal från Invandrarverket så gott som alltid bör finnas på plats vid de större flygplatserna. Verkets personal bör dessutom i regel finnas på plats i färjehamnarna vid de tider då färjor, som erfarenhetsmässigt för med sig asylsökande, anlöper svensk hamn. Invandrarverket bör tillsammans med den gränsbevakande polisen utarbeta gemensamma arbetsformer och rutiner som kan bidra till att fler ansökningar om uppehållstillstånd görs i omedelbar anslutning till inresan. En sådan samverkan bör kunna byggas upp utan någon författningsreglering. I det nämnda betänkandet hänvisas även till att Verkställighetsutredningen i sitt betänkande SOU 1995:55 har föreslagit s.k. gatekontroll, som framför allt medför bättre möjligheter att säkerställa uppgifter om resvägen till Sverige, vilket har betydelse för bl.a. frågan om utlänningen skall återsändas till sitt hemland eller till ett första asylland. Gatekontroll ger dessutom möjlighet att i ett tidigt skede fånga upp dem som har för avsikt att söka asyl, vilket i många fall kan underlätta såväl asylutredningen som verkställigheten av ett avlägsnandebeslut. Saknar utlänningen resedokument ökar också möjligheten att få uppgifter från flygbolaget. Den förstnämnda utredningen (SOU 1997:128) anser det därför angeläget att genomföra Verkställighetsutredningens förslag om gatekontroll vid de större internationella flygplatserna. Sådan kontroll bör ske i vart fall av ankommande flyg som erfarenhetsmässigt ofta medför asylsökande. Ansvaret för denna kontrollverksamhet bör vila på polisen, men det är angeläget att finna lämpliga former för samarbete med Invandrarverket. Det bör överlåtas åt Rikspolisstyrelsen och Invandrarverket att utforma dessa. Utredaren påpekar att det beskrivna arbetssättet är av lika stor betydelse i ärenden om uppehållstillstånd som i verkställighetsärenden. Frågorna har redan uppmärksammats av Invandrarverket. Verket har i en skrivelse den 1 september 1997 till Utrikesdepartementet hemställt om en översyn av utlänningslagstiftningen så att verkets personal får möjlighet att självständigt besluta om och genomföra gatekontroll m.m. Utskottet vill tillägga att sedan den 1 oktober 1997 har Invandrarverket tagit över ansvaret för att ta emot ansökningar om uppehållstillstånd och även göra den s.k. grundutredningen som sker vid ansökningstillfället, något som tidigare ankom på polisen. Ett viktigt motiv till att ge Invandrarverket ansvaret för grundutredningen var att effektiviteten i asylprövningen då skulle förbättras. Frågan behandlades i utskottets betänkande 1996/97:SfU5. Utskottet framhöll där att det var en stor fördel ur utredningssynpunkt att de som skall fatta beslut i ett asylärende får den första kontakten med sökanden redan vid grundutredningen. Vidare hade utskottet fått många uttryck för att asylsökande med svåra upplevelser från hemlandets polismyndigheter hade haft svårt att lita på polismyndigheter i andra länder och berätta om de förföljelser som de varit utsatta för. Med hänvisning till det anförda delar utskottet motionärernas uppfattning att det är viktigt att Invandrarverkets ansvar för inresekontrollen tydliggörs och utvecklas ytterligare. Utskottet kommer i sitt betänkande 1997/98:SfU9 om flykting- och invandrarfrågor att behandla bl.a. två motioner från den allmänna motionstiden år 1997 som rör Invandrarverkets roll i gränskontrollsammanhang. Utskottet avser att därvid närmare överväga behovet av ett uttalande från riksdagens sida i frågan. Med hänsyn härtill och då Invandrarverkets roll i gränskontrollsammanhang inte är begränsad till Schengensamarbetet anser utskottet att förevarande motion Ju13 yrkande 3 bör avslås av riksdagen.
Spärrlista
Konventionen I Schengenkonventionens artikel 96 anges att registrering får ske av en utlänning på s.k. spärrlista. Beslut om införande på spärrlistan skall ha fattats av administrativa myndigheter eller behörig domstol i enlighet med processuella regler i nationell lagstiftning. Sådana beslut kan grundas på att en utlänning utgör ett hot mot allmän ordning och säkerhet, exempelvis om utlänningen dömts för gärning som har ett minimistraff på ett års fängelse eller om det finns grundad anledning att anta att utlänningen begått grova brott eller om det skäligen kan befaras att han kommer att begå sådana brott på någon Schengenstats territorium. Beslut om införande på spärrlista kan också grundas på att utlänningen i fråga varit föremål för avvisning eller utvisning. En person som förs in på spärrlistan skall vägras inresa eller uppehållstillstånd i Schengenområdet enligt villkor som föreskrivs i kapitel 2-5 i konventionen, om passerandet av de inre respektive de yttre gränserna. Av artikel 5 framgår, som ovan redovisats, att en utlänning som finns registrerad på spärrlista inte kan beviljas inresa till Schengenområdet. Liksom redan framgått kan en Schengenstat avvika från denna princip av humanitära skäl, i eget intresse eller på grund av internationella förpliktelser. I sådana fall skall inresetillståndet begränsas till den berörda statens territorium och meddelas övriga Schengenstater. I artikel 25 behandlas frågor om uppehållstillstånd för personer som är registrerade på spärrlista. Där framgår att den stat inom Schengensamarbetet som avser att utfärda ett uppehållstillstånd till en utlänning, som finns upptagen på spärrlistan, först skall rådgöra med den Schengenstat som verkställt registreringen, varvid hänsyn skall tas till den sistnämnda statens intressen. Uppehållstillstånd får endast meddelas om det finns skäl av allvarlig art, särskilt av humanitärt slag eller till följd av internationella förpliktelser. I det motsatta fallet, då ett land registrerar en person på spärrlista som redan har beviljats uppehållstillstånd i någon Schengenstat, skall den senare staten besluta om det finns skäl att återkalla tillståndet. Om så inte sker, skall regi-streringen återkallas.
Motion I motion Ju18 av Marianne Samuelsson m.fl. (mp) yrkande 16 anser motionärerna att regeringen bör göra ett förtydligande av under vilka förutsättningar och med vilken tidsbegränsning som svenska myndigheter kommer att få införa utlänningar med verkställt avvisningsbeslut på spärrlistan. I yrkande 17 anförs att regeringen bör se över proceduren för hur personer avförs från spärrlistan.
Utskottet I konventionens artikel 96 finns, som ovan redovisats, bestämmelser om vem som skall besluta om införande av person på spärrlista och på vilka grunder som en sådan registrering får ske. Av artikel 25 framgår vidare regler för återkallande av registrering av utlänning som beviljats uppehållstillstånd i någon Schengenstat. Utskottet förutsätter att regeringen i samband med förberedelserna inför Schengensamarbetet ser över vilka regler som härutöver närmare skall gälla för såväl registrering som avregistrering på spärrlistan. Med hänvisning till detta avstyrks motion Ju18 yrkandena 16 och 17.
Viseringar
Konventionen Schengenkonventionen innehåller bestämmelser om en gemensam viseringspolitik för Schengenstaterna. I artikel 9 förbinder sig Schengenstaterna att anta en gemensam politik vad gäller rörligheten för personer, i synnerhet i fråga om reglerna för beviljande av viseringar. Staterna förbinder sig att gemensamt eftersträva en harmonisering av viseringspolitiken. Här framgår även att förändringar rörande viseringar sker genom en gemensam överenskommelse mellan Schengenstaterna. Endast i undantagsfall och när det finns tvingande skäl som beror på att statens politik kräver ett brådskande beslut, kan en stat ensam avvika från de gemensamma reglerna. I sådant fall skall samråd ske med de övriga Schengenstaterna, och den stat som gör avsteg från den gemensamma politiken skall ta hänsyn till övriga staters intressen. I artiklarna 10-12 behandlas regler om en enhetlig visering som skall införas inom Schengenområdet. Den enhetliga viseringen skall gälla för inresa till samtliga Schengenstaters territorium och gälla för högst tre månader. Viseringen kan vara en inresevisering och gälla för en eller flera inresor under giltighetstiden. Tiden för en oavbruten vistelse eller den sammanlagda tiden för flera på varandra följande vistelser får inte överstiga tre månader per halvår räknat från den första inresan. En visering kan även beviljas som transitvisering, dvs. en rätt att färdas genom en eller flera Schengenstater för att ta sig till ett tredje land. Det är Schengenstaternas diplomatiska och konsulära myndigheter samt vissa myndigheter hos Schengenstaterna som utfärdar den enhetliga viseringen. I princip skall den Schengenstat som är resans huvudmål utfärda den enhetliga viseringen. Artiklarna 13-16 behandlar de resedokument som kan godtas i samband med beviljande av visering. Artikel 17 anger de frågor där verkställande kommittén skall fatta beslut om närmare tillämpning av viseringsbestämmelser. I artikel 18, slutligen, behandlas viseringar för en tid överstigande tre månader. En sådan visering skall betraktas som ett nationellt uppehållstillstånd i den utfärdande staten. En utlänning med sådan visering ges rätt att passera övriga Schengenstater på väg till den utfärdande staten, förutsatt att utlänningen uppfyller resevillkoren i artikel 5 och inte finns upptagen på spärrlista.
Motioner I motion Ju15 av Rolf Åbjörnsson m.fl. (kd) framförs i yrkande 4 krav på att viseringens effekter på möjligheten att söka asyl skall utredas. I motion Ju18 av Marianne Samuelsson m.fl. (mp) anförs i yrkande 6 att man aldrig bör eller får använda viseringsinstrumentet som ett sätt att hindra människor som flyr undan krig eller förföljelse att kunna ta sig till ett annat land. I motionens yrkande 7 menar motionärerna att Sverige aktivt bör verka inom Schengensamarbetet för att lägga egna förslag till vilka länder som bör befrias från viseringsskyldighet. I motionens yrkande 8 framförs åsikten att regeringen bör utreda hur samarbetet inom Schengenområdet kan komma att påverka svensk viseringspraxis. I yrkande 9 anförs vidare att ett av Scheng-enavtalets och Dublinkonventionens kriterier för att ett land skall anses ansvarigt för att pröva en asylansökan är att landet i fråga utfärdat visering för den asylsökande. Motionärerna anser att regeringen även här bör se över hur svensk viseringspraxis kan påverkas av en anslutning till Schengensamarbetet. Några motioner handlar om behovet av en gemensam europeisk flyktingpolitik. I motion Ju17 av Siw Persson m.fl. (fp), yrkande 1, menar motionärerna att tillämpningen av Schengenavtalet och Dublinkonventionen måste präglas av strävan att få till stånd en mänsklig och generös flyktingpolitik på europeisk nivå och undvika en situation där de minst generösa länderna sätter normen. Behovet av att få till stånd ett humanitärt europeiskt samarbete inom asyl- och flyktingpolitiken betonas även i motion Ju18 av Marianne Samuelsson m.fl. (mp), yrkandena 10-12. Motionärerna anser att det bör skapas en gemensam europeisk praxis för tillämpningen av flyktingbegreppet i 1951 års Genèvekonvention; en gemensam europeisk uppfattning om vem som har skyddsbehov utöver Genèvekonventionens definition samt ett system för att asylpraxis skall delges övriga länder så att en lika tillämpning sker överallt.
Utskottet En anslutning till Schengensamarbetet kommer att innebära att Sverige medverkar i Schengenstaternas samarbete om viseringsregler. Schengenstaterna förbinder sig enligt konventionen att gemensamt eftersträva en harmonisering av viseringspolitiken. Hittills har en harmonisering enbart delvis uppnåtts inom samarbetet. Schengenstaterna har upprättat en gemensam s.k. negativlista vilken upptar de stater vars medborgare skall ha visering för inresa i området. En annan lista upptar de stater mot vilka något viseringskrav inte skall gälla. I anslutning till negativlistan finns dock vidare ett antal stater vars medborgare är viseringspliktiga i minst en Schengenstat men inte i alla. För att uppnå en harmonisering av viseringspolitiken krävs därför att Schengenstaterna kommer överens om huruvida medborgare i dessa stater skall vara viseringspliktiga eller ej. Slutligen finns en förteckning över stater vars medborgare skall ha en särskild transitvisering för flygplatsvisering inom Schengenområdet. Av det av riksdagen godkända betänkandet Svensk migrationsperspektiv i globalt perspektiv (prop. 1996/97:25, bet. 1996/97:SfU5, rskr. 1996/97:80) framgår att det övergripande målet för den svenska viseringspolitiken är att skapa så stor frihet som möjligt över gränserna. Önskemålet om fri rörlighet måste dock ställas mot nödvändigheten av att upprätthålla den reglerade invandringen. Av invandringspolitiska skäl är det därför nödvändigt att upprätthålla kravet på visering i förhållande till ett stort antal länder. Utskottet framhöll i betänkandet att viseringspolitiken i särskilt hög grad är en del av vår invandringspolitik, där det är nödvändigt att politiken inte skiljer sig alltför mycket från våra grannländers. En svensk viseringsfrihet i förhållande till länder vars medborgare är viseringspliktiga i de flesta andra länder skulle kunna leda till ett mycket stort invandringstryck, menade utskottet. I några motioner anförs att Schengenkonventionens viseringsregler kan få oönskade konsekvenser för svensk asylpolitik. Även frågan om förhållandet mellan viseringspolitik och möjligheten att söka asyl behandlades i utskottets betänkande 1996/97:SfU5. Utskottet anförde där, med hänvisning till regeringens skrivningar i propositionen, att viseringskrav endast i mycket liten utsträckning torde hindra människor från att söka skydd, men att det däremot kan vara ett hinder för dem att söka asyl just i Sverige. Utskottet framhöll emellertid att det inte finns någon rätt för asylsökande att själv välja asylland. Om andra länder får ta emot oproportionellt många skyddsbehövande får detta lösas genom internationellt samarbete. Den svenska flyktingkvoten utnyttjas för just sådana situationer. Som utskottet redan uttalat bör vidare en anslutning till Schengensamarbetet och dess arbete med att harmonisera viseringskraven anses stå i god överensstämmelse med de riktlinjer för migrationspolitiken som riksdagen antog 1996. Några uttalanden från riksdagens sida med anledning av motionerna Ju15 yrkande 4 och Ju18 yrkandena 6-9 är således inte påkallade, och motionerna avstyrks. Några motioner berör behovet av en samverkan om asylpolitiken inom EU. Schengenavtalet är ett separat mellanstatligt avtal utanför EU som sedan Dublinkonventionens ikraftträdande - den 1 september 1997 för de ursprungliga undertecknarna, den 1 oktober 1997 för Sverige och Österrike samt den 1 januari 1998 för Finland - inte längre reglerar bestämmelser om asylansökningar. Arbetet för en gemensam flykting- och asylpolitik inom EU berörs därför inte direkt av Schengensamarbetet. Utskottet vill emellertid hänvisa till att såväl nuvarande som tidigare regeringar lagt stor vikt vid det internationella samarbetet i syfte att verka för en solidarisk ansvarsfördelning och för att stärka flyktingars rättsliga skydd. Utskottet vill åter (se senast bet. 1996/97:SfU5) erinra om att EU:s framtida flyktingpolitik bygger bl.a. på att alla medlemsstater har slutit upp kring Europakonventionen och FN:s flyktingkonvention. Enligt regeringen (prop. 1996/97:25) vill Sverige medverka till att de vägledande principerna vidareutvecklas och förverkligas. Utskottet, som för närvarande behandlar åtskilliga motioner om flykting- och invandringsfrågor, kommer att i betänkande 1997/98:SfU9 närmare redovisa sin syn på dessa frågor. Med det anförda avstyrker utskottet motionerna Ju17 yrkande 1 och Ju18 yrkandena 10 - 12.
Transportöransvaret
Konventionen I Schengenkonventionens artiklar 26 och 27 finns bestämmelser om s.k. transportöransvar. I dessa artiklar åläggs Schengenstaterna att i sin nationella lagstiftning införa motsvarande bestämmelser. Enligt artikel 26 skall den transportör som ombesörjt sjö-, luft- eller landtransport fram till den yttre gränsen för en utländsk medborgare, vilken därefter nekats inresa, vara skyldig att utan dröjsmål återta ansvaret för utlänningen. På begäran av den myndighet som bevakar gränsen skall transportören ombesörja återresa för utlänningen till tredje land. Transportören skall vidare vara skyldig att kontrollera att en utlänning som transporteras sjö- eller luftvägen har de resedokument eller viseringar som erfordras för inresa i Schengenområdet. Och i den mån det är konstitutionellt möjligt skall Schengenstaterna införa nationella sanktioner mot transportörer som befordrar utlänningar som saknar erforderliga dokument. Schengenstaternas åtaganden vad gäller transportörer gäller endast i den mån det inte strider mot staternas förpliktelser enligt flyktingkonventionen. I artikel 27 förbinder sig Schengenstaterna att i sin nationella lagstiftning införa lämpliga sanktioner mot den som i vinstsyfte hjälper eller försöker hjälpa utlänningar att resa in i eller vistas inom Schengenområdet i strid mot gällande bestämmelser. Schengenstaterna är skyldiga att meddela varandra när de får vetskap om sådan verksamhet riktad mot annan stat.
Motioner Några motioner berör transportöransvaret. I motion Ju13 av Gun Hellsvik m.fl. (m) yrkande 4 anförs att nuvarande svensk lagstiftning rörande sanktioner mot transportföretag som luft- eller sjövägen befordrar utlänningar utan nödvändiga resedokument inte uppfyller Schengensamarbetets krav. Motionärerna begär därför kompletterande bestämmelser om sanktionsmöjligheter mot transportföretag i enlighet med Schengenkonventionens artikel 26. I motion Ju14 av Gudrun Schyman m.fl. (v) yrkande 3 anser motionärerna att - i det fall riksdagen godkänner förslaget om att ratificera Schengenavtalet - Sverige skall göra ett tydligt förbehåll att någon skärpning av det svenska transportöransvaret inte kan komma i fråga. Rolf Åbjörnsson m.fl. (kd) anser i motion Ju15 yrkande 5 att man bör begära garantier från övriga konventionsstater om att svenska regler om transportör- ansvar kan bibehållas. Motionärerna menar i yrkande 6 vidare att Sverige bör verka för att de svenska reglerna om transportöransvar vinner gehör i fler konventionsstater. I motion Ju220 av Ragnhild Pohanka och Ulla Hoffmann (mp, v) yrkande 4 anförs att Sverige starkt skall arbeta för en minskning av transportörernas ansvar. Motionärerna anser vidare att - innan riksdagen tar ställning till Schengenkonventionen - fullständiga och klara garantier bör erhållas från Schengens verkställande kommitté för att den erkänner och respekterar Sveriges ställningstagande att inte bötfälla transportörer.
Utskottet I 9 kap. 2 och 3 §§ utlänningslagen finns bestämmelser om skyldighet för transportörer att ersätta staten för kostnader för utlänningens resa från Sverige inklusive vissa andra kostnader. Skyldigheten inträder när utlänningen saknar pass, tillstånd för inresa och medel för hemresan. Transportören kan under vissa omständigheter befrias från betalningsskyldighet. Motioner som rörde frågor om transportöransvar behandlades i det migrationspolitiska betänkandet 1996/97:SfU5. Utskottet ansåg där att de gällande reglerna för transportöransvar var nödvändiga för att upprätthålla det migrationspolitiska syftet att reglera invandringen och ge skydd åt dem som verkligen behöver det. Utskottet ansåg inte att någon ändring av reglerna var påkallad. Utskottet angav att frågor om transportöransvar också berörs av EU- och Schengensamarbetet. De behandlade motionerna avstyrktes. I propositionen gör regeringen bedömningen att de nuvarande bestämmelserna om transportöransvar får anses uppfylla Schengenkonventionens krav. De svenska bestämmelserna på området har presenterats och noggrant övervägts under Sveriges förhandlingar om anslutning till Schengensamarbetet. Någon kritik riktades inte i det läget mot den svenska lagstiftningen. Regeringen påpekar samtidigt att detta inte hindrar att det kan finnas anledning i ett senare skede, särskilt när större erfarenhet finns av konventionens praktiska tillämpning, att på nytt ta upp frågan till diskussion. Men hänvisning till vad som ovan anförts anser utskottet att det i dagsläget inte finns anledning att ompröva gällande regler för transportöransvar. Med hänvisning till vad som ovan anförts avstyrker utskottet motionerna Ju13 yrkande 4, Ju14 yrkande 3, Ju15 yrkandena 5 och 6 samt Ju220 yrkande 4.
Stockholm den 19 februari 1998
På socialförsäkringsutskottets vägnar
Börje Nilsson
I beslutet har deltagit: Börje Nilsson (s), Gullan Lindblad (m), Margareta Israelsson (s), Maud Björnemalm (s), Anita Jönsson (s), Margit Gennser (m), Lennart Klockare (s), Sven-Åke Nygårds (s), Gustaf von Essen (m), Sigge Godin (fp), Ronny Olander (s), Ulla Hoffmann (v), Mona Berglund Nilsson (s), Ulf Kristersson (m), Rose-Marie Frebran (kd), Karin Israelsson (c) och Jan Lindholm (mp).
Avvikande meningar
Anslutning till Schengenavtalet 1. Ulla Hoffmann (v) och Jan Lindholm (mp) anser att den del av utskottets yttrande som börjar med ?I samband? och slutar med ?yrkande 1? bort ha följande lydelse: Utskottet anser att Schengensamarbetet är ytterligare ett steg mot överstatlighet. Den parlamentariska insynen och möjligheten till demokratisk kontroll av arbetet inom Schengenöverenskommelsen är vidare mycket bristfällig. Utskottet vill även peka på att beredningen av ärendet inte kan betraktas som tillfredsställande. Regeringen har exempelvis undvikit att för allmän kännedom redovisa de behov av lagstiftning som en anslutning till Schengensamarbetet för med sig. Utskottet menar att Schengensamarbetet i praktiken medför en harmonisering av asyl- och flyktingpolitiken. Det innebär att Sverige mister makten över vem som skall få resa in och få en fristad här. Utskottet anser att Schengensamarbetet syftar till att skapa högre murar för flyktingar och att det därigenom strider mot FN:s flyktingkonvention. Med hänvisning till det anförda anser utskottet således att justitieutskottet bör tillstyrka motionerna Ju14 yrkande 1, Ju18 yrkande 1 och Ju220 yrkande 1 och avstyrka propositionen. Därvid bör enligt utskottet även motionerna Ju12, Ju11 yrkande 1 och Ju16, som yrkar avslag på regeringens proposition, tillstyrkas av justitieutskottet.
Spärrlista 2. Ulla Hoffmann (v) och Jan Lindholm (mp) anser att den del av utskottets yttrande som börjar med ?I konventionens? och slutar med ?16 och 17? bort ha följande lydelse: Enligt artikel 96 i Schengenkonventionen kan uppgifter om utlänningar som avvisats eller utvisats från Schengenområdet införas på den gemensamma spärrlista över personer som inte är önskvärda på Schengenländernas territorium. Däremot finns det inte angivet i propositionen vilka kategorier utlänningar som på denna grund kan komma att införas på spärrlistan. Utskottet anser att regeringen bör återkomma till riksdagen med ett förtydligande vad gäller under vilka förutsättningar och med vilken tidsbegränsning som svenska myndigheter kommer att få införa utlänningar med verkställt avvisningsbeslut på spärrlistan. Dessutom bör proceduren för hur personer avförs från spärrlistan ses över. Utskottet anser således att justitieutskottet bör tillstyrka motion Ju18 yrkandena 16 och 17.
Viseringar 3. Ulla Hoffmann (v), Rose-Marie Frebran (kd) och Jan Lindholm (mp) anser att den del av utskottets yttrande som börjar med ?En anslutning? och slutar med ?motionerna avstyrks? bort ha följande lydelse: Schengenstaterna har upprättat en s.k. negativlista vilken upptar de stater vars medborgare skall ha visering för inresa i Schengenområdet. Vid en anslutning till Schengensamarbetet måste även Sverige kräva visering av medborgare i de 128 stater som för närvarande står på negativlistan. Det innebär viseringstvång gentemot ytterligare 27 stater i förhållande till gällande svensk viseringspraxis. Många av dessa länder är väl kända för kränkningar av mänskliga rättigheter. Det är utskottets bestämda uppfattning att viseringsinstrumentet aldrig skall användas som ett sätt att hindra människor som flyr undan krig eller förföljelse att ta sig till ett annat land. Det är mot bakgrund av detta viktigt att Sverige, om riksdagen godkänner Sveriges anslutning till Schengensamarbetet, driver en aktiv roll med egna förslag till vilka länder som bör befrias från viseringsskyldighet. En annan följd av Schengensamarbetet blir att Sverige vid prövning av en viseringsansökan måste ta hänsyn till de andra Schengenstaternas invandringspolitiska intressen. Utskottet anser att regeringen närmare bör utreda vilka konsekvenser detta kan få för svensk viseringspraxis. Regeringen bör enligt utskottets mening även utreda hur Dublinkonventionens kriterium om vilket land som har ansvaret för att pröva en asylsansökan kan komma att påverkas genom Schengensamarbetet. Med hänvisning till vad som ovan anförts anser utskottet att justitieutskottet bör tillstyrka motionerna Ju18 yrkandena 6-9 och Ju15 yrkande 4. 4. Sigge Godin (fp) anser att den del av utskottets yttrande som börjar med ?Några motioner? och slutar med ?yrkandena 10-12? bort ha följande lydelse: Utskottet anser att Schengensamarbetet är ett steg framåt mot det gränslösa EU med fri rörlighet för dess medborgare. Samtidigt som utskottet ser med tillfredsställelse på att den fria rörligheten för medborgarna i EU på detta sätt främjas finns det anledning att hysa oro för att en mer inhuman flyktingpolitik inom EU riskerar att utvecklas. Utskottet vill därför betona att det är av yttersta vikt att arbeta för att skapa en gemensam asylpolitik inom EU. En samordning av medlemsstaternas minimiansvar vad gäller asylpolitiken är nödvändig, om det åtminstone i några länder i praktiken skall vara möjligt att bedriva en mer generös flyktingpolitik. Med vad som här anförts anser utskottet att justitieutskottet bör tillstyrka motion Ju17 yrkande 1. 5. Jan Lindholm (mp) anser att den del av utskottets yttrande som börjar med ?Några motioner? och slutar med ?yrkandena 10-12? bort ha följande lydelse: Utskottet anser att det bör skapas en gemensam europeisk praxis för tillämpningen av flyktingbegreppet i FN:s flyktingkonvention. Vidare bör en gemensam europeisk uppfattning om vem som har skyddsbehov utöver Ge- nèvekonventionens definition fastslås. Europas stater bör även arbeta för att skapa ett gemensamt system för asylpraxis. Utskottet anser således att justitieutskottet bör tillstyrka motion Ju18 yrkandena 10-12.
Transportöransvaret 6. Sigge Godin (fp), Ulla Hoffmann (v), Rose-Marie Frebran (kd) och Jan Lindholm (mp) anser att den del av utskottets yttrande som börjar med ?I kap. 9? och slutar med ?yrkande 4? bort ha följande lydelse: Utskottet anser att Sverige vid en anslutning till Schengensamarbetet skall begära garantier från övriga Schengenstater att Sverige kan behålla gällande regler för transportöransvar utan några förändringar. Sverige bör vidare verka för att de svenska reglerna för transportöransvar vinner gehör i flera Schengenstater. Med hänsyn till det anförda anser utskottet således att justitieutskottet bör tillstyrka motionerna Ju14 yrkande 3, Ju220 yrkande 4 samt Ju15 yrkandena 5 och 6. 7. Gullan Lindblad, Margit Gennser, Gustaf von Essen och Ulf Kristersson (alla m) anser att den del av utskottets yttrande som börjar med ?I 9 kap.? och slutar med ?yrkande 4? bort ha följande lydelse: Den nuvarande lagstiftningen rörande sanktioner mot transportföretag som luft- eller sjövägen befordrar utlänningar utan nödvändiga resedokument kan enligt utskottets uppfattning inte sägas uppfylla Schengenkonventionens krav såsom de framgår i artikel 26. Nuvarande svenska regler innebär att transportörer under vissa omständigheter blir ersättningsskyldiga till staten, men medger inte någon form av sanktionsmöjlighet mot transportföretag som brister i kontrollen av utlänningars resedokument så som förutsätts enligt Schengenkonventionen. Utskottet anser att regeringen bör återkomma till riksdagen med kompletterande bestämmelse om sanktionsmöjlighet mot transportföretag i enlighet med Schengenkonventionens artikel 26. Utskottet anser således att justitieutskottet bör tillstyrka motion Ju13 yrkande 4.
Innehållsförteckning
Sammanfattning........................................1 Propositionen.........................................1 Motionerna............................................2 Motioner väckta med anledning av propositionen 2 Motion väckt med anledning av regeringens skrivelse 1997/98:60 5 Motioner väckta under allmänna motionstiden 1997 5 Utskottet.............................................6 Inledning 6 Bakgrunden till Schengensamarbetet 6 Sveriges deltagande 7 Ärendet och dess beredning 8 Schengensamarbetets huvudsakliga innehåll 8 Inledning 8 Schengens informationssystem SIS 8 Gränskontroll 9 Viseringspolitik 10 Polisiärt och rättsligt samarbete 10 Schengensamarbetet och andra internationella åtaganden 13 Europeiska unionen 13 Amsterdamfördraget 13 Den nordiska passunionen 14 Propositionens huvudsakliga innehåll 14 Avslag på propositionen 14 Schengens regelverk 17 Parlamentarisk kontroll 17 SIRENE-handboken 19 Schengens informationssystem 19 Innehållet i SIS 19 Datasäkerhet 21 Yttre gränskontroll 23 Viseringsfrågor 23 Samverkan inom asylpolitiken 24 Transportörsansvaret 25 Resursfrågor 26 Ansvaret för inresekontrollen 27 Polisiärt och rättsligt samarbete 28 Narkotika 28 Harmonisering av straffrätten 29 Fortsatt övervakning och förföljande 30 Övrigt 30 Hemställan 31 Reservationer........................................33 1. Avslag på propositionen (mom. 1) 33 2. Tidpunkten för godkännande (mom. 2) 34 3. Parlamentarisk kontroll (mom. 3) 34 4. SIRENE-handboken (mom. 4) 36 5. Innehållet i SIS (mom. 5) 36 6. Datasäkerhet (mom. 6) 36 7. Datasäkerhet (mom. 6) 37 8. Viseringsfrågor (mom. 7) 38 9. Samverkan om asylpolitiken inom EU (mom. 8) 38 10. Transportörsansvaret (mom. 9) 39 11. Transportörsansvaret (mom. 9) 39 12. Resursfrågor (mom. 10) 40 13. Harmonisering av straffrätten (mom. 13) 41 14. Fortsatt förföljande (mom. 14) 41 Bilagor 1. Schengenavtalet 42 2. Schengenkonventionen 52 3. Sveriges anslutningsavtal 133 4. Protokoll om Sveriges anslutning 138 5. Samarbetsavtalet med Island och Norge 141 6. Förklaring av parterna i Schengenkonventionen 147 7. Förklaring av Island och Norge 148 8. Tilläggsprotokollet 149 9. Sveriges förklaring avseende artikel 41 i Schengenkonventionen 151 10. Socialförsäkringsutskottets yttrande 1997/98:SfU3y 152