Särskild utlänningskontroll
Betänkande 1995/96:JuU18
Justitieutskottets betänkande
1995/96:JUU18
Särskild utlänningskontroll
Innehåll
1995/96 JuU18
Sammanfattning
I detta betänkande behandlar utskottet regeringens skrivelse med redogörelse för tillämpningen av lagen om särskild utlänningskontroll under perioden den 1 juli 1994-den 30 juni 1995 samt en motion som väckts i anslutning härtill.
I samband med behandlingen av regeringens skrivelse har utskottet, inom ramen för sin uppföljnings- och utvärderingsverksamhet, vid en fördjupad granskning av regeringens tillämpning av lagen om särskild utlänningskontroll konstaterat att regeringens olika beslut om utvisning måste bedömas som välgrundade och att handläggningen av ärendena från formell synpunkt varit korrekt. I sammanhanget förtjänar att anmärkas att Justitiedepartementet till följd av synpunkter från utskottet i samband med granskningen har beslutat se över rutinerna för dokumentation av muntliga uppgifter i regerings- ärenden av aktuellt slag.
Utskottet, som har uppfattningen att lagstiftningen måste ge utrymme för att ur landet avlägsna sådana utlänningar som bedöms som farliga med hänsyn till risken för internationella terroristhandlingar eller som utgör ett hot mot rikets säkerhet, avstyrker bifall till motionen och tillstyrker att regeringens skrivelse läggs till handlingarna.
Skrivelsen
I skrivelse 1995/96:124 har regeringen (Justitiedepartementet) till riksdagen vverlämnat en redogörelse för tillämpningen av lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll under tiden den 1 juli 1994-den 30 juni 1995.
Motionen
1995/96:Ju17 av Kia Andreasson m.fl. (mp) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en utförligare redovisning av tillämpningen av lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll,
2. att riksdagen hos regeringen begär förslag om att förbättra rättssäkerheten i lagen om särskild utlänningskontroll.
Utskottet
Bakgrund
Särskilda regler i syfte att bekämpa internationell terrorism infördes i svensk lagstiftning år 1973 genom lagen (1973:162) om särskilda åtgärder till förebyggande av vissa våldsdåd med internationell bakgrund. Lagen hade det primära syftet att göra det möjligt att hindra presumtiva terrorister från att komma in i eller stanna kvar i Sverige. Samtidigt syftade bestämmelserna till att skapa möjlighet till särskild kontroll i de fall då sådana utlänningar av humanitära skäl ändå måste beredas en fristad här i landet. Lagen var tidsbegränsad.
Bestämmelserna har ändrats vid flera tillfällen. Sedan den 1 juli 1991 eterfinns den aktuella regleringen i lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll (prop. 1990/91:118, JuU29, rskr. 298).
Lagen om särskild utlänningskontroll
Enligt lagen om särskild utlänningskontroll gäller i korthet att en utlänning kan utvisas om det behövs med hänsyn till rikets säkerhet eller om det med hänsyn till vad som är känt om hans tidigare verksamhet och övriga omständigheter kan befaras att han kommer att begå eller medverka till en brottslig gärning som innefattar våld, hot eller tvång för politiska syften. Undantag görs dock för gärningar utomlands som har övervägande karaktär av politiskt brott.
Om det finns ett beslut om utvisning enligt lagen om särskild utlänningskontroll eller om det är sannolikt att ett sådant beslut kommer att meddelas får utlänningen tas i förvar.
Har ett utvisningsbeslut inte kunnat verkställas på grund av att utlänningen riskerar t.ex. dödsstraff eller tortyr i det land till vilket han utvisats och verkställigheten till följd härav inhiberats, kan regeringen, eller i vissa fall Stockholms tingsrätt, besluta om anmälningsplikt för utlänningen. Anmälningsplikt innebär en skyldighet för utlänningen att på vissa tider anmäla sig hos en polismyndighet. Härutöver ges under vissa bestämda förutsättningar möjlighet till husrannsakan, hemlig teleavlyssning m.fl. tvångsåtgärder i spaningssyfte. Ett beslut om anmälningsplikt eller tvångsmedel gäller i längst tre år. En förlängning för tiden därefter kräver beslut av domstol. Ett sådant beslut kan vverklagas av utlänningen och av Rikspolisstyrelsen (RPS). Härutöver gäller att också regeringens beslut i här aktuella frågor i de flesta fall skall föregås av en förhandling i domstol.
Regeringens skrivelse
Den vid regeringens skrivelse fogade redogörelsen bygger på skrivelser från RPS och Utrikesdepartementet.
Av redogörelsen framgår bl.a. följande. Lagen har tillämpats fem gånger under den aktuella perioden den 1 juli 1994-den 30 juni 1995. I ett fall beslutade regeringen med stöd av 1 § första stycket 1 lagen om särskild utlänningskontroll att utvisa en rysk medborgare som misstänktes för spioneri. Ärendet avgjordes av regeringen utan att föregås av en sådan förhandling som avses i 3 och 6 §§ lagen om särskild utlänningskontroll. I fyra fall har regeringen efter ansökan av Säkerhetspolisen (SÄPO) beslutat utvisa utländska medborgare som misstänktes för terroristverksamhet enligt 1 § första stycket 2 i lagen. Tre fall har rört utlänningar från Mellanöstern och ett fall en medborgare från ett nordafrikanskt land. I tre av de sistnämnda fallen har sådan förhandling som avses i 3 och 6 §§ lagen om särskild utlänningskontroll hållits vid Stockholms tingsrätt. I samtliga fall där lagen tillämpats under perioden har utlänningen tagits i förvar av SÄPO och chefen för Justitiedepartementet har därefter förordnat om fortsatt förvar. Utvisningarna har verkställts genom SÄPO:s försorg. Som en jämförelse redovisas antalet fall där lagen tidigare har tillämpats.
-1991/1992 - lagen tillämpades vid tre tillfällen
-1992/1993 - lagen tillämpades vid tre tillfällen
-1993/1994 - lagen tillämpades inte vid något tillfälle
Sverige har under perioden varit förskonat från terroristdåd. Av skrivelsen framgår dock att två svenskar, anställda vid Skanskas verksamhet i Colombia, kidnappades av landets största regeringsfientliga motståndsgrupp i december 1994. Efter långvariga ansträngningar frisläpptes bägge oskadda i maj 1995.
Den internationella bilden av utvecklingen på terrorismens område har enligt skrivelsen uppvisat både positiva och negativa drag. Till de positiva hör att terrorismen fortsatt att minska totalt sett. Hit hör också att utvecklingen i den nordirländska frågan föranledde IRA att avbryta den väpnade kampen den 31 augusti 1995. Unionisterna svarade med samma åtgärd något senare.
Till de negativa dragen hör enligt skrivelsen att motståndet från vissa extremistgruppers sida mot fredsprocessen i Mellanöstern fortsatt att ta sig uttryck i terrorhandlingar. Vidare har i Turkiet kampen mellan turkiska regeringsstyrkor och den kurdiska PKK-gerillan fortsatt - en kamp som kännetecknas av PKK:s terrormetoder och säkerhetsstyrkornas hårdföra motåtgärder. I Algeriet slutligen fortsätter kampen mellan regeringsstyrkor och fundamentalistiska aktivistgrupper. I Europa har Frankrike drabbats av utlöpare av den senare konflikten.
Terrordåd av delvis ny karaktär inträffade också under perioden. Ett sådant är nervgasattacken i Tokyos tunnelbana i mars 1995, som förknippas med den japanska s.k. domedagssekten. Ett annat är bombattentatet mot ett kontorskomplex i Oklahoma City, USA, som innehöll ett flertal myndigheter. Denna gärning förknippas med regeringsfientliga extremistkretsar på högerkanten. Det internationella arbetet med att bekämpa terrorism har fortsatt.
Som medlem av Europeiska unionen (EU) medverkar Sverige i det arbete som bedrivs på detta område såväl inom ramen för samarbetet inom utrikes- och säkerhetspolitiken som inom ramen för samarbetet på de rättsliga och polisiära områdena. Samtidigt fortsätter arbetet mot terrorism inom FN. I det gemensamma anförandet, som hölls när frågan behandlades vid den 50:e generalförsamlingen, underströk EU:s talesman att det krävs internationell samordning mellan staterna för att effektivt kunna bekämpa terrorismen, men också att staternas kamp mot terrorism måste ske i enlighet med internationell rätt. De som ännu inte anslutit sig till alla de internationella konventionerna på området uppmanades göra detta. Det kan nämnas att Sverige för sin del anslutit sig till de internationella konventioner som riktar sig mot terrorismen.
Motionen
I motion Ju17 (mp) efterlyses en utförligare redovisning av tillämpningen av lagen om särskild utlänningskontroll. Därjämte yrkas att rättssäkerhetsskyddet i lagen förbättras. I motionen kritiseras bl.a. att lagen medger att ingripande åtgärder kan vidtas mot människor som inte övertygats om något brott.
Bakgrund
Parlamentarisk kontroll
Terroristbestämmelserna och reglerna om särskilda tvångsåtgärder fick vid sin tillkomst en begränsad giltighetstid vilket innebar en kontrollmöjlighet över regeringens och myndigheternas handlande. När terroristbestämmelserna permanentades år 1975 bestämdes att regeringen varje år skulle lämna en skrivelse till riksdagen med redovisning av terroristbestämmelsernas tillämpning. I samband med införandet av lagen om särskild utlänningskontroll ansågs att den parlamentariska kontrollen av hur regeringen tillämpar terroristbestämmelserna och reglerna om tvångsåtgärder även i fortsättningen bör ske genom att regeringen årligen lämnar en skrivelse härom till riksdagen (prop. 1990/91:118 s. 72 f, JuU29 s. 32). Den senaste redovisningen gjordes i regeringens skrivelse 1994/95:132 (1994/95:JuU10, rskr. 197).
Utskottets granskning
Riksdagens kontrollfunktion utövas främst via ett antal särskilda kontrollinstrument, vilka regleras i 12 kap. regeringsformen (RF). Dessa är konstitutionsutskottets granskningsverksamhet (1-3 §§), verksamheten hos Riksdagens revisorer (7 §), fråge- och interpellationsinstituten (5 §) samt Riksdagens ombudsmäns (JO) verksamhet (6 §). Riksdagens kontrollmakt omfattar också möjligheten till misstroendeförklaring gentemot statsråd (6 kap. 5 § och 12 kap. 4 § RF).
Under sitt arbete med att reformera riksdagsarbetet föreslog Riksdagsutredningen (1993/94:TK1) bl.a. att utskotten själva borde följa upp och utvärdera resultat i verksamheter inom resp. utskotts beredningsområde. Utgångspunkterna för förslaget var att frågor om uppföljning, utvärdering och resultatstyrning blivit allt vanligare inom den offentliga sektorn, liksom inslaget av ramlagstiftning. Utredningen konstaterade att bortsett från KU:s särskilda granskningsuppgifter har arbetet i riksdagsutskotten endast i ringa grad varit inriktat på uppföljning och kontroll. Möjligheterna att bedriva en sådan verksamhet har enligt utredningen varit otillfredsställande.
Riksdagsutredningen lämnade i sitt betänkande förslag till olika åtgärder som skall stödja en utveckling av utskottens arbete i den önskade riktningen. Utredningen tog också upp verksamheten hos Riksdagens revisorer och lämnade förslag till revisionens inriktning och omfattning. Dessutom lämnades förslag till förstärkning av riksdagens resurser för uppföljning, utvärdering och revision.
Riksdagen beslutade den 7 juni 1994 att ställa sig bakom det som Riksdagsutredningen anfört om utskottens arbete med uppföljning och utvärdering (1993/94:KU18 s. 27 f).
Utskottet har med anledning härav antagit en plan för sitt arbete med uppföljning och utvärdering. I planen ingår en granskning av de fyra lagar som bereds av justitieutskottet beträffande vilka det förutsätts en parlamentarisk kontroll [27 kap. 18-25 §§ rättegångsbalken om telefonavlyssning, lagen (1952:98) med särskilda bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål, lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll och lagen (1995:1506) om hemlig kameraövervakning].
Utskottet har, inom ramen för detta arbete, genomfört en fördjupad granskning av regeringens tillämpning av lagen om särskild utlänningskontroll. Arbetet har gått ut på att granska regeringens tillämpning av lagen från såväl materiell som formell synpunkt, dvs. dels att regeringens olika beslut om utvisning i sak legat i linje med riksdagens intentioner, dels att i lagen angivna regler rörande handläggningen av ärendena tillämpats korrekt. Därjämte har även kontrollerats att regeringen korrekt tillämpat i övrigt förekommande regler rörande handläggning av ärenden som innebär myndighetsutövning mot enskild.
Kontrollen har genomförts genom att utskottet dels inhämtat skriftliga redogörelser från Kulturdepartementet och Justitiedepartementet, vilka inom regeringskansliet ansvarade för ifrågavarande ärenden under periodens första resp. andra hälft, dels genom en granskning av aktuella akter. Viss kompletterande information har inhämtats från SÄPO och åklagarmyndigheten i Stockholm.
Utskottet vill i sammanhanget något beröra frågan om dokumentationen av regeringens beslutsunderlag.
Av 7 kap. 2 § RF framgår att behövliga upplysningar och yttranden skall inhämtas från berörda myndigheter vid beredningen av regeringsärenden. Vidare skall tillfälle lämnas sammanslutningar och enskilda att yttra sig i den omfattning som behövs.
I 15 § förvaltningslagen (1986:223) stadgas att uppgifter som en myndighet får på annat sätt än genom en handling och som kan ha betydelse för utgången i ärendet skall antecknas av myndigheten, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild.
Förvaltningslagen gäller visserligen inte för ärenden i regeringen, men de bör dock i möjligaste mån handläggas enligt samma regler som gäller för underordnade myndigheter (prop. 1985/86:80 s. 57, KU 21, rskr. 202).
I Bruna boken, en handbok om förvaltningslagens tillämpning i regeringskansliet som utgivits av Statsrådsberedningen, sägs att departementen bör tillämpa förvaltningslagens regler om anteckning av uppgifter även i regeringsärenden.
I tre av de fyra ärenden som handlagts i Justitiedepartementet framgår direkt eller indirekt att uppgifter lämnats muntligen till regeringen vid föredragningar. I två fall anges i en handling i akten att SÄPO lämnat information som med stöd av bestämmelser i sekretesslagen inte kommer att delges parten. Vilka uppgifter som lämnats finns inte dokumenterade på något sätt i resp. akt. I ett fall finns i regeringens akt endast själva beslutshandlingarna.
Utskottet har från Justitiedepartementet inhämtat att man avser att se över frågan om dokumentation av muntligen lämnade uppgifter i regeringsärenden av det aktuella slaget.
Utskottets överväganden
Utskottet har efter terroristlagstiftningens tillkomst år 1973 (JuU 1973:18 s. 13 f) vid upprepade tillfällen, senast förra året (1994/95:JuU10 s. 3), vidhållit behovet av en sådan reglering som den aktuella.
Utskottet, som alltjämt har uppfattningen att lagstiftningen måste ge utrymme för att ur landet avlägsna sådana utlänningar som bedöms som farliga med hänsyn till risken för internationella terroristhandlingar eller som utgör ett hot mot rikets säkerhet, gör inte någon annan bedömning nu.
När det gäller regeringens skrivelse vill utskottet inledningsvis liksom tidigare uttala att utskottet finner redogörelsen värdefull.
I sammanhanget gör utskottet beträffande framtida redogörelser över tillämpningen av lagen samma bedömning som utskottet gjorde förra året (1994/95:JuU10 s. 3), nämligen att redovisningen av konkreta, enstaka händelser och analysen av den internationella utvecklingen bör hållas på minst samma nivå som hittills. Framtida redogörelser bör, som utskottet också tidigare uttalat, även behandla mer betydelsefulla lagändringar i länder som är av särskilt intresse i dessa sammanhang.
Utskottet har vid granskningen av de i skrivelsen aktuella ärendena kunnat konstatera att regeringens olika beslut om utvisning måste bedömas som välgrundade liksom att handläggningen av ärendena från formell synpunkt varit korrekt. Det sagda hindrar dock inte att utskottet anser det positivt att dokumentationen av muntliga uppgifter förbättras i enlighet med vad som uttalats av representanter för Justitiedepartementet under granskningen.
Genom utskottets granskning är motion Ju17 tillgodosedd i den del den avser en förbättrad redovisning av lagens tillämpning. Utskottets ovan redovisade inställning innebär därjämte att utskottet inte delar den kritiska inställning till lagstiftningen i fråga om rättssäkerhetsskyddet som framkommer i motionen. Motion Ju17 bör inte föranleda någon riksdagens åtgärd, och utskottet avstyrker bifall till den.
Med dessa uttalanden bör regeringens skrivelse läggas till handlingarna.
Hemställan
Utskottet hemställer
beträffande tillämpning av lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll
att riksdagen med avslag på motion 1995/96:Ju17 lägger regeringens skrivelse 1995/96:124 till handlingarna.
Stockholm den 23 maj 1996
På justitieutskottets vägnar
Gun Hellsvik
I beslutet har deltagit: Gun Hellsvik (m), Lars-Erik Lövdén (s), Sigrid Bolkéus (s), Göthe Knutson (m), Märta Johansson (s), Margareta Sandgren (s), Anders G Högmark (m), Siw Persson (fp), Alice Åström (v), Pär Nuder (s), Maud Ekendahl (m), Helena Frisk (s), Christin Nilsson (s), Görel Thurdin (c), Nalin Baksi (s) och Tuve Skånberg (kds).
Innehållsförteckning
Sammanfattning 1 Skrivelsen 1 Motionen 1 Utskottet 2 Bakgrund 2 Lagen om särskild utlänningskontroll 2 Regeringens skrivelse 2 Motionen 4 Bakgrund 4 Utskottets överväganden 6 Hemställan 6 Gotab, Stockholm 1996