Särskild utlänningskontroll
Betänkande 1992/93:JuU18
Justitieutskottets betänkande
1992/93:JUU18
Särskild utlänningskontroll
Innehåll
1992/93 JuU18
Skrivelsen
I skrivelse 1992/93:156 har regeringen (Kulturdepartementet) till riksdagen överlämnat en redogörelse för tillämpningen av lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll under tiden den 1 juli 1991--den 30 juni 1992.
Motion
1992/93:Ju17 av Karl Gustaf Sjödin (nyd) vari yrkas att riksdagen hos regeringen begär förslag till sådan ändring i utlänningslagstiftningen att de regler upphävs som hindrar verkställighet av utvisning av utlänning som tagits i förvar med stöd av lagen om särskild utlänningskontroll.
Utskottet
Bakgrund
Särskilda regler i syfte att bekämpa internationell terrorism infördes i svensk lagstiftning år 1973 genom lagen (1973:162) om särskilda åtgärder till förebyggande av vissa våldsdåd med internationell bakgrund. Lagen hade det primära syftet att göra det möjligt att hindra presumtiva terrorister från att komma in i eller stanna kvar i Sverige. Samtidigt syftade bestämmelserna till att skapa möjlighet till särskild kontroll i de fall då sådana utlänningar av humanitära skäl ändå måste beredas en fristad här i landet. Lagen var tidsbegränsad.
År 1975 införlivades huvuddelen av lagens bestämmelser med den då gällande utlänningslagen (1954:193). Samtidigt fick reglerna om telefonavlyssning och vissa andra tvångsåtgärder bilda en särskild lag, lagen (1975:1360) om tvångsåtgärder i spaningssyfte i vissa fall, den s.k. spaningslagen. Lagen, som var tidsbegränsad, gavs genom successiva beslut fortsatt giltighet till den 1 juli 1989.
1954 års utlänningslag ersattes år 1980 av en ny lag till vilken terroristbestämmelserna överfördes med i stort sett oförändrat sakligt innehåll. Denna lag ersattes den 1 juli 1989 av utlänningslagen (1989:529). Samtidigt bröts terroristbestämmelserna ut och kom att, tillsammans med spaningslagens bestämmelser, bilda lagen (1989:530) om åtgärder för att förebygga våldsdåd med internationell bakgrund (terroristlagen). Lagen trädde i kraft den 1 juli 1989; samtidigt upphörde spaningslagen att gälla (prop. 1988/89:86, SfU19 och 22, rskr. 325; jfr 1988/89:JuU25). Terroristlagen ersattes den 1 juli 1991 av lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll (prop. 1990/91:118, JuU29, rskr. 298).
Regeringen lämnade till riksdagen årligen redovisning för tillämpningen av de äldre bestämmelserna (se 1991/92:JuU17 s.2 och där gjord hänvisning). I samband med införandet av lagen om särskild utlänningskontroll ansågs att den parlamentariska kontrollen av hur regeringen tillämpar terroristbestämmelserna och reglerna om tvångsåtgärder även i fortsättningen bör ske genom att regeringen årligen lämnar en skrivelse härom till riksdagen (prop. 1990/91:118 s. 72, JuU29, s. 32) Den senaste redovisningen, den första enligt de nya bestämmelserna, gjordes i regeringens skrivelse 1991/92:79, JuU17. Den nu ifrågavarande skrivelsen avser tillämpningen under tiden den 1 juli 1991--den 30 juni 1992.
Lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll
Lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll, som trädde i kraft den 1 juli 1991, ersatte som nyss framgått, terroristlagen (1989:530) och en bestämmelse i utlänningslagen (1989:529) om utvisning med hänsyn till rikets säkerhet.
Enligt lagen om särskild utlänningskontroll skall en utlänning kunna utvisas om det behövs med hänsyn till rikets säkerhet eller om det med hänsyn till vad som är känt om hans tidigare verksamhet och övriga omständigheter kan befaras att han kommer att begå eller medverka till en brottslig gärning som innefattar våld, hot eller tvång för politiska syften. Undantag görs dock för gärningar utomlands som har övervägande karaktär av politiskt brott. Finns grund för avvisning eller utvisning enligt utlänningslagens regler skall dock i första hand dessa bestämmelser tillämpas.
Vidare får en utlänning tas i förvar om det finns ett beslut om utvisning enligt lagen om särskild utlänningskontroll eller om det är sannolikt att ett sådant beslut kommer att meddelas.
I lagen finns bestämmelser om inhibition av verkställighet av utvisningsbeslut som sammanfattningsvis innebär att ett utvisningsbeslut inte får verkställas till ett land där utlänningen riskerar t.ex. tortyr eller dödsstraff. Regeringen skall ompröva utvisningsbeslutet och beslutet om inhibition när det finns skäl till det. Det åligger Rikspolisstyrelsen att årligen anmäla till regeringen om det finns skäl att ompröva ett beslut om utvisning som har inhiberats.
Om ett utvisningsbeslut inte kunnat verkställas kan regeringen, eller i vissa fall Stockholms tingsrätt, besluta om anmälningsplikt för utlänningen. Anmälningsplikt innebär en skyldighet för utlänningen att på vissa tider anmäla sig hos en polismyndighet. Härutöver ges under vissa bestämda förutsättningar möjlighet till husrannsakan, hemlig teleavlyssning m.fl. tvångsåtgärder i spaningssyfte. Sådana åtgärder kan bli aktuella också i andra fall än då ett utvisningsbeslut inhiberats. Ett beslut om anmälningsplikt eller tvångsmedel gäller i längst tre år. En förlängning för tiden därefter kräver beslut av domstol. Ett sådant beslut kan överklagas av utlänningen och av Rikspolisstyrelsen. Härutöver gäller att också regeringens beslut i här aktuella frågor i de flesta fall skall föregås av en förhandling inför domstol.
Regeringens skrivelse
Den vid regeringens skrivelse fogade redogörelsen bygger på skrivelser från Rikspolisstyrelsen och Utrikesdepartementet. Av redogörelsen framgår följande.
Lagen om särskild utlänningskontroll har tillämpats vid tre tillfällen under perioden och har inskränkt sig till beslut om tagande i förvar. Den slutliga handläggningen av ärendena har genomförts med stöd av utlänningslagen eftersom förutsättningar förelegat för avvisning resp. utvisning med stöd av den lagen.
Rikspolisstyrelsen har beslutat att en medborgare i Irak skall tas i förvar enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Regeringen har därefter fastställt Statens invandrarverks beslut om utvisning enligt utlänningslagen. Beslutet har inte kunnat verkställas.
En statslös palestinier har efter Rikspolisstyrelsens beslut om förvar avvisats av regeringen enligt utlänningslagens bestämmelser.
Slutligen har en iransk medborgare tagits i förvar enligt lagen om särskild utlänningskontroll men därefter avvisats enligt utlänningslagen.
Under år 1984 beslutade regeringen med stöd av 47 § utlänningslagen (1980:376) att nio turkiska medborgare, medlemmar av Kurdistans arbetarparti (PKK), skulle utvisas ur landet. Besluten kunde inte verkställas eftersom verkställighetshinder ansågs föreligga. Genom beslut den 31 augusti 1989 upphävdes utvisningarna beträffande två av utlänningarna och den 11 oktober 1990 ändrades föreskrifterna för sex av dem. Genom beslut den 5 september 1991 upphävde regeringen utvisningarna för de kvarvarande.
Antalet internationella terroristdåd har fortsatt att minska under perioden. Flest incidenter har Latinamerika svarat för, följt av Västeuropa. De attentat som genomförts har inte varit särskilt omfattande med undantag för bombattentatet mot Israels ambassad i Buenos Aires i mars 1992 då ett flertal personer dödades och närmare 150 skadades. Flera personer av arabiskt ursprung greps som misstänkta för brotten.
Under perioden har varken Sverige eller svenska intressen utomlands varit förstahandsmål för terroristattacker. Det förekommer dock att vissa personer som kommit hit av politiska skäl fortsätter sin kamp mot regimerna i sina hemländer. Sålunda har den turkiska ambassaden, den turkiska resebyrån och det turkiska flygbolaget utsatts för upprepade attacker, de allvarligaste i juli 1991 och i mars 1992. Den iranska ambassaden utsattes för mordbrand och skadegörelse i en attack i början av april 1992, varvid ambassadpersonal var i livsfara.
Terroristorganisationen Sendero Luminoso har i Peru fortsatt sin verksamhet samtidigt som de peruanska myndigheterna intensifierat kampen mot organisationen, särskilt sedan halvårsskiftet 1992 i och med att organisationens ledare och andra representanter greps och lagfördes.
I Mellersta Östern har hotet från terroristgrupper inte varit så omfattande. Skälen härtill torde vara dels den förhöjda beredskap och det internationella samarbete som följde i Gulfkrigets spår, dels de pågående fredssamtalen om Mellersta Östern. Beroende på vad utgången av dessa samtal blir kan detta medföra reaktioner i form av terroristaktioner från olika intressegrupper. Vissa länder i området fortsätter emellertid att stödja terrorism och att förfölja oppositionella landsmän bosatta i utlandet. De flesta västerlänningar som har hållits som gisslan i Mellersta Östern släpptes under andra halvåret 1991.
Från amerikansk och brittisk sida har begärts att Libyen utlämnar två namngivna libyer för lagföring i anledning av Lockerbiekatastrofen. Libyen har vägrat detta. FN:s säkerhetsråd beslöt i januari 1992 om sanktioner mot Libyen. Frankrike har anklagat Libyen för att ligga bakom förintelsen av det franska flygbolaget UTA:s flygplan som störtade över Tchad våren 1989.
Terrorism från den extrema vänstern har inte inneburit några problem under perioden. Många av de i Västeuropa verksamma terroristgruppernas ledare sitter i fängelse. Röda arméfraktionen i Tyskland, 17 november-gruppen i Grekland, ETA och GRAPO i Spanien har varit aktiva. Farhågorna för terroristdåd i samband med de olympiska spelen i Barcelona och världsutställningen i Sevilla besannades dock inte. Kurdiska PKK och den provisoriska irländska republikanska armen, PIRA, har fortsatt sina attacker mot turkiska resp. brittiska mål, inte bara i hemländerna.
De radikala gruppernas verksamhet synes ideologiskt inte ha påverkats av kommunismens fall i öststaterna. Dessa länders nya regimer stöder inte terroristgrupper. Brottsligheten i det forna Östeuropa har ökat kraftigt men de politiska, religiösa och etniska konflikterna har i stort sett inte drabbat utomstående.
Den extrema högern utgör ett växande hot med sina ofta våldsamma reaktioner mot flyktingar. Politiskt organiserade våldsdåd mot flyktingförläggningar har ägt rum t.ex. i Tyskland. Även i Sverige har flyktingfientliga attacker förekommit. Politiskt har emellertid den extrema högern ingen tyngd i Sverige enligt den bedömning som görs i redogörelsen.
Överväganden
I motion Ju17 yrkas att utlänningslagens regler om hinder mot verkställighet av utvisningsbeslut inte skall gälla utlänningar som utvisats med stöd av lagen om särskild utlänningskontroll.
Som framgått ovan kan en utlänning utvisas ur Sverige med stöd av utlänningslagen eller med stöd av lagen om särskild utlänningskontroll. Förutsättningarna för utvisning finns angivna i 4 kap. utlänningslagen resp. i 1 § lagen om särskild utlänningskontroll.
I utlänningslagens 8 kap. 1--4 §§ finns bestämmelser om hinder mot verkställighet av utvisning. Dessa bestämmelser gäller även beträffande utlänning som utvisats med stöd av lagen om särskild utlänningskontroll (se 10 § denna lag). I 1 § utlänningslagen finns ett generellt förbud mot verkställighet som medför risk för dödsstraff, kroppsstraff eller tortyr. Bestämmelserna i de tre följande pargraferna behandlar de s.k. politiska verkställighetshindren.
8 kap. 1 § utlänningslagen
Enligt 1 § får utvisning aldrig verkställas till ett land där utlänningen riskerar dödsstraff, kroppsstraff eller tortyr och inte heller till ett land där han inte är skyddad mot att sändas vidare till ett land där han skulle vara i sådan fara.
Detta förbud lagfästes genom 1989 års utlänningslag men har i praxis tillämpats även tidigare. Att förbudet lagfästes föranleddes närmast av Sveriges ratificerande av FN-konventionen mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning (SÖ 1986:1, prop. 1985/86:17, UU11) och den europeiska konventionen i samma ämne (SÖ 1988:37, prop. 1987/88:133, UU23). Enligt artikel 3 första stycket i FN-konventionen mot tortyr m.m. förbinder sig konventionsstaterna att inte utvisa, återföra eller utlämna en person till en annan stat, i vilken det finns grundad anledning att tro att han skulle vara i fara att utsättas för tortyr.
För svenskt vidkommande fick 1 § en utformning som nära anknyter till skyddet mot kroppsstraff i 2 kap. 5 § regeringsformen (prop. 1988/89:86 s. 115 och 378).
I sammanhanget kan också nämnas att den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna som innehåller förbud mot tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning anses utgöra hinder mot verkställighet till ett land där utlänningen löper sådan risk (SOU 1974:88 s. 23 f.).
8 kap. 2--4 §§ utlänningslagen
Sverige är även anslutet till 1951 års flyktingkonvention. Enligt artikel 33 första stycket i konventionen får en fördragsslutande stat inte på något sätt utvisa eller avvisa en flykting till gränsen mot ett område där hans liv eller frihet skulle hotas på grund av hans ras, religion, nationalitet, tillhörighet till en viss samhällsgrupp eller politiska åskådning. Denna grundläggande skyddsregel har kommit att få karaktären av en i internationell rätt allmänt accepterad princip.
Det här redovisade konventionsskyddet för flyktingar kommer i utlänningslagen till uttryck bl.a. i bestämmelserna om politiska verkställighetshinder.
Enligt 2 § första stycket får ingen utlänning sändas till ett land, hemlandet eller något annat land, där han riskerar förföljelse och inte heller till ett land där han inte är skyddad mot att sändas vidare till ett land där han löper risk för förföljelse. Enligt 3 kap. 2 § utlänningslagen avses därmed förföljelse på grund av ras, nationalitet, tillhörighet till en viss samhällsgrupp eller på grund av religiös eller politisk uppfattning. Det skall vidare vara fråga om förföljelse som riktar sig mot utlänningens liv eller frihet eller som annars är av svår beskaffenhet (prop. 1988/89:86 s. 154).
Bestämmelserna i 2 § första stycket gäller dock inte undantagslöst. Genom andra och tredje styckena är utlänningen i vissa fall undantagen från verkställighetsskyddet. Dessa bestämmelser har anpassats till artikel 33 andra stycket i flyktingkonventionen och innebär att en utlänning som genom sin verksamhet är farlig för rikets säkerhet eller som gjort sig skyldig till ett synnerligen grovt brott och genom sin vistelse här framkallar allvarlig fara för ordning och säkerhet kan avlägsnas ur riket. Utlänningen får dock inte sändas till ett land där han utsätts för livsfara.
3 § innehåller förbud mot att sända en krigsvägrare till ett land där han riskerar att sändas till en krigsskådeplats och 4 § innebär att en utlänning som, utan att vara flykting, erhållit politisk asyl i Sverige inte får sändas tillbaka till sitt hemland om inte synnerliga skäl föreligger.
Utskottet, som inte finner skäl att med anledning av motion Ju17 överväga någon förändring av Sveriges ovan redovisade folkrättsliga förpliktelser eller av gällande lagstiftning, avstyrker bifall till motionen.
Utskottet vill i övrigt, liksom tidigare, uttala att utskottet finner redogörelsen för tillämpningen av särskild utlänningskontroll m.m. värdefull. Utskottet anser att den framgent bör hållas på minst samma nivå vad gäller både redovisning av konkreta, enstaka händelser och analys av den internationella utvecklingen. Det sagda gäller också betydelsefullare lagändringar i länder som är av särskilt intresse i dessa sammanhang.
Redan i samband med terroristlagstiftningens tillkomst år 1973 framhöll utskottet att ett utmärkande drag i den intensifierade terroristverksamheten var att den har internationell anknytning och att bakom aktionerna inte sällan står vittförgrenade, välorganiserade grupper (JuU 1973:18 s. 13 f). Utskottet har därefter, senast förra året (1991/92:JuU17), uttalat att utskottet saknar anledning att göra en annan bedömning än att sådana särskilda regler som den här aktuella lagstiftningen innehåller alltjämt behövs.
Utskottet gör inte någon annan bedömning nu. Med dessa uttalanden bör regeringens skrivelse läggas till handlingarna.
Hemställan
Utskottet hemställer
beträffande tillämpning av lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll att riksdagen med avslag på motion 1992/93:Ju17 lägger regeringens skrivelse 1992/93:156 till handlingarna.
Stockholm den 11 mars 1993
På justitieutskottets vägnar
Britta Bjelle
I beslutet har deltagit: Britta Bjelle (fp), Jerry Martinger (m), Göthe Knutson (m), Birthe Sörestedt (s), Nils Nordh (s), Birgit Henriksson (m), Göran Magnusson (s), Karl Gustaf Sjödin (nyd), Sigrid Bolkéus (s), Siw Persson (fp), Anders Svärd (c), Kjell Eldensjö (kds) och Alf Eriksson (s).
Från Vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie ledamot i utskottet, har suppleanten Berith Eriksson (v) närvarit vid den slutliga behandlingen av ärendet.