Särskild utlänningskontroll
Betänkande 1996/97:JuU13
Justitieutskottets betänkande
1996/97:JUU13
Särskild utlänningskontroll
Innehåll
1996/97 JuU13
Sammanfattning
I detta betänkande behandlar utskottet en skrivelse från regeringen med en redogörelse för tillämpningen av lagen om särskild utlänningskontroll samt en motion från den allmänna motionstiden år 1996. Utskottet föreslår att skrivelsen läggs till handlingarna och att motionen avslås. I ärendet föreligger två reservationer från (v) respektive (mp).
Skrivelsen I skrivelse 1996/97:68 har regeringen (Justitiedepartementet) till riksdagen överlämnat en redogörelse för tillämpningen av lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll under tiden den 1 juli 1995-den 30 juni 1996.
Motionen 1996/97:Ju717 av Yvonne Ruwaida (mp) vari yrkas 1. att riksdagen beslutar att lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll upphävs och att nuvarande bestämmelser omarbetas och förs in i annan lagstiftning, 2. att riksdagen, om yrkande 1 avslås, hos regeringen begär förslag till sådan ändring i lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll att den terroristmisstänkte erbjuds samma möjligheter till rättslig prövning som i den ordinära domstolsprocessen, i enlighet med vad som anförts i motionen.
Utskottet
Bakgrund Särskilda regler i syfte att bekämpa internationell terrorism infördes i svensk lagstiftning år 1973 genom lagen (1973:162) om särskilda åtgärder till förebyggande av vissa våldsdåd med internationell bakgrund. Lagen hade det primära syftet att göra det möjligt att hindra presumtiva terrorister från att komma in i eller stanna kvar i Sverige. Samtidigt syftade bestämmelserna till att skapa möjlighet till särskild kontroll i de fall då sådana utlänningar av humanitära skäl ändå måste beredas en fristad här i landet. Lagen var tidsbegränsad. Bestämmelserna ändrades vid flera tillfällen under lagens giltighetstid. Sedan den 1 juli 1991 återfinns den aktuella regleringen i lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll (prop. 1990/91:118, JuU29, rskr. 298).
Lagen om särskild utlänningskontroll Enligt lagen om särskild utlänningskontroll gäller i korthet att en utlänning kan utvisas om det behövs med hänsyn till rikets säkerhet eller om det med hänsyn till vad som är känt om hans tidigare verksamhet och övriga omständigheter kan befaras att han kommer att begå eller medverka till en brottslig gärning som innefattar våld, hot eller tvång för politiska syften. Undantag görs dock för gärningar utomlands som har övervägande karaktär av politiskt brott. Om det finns ett beslut om utvisning enligt lagen om särskild utlänningskontroll eller om det är sannolikt att ett sådant beslut kommer att meddelas får utlänningen under vissa förutsättningar tas i förvar. Har ett utvisningsbeslut inte kunnat verkställas på grund av att utlänningen riskerar t.ex. dödsstraff eller tortyr i det land till vilket han utvisats och verkställigheten till följd härav inhiberats kan regeringen besluta om anmälningsplikt för utlänningen. Anmälningsplikt innebär en skyldighet för utlänningen att på vissa tider anmäla sig hos en polismyndighet. Härutöver ges under vissa bestämda förutsättningar möjlighet till husrannsakan, hemlig teleavlyssning m.fl. tvångsåtgärder i spaningssyfte. Ett beslut av regeringen om anmälningsplikt eller tvångsmedel gäller i längst tre år. En förlängning för tiden därefter kräver beslut av domstol. Ett sådant beslut kan överklagas av utlänningen och av Rikspolisstyrelsen. Härutöver gäller att också regeringens beslut i här aktuella frågor i de flesta fall skall föregås av en förhandling i domstol.
Parlamentarisk kontroll Terroristbestämmelserna och reglerna om särskilda tvångsåtgärder fick vid sin tillkomst en begränsad giltighetstid vilket innebar en kontrollmöjlighet över regeringens och myndigheternas handlande. När terroristbestämmelserna permanentades år 1975 bestämdes att regeringen varje år skulle lämna en skrivelse till riksdagen med redovisning av terroristbestämmelsernas tillämpning. I samband med införandet av lagen om särskild utlänningskontroll ansågs att den parlamentariska kontrollen av hur regeringen tillämpar terroristbestämmelserna och reglerna om tvångsåtgärder även i fortsättningen bör ske genom att regeringen årligen lämnar en skrivelse härom till riksdagen (prop. 1990/91:118 s. 72 f, JuU29 s. 32). Den senaste redovisningen gjordes i regeringens skrivelse 1995/96:124 (JuU18, rskr. 278). Förra året gjorde utskottet en fördjupad granskning av regeringens handläggning av ärendena enligt lagen under perioden den 1 juli 1994-den 30 juni 1995. Utskottet konstaterade i sitt av riksdagen godkända betänkande att regeringens olika beslut om utvisning måste bedömas som välgrundade liksom att handläggningen av ärendena från formell synpunkt varit korrekt. Dokumentationen av vissa muntliga uppgifter behövde dock förbättras. Regeringen anför i årets skrivelse att den avser att i kommande ärenden förbättra dokumentationen i berörda avseenden. - Det kan tilläggas att utskottets granskning gjordes under våren 1996, dvs. i slutet av den period som regeringen nu redovisar.
Regeringens skrivelse Den vid regeringens skrivelse fogade redogörelsen bygger på skrivelser från Rikspolisstyrelsen och Utrikesdepartementet. Av redogörelsen framgår bl.a. följande. Lagen har tillämpats fyra gånger under den aktuella perioden den 1 juli 1995-den 30 juni 1996. I ett fall har regeringen beslutat att med stöd av 1 § första stycket 2 lagen om särskild utlänningskontroll utvisa en algerisk medborgare. Regeringen beslöt samtidigt att verkställighet av utvisningen tills vidare inte fick ske. I ärendet togs utlänningen i förvar av Säkerhetspolisen och chefen för Justitiedepartementet beslutade om fortsatt förvar. Sådan förhandling som avses i 3 och 6 §§ lagen om särskild utlänningskontroll ägde rum. I de övriga tre fallen har regeringen omprövat tidigare meddelade beslut om utvisning med stöd av lagen. Inte i något fall upphävdes det tidigare beslutet om utvisning. I ett av dessa fall togs personen i fråga i förvar av Säkerhetspolisen som även på nytt verkställde utvisningsbeslutet. Som en jämförelse redovisas antalet fall där lagen tidigare har tillämpats. -1991/1992 - lagen tillämpades vid tre tillfällen -1992/1993 - lagen tillämpades vid tre tillfällen -1993/1994 - lagen tillämpades inte vid något tillfälle -1994/1995 - lagen tillämpades vid fem tillfällen Sverige har under den nu aktuella perioden varit förskonat från terroristdåd. Allmänt sett har den typ av terrorism som haft sin grogrund i vänsterextremism gradvis avtagit och praktiskt taget upphört i Europa med vissa undantag i Grekland och Turkiet. Terrorism som helhet har dess värre åter tagit fart på ett oroande sätt, vilket till stor del sammanhäger med att fredsprocesserna i flera konflikter med rötter långt bakåt i tiden hakat upp sig. Vapenvilan på Nordirland, vilken proklamerades i augusti 1994, bröts således i februari 1996 i samband med att fredsprocessen gått in i ett politiskt dödläge. I Mellanöstern har motståndet mot fredsprocessen från extremister på bägge sidor fortsatt att ta sig uttryck i terrorhandlingar i Israel eller på av Israel behärskat område. Risk för nya uttryck för politiskt motiverat våld föreligger. I Spanien har terrordåd förorsakade av baskisk nationalism och separatism fortsatt. Striden mellan turkiska regeringsstyrkor och den kurdiska PKK-gerillan har också fortsatt med oförminskad oförsonlighet i Turkiet. I Algeriet går det ännu inte att se slutet på den oförsonliga kampen mellan regeringsstyrkor och islamska fundamentalistiska extremister. I Egytpen har den radikala islamska extremistiska oppositionen i olika grupperingar med grogrund bl.a. i landets ekonomiska och sociala problem fortsatt att bl.a. angripa symboler för västerländskt inflytande såsom turistnäringen. Utanför Europa har terroristdåd förekommit i t.ex. Colombia, Kashmir, Filippinerna och i Sri Lanka. Ett nytt fenomen är bombattentat mot USA:s militära närvaro i Saudiarabien. Mot bakgrund av utvecklingen har det internationella samarbetet med att bekämpa terrorism ökat i intensitet. I varierande kretsar har frågan satts högt på dagordningen vid gemensamma möten. Bland annat enades G 7-staterna och Ryssland i somras vid ett ministermöte i Paris om ett antal förslag som kommer att följas upp i de internationella organisationer, såsom FN eller dess fackorgan, där frågorna sakligt hör hemma. I FN har Storbritannien föreslagit kompletteringar till 1994 års FN-deklaration om åtgärder mot internationell terrorism. Inom EU fortsätter Sverige att medverka på detta område såväl inom ramen för samarbetet inom utrikes- och säkerhetspolitiken som inom samarbetet på de rättsliga och polisiära områdena.
Motionen I motion Ju717 (mp) begärs i första hand att lagen om särskild utlänningskontroll skall upphävas och bestämmelserna föras in i annan lagstiftning efter omarbetning som syftar till ett ökat inslag av domstolsprövning m.m. I andra hand begärs att sådana regler införs i den gällande lagen. Genom motionen aktualiseras några frågor som var föremål för överväganden redan i samband med lagens antagande. I fråga om terroristbestämmelsernas lagtekniska placering redovisades i propositionen (prop. 1990/91:118 s. 23 f och 70 f) hur bestämmelsernas placering tidvis funnits i en särskild lag, tidvis varit placerade i utlännings-lagstiftningen. Vid tiden för antagandet av den nuvarande utlänningslagen fanns terroristbestämmelserna i den dåvarande utlänningslagen (1980:376) och bestämmelserna om särskilda tvångsåtgärder i lagen (1975:1360) om tvångsåtgärder i spaningssyfte i vissa fall (spaningslagen). I samband med att den nuvarande utlänningslagen (1989:529) antogs bröts terroristbestämmelserna ut ur utlänningslagen och sammanfördes i huvudsak oförändrade med bestämmelserna i spaningslagen till en särskild lag, lagen (1989:530) om åtgärder för att förebygga våldsdåd med internationell bakgrund (terroristlag) som år 1991 ersättes med den alltjämt gällande lagen om särskild utlänningskontroll. I 1991 års proposition anfördes (s. 70 f) att systematiska skäl kunde tala för att terroristbestämmelserna åter placerades i utlänningslagen men att de skulle bli lättare att överblicka om de placerades i en särskild lag. Vidare kunde det inte uteslutas att en placering i utlänningslagen negativt skulle påverka den allmänna synen på denna lag. Handläggningen av terroristärenden skiljer sig också från handläggningen av andra utlänningsärenden och terroristbestämmelserna tillämpas i ytterst få fall i jämförelse med övriga bestämmelser i utlänningslagstiftningen. Därtill kom att utlänningslagens systematik skulle störas väsentligt om den kompletterades med terroristbestämmelserna. Att i det läget överväga en lösning som skulle innebära att den lagtekniska placeringen på nytt ändrades borde inte komma i fråga, ansåg departementschefen. Också frågan om domstol - och inte regeringen - skulle fatta beslut i ärenden enligt terroristlagen övervägdes. Närmast var det fråga om att införa bestämmelser av samma typ som gäller i utlämningsärenden. I sådana ärenden skall Högsta domstolen avge yttrande i utlämningsfrågan om den berörde utlänningen bestrider utlämning. Regeringen är bunden av Högsta domstolens yttrande så till vida att utlämning inte får ske om Högsta domstolen har funnit att hinder möter mot utlämning. En sådan lösning avvisades dock. Departementschefen anförde i denna del (prop. s. 57) att i den mån ett yttrande från tingsrätten (den instans som diskuterades) skulle binda regeringen skulle resultatet reellt sett bli att beslutanderätten i dessa politiskt känsliga ärenden delvis skulle överflyttas från regeringen till domstolen. I ett ärende av här aktuellt slag kan ställningstagandet ytterst gälla exempelvis hur Sverige skall förhålla sig till en viss organisation, dvs. om denna skall betraktas som en terroristorganisation, som en befrielserörelse eller som något däremellan. Departementschefen konstaterade att en sådan fråga är av utrikespolitisk snarare än rättslig art. Om domstolens yttrande skulle binda regeringen tillkom att dess ställningstagande rimligen måste få överklagas såväl av den berörde utlänningen som av företrädare för det allmänna. Detta skulle väsentligt komplicera proceduren i dessa ofta mycket brådskande ärenden. Däremot ansågs det väsenligt att stärka domstolens roll i terroristärendena även om beslutsfunktionen låg kvar på regeringen, i första hand för att förbättra förtroendet för förfarandet och för att öka rättssäkerheten. Som framgått ovan skall de flesta beslut om utlämning med stöd av lagen alltså föregås av en förhandling i Stockholms tingsrätt. Syftet är att främja en allsidig utredning och den enskildes rättssäkerhet. I fråga om terroristbestämmelsernas förenlighet med Europarådets konvention om de mänskliga rättigheterna och andra internationella konventionsåtaganden konstaterades i propositionen (s. 28 f och 54 f) att terroristbestämmelserna inte i något avseende kunde sägas strida mot de enskilda bestämmelserna i konventionerna även om det rent teoretiskt kunde göras gällande att så var fallet, så till vida att en utlänning som berörs av ett beslut inte har något effektivt rättsmedel om han påstår att hans fri- och rättigheter blivit kränkta. Departementschefen påpekade att detsamma kunde sägas även beträffande regeringsbeslut på andra områden och i fråga om beslut av de högsta domstolarna. Hon ansåg att vare sig ordalydelsen eller tidigare tolkningar av konventionstexterna tyder på att konventionerna ställer krav på att den enskilde skall ha rätt att överklaga ett utvisningsbeslut enligt lagen till någon överordnad instans. Utskottet (1990/91:JuU29) tillstyrkte förslaget i dess helhet efter att särskilt ha uttalat sig såväl beträffande terroristbestämmelsernas placering i en särskild lag som beträffande beslutsförfarandet. Till sist bör här nämnas att regeringen på nytt aktualiserat frågan om beslutsförfarandet och dess förenlighet med Sveriges internationella åtaganden. Regeringen har alltså den 30 januari 1997 fattat beslut om direktiv för en parlamentarisk kommitté med uppgift att utreda frågan om en ny instans- och processordning vid tillämpning av utlännings- och medborgarskapslagstiftningen (dir. 1997:20). Samtidigt skall en i första hand språklig och redaktionell översyn av utlänningslagen göras. I kommitténs uppdrag ingår att utreda om det mot bakgrund av Sveriges internationella förpliktelser finns behov av att ändra den gällande ordningen med regeringen som första och sista instans i ärenden enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Kommittén är oförhindrad att föreslå att någon annan instans än regeringen skall fatta beslut eller att en ordning införs som innebär att regeringens beslut överprövas i någon form. Kommittén skall särskilt beakta att de ofta känsliga säkerhets-och utrikespolitiska överväganden som kan bli aktuella i dessa ärenden tillgodoses i beslutsfattandet. Kommitténs arbete i denna del skall vara slutfört den 30 april 1998.
Överväganden När det gäller regeringens skrivelse vill utskottet inledningsvis liksom tidigare uttala att utskottet finner redogörelsen värdefull. Utskottet, har alltsedan terroristlagstiftningens tillkomst år 1973 (JuU 1973:18) vid upprepade tillfällen vidhållit behovet av en sådan reglering som den nu aktuella. Utskottet som alltjämt har uppfattningen att lagstiftningen måste ge utrymme för att ur landet avlägsna sådana utlänningar som bedöms som farliga med hänsyn till risken för internationella terroristhandlingar eller som utgör ett hot mot rikets säkerhet, gör inte någon annan bedömning nu. När det gäller framtida redogörelser över tillämpningen av lagen gör utskottet samma bedömning som tidigare, nämligen bl.a. att redogörelsen både när det gäller konkreta händelser och analys av den internationella utvecklingen bör ligga på minst samma nivå som nu. I övrigt föranleder regeringens skrivelse inte några uttalanden från utskottets sida. Skrivelsen bör alltså läggas till handlingarna. I fråga om yrkandena i motion Ju717 konstaterar utskottet först att utskottet, som nyss framgått, anser att den här aktuella regleringen behövs. Härutöver vill utskottet peka på lagens karaktär av undantagsreglering. Det finns, som utskottet ser det för närvarande, ingen anledning att föra in dessa särbestämmelser i någon annan lag, t.ex. utlänningslagen. Denna fråga diskuterades för övrigt utförligt vid lagens antagande, och tanken på ett införande av bestämmelserna i utlänningslagen avvisades då i bestämda ordalag. I övrigt kommer de frågor som aktualiseras genom motionen på nytt att bli belysta i det utredningsarbete varom beslut just fattats. Utskottet är mot den bakgrunden inte berett att nu ompröva sina tidigare ställningstaganden i dessa delar. Sammantaget innebär vad som nu anförts att motion Ju717 inte bör föranleda någon riksdagens åtgärd. Utskottet avstyrker bifall till motionen.
Hemställan
Utskottet hemställer 1. beträffande regeringens skrivelse att riksdagen lägger regeringens skrivelse 1996/97:68 till handlingarna, 2. beträffande särskild utlänningskontroll att riksdagen avslår motion 1996/97:Ju717. res. 1 (mp) res. 2 (v)
Stockholm den 4 mars 1997
På justitieutskottets vägnar
Gun Hellsvik
I beslutet har deltagit: Gun Hellsvik (m), Lars-Erik Lövdén (s), Göran Magnusson (s), Sigrid Bolkéus (s), Märta Johansson (s), Anders G Högmark (m), Siw Persson (fp), Ann-Marie Fagerström (s), Alice Åström (v), Maud Ekendahl (m), Kia Andreasson (mp), Helena Frisk (s), Jeppe Johnsson (m), Sivert Carlsson (c), Majvi Andersson (s) och Cinnika Beiming (s).
Reservationer
1. Särskild utlänningskontroll (mom. 2) Kia Andreasson (mp) anför: I linje med vad som anförs i motion Ju717 är min utgångspunkt att bestämmelserna i lagen om särskild utlänningskontroll bör föras över till utlännings-lagen. Härigenom skulle förfarandet enligt utlänningslagen kunna tillämpas också i terroristfallen och den enskildes rättssäkerhet i motsvarande mån stärkas. Om en sådan lagteknisk placering befinns olämplig bör motsvarande ordning i stället införas direkt i lagen om särskild utlänningskontroll. Samtidigt bör övervägas om domstolsprövning bör införas i terroristfallen. Där kan det enligt min mening vara motiverat med en prövning som grundar sig på samma principer som gäller för en ordinär rättegång. Jag konstaterar att den frågan omfattas av direktiven till utredningen om ny instans- och process-ordning vid tillämpning av utlännings- och medborgarskapslagstiftningen m.m. Utredningens uppdrag bör utvidgas till att omfatta även terroristbestämmelsernas lagtekniska placering. Det ankommer på regeringen att vidta erforderliga åtgärder härför. Vad utskottet nu anfört bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna. Jag anser att utskottets hemställan under moment 2 bort ha följande lydelse: 2. beträffande särskild utlänningskontroll att riksdagen med anledning av motion 1996/97:Ju717 som sin mening ger regeringen till känna vad som anförts i reservation 1.
2. Särskild utlänningskontroll (mom. 2) Alice Åström (v) anför: Jag anser att det inte behövs någon särskild lagstiftning med den inriktning som finns i lagen om särskild utlänningskontroll. Enligt min mening är den reglering som finns i utlänningslagen om utvisning tillräcklig. Lagen bör alltså som anförs i motion Ju717 upphävas medan några kompletterande bestämmelser knappast behövs. Jag anser att utskottets hemställan under moment 2 bort ha följande lydelse: 2. beträffande särskild utlänningskontroll att riksdagen med anledning av motion 1996/97:Ju717 upphäver lagen (1991:572) om särskild utlänningkontroll.
Innehållsförteckning
Sammanfattning........................................1 Skrivelsen............................................1 Motionen..............................................1 Utskottet.............................................1 Bakgrund 1 Lagen om särskild utlänningskontroll 2 Parlamentarisk kontroll 2 Regeringens skrivelse 3 Motionen 4 Överväganden 6 Hemställan 6 Reservationer.........................................7 1. Särskild utlänningskontroll (mom. 2) 7 2. Särskild utlänningskontroll (mom. 2) 8