Samverkan mellan riksdag och regering med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska unionen
Betänkande 1994/95:KU22
Konstitutionsutskottets betänkande
1994/95:KU22
Samverkan mellan riksdag och regering med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska unionen
Innehåll
1994/95
KU22
Sammanfattning
I betänkandet behandlar utskottet dels det förslag till bestämmelse om samverkan mellan riksdagen och regeringen i frågor som rör Europeiska unionen som regeringen föreslår i proposition 1994/95:19 Sveriges medlemskap i Europeiska unionen, dels det förslag till inrättande av en EU-nämnd som talmanskonferensen föreslår i 1994/95:TK1, dels motioner som väckts med anledning av förslagen.
Utskottet föreslår att alla bestämmelser som reglerar samverkan mellan riksdagen och regeringen i frågor som rör Europeiska unionen och som reglerar EU-nämnden och dess verksamhet tas in i riksdagsordningen.
Som riksdagen redan i juni fattat principbeslut om, föreslår konstitutionsutskottet att riksdagen inom sig tillsätter en EU-nämnd för samråd med regeringen i frågor som gäller Europeiska unionen. Regeringen skall underrätta nämnden om frågor som avses bli behandlade i EU-rådet. Regeringen skall också rådgöra med nämnden om hur förhandlingarna i rådet skall föras inför beslut som regeringen bedömer som betydelsefulla. Om nämnden bestämmer det, skall regeringen rådgöra med nämnden även i andra frågor. -- Konstitutionsutskottet betonar att EU-nämndens verksamhet inte påverkar regeringens i regeringsformen fastställda skyldigheter gentemot utrikesnämnden och inte heller innebär någon förändring av utskottens ställning och uppgifter enligt riksdagsordningen. Konstitutionsutskottet avstyrker motionsyrkanden om att delar av samrådet skall fullgöras mellan regeringen och vederbörande utskott.
Innehållet i bestämmelserna om samverkan och information är i stort sett detsamma som föreslagits i propositionen. Regeringen skall fortlöpande informera riksdagen om vad som sker inom ramen för samarbetet i Europeiska unionen. Regeringen skall vidare varje år lämna en skrivelse till riksdagen med berättelse över verksamheten i Europeiska unionen. I den fortlöpande informationen förutsätts ligga att regeringen förser riksdagen med material om verksamheten inom EU som gör att även utskotten kan hålla sig underrättade om vad som pågår inom EU på utskottets ämnesområde.
Utskotten föreslås också få möjlighet att begära information av regeringen i fråga om arbetet inom EU på utskottets ämnesområde.
EU-nämnden skall enligt riksdagens tidigare principbeslut ha samma antal ledamöter som ett utskott och samma sammansättning. Konstitutionsutskottet föreslår att samma bestämmelse som för utskotten införs. Nämnden skall således bestå av udda antal ledamöter, lägst femton. I talmanskonferensens förslag påpekas att i principbeslutet ligger att partier som inte får en ordinarie plats i nämnden kan få extra suppleantplats och därmed garanteras insyn.
Konstitutionsutskottet delar talmanskonferensens uppfattning att, i likhet med vad som gäller för utskotten, tystnadsplikt bör kunna beslutas för EU-nämnden.
Konstitutionsutskottet föreslår att det vid sammanträde med nämnden skall föras stenografiska uppteckningar över vad som yttras vid nämndens överläggningar med regeringen. Utskottet anser att det bl.a. vid granskningen av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning är nödvändigt att kunna konstatera vad som förevarit vid överläggningar mellan EU-nämnden och regeringen.
De nya bestämmelserna föreslås träda i kraft den 16 december 1994 såvitt avser val till EU-nämnden och i övrigt den 1 januari 1995.
Till betänkandet har fogats tio reservationer.
Propositionen
I proposition 1994/95:19 föreslår regeringen i denna del att riksdagen antar följande lydelse av 5 § lag med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska unionen.
Regeringen skall underrätta riksdagen genom organ som riksdagen bestämmer om frågor som avses bli behandlade i Europeiska unionens råd. Regeringen skall i samma former rådgöra med riksdagen om hur förhandlingarna i rådet skall föras inför beslut som regeringen bedömer som betydelsefulla och i andra frågor som riksdagen bestämmer.
Regeringen skall dessutom dels fortlöpande informera riksdagen om vad som sker inom ramen för samarbetet i Europeiska unionen, dels varje år till riksdagen lämna en skriftlig berättelse över verksamheten i Europeiska unionen.
Talmanskonferensens förslag
I förslag till riksdagen 1994/95:TK1 föreslår talmanskonferensen att riksdagen antar ett av en talmanskonferensens arbetsgrupp framlagt förslag till lag om ändring i riksdagsordningen.
Lagförslaget är intaget som bilaga 1 till betänkandet.
Motionerna
Motioner väckta med anledning av proposition 1994/95:19
1994/95:U15 av Gudrun Schyman m.fl. (v) vari yrkas 2. att riksdagen -- om det blir ett klart ja i folkomröstningen -- hos regeringen begär att den skall verka för att dagordningar och beslutsunderlag från EU:s ministerråd tillställs regeringen i god tid före ministerrådsmötena, 3. att riksdagen -- om det blir ett klart ja i folkomröstningen -- i enlighet med vad i motionen anförts ger talmanskonferensen i uppdrag att snabbt utreda hur riksdagens EU-arbete skall formas.
1994/95:U24 av Marianne Samuelsson m.fl. (mp) vari yrkas
1. att -- för den händelse ja-sidan vinner folkomröstningen
-- 5 § i lagförslaget ändras genom att följande mening ersätter
andra meningen ("Regeringen skall i samma -- -- -- bestämma"):
Regeringen skall i Europeiska unionens råd verkställa de beslut
som fattas av riksdagen eller av riksdagsorgan som riksdagen
överlåtit beslutsrätt till beträffande ärenden som skall avgöras
i Europeiska unionens råd. Finner regeringen att av riksdagen
sålunda fattade beslut inte kan verkställas skall riksdagen
eller vederbörligt riksdagsorgans godkännande inhämtas innan
regeringen i Europeiska unionens råd intar ny ståndpunkt.
Motioner väckta med anledning av förslag 1994/95:TK1
1994/95:K4 av Kurt Ove Johansson m.fl. (s) vari yrkas 1. att riksdagen beslutar att i riksdagsordningen ta in föreskrifter om skyldighet för regeringen att underrätta, informera och rådgöra med riksdagen i enlighet med vad i motionen anförts, 2. att riksdagen godkänner vad i motionen anförts om innebörden av det parlamentariska statsskicket när det gäller regeringens handlande inom Europeiska unionen, 3. att riksdagen beslutar att i riksdagsordningen ta in en föreskrift om skyldighet för regeringen att informera riksdagsutskott om frågor med anknytning till Europeiska unionen i enlighet med vad i motionen anförts, 4. att riksdagen beslutar att i riksdagsordningen ta in en föreskrift om samråd mellan nämnden för Europeiska unionen och riksdagens utskott i enlighet med vad i motionen anförts, 5. att riksdagen beslutar att i riksdagsordningen ta in en föreskrift om stenografisk uppteckning av vad som yttras vid vissa sammanträden med nämnden för Europeiska unionen i enlighet med vad i motionen anförts.
1994/95:K5 av Agne Hansson m.fl. (c) vari yrkas att riksdagen antar talmanskonferensens förslag med de förtydliganden om arbetsformer som angetts i motionen.
1994/95:K6 av Gudrun Schyman m.fl. (v) vari yrkas 1. att riksdagen beslutar att -- i stället för talmanskonferensens förslag -- 8 kap. 14 § riksdagsordningen ges följande lydelse: För samråd skall, enligt 5 § lagen (1994:000) med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska unionen och för beslut om regeringens agerande i Europeiska unionens råd i frågor av större vikt, riksdagen inom sig för varje valperiod tillsätta en nämnd för Europeiska unionen (EU-nämnden). Varje i riksdagen representerat parti som i val uppnått 4 % i riket skall vara representerat i nämnden. Nämndens storlek måste bestämmas utifrån detta så att den återspeglar riksdagens sammansättning och antalet representerade partier, dock minst 15 och högst 21 ledamöter. Tilläggsbestämmelserna 4.3.1, 4.11.1, 4.11.3 och 4.11.4 skall tillämpas på nämnden. Nämnden skall i frågor av större vikt inhämta yttrande från berört fackutskott. Beslut om Sveriges agerande kan fattas av nämnden i förening med fackutskott. Om regeringen har från detta beslut avvikande uppfattning äger den rätt att få frågan prövad av riksdagen in plenum. 2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om nämndens arbete.
1994/95:K7 av Marianne Samuelsson m.fl. (mp) vari yrkas 1. att riksdagen antar förslag till lag om ändring i riksdagsordningen från talmanskonferensen 1994/95:TK1 vad gäller tilläggsbestämmelse 7.1.1., 2. att riksdagen i övrigt avslår talmanskonferensens förslag om ändring i riksdagsordningen 1994/95:TK1, 3. att riksdagen antar motionens förslag till ändring i riksdagsordningen angående en nämnd i riksdagen för Europeiska unionen m.m.
1994/95:K8 av Birgit Friggebo m.fl. (fp) vari yrkas 1. att 5 § i regeringens förslag till lag med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska unionen överförs till riksdagsordningen, 2. att riksdagen beslutar att såväl besluts- som diskussionsprotokoll skall föras vid EU-nämndens sammanträden.
1994/95:K9 av Maj-Lis Lööw och Margaretha af Ugglas (s, m) vari yrkas att riksdagen beslutar att anta talmanskonferensens förslag till riksdagen (1994/95:TK1) med den ändring som föreslås i motionen.
Motion väckt under allmänna motionstiden 1994
1993/94:U508 av Hadar Cars m.fl. (fp) vari yrkas 3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet av att riksdagen vid en svensk EU-anslutning inrättar utskott där regeringen förankrar sina ställningstaganden innan beslut fattas i ministerrådet.
Utskottet
Inledning
Sveriges förhandlingar om medlemskap i Europeiska unionen (EU) inleddes den 1 februari 1993 och avslutades den 12 april 1994. Förhandlingarna resulterade i ett anslutningsfördrag mellan Europeiska unionens medlemsländer och de ansökande länderna Norge, Österrike, Finland och Sverige. Fördraget och slutakten undertecknades den 24 juni 1994. Den 13 november 1994 hölls folkomröstning i hela landet om svenskt medlemskap i Europeiska unionen. Folkomröstningen resulterade i ett bifall till medlemskap. Riksdagen beslöt den 23 november 1994 (bet. 1994/95:KU9, rskr. 24) att ändra regeringsformen så att riksdagen kan överlåta viss beslutanderätt till Europeiska gemenskaperna (EG).
Utskottet behandlar i sitt betänkande 1994/95:KU17 regeringens förslag till lag med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska unionen. De delar av regeringens förslag som rör formerna för samråd och information mellan regering och riksdag m.m. -- 5 § i anslutningslagen -- tas dock för en samordnad behandling upp här i samband med förslaget från talmanskonferensens arbetsgrupp om inrättande av en EU-nämnd och vissa andra förändringar i riksdagens arbete med anledning av en anslutning till EU.
Grundläggande bestämmelser om rikets styrelse
I regeringsformen finns grundläggande bestämmelser bl.a. om statsskickets grunder, riksdagen och riksdagsarbetet, regeringen och regeringsarbetet, lagar och andra föreskrifter, förhållandet till andra stater samt om kontrollmakten.
Statsskickets grunder regleras i 1 kap. regeringsformen. Enligt 1 § förverkligas den svenska folkstyrelsen genom bl.a. ett representativt och parlamentariskt statsskick. Enligt 4 § är riksdagen folkets främsta företrädare, och riksdagen stiftar lag, beslutar om skatt till staten och bestämmer hur statens medel skall användas. Riksdagen granskar vidare rikets styrelse och förvaltning. Regeringen styr enligt 6 § riket och är ansvarig inför riksdagen.
Riksdagen, som utses genom fria, hemliga och direkta val, består enligt 3 kap. 1 § av en kammare med 349 ledamöter. I 4 kap. finns bestämmelser om riksdagsarbetet. Ytterligare bestämmelser om riksdagsarbetet finns i riksdagsordningen. I 3--5 kap. riksdagsordningen finns noggranna bestämmelser om riksdagsärendens väckande, beredning och avgörande. Ärenden avgörs regelmässigt i kammaren. Vidare finns i 7 kap. riksdagsordningen gemensamma bestämmelser om val inom riksdagen samt i 8 kap. bestämmelser om vissa befattningshavare och organ, bl.a. om utrikesnämnden.
Riksdagsordningen är uppdelad i huvudbestämmelser och tilläggsbestämmelser. För ändring i tilläggsbestämmelser gäller samma regler som för vanlig lag. För ändring i huvudbestämmelserna krävs enligt 8 kap. 16 och 17 §§ regeringsformen antingen två likalydande beslut med val emellan eller ett beslut som fattas med kvalificerad majoritet.
Av 10 kap. regeringsformen framgår att regeringen har omfattande befogenheter i fråga om utrikespolitiken. I samband med tillkomsten av regeringsformen och riksdagsordningen konstaterade Grundlagberedningen (se betänkande Ny regeringsform, Ny riksdagsordning, SOU 1972:15) och regeringen (prop. 1973:90) att utrikespolitikens betydelse för rikets säkerhet motiverar att riksdagen försäkrar sig om en vidsträckt insyn däri och ett starkt inflytande däröver. I 10 kap. regeringsformen finns också bestämmelser som garanterar riksdagen ett visst inflytande på viktigare utrikespolitiska avgöranden. Enligt 2 § måste regeringen sålunda inhämta riksdagens godkännande innan en för riket bindande internationell överenskommelse ingås och detta inte bara när överenskommelsen förutsätter lagstiftning utan också när överenskommelsen är av större vikt. Enligt 5 § kan sedan den 1 december 1994 riksdagen överlåta beslutanderätt till Europeiska gemenskaperna så länge som dessa har ett fri- och rättighetsskydd motsvarande det som ges i regeringsformen och i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. I övrigt kan bara riksdagen besluta om överlåtelser till icke svenska organ av beslutanderätt som direkt grundar sig på regeringsformen och som gäller normgivning, finansmakt och traktaträtt. Vidare skall regeringen enligt 6 § fortlöpande hålla utrikesnämnden underrättad om de utrikespolitiska förhållanden som kan få betydelse för riket och överlägga med nämnden om dessa så ofta det erfordras. I alla utrikesärenden av större vikt skall regeringen före avgörandet överlägga med nämnden, om det kan ske. -- Riksdagens ställning i den utrikespolitiska beslutsprocessen belystes vid utskottsbehandlingen av en motion i ämnet vid riksmötet 1976/77 (bet. KU 1976/77:36).
Huvudsakligt innehåll i propositionen i denna del och i talmanskonferensens förslag samt i motionerna
I regeringens förslag till lag med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska unionen föreslås en särskild bestämmelse om att regeringen skall vara skyldig att underrätta riksdagen om frågor som avses bli behandlade i Europeiska unionens råd samt att rådgöra om hur förhandlingarna i rådet skall föras inför beslut som regeringen bedömer som betydelsefulla och i andra frågor som riksdagen bestämmer. Denna informations- och samrådsskyldighet skall fullgöras i organ som riksdagen skall utse för ändamålet. Dessutom skall regeringen lämna riksdagen mera allmän information om samarbetet inom EU. Denna informationsskyldighet skall fullgöras i kammaren. Årligen skall riksdagen också få en skriftlig redogörelse för EU-samarbetet.
I det av talmanskonferensen överlämnade förslaget föreslås att det i riksdagsordningen skall införas en bestämmelse att riksdagen skall tillsätta en särskild nämnd för det samråd som föreslås i propositionen. Därutöver lämnas förslag om nämndens arbetsformer.
I anledning av talmanskonferensens förslag har motioner väckts av Kurt Ove Johansson m.fl. (s), Agne Hansson m.fl. (c), Birgit Friggebo m.fl. (fp), Gudrun Schyman m.fl. (v) och Marianne Samuelsson m.fl. (mp) samt av Maj-Lis Lööw (s) och Margaretha af Ugglas (m). I s- och fp-motionerna begärs vissa förändringar och tillägg i förhållande till förslagen i propositionen och talmanskonferensens förslag, liksom i motionen av Maj-Lis Lööw och Margaretha af Ugglas, som avser undantag från nämndens kompetensområde. I c-motionen önskas förtydliganden. I v-motionen begärs större förändringar i förslaget. I mp-motionen yrkas avslag på förslaget i huvudsak och läggs fram ett förslag till annorlunda reglering av samverkansskyldigheten.
Fråga om avslag på talmanskonferensens förslag
I motion 1994/95:K7 av Marianne Samuelsson m.fl. (mp) begärs i yrkande 2 att riksdagen avslår förslaget utom såvitt avser avskaffande av vissa parlamentarikerkommittéer.
Utskottet anser att talmanskonferensens förslag kan ligga till grund för en reglering av samverkan mellan riksdag och regering i EU-frågor, och utskottet avstyrker motion 1994/95:K7 yrkande 2. Utskottet behandlar i fortsättningen av betänkandet olika delar av förslaget.
Samverkan mellan riksdagen och regeringen i EU-frågor
Utredningar
Grundlagsutredningen inför EG framhöll i sitt betänkande EG och våra grundlagar (SOU 1993:14) att det är utomordentligt viktigt att riksdagen och regeringen samråder om de beslut som Sverige i egenskap av EG-medlem kommer att vara med om att fatta inom EG:s institutioner. Utredningen ansåg att det bör fastslås att regeringen är skyldig att informera och konsultera riksdagen inför viktigare avgöranden i EG. Efter att ha övervägt om samrådet borde förläggas till utrikesnämnden eller utskotten stannade utredningen för att det inom riksdagen bör inrättas ett särskilt sammanhållet samrådsorgan i EG-frågor i form av en nämnd. Därutöver förordade utredningen att information lämnades inför kammaren.
Att samrådet inte borde ske i utrikesnämnden motiverade utredningen bl.a. med att EG-politiken kvantitativt kommer att domineras av frågor som saknar anknytning till den traditionella utrikespolitiken eller bara i ringa utsträckning berör denna. Beträffande utskotten påpekade utredningen att det skulle vara av stort värde för samarbetets demokratiska förankring om utskotten anförtroddes samrådsuppgiften. En rad problem skulle dock uppkomma, och utredningen framhöll bl.a. att de enskilda utskotten saknar överblicken över den samlade EG-politiken. Det var också så, fortsatte utredningen, att om många krafter söker påverka en motpart kan deras sammanlagda inflytande riskera att bli mindre än om de samordnar sina ansträngningar genom en talesman.
När det gäller förhållandet mellan nämnden och utskotten påpekade utredningen att nämnden -- för att kunna ge råd som är representativa för riksdagen -- inte bara bör ta hänsyn till partiernas allmänpolitiska synpunkter utan också väga in de berörda utskottens mer expertbetonade synpunkter. Det var därför viktigt att det finns goda kontakter mellan nämnden och utskotten både på politikerplanet och på tjänstemannaplanet. Initiativet till dessa kontakter borde kunna tas från båda hållen. Enligt utredningen kunde man utgå från att de enskilda utskotten kommer att bevaka den svenska beslutsprocessen inför viktigare avgöranden på sina områden och att de på olika sätt framför sina ståndpunkter. Även nämnden borde aktivt söka information om utskottens synpunkter.
Frågan om samverkan mellan regeringen och riksdagen togs också upp av EG-lagsutredningen i dess betänkande Anslutning till EU (SOU 1994:10). Utredningen diskuterar olika alternativa lösningar när det gäller frågan om samrådsskyldigheten bör omfatta alla frågor eller om den bör avgränsas på något sätt. Enligt utredningen vore det allmänt sett angeläget att riksdagen får goda möjligheter att påverka förhandlingsupplägget i mera betydelsefulla frågor, medan detaljer och teknikaliteter med fördel kan hanteras av regeringen på egen hand. Utredningen diskuterar till en början om bestämmelserna om fördelning av normgivningsmakten i 8 kap. regeringsformen kunde vara en utgångspunkt men avvisar av olika skäl detta alternativ. En väsentlig olägenhet som utredningen pekar på är att det inte alltid är lätt att fastställa gränsen mellan riksdagens och regeringens kompetens enligt regeringsformen. Ett annat alternativ skulle enligt utredningen vara att låta samrådsskyldigheten avse alla sådana rådsbeslut som blir direkt tillämpliga här i landet eller som kräver riksdagens medverkan för att kunna genomföras. En sådan ordning är tilltalande främst därför att riksdagen härigenom får ett relativt omfattande inflytande på det gemenskapsrättsliga området. En nackdel med en så långt gående skyldighet att samråda är dock enligt utredningen att riksdagen då kommer att belastas med en rad frågor av förhållandevis ringa betydelse. Därmed finns det också en risk för att de stora och viktiga frågorna försvinner i mängden. Enligt utredningen bör man emellertid söka sig fram på en annan väg som i bästa fall dels på ett naturligt och ändamålsenligt sätt koncentrerar samrådet på de viktigare frågorna, dels låter samrådets omfattning bli resultatet av en levande dialog mellan regeringen och riksdagen.
EG-lagsutredningen ansåg -- främst med tanke på de politiska bindningar som uppstår i Europeiska rådet -- det naturligt att riksdagen ges information också om den ståndpunkt Sverige skall inta i de frågor som skall avhandlas på kommande möten i detta råd. Det kan enligt utredningen gå till på samma sätt som föreslagits beträffande frågor som skall behandlas i Europeiska unionens råd. Riksdagen kan emellertid finna att det hellre bör ske i någon annan ordning. Utredningen föreslår därför bara att information skall lämnas.
Betänkandet har lagts till grund för det förslag till lag med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska unionen som lagts fram i proposition 1994/95:19 om Sveriges medlemskap i Europeiska unionen.
Propositionen
I propositionen föreslås att regeringens skyldigheter i förhållande till riksdagen regleras i anslutningslagen.
Lagförslaget innehåller en särskild bestämmelse om att regeringen skall vara skyldig att underrätta riksdagen om frågor som avses bli behandlade i Europeiska unionens råd (EU-rådet eller ministerrådet) samt att rådgöra om hur förhandlingarna i rådet skall föras inför beslut som regeringen bedömer som betydelsefulla och i andra frågor som riksdagen bestämmer. Denna informations- och samrådsskyldighet skall fullgöras i organ som riksdagen skall utse för ändamålet. Dessutom skall regeringen lämna riksdagen mera allmän information om samarbetet inom EU. Denna informationsskyldighet skall fullgöras i kammaren. Årligen skall riksdagen också få en skriftlig redogörelse för EU-samarbetet.
I propositionen erinrar regeringen om att ett svenskt medlemskap innebär att Sverige på de områden som faller inom EG:s kompetens kommer att ha inflytande på och delta i de beslut EG fattar men kan bli bundet också av beslut vi motsatt oss. I vissa fall får besluten direkt verkan i Sverige. I andra fall kommer det att fordras att interna svenska regler ges enligt den arbetsfördelning som nu gäller mellan riksdagen och regeringen.
Regeringen konstaterar att medlemskapet som sådant och EG-rätten inte ställer några krav på hur samspelet mellan statsmakterna skall ordnas, utan att detta i stället helt och hållet är en nationell angelägenhet. Enligt parlamentarismens principer skulle regeringen, om Sverige blir medlem i EU, i sitt sätt att sköta Sveriges intressen inom EU visserligen ansvara inför riksdagen. Men riksdagens medverkan skulle bli indirekt och riksdagens kontroll av regeringen utövas i efterhand. Regeringen anför att detta skulle innebära att Sverige blir folkrättsligt bundet av beslut inom riksdagens nuvarande kompetensområde som fattas utan någon direkt medverkan av riksdagen, även om riksdagens medverkan ibland kan vara nödvändig för att Sverige skall kunna uppfylla de förpliktelser som följer av beslutet.
Regeringen anser att det inte är tillräckligt att riksdagens inflytande utövas endast genom kontroll i efterhand utan att det är önskvärt med en ordning där riksdagen därutöver får ett aktivt och reellt inflytande som gör det möjligt att på förhand påverka de ståndpunkter som Sverige skall inta inför förhandlingar och beslutsfattande inom EU. Enligt regeringen bör riksdagen även i övrigt som folkets främsta företrädare få insyn i och ges inflytande över den process som leder fram till för vårt land viktiga och bindande beslut.
Samrådet syftar enligt propositionen till att Sveriges inställning i olika frågor skall bli parlamentariskt förankrad. I författningskommentaren (s. 561) framhålls att förslaget för regeringens del innebär en möjlighet att förankra den ståndpunkt regeringen ämnar inta vid förhandlingarna i rådet och att regeringen skall kunna försäkra sig om riksdagens accept av förhandlingsståndpunkten. Vidare framhålls att det är viktigt att göra klart att det formellt är regeringen som företräder Sverige vid ministerrådets möten. Även om regeringen har skaffat sig en accept från t.ex. ett riksdagsorgan som har inrättats för detta samrådsförfarande, agerar regeringen med fullt politiskt ansvar vid rådets möten. Regeringen anför att ett riksdagsorgans uttalanden självfallet inte kan bli bindande för hela riksdagen och att det också saknar formell konstitutionell betydelse.
När det gäller informations- och samrådsskyldigheten beträffande beslut i EU-rådet görs inte några formella avgränsningar. Alla frågor oavsett detaljeringsnivån skall i princip omfattas. I första hand skall det dock ankomma på regeringen att ta initiativ till samråd i de frågor som den anser vara betydelsefulla. Som en riktpunkt för avgörandet av vad som skall anses som betydelsefulla frågor anges sådana spörsmål som faller inom riksdagens normgivningskompetens men där beslutanderätten överlåtits till EG. Riksdagsorganet skall ha frihet att påkalla samråd i vilken annan fråga som helst. Det förutsätts att regeringen och samrådsorganet själva finner en lämplig avgränsning. I sammanhanget påpekas att viktigare utrikespolitiska frågor och frågor om utrikespolitiska förhållanden, som kan få betydelse för riket, liksom hittills, skall behandlas i utrikesnämnden.
När det gäller en mera allmän informationsgivning föreslås att regeringen fortlöpande skall informera riksdagen om vad som sker inom ramen för samarbetet i Europeiska unionen. Vidare föreslås att regeringen varje år till riksdagen skall lämna en skriftlig redogörelse över verksamheten i Europeiska unionen.
I propositionen tar regeringen inte ställning till organisationen i riksdagen för samrådet med regeringen. Oavsett hur samrådet organiseras utgår regeringen från att kontakter upprätthålls med berörda riksdagsutskott. Det framhålls också att en författningsreglering av samrådsskyldigheten inte utesluter att samråd även kan ske informellt på annat sätt. Som exempel nämns överläggningar med partiledarna och andra kontakter med företrädare för riksdagens partier under olika ärendens beredning.
I propositionen behandlas också frågan om information till riksdagen om vad som skall förekomma på möten med Europeiska rådet.
Europeiska rådet består av medlemsstaternas stats- eller regeringschefer och sammanträder som regel en gång per halvår. Europeiska rådet skall enligt artikel. D i Maastrichtfördraget tillföra unionen de impulser som är nödvändiga för dess utveckling och skall fastställa allmänna politiska riktlinjer i detta avseende.
EG-lagsutredningen ansåg det -- främst med tanke på de politiska bindningar som uppstår i Europeiska rådet -- naturligt att riksdagen ges information också om den ståndpunkt Sverige skall inta i de frågor som skall avhandlas på kommande möten i detta råd.
Regeringen förklarar att den delar utredningens mening att information också skall lämnas rörande frågor som skall tas upp i Europeiska rådet. Det ligger enligt regeringen också i sakens natur att riksdagen skall kunna begära att information lämnas i sådana frågor. Något förslag till författningsreglering om detta läggs inte fram.
Regeringen understryker även i detta sammanhang utrikesnämndens betydelse.
Talmanskonferensens förslag
Riksdagen har våren 1994 (förs. 1993/94:TK3, bet. KU18) fattat ett principbeslut om inrättandet av en nämnd för Europeiska unionen med uppgift att samråda med regeringen inför beslut i Europeiska unionens råd, EU-nämnden. Den skulle ha samma antal ledamöter och sammansättning som utskotten. Formerna för nämndens arbete, kontakter med utskotten, behovet av kansliresurser och andra frågor skulle utredas vidare, i första hand av Riksdagsutredningens expertgrupp.
I det nu lämnade förslaget 1994/95:TK1 föreslås att i riksdagsordningen införs en bestämmelse enligt vilken riksdagen inom sig skall tillsätta en nämnd för Europeiska unionen för samråd enligt regeringens förslag till anslutningslag.
Motioner
I den under allmänna motionstiden 1994 väckta motionen 1993/94:U508 av Hadar Cars m.fl. (fp) begärs (yrkande 3) ett tillkännagivande om behovet av att riksdagen vid en svensk EU-anslutning inrättar ett utskott där regeringen förankrar sina ställningstaganden innan beslut fattas i ministerrådet.
Enligt motion 1994/95:U15 av Gudrun Schyman m.fl. (v) är propositionen relativt oprecis i sin diskussion om riksdagens inflytande över Sveriges arbete i EU. Formerna för samråd och information är vagt definierade. I allt som omfattas av EU-beslut förvandlas riksdagen enligt motionärerna från lagstiftare till samrådsinstans och informationsmottagare. De menar att detta innebär en stark uttunning av riksdagens ställning och en mycket stark förskjutning av makt från riksdagen till regeringen. Motionärerna menar att en EU-nämnd bör inrättas, men att denna skall ha skyldighet att delegera sakfrågor av icke obetydlig vikt till riksdagens olika utskott. Motionärerna begär (yrkande 3) att talmanskonferensen snabbt bör utreda de mer exakta formerna för riksdagens inflytande och att dessa bör få en utformning i enlighet med i motionen angivna riktlinjer. Syftet skall uttryckligen vara att minimera skadorna för den parlamentariska demokratin med ett EU-medlemskap. Systemet förutsätter enligt motionärerna också att EU:s dagordningar och förslag kommer till regeringen i god tid före ministerrådsmötena, och de begär att regeringen skall verka för att så sker (yrkande 2).
I motion 1994/95:K6 av Gudrun Schyman m.fl. (v) hänvisar motionärerna till att de tidigare förordat att nämnden skall kunna fatta beslut som riktningsgivande för regeringen. De begär nu (yrkande 1 delvis) att nämnden skall inrättas inte bara för samråd utan även för att fatta beslut om regeringens agerande i EU-rådet i frågor av större vikt, att sådant beslut också skall kunna fattas av nämnden i förening med fackutskott och att beslut på regeringens begäran i sista hand skall fattas av riksdagen i plenum. Motionärerna medger att riksdagen därmed överlåter beslutsmakt till nämnden, men de anser att grundproblemet är överlåtelsen av lagstiftningsmakt från riksdagen till EU-organ, som det gäller att hantera på ett arbetsmässigt rimligt sätt så att riksdagen har en möjlighet att något kunna styra hur Sveriges rösträtt används vid rådets lagstiftning.
Riksdagens inflytande betonas också i motion 1994/95:U24 av Marianne Samuelsson m.fl. (mp). Motionärerna anför att lagstiftningsmakten vid ett EU-medlemskap förskjuts från riksdagen till rådet och att det marginella svenska inflytandet på EU:s lagstiftning utövas av regeringen och inte av riksdagen. Motionärerna kritiserar förslaget i propositionen som enligt deras uppfattning innebär att regeringen bara blir skyldig att underrätta riksdagen men inte att följa riksdagens beslut. Enligt motionärerna förvandlas riksdagen därmed från lagstiftande parlament till rådgivande remissinstans. Motionärerna föreslår (yrkande 1) att det i lagen skall föreskrivas att regeringen i Europeiska unionens råd skall verkställa de beslut som fattas av riksdagen eller av riksdagsorgan som riksdagen överlåtit beslutsrätt till beträffande ärenden som skall avgöras i Europeiska unionens råd. Motionärernas förslag innebär vidare att om regeringen finner att av riksdagen sålunda fattade beslut inte kan verkställas, skall riksdagen eller vederbörligt riksdagsorgans godkännande inhämtas innan regeringen i Europeiska unionens råd intar en ny ståndpunkt.
I motion 1994/95:K7 av Marianne Samuelsson m.fl. (mp) anförs att regeringen naturligtvis skall företräda Sverige i EU-sammanhang men att riksdagen åtminstone genom utskotten och EU-nämnden bör ha en beslutsrätt som garanterar parlamentarismen och att besluten grundas i den parlamentariska situationen i riksdagen. Motionärerna begär (yrkande 3 delvis) att regeringens förhandlingsmandat skall fastställas inför beslut i EU-rådet av den inom riksdagen tillsatta EU-nämnden i alla ärenden utom utrikes- och jordbrukspolitiska ärenden. I utrikes- och jordbrukspolitiska ärenden skall enligt samma motionsyrkande förhandlingsmandatet fastställas av respektive utskott inom riksdagen.
Kurt Ove Johansson m.fl. (s) diskuterar i motion 1994/95:K4 (yrkande 2) innebörden av samverkan mellan regeringen och riksdagen och framhåller att samspelet i realiteten är avsett att ge regeringen en möjlighet att förankra den ståndpunkt regeringen ämnar inta vid förhandlingarna i EU-rådet. Det är meningen att regeringen skall kunna försäkra sig om riksdagens accept av en förhandlingsståndpunkt. Riksdagen bör genom nämnden i praktiken komma att få ett reellt inflytande när det gäller Sveriges ståndpunkter vid mötena i EU-rådet, och man bör kunna utgå från att regeringen inte kommer att företräda en ståndpunkt som står i strid med vad nämnden har gett uttryck för i samrådet. Detta är enligt motionärerna kärnan i parlamentarismen och innebär en faktisk medverkan från riksdagens sida i lagstiftningsprocessen i EU-rådet.
Men även om regeringen genom nämnden har försäkrat sig om en riksdagens accept måste det enligt motionärernas mening stå klart att regeringen agerar med fullt politiskt ansvar. Uttalanden i EU-nämnden kan självfallet, framhåller motionärerna, inte bli bindande för hela riksdagen och de saknar formell konstitutionell betydelse. Riksdagen kan alltid utkräva politiskt ansvar av regeringen när det gäller hur den har hanterat en förhandling i rådet även i fall då uppläggningen av förhandlingen inte har blivit föremål för några kommentarer i riksdagsorganet. Motionärerna påminner i detta sammanhang om bestämmelserna om kontrollmakten i 12 kap. 1--5 §§ regeringsformen och uttalar att riksdagen skall vara oförhindrad att avge misstroendeförklaring enligt 12 kap. 4 § regeringsformen alldeles oberoende av vad som förekommit i samrådet mellan EU-nämnden och regeringen.
Frågan om bestämmelsernas placering tas upp i två motioner.
I motion 1994/95:K4 av Kurt Ove Johansson m.fl. (s) anförs att samverkansbestämmelsen rör en fråga av mycket stor betydelse för folkstyrelsens framtida villkor och former på de områden samarbetet med Europeiska unionen avser. Detta förhållande borde enligt motionärerna komma till uttryck i regleringen genom att den centrala bestämmelsen om EU-nämnden och om regeringens skyldigheter gentemot nämnden tas in i 10 kap. regeringsformen, på samma sätt som gäller för utrikesnämnden. Att nu ändra regeringsformen är emellertid inte möjligt. Motionärerna anser av det skälet och för att få en bättre konsekvens och överskådlighet av bestämmelserna att innehållet i den föreslagna 5 § anslutningslagen bör tas in i riksdagsordningen. De begär (yrkande 1) att riksdagen skall besluta att i riksdagsordningen ta in föreskrifter om skyldighet för regeringen att underrätta, informera och rådgöra med riksdagen.
Även i motion 1994/95:K8 av Birgit Friggebo m.fl. (fp) föreslås (yrkande 1) av liknande skäl att samrådsbestämmelsen i 5 § anslutningslagen förs över till riksdagsordningen.
Utskottets bedömning
Begäran om förslag från talmanskonferensen m.m.
Med hänsyn till att ett förslag från talmanskonferensen om formerna för riksdagens inflytande i EU-frågor nu föreligger får motion 1994/95:U15 yrkandena 2 och 3 anses tillgodosedd. Detsamma gäller motion 1993/94:U508 yrkande 3.
Samverkansbestämmelsernas placering
Bestämmelserna om samverkan mellan riksdag och regering i EU-frågor är av mycket stor betydelse för möjligheterna för riksdagen att påverka utvecklingen inom de områden som samarbetet i Europeiska unionen avser. De kommer därmed att gälla grunderna för folkstyrelsen. Detta talar i sig för att bestämmelserna, som anförs i motionerna 1994/95:K4 och 1994/95:K8, borde tas in i en författning av högre dignitet. Bestämmelserna måste vidare kompletteras med bestämmelser om riksdagens arbetsformer, som hör hemma i riksdagsordningen. Att hänvisa från riksdagsordningen till reglering i lag av lägre valör är olämpligt. Enligt utskottets uppfattning talar dessa omständigheter starkt för att regleringen av samverkan helt placeras i riksdagsordningen. Mot detta kan invändas att samverkansbestämmelserna riktar sig till regeringen och anger regeringens skyldigheter. Dessa skyldigheter gäller dock gentemot riksdagen, och i riksdagsordningen finns redan bestämmelser som ålägger regeringen skyldigheter gentemot riksdagen.
Utskottet finner med hänvisning till det anförda att samverkansbestämmelserna i sin helhet bör placeras i riksdagsordningen, och motionerna 1994/95:K4 yrkande 1 och 1994/95:K8 yrkande 1 tillstyrks därigenom.
Innebörden av samverkan
Såväl Grundlagsutredningen inför EG som EG-lagsutredningen betonade vikten av samråd mellan regering och riksdag om de beslut som Sverige i egenskap av EG-medlem kommer att vara med om att fatta inom EG:s institutioner. EG-lagsutredningens betänkande har lagts till grund för regeringens förslag till samverkansbestämmelse, och även talmanskonferensens arbetsgrupps förslag hänvisar i vissa delar till förslaget.
Som anförs i propositionen ansvarar regeringen i sitt sätt att sköta Sveriges intressen inom EU enligt parlamentarismens principer visserligen inför riksdagen, men riksdagens medverkan skulle bli indirekt och riksdagens kontroll av regeringen utövas i efterhand. Utskottet anser, i likhet med regeringen, det inte vara tillräckligt att riksdagens inflytande utövas endast genom kontroll i efterhand, utan det är önskvärt med en ordning där riksdagen därutöver får ett aktivt och reellt inflytande som gör det möjligt att på förhand påverka de ståndpunkter som Sverige skall inta inför förhandlingar och beslutsfattande inom EU.
Den föreslagna ordningen innebär en möjlighet att förankra den ståndpunkt regeringen ämnar inta vid förhandlingarna i rådet och att kunna försäkra sig om riksdagens accept av förhandlingsståndpunkten. Enligt utskottet är det dock viktigt att göra klart att det formellt är regeringen som företräder Sverige och att -- även om regeringen har skaffat sig en accept från t.ex. ett riksdagsorgan som har inrättats för samrådsförfarandet -- regeringen agerar med fullt politiskt ansvar vid rådets möten. Ett riksdagsorgans uttalanden kan, som framhålls i propositionen, inte bli bindande för hela riksdagen och saknar också formell konstitutionell betydelse.
Utskottet vill erinra om att det av 1 kap. 4 § regeringsformen framgår att det är riksdagen som stiftar lag, beslutar om skatt till staten och bestämmer hur statens medel skall användas. Med nuvarande grundlagsreglering är det inte möjligt att till något eller några riksdagens organ delegera uppgiften att fatta för regeringen bindande beslut. Enligt utskottets mening finns det inte heller anledning att nu utreda möjligheterna att införa sådan möjlighet.
En ordning där regeringen inom samrådets ram skulle kunna hänskjuta frågor till riksdagen i plenum kan utskottet inte heller förorda. Riksdagens godkännande i olika frågor bör regeringen i sedvanlig ordning begära genom proposition till riksdagen.
Riksdagen har den 7 juni 1994 fattat principbeslut (bet. 1993/94:KU18) att en nämnd för Europeiska unionen, EU-nämnden, skall inrättas för samråd och för att tillförsäkra riksdagen inflytande över beslutsprocessen. EU-nämndens uppgift bör bli den i propositionen föreslagna. Regeringen bör således underrätta nämnden om frågor som avses bli behandlade i Europeiska unionens råd samt rådgöra med nämnden om hur förhandlingarna i rådet skall föras inför beslut som regeringen bedömer som betydelsefulla och i andra frågor som nämnden bestämmer.
Genom EU-nämnden får riksdagen enligt utskottets bedömning i praktiken ett reellt inflytande när det gäller Sveriges ståndpunkter vid mötena i Europeiska unionens råd. Man bör nämligen kunna utgå från att regeringen inte kommer att företräda en ståndpunkt som står i strid med vad nämnden har gett uttryck för i samrådet.
Det som sagts om innebörden av samverkan har betydelse för det politiska ansvarstagandet. Om riksdagen redan från början skulle binda regeringen med fastställda förhandlingsdirektiv, skulle regeringens politiska ansvar för agerandet i EU-förhandlingarna uttunnas avsevärt. Som uttalas i propositionen kan inte heller ett riksdagsorgans uttalanden bli bindande för hela riksdagen, och sådana uttalanden saknar formell konstitutionell betydelse. Det är, som också påpekas i propositionen, regeringen som företräder Sverige vid ministerrådets möten. Det är därigenom regeringen som har det politiska ansvaret för förhandlingarna.
EU-nämndens medverkan vid uppläggningen av förhandlingarna påverkar således inte riksdagens möjligheter att använda de kontrollinstrument som anges i 12 kap. regeringsformen.
I enlighet med det anförda föreslår utskottet att det i 8 kap. riksdagsordningen förs in en bestämmelse av innebörd att regeringen skall underrätta EU-nämnden om frågor som avses bli behandlade i Europeiska unionens råd och att regeringen skall rådgöra med nämnden om hur förhandlingarna i rådet skall föras inför beslut som regeringen bedömer som betydelsefulla och i andra frågor som nämnden bestämmer. I en sådan skyldighet att samråda får anses ligga en skyldighet att också lämna nämnden upplysningar och att yttra sig i de frågor som nämnden ställer.
När det gäller nämndens möjlighet att påkalla samråd med regeringen bör det enligt utskottets mening finnas ett minoritetsskydd. Om minst fem ledamöter av nämnden begär det, bör därför nämnden föranstalta om samråd. Det bör dock vara möjligt för majoriteten i nämnden att avslå en sådan begäran, om den finner att därmed förenat dröjsmål skulle leda till avsevärt men. Ett sådant men kan vara hänförligt till nämndens egen verksamhet. Det kan också avse regeringens möjligheter att genomföra förhandlingar i EU-rådet.
Utskottet vill redan i detta sammanhang framhålla att den föreslagna samverkan innebär helt nya förhållanden och arbetsformer för riksdagen. Utvecklingen kommer därför att följas noga, och det ligger i sakens natur att arbetsformerna efter hand kan komma att förändras med anledning av vunna erfarenheter.
Utskottet avstyrker med det anförda motionerna 1994/95:K6 yrkande 1 i denna del, 1994/95:K7 yrkande 3 i denna del och 1994/95:U24 yrkande 1. Motion 1994/95:K4 yrkande 2 får anses vara tillgodosedd genom vad utskottet uttalat.
Utskottet anser att den föreslagna skyldigheten för regeringen att fortlöpande informera riksdagen om vad som sker inom ramen för samarbetet i EU och lämna en skriftlig berättelse över verksamheten där är ett värdefullt medel för riksdagens möjlighet att medverka i EU-samarbetet. En bestämmelse om denna skyldighet bör tas in i 3 kap. 6 § riksdagsordningen, där regeringens möjlighet att lämna meddelande till riksdagen genom skrivelse eller också muntligen genom statsråd vid sammanträde med kammaren regleras.
Utskottets lagförslag
Till följd av det anförda lägger utskottet i bilaga 2 fram förslag till ett nytt andra stycke i 3 kap. 6 § riksdagsordningen samt till ny lydelse av 8 kap. 14 § första stycket och till en ny bestämmelse, som tas in som ett första stycke i en ny paragraf, 15 §, i riksdagsordningen.
EU-nämndens kompetens i förhållande till utrikesnämnden och till utskotten
Talmanskonferensens förslag
I förslaget från talmanskonferensens arbetsgrupp framhålls att frågor som kan bli föremål för beslut i ministerrådet spänner över ett vitt fält och berör i stort sett samtliga de nuvarande utskottens ansvarsområden, om än i varierande grad.
I förslaget framhålls att både EU-nämnden och utskotten måste medverka i samrådsförfarandet med regeringen. Utskotten måste ges förutsättningar att spela en aktiv roll, medan det slutliga ansvaret för samrådet med regeringen bör ligga på EU-nämnden.
Inrättandet av en EU-nämnd kommer enligt arbetsgruppen inte att inkräkta på utskottens ordinarie arbetsuppgifter, utan propositioner och motioner kommer -- även om de har direkt anknytning till samarbetet med EU -- att hänvisas till utskotten för beredning på samma sätt som tidigare. Utskotten kommer också att ha frihet att utnyttja sin initiativrätt i frågor som rör EU.
För den parlamentariska förankringen av samarbetet med EU är det emellertid enligt arbetsgruppen värdefullt om inte bara EU-nämnden utan också utskotten kan spela en aktiv roll som samrådspartner till regeringen under beslutsprocessen inom EU. Det är också så att frågornas skiftande natur och spännvidd kräver medverkan från utskotten om samrådet mellan riksdagen och regeringen skall bli meningsfullt. Utan tillgång till den kunskap och de insikter som finns i utskotten skulle kraven på ledamöterna i EU-nämnden bli alltför stora. Det slutliga ansvaret för samrådet med regeringen måste dock ligga på EU-nämnden med hänsyn bl.a. till att det i många fall kan krävas övergripande bedömningar och avvägningar mellan olika intresseområden.
För att ytterligare markera utskottens betydelse kan arbetsgruppen också tänka sig en ansvarsuppdelning mellan nämnden och andra organ liknande den som gjorts i Danmark. Där har man enligt arbetsgruppen valt att låta det faktiska ansvaret för utrikes- och säkerhetspolitiken ligga i motsvarigheten till utrikesnämnden och att lägga ansvaret för samarbetet i tredje pelaren hos Retsudvalget, medan de formella förhandlingsmandaten i andra och tredje pelaren ges av Europaudvalget.
När det gäller den svenska organisationen för samråd mellan regering och riksdag påpekar arbetsgruppen att viktigare frågor på det utrikes- och säkerhetspolitiska området under alla förhållanden kommer att behandlas i utrikesnämnden. I dessa fall finns det knappast någon anledning att ha ett särskilt samrådsförfarande i riksdagen. Information bör dock enligt gruppen kunna lämnas till EU-nämnden liksom till utrikesutskottet.
Om informations- och samrådsförfarandet inför ministerrådsmötena skall fullgöras i EU-nämnden är det enligt arbetsgruppen naturligt att också informationen rörande Europeiska rådets möten lämnas i nämnden.
Motioner
Frågan om samrådet främst i utrikes- och säkerhetspolitiska frågor tas upp i motion 1994/95:K9 av Maj-Lis Lööw (s) och Margaretha af Ugglas (m). Motionärerna anser att den föreslagna ordningen med en särskild ärendeinriktad EU-nämnd är lämplig vad avser EU-frågor för vilka överstatlighet råder, dvs. där EU:s beslut är bindande. De anser dock att det är viktigt att göra distinktionen mellan frågor rörande ärenden som kan höra hemma i EU-nämnden och mera långsiktiga, övergripande och viktiga frågor och problem, som bör behandlas i de redan existerande organen. Vidare finns det enligt motionärerna risk för att EU-nämnden tämligen snabbt blir överbelastad. Om man i framtiden finner att de utrikes- och säkerhetspolitiska frågorna bör avskiljas från området för obligatoriskt samråd i EU-nämnden, skulle det kräva ändring av en av riksdagsordningens huvudbestämmelser. Det är inte självklart att sammanvägningen mellan å ena sidan utrikespolitiska frågor och å andra sidan övriga intressen huvudsakligen skall ske i EU-nämnden. Sverige vill även som EU-medlem bedriva en utrikespolitik som grundar sig på självständiga och breda bedömningar av våra långsiktiga intressen. En rad för Sverige viktiga internationella frågor måste diskuteras och avgöras i ett vidare sammanhang än inom EU:s ram. Motionärerna anser att samråd och information mellan regeringen och EU-nämnden mycket väl kan ske utan att den av talmanskonferensen föreslagna regleringen införs i riksdagsordningen. Beredning, samråd och samordning av viktiga utrikespolitiska frågor inom riksdagen bör, liksom hittills, ske inom utrikesutskottet och utrikesnämnden, och motionärerna begär att riksdagen skall besluta att samrådet inom EU-nämnden endast skall avse frågor där befogenhet överlåtits till EU, medan samrådet i övriga utrikes- och säkerhetspolitiska frågor skall ske med utrikesnämnden enligt 10 kap. 6 § regeringsformen.
Agne Hansson m.fl. (c) anser i motion 1994/95:K5 att som ett led i decentraliseringen av nämndens kompetens regeringens samråd när det gäller andra utrikes- och säkerhetspolitiska frågor än som hör hemma i utrikesnämnden bör ske med utrikesutskottet. Motionärerna begär ett förtydligande av detta.
Gudrun Schyman m.fl. (v) anser i motion 1994/95:K6 att riksdagen skall besluta att nämnden i förening med vederbörande utskott skall kunna fatta beslut om regeringens agerande i EU-rådet. Motionärerna anser vidare (yrkande 2) att EU-nämnden kommer att ha behov av överblick och insyn i alla utrikesrelaterade frågor som behandlas som ärenden enligt ministerrådets dagordning och att samtidigt Sveriges utrikespolitik i EU måste samordnas med den utrikespolitik som Sverige bedriver utanför EU. Den bästa sakkunskapen om Sveriges utrikespolitik i riksdagen finns med all sannolikhet främst företrädd i utrikesutskottet, och det borde därför vara möjligt att åtminstone under den första tiden tillämpa en ordning där samrådet om det löpande utrikespolitiska arbetet i EU sker genom att regeringen samråder med utrikesutskottet och EU-nämnden i gemensamma möten. Ärendebelastningen kan senare leda till att riksdagens samråd med regeringen fördelas på flera organ och att ärendena fördelas efter om de tillhör EU:s första, andra eller tredje pelare.
I motion 1994/95:K7 av Marianne Samuelsson m.fl. (mp) (yrkande 3) skiljer motionärerna ut två områden där beslutsrätten för regeringens förhandlingsmandat bör ligga i utskotten. Det gäller bl.a. utrikespolitiken, som enligt motionärerna vinner på att hanteras i ett helhetsperspektiv, varför utrikesutskottet bör ha hela ansvaret vad gäller riksdagens arbete i dessa frågor. Eftersom Sveriges hållning i utrikespolitiken i EU-sammanhang är att den bör förbli nationell är detta också en viktig markering från riksdagen gentemot svenska folket som visar att landet avser att fortsätta med en självständig utrikespolitik även som EU-medlem. Motionärerna anser att samverkan mellan riksdagen och regeringen inför beslut i EU-rådet såvitt gäller utrikespolitiska ärenden skall ske i utrikesutskottet. Motionärerna anser vidare att jordbrukspolitiken är ett område som är genomreglerat och mycket "snårigt", där det knappast är möjligt för ledamöterna i EU-nämnden att inhämta den kompetens som krävs för att hantera dessa frågor. De anser därför att samverkan mellan riksdagen och regeringen inför beslut i EU-rådet såvitt gäller jordbrukspolitiska ärenden skall ske i vederbörande utskott.
Utskottets bedömning
Frågan om innebörden av samverkan har behandlats i föregående avsnitt.
Konstitutionsutskottet erinrar om att utrikesnämndens ställning och uppgifter är reglerade i regeringsformen och berörs inte av att en EU-nämnd inrättas. Både i propositionen och i arbetsgruppens förslag påpekas att viktigare frågor på det utrikes- och säkerhetspolitiska området under alla förhållanden kommer att behandlas i utrikesnämnden. Det får därmed förutsättas att frågor som skall tas upp i Europeiska rådet oftast kommer att behandlas i utrikesnämnden. Därutöver kan de behandlas i EU-nämnden.
Konstitutionsutskottet vill vidare erinra om att bestämmelser om utskottens ställning och uppgifter finns i riksdagsordningen. Inte heller i fråga om utskottens befogenheter sker någon förändring genom att EU-nämnden inrättas. Utskotten skall som tidigare bereda remitterade ärenden inom sina områden och har full möjlighet att inom dessa områden ta sådana initiativ som de anser påkallade.
EU-nämnden kommer således inte att överta någon av utskottens uppgifter, utan nämndens område avser samrådsfrågorna. I motionerna 1994/95:K5, 1994/95:K6, 1994/95:K7 och 1994/95:K9 begärs att detta samråd på den del av det utrikespolitiska området som inte sker i utrikesnämnden skall ske i utrikesutskottet. I motion 1994/95:K7 begärs att också samverkan inom det jordbrukspolitiska området skall ske inom det berörda utskottet. Den i motion 1994/95:K9 föreslagna regleringen skulle enligt konstitutionsutskottet innebära att frågor inom såväl andra som tredje pelaren skulle hamna utanför EU-nämnden.
Arbetsgruppen har framhållit värdet av utskottens medverkan för att samrådet mellan riksdagen och regeringen skall bli meningsfullt. Därvid betonas utskottens kunskap och insikter. Det slutliga ansvaret för samrådet med regeringen måste dock enligt arbetsgruppen i vart fall inledningsvis ligga på EU-nämnden med hänsyn till att det i många fall kan krävas övergripande bedömningar och avvägningar mellan olika intresseområden.
Med tanke på den betydelse som bör fästas vid ett sammanhållet förfarande där samrådsorganet har överblick över den samlade EU-politiken anser konstitutionsutskottet att det inte är lämpligt att fördela samrådet på olika utskott, och konstitutionsutskottet avstyrker motionerna 1994/95:K5 i denna del, 1994/95:K6 yrkande 2, 1994/95:K7 yrkande 3 i denna del och 1994/95:K9. Konstitutionsutskottet återkommer i ett senare avsnitt till frågan om hur utskottens kunskaper och synpunkter skall kunna komma EU-nämnden till godo vid samrådet.
Som konstitutionsutskottet redan i ett tidigare avsnitt uttalat, kommer utvecklingen av samrådet mellan riksdagen och regeringen och av formerna för samverkan att behöva följas noga. Utskottet utesluter således inte att en annan ordning senare kan behöva införas.
Förhållandet i övrigt mellan EU-nämnden och utskotten
Talmanskonferensens förslag
I arbetsgruppens förslag framhålls värdet av att inte bara EU-nämnden utan också utskotten kan spela en aktiv roll som samrådspartner till regeringen under beslutsprocessen inom EU. Frågornas skiftande natur och spännvidd kräver medverkan från utskotten om samrådet mellan riksdagen och regeringen skall bli meningsfullt. Utan tillgång till den kunskap och de insikter som finns i utskotten skulle kraven på ledamöterna i EU-nämnden bli alltför stora.
Enligt arbetsgruppen bör en samverkan mellan utskotten och EU-nämnden skapas så att utskottens synpunkter på EU-frågor kan tas till vara vid nämndens samråd med regeringen.
I betydande utsträckning får enligt arbetsgruppen utvecklingen visa vilka kontaktvägar som kan behöva utnyttjas för vidarebefordran av synpunkter i utskotten till EU-nämnden. Ytterst måste partiernas egna önskemål få bli avgörande.
En modell är att utskottssynpunkter kan föras till EU-nämnden via partigrupperna främst genom att frågorna tas upp vid kontakter mellan partigrupperna i nämnden och i de berörda utskotten. Modellen ger flexibilitet och möjligheter till samordning inom partierna. En annan modell är att företrädare för utskotten får närvara och yttra sig vid nämndens sammanträden. Den modellen har dock praktiska avigsidor som inte uppväger fördelarna.
Ett samarbete bör enligt arbetsgruppen kunna etableras på tjänstemannaplanet mellan utskotten och EU-nämnden. Också dessa kontakter bör i betydande utsträckning präglas av flexibilitet.
En utgångspunkt är enligt arbetsgruppen att formaliserade förfaranden med utbyte av yttranden mellan nämnden och utskotten bör undvikas. Några formella hinder för utskotten att skriftligen redovisa sina uppfattningar till nämnden bör dock inte finnas.
Arbetsgruppen framhåller slutligen att det måste finnas utrymme för en betydande flexibilitet i samrådsförfarandet. Det måste stå ledamöterna i både EU-nämnden och utskotten fritt att själva avgöra hur arbetet med EU-frågorna skall bedrivas. Utskotten och EU-nämnden bör därför inte bindas av några detaljerade föreskrifter om arbetet med EU-frågorna.
Motioner
Frågan om samverkan mellan utskotten och EU-nämnden tas upp i flera motioner.
I motion 1994/95:K4 av Kurt Ove Johansson m.fl. (s) delar motionärerna arbetsgruppens bedömning att en samverkan mellan utskotten och EU-nämnden bör skapas så att utskottens synpunkter på EU-frågor kan tas till vara vid nämndens samråd med regeringen och att samspelet mellan nämnden och utskotten måste präglas av betydande flexibilitet och ytterst styras av partiernas önskemål. Det ligger enligt motionärerna mycket i uppfattningen att utvecklingen får visa vilken samverkansform som är mest ändamålsenlig, men denna samverkan får inte ske enbart på nämndens villkor. Utskottens viktiga ställning i vårt parlamentariska system kräver enligt motionärerna att det av riksdagsordningen uttryckligen skall framgå att nämnden skall samråda med utskott som berörs av en fråga som skall behandlas i EU-rådet, och de begär (yrkande 4) att riksdagen beslutar om en sådan föreskrift. Motionärerna delar i övrigt arbetsgruppens uppfattning att det slutliga ansvaret för samrådet med regeringen inför ett rådsmöte måste ligga på EU-nämnden med hänsyn bl.a. till att det i många fall kan krävas övergripande bedömningar och avvägningar mellan olika intresseområden och till att tiden i slutfasen av ett ärendes beredning ofta är knapp.
Agne Hansson m.fl. (c) delar i motion 1994/95:K5 också arbetsgruppens uppfattning att det bör finnas betydande flexibilitet i samrådsförfarandet och att EU-nämnden och utskotten bör ha betydande frihet att själva välja de arbetsformer som man finner bäst lämpade, men motionärerna ser det som naturligt att de samråd som avses ske mellan nämnden och utskotten formaliseras i form av yttranden. Härigenom får utskotten möjlighet att överblicka och följa upp de ställningstaganden som görs.
Gudrun Schyman m.fl. (v) anför i motion 1994/95:K6 att EU-nämnden givetvis bör hålla kontakt med utskotten och att detta sannolikt kommer att ske inom de olika partigrupperna. Motionärerna anser emellertid att nämnden i ärenden av större vikt skall inhämta yttranden från berört utskott, och de begär (yrkande 1 delvis) att en bestämmelse om detta tas in i riksdagsordningen.
Även Marianne Samuelsson m.fl. (mp) anser i motion 1994/95:K7 att EU-nämnden bör inhämta yttranden från berörda utskott, och motionärerna begär (yrkande 3 delvis) att i riksdagsordningen skall föreskrivas skyldighet för nämnden att så långt möjligt inhämta yttranden från berörda utskott inom riksdagen.
Utskottets bedömning
I arbetsgruppens förslag framhålls att det för den parlamentariska förankringen av samarbetet med Europeiska unionen är värdefullt om inte bara EU-nämnden utan också utskotten kan spela en aktiv roll som samrådspartner till regeringen under beslutsprocessen inom EU. I betydande utsträckning får enligt arbetsgruppen utvecklingen visa vilka kontaktvägar som kan behöva utnyttjas för vidarebefordran av synpunkter i utskotten till EU-nämnden, och ytterst måste partiernas egna önskemål få bli avgörande. Arbetsgruppen anser att det måste finnas en betydande flexibilitet i samrådsförfarandet, och att utskotten och EU-nämnden därför inte bör bindas av några detaljerade föreskrifter om arbetet med EU-frågorna.
Enligt konstitutionsutskottets mening är det nödvändigt att utskottens kunskaper och synpunkter tas till vara i samrådsförfarandet. Det är här fråga om en ömsesidig process mellan utskotten och nämnden. Utskotten bör givetvis kunna överlämna formella yttranden till EU-nämnden både på nämndens begäran och på eget initiativ, men andra vägar kan ofta vara nog så ändamålsenliga. I fråga om yttranden från utskotten till EU-nämnden kan det enligt konstitutionsutskottets mening finnas den svårigheten att det inte finns något ärende eller direkt förslag att knyta yttrandet till. Vad som är viktigt är enligt konstitutionsutskottets uppfattning att utskottens ledamöter och tjänstemän håller sig väl informerade i fråga om vad som händer på deras område inom Europeiska unionen och att EU-nämndens ledamöter och tjänstemän också ser det som viktigt att påminna om väntade ärenden och dagordningar inom EU. Dessa samrådsformer får dock enligt konstitutionsutskottet inte innebära att samverkan, i avsaknad av en aktiv reglering i riksdagsordningen, kan komma att ske blott på nämndens villkor. Utskottens viktiga ställning i vårt parlamentariska system innebär att dessa, normalt sett, bör ha befattning med EU-processerna fram till dess att de som formliga ärenden skall behandlas i ministerrådet. EU-nämnden bör också ha kunskaper om riksdagens ställningstaganden och utskottens ståndpunkter inför det att regeringen enligt 8 kap. 15 § rådgör med nämnden. Konstitutionsutskottet vill dock inte nu förorda att formerna för samråd och informationsutbyte mellan nämnden och utskotten regleras. Konstitutionsutskottet anser i stället att erfarenheterna bör avvaktas. Om det emellertid efter ett år, dvs. i slutet av år 1995, visar sig att samspelet mellan utskotten och nämnden inte speglar denna konstitutionsutskottets mening om ömsesidighet, avser utskottet att i riksdagen väcka förslag om en reglering i riksdagsordningen om nämndens skyldighet att samråda med det utskott till vars ämnesområde en fråga som skall behandlas i Europeiska unionens råd hör.
Med det anförda avstyrks motionerna 1994/95:K4 yrkande 4, 1994/95:K5 i denna del, 1994/95:K6 yrkande 1 i denna del och 1994/95:K7 yrkande 3 i denna del.
Regeringens och andra statliga myndigheters informationsskyldighet
Utskottens nuvarande möjligheter
Enligt 4 kap. 10 § riksdagsordningen skall statlig myndighet, då utskott begär det, lämna upplysningar och avge yttrande med undantag för sekretessbelagda uppgifter vid offentlig del av utskottssammanträde. Sådan skyldighet åligger dock inte regeringen. Myndighet som inte lyder under riksdagen kan hänskjuta begäran från utskott till regeringens avgörande.
Om denna myndigheters skyldighet vid utskottens beredning av ärenden erinras i Holmberg--Stjernquists grundlagskommentar om undantaget för regeringen, dvs. även departementen.
Också i andra fall kan undantag göras. En myndighet som lyder under regeringen kan hänskjuta en begäran från utskott till regeringens avgörande, vilket innebär att regeringen kan bestämma att upplysningarne eller yttrandet ej skall lämnas. Denna möjlighet att "undslippa" har varit omdiskuterad, och det har sagts att den är "en kvarleva från maktdelningslärans tankegångar". "En ovillkorlig rätt för utskott att engagera myndigheter för yttranden skulle", framhöll GLB (SOU 1969:62 s. 91) "i enstaka fall kunna medföra störningar i förvaltningens arbete på ett sätt som regeringen inte kunnat förutse eller i tid motverka." GLB talade i sammanhanget om "exceptionella svårigheter" för myndigheten. Och KU uttalade sedermera (KU 1975/76:45 s. 13):
"Av både principiella och praktiska skäl är det ... nödvändigt att myndigheterna har en möjlighet att hänskjuta en sådan begäran till regeringens avgörande. Med den parlamentariska uppbyggnad som den nya författningen erhållit är det regeringen som styr riket under ansvar inför riksdagen. Enligt 'RF 11:6' lyder flertalet statliga myndigheter under regeringen. Att ... ge riksdagens organ rätt att direkt ålägga dessa myndigheter vissa arbetsuppgifter är enligt utskottets mening mindre väl förenligt med parlamentarismens princip. En myndighet bör inte tvingas att i ett yttrande ta ställning i en fråga som är under behandling i riksdagen. Dessutom kan svårigheter uppstå särskilt för mindre myndigheter att fullgöra ordinarie arbetsuppgifter i de fall en begäran från ett riksdagsutskott kräver mer betydande förberedelsearbete. I sådana undantagsfall är det rimligt att myndigheten inte själv skall behöva ta ansvaret t.ex. för de förseningar som kan uppstå".
Vidare påpekas i grundlagskommentaren att sakinformation införskaffas även på många andra sätt, t.ex. genom att tjänstemän (även statsråd) är närvarande vid utskottssammanträde och genom utskottskansliernas kontakter med departement och myndigheter.
För att ett utskott skall besluta att inhämta upplysningar eller yttrande vid behandlingen av ett ärende räcker det att en minoritet av minst fem ledamöter begär det. Utskottet kan dock avslå minoritetens begäran om det finner att därmed förenat dröjsmål med ärendets behandling skulle leda till avsevärt men.
Propositionen och talmanskonferensens förslag
Den i propositionen föreslagna informations- och samrådsskyldigheten i frågor som skall behandlas i EU-rådet innebär enligt talmanskonferensens arbetsgrupp att EU-nämnden kan begära information och samråd med regeringen i alla sådana frågor, men ger inte några möjligheter för nämnden att vända sig direkt till en regeringen underställd myndighet.
Efter mönster från vad som gäller för utskotten föreslår arbetsgruppen att en statlig myndighet på begäran av EU-nämnden skall lämna upplysningar och avge yttrande i frågor som skall behandlas i EU-rådet, och en myndighet som inte lyder under riksdagen skall kunna hänskjuta begäran från nämnden till regeringens avgörande. Vidare hänvisar arbetsgruppen till regeringens skyldighet enligt den föreslagna anslutningslagen att underrätta nämnden.
Även vad gäller minoritetsskyddet föreslår arbetsgruppen att en regel motsvarande regeln för utskotten skall gälla för EU-nämnden. Samma minoritetsskyddsregel föreslås också för påkallande av samråd med regeringen. Arbetsgruppen pekar på att eftersom EU-nämnden inte skall avge några betänkanden kan det inte uppställas något krav på att skälen för avslaget skall redovisas i ett betänkande. Majoriteten bör enligt förslaget ändå vara skyldig att ange varför en begäran om upplysningar eller yttrande avvisas, och skälen kan lämpligen antecknas i de protokoll som skall föras vid nämndens sammanträden.
Med hänsyn till utskottens betydelse framhåller arbetsgruppen att det bör skapas en ordning som gör det möjligt för utskotten att hålla sig informerade om aktuella EU-frågor, bevaka beslutsprocessen inom EU och framföra sina synpunkter vid kontakter med företrädare för regeringen.
Arbetsgruppen påpekar vidare att en utgångspunkt för samverkan mellan utskotten och EU-nämnden måste vara att utskotten i betydande utsträckning själva följer utvecklingen inom EU och på eget initiativ skaffar sig den information i olika frågor som kan behövas och att informationsinhämtandet sker på ett så tidigt stadium som möjligt. Bl.a. kommer tidsmarginalen mellan det slutliga samrådet i EU-nämnden inför beslut i rådet och det aktuella rådsmötet oftast att bli knapp.
Arbetsgruppen anser dock att riksdagen bör ställa krav på skriftlig information från regeringen i syfte att riksdagen skall kunna få inflytande under beslutsproceduren inom EU och att riksdagen bör klargöra vilka informationskrav som bör gälla.
Arbetsgruppen erinrar om att kraven på den danska regeringens information i EU-frågor till Folketinget nyligen skärpts. Det finns enligt arbetsgruppen flera skäl för att en liknande ordning bör tillämpas i riksdagen. Om både kommissionsförslag och andra viktiga dokument samt skriftliga redovisningar av förslagen överlämnas till riksdagen kan både utskotten och EU-nämnden på ett relativt tidigt stadium informera sig om vilka ärenden som är aktuella och redan då ta de initiativ som behövs. Även lättlästa förteckningar över förslag och andra utspel inom EU bör enligt arbetsgruppen tillhandahållas riksdagen, och liksom i Folketinget bör riksdagen få del av de preliminära uppgifterna om ärenden som skall tas upp på rådsmötena.
Arbetsgruppen skisserar efter danskt mönster följande ordning för regeringen att lämna information till riksdagen, som enligt arbetsgruppen ger utskotten möjligheter att självständigt ta upp olika EU-frågor och att framföra synpunkter på dem till regeringen. Arbetsgruppen understryker att de skisserade kraven i viss mån får ses som ett provisorium eftersom det innan samrådsförfarandet påbörjats är svårt att avgöra vilken information som behövs och att utvecklingen får visa om önskemålen behöver skärpas eller eljest justeras.
--03>När förslag till förordningar, direktiv m.m. samt viktigare redogörelser lagts fram av kommissionen och översatts till svenska överlämnar regeringen dokumenten till riksdagen. Förslag till viktigare rättsakter skall så snart som möjligt följas av en skriftlig redogörelse för förslagets innebörd och förhållande till svenska bestämmelser.
När det gäller frågor som Europaparlamentet skall yttra sig i bör dokumenten tillhandahållas innan parlamentet påbörjar sin behandling.
Vidare bör regeringen lämna riksdagen lättlästa, skriftliga förteckningar beträffande alla förslag som läggs fram inom första pelaren, liksom beträffande andra utspel inom EU.
--03>Förslagen, redogörelserna och förteckningarna skall ges in till kammarkansliet som omedelbart vidarebefordrar dem till EU-nämnden och berörda fackutskott.
--03>Genom informationen från regeringen får utskotten möjlighet att göra en bedömning av frågornas betydelse. Jämsides med beredningsprocessen inom EU fram till behandlingen i rådet (inkl. beredningen i COREPER) kan utskotten sedan genom kontakter med departementen och på annat sätt skaffa sig ytterligare inblick i de aktuella frågorna samt diskutera frågorna vid sammanträden. I betydelsefulla frågor kan offentliga utfrågningar ordnas. Vid sammanträffanden med regeringsföreträdare kan utskotten också lämna synpunkter. Det finns vidare utrymme för kontakter på det partipolitiska planet med bl.a. ledamöterna i EU-nämnden.
03>Vid sidan av information om nya förslag m.m. kan utskotten ha behov av en mera allmän information om utvecklingen inom EU och om behandlingen av viktigare frågor. Sådan information bör kunna lämnas från vederbörande departement vid utskottssammanträden.
Informationen till utskotten bör bl.a. avse kommissionens arbete med frågor som senare skall föreläggas ministerrådet. Det är viktigt att riksdagen redan under beredningsfasen i kommissionen får tillfälle att ge sin syn på prioriteringar och på hur frågor bör lösas. Riksdagen kan därmed påverka regeringens styrning av dem som på Sveriges vägnar deltar i förslags- och beredningsprocesser på olika sakområden.
Att utskotten tar upp frågor bör inte hindra EU-nämnden att också ta initiativ till en närmare analys och förberedande bedömning av samma frågor. Ofta kan det till och med vara lämpligt att det sker en parallell behandling på ett tidigt stadium.
--03>I så god tid som möjligt före varje sammanträde med EU-nämnden bör regeringen tillställa nämnden preliminära uppgifter om de ärenden som skall tas upp på rådsmötet. Även om dessa uppgifter inte kan lämnas tidigare än cirka tio dagar före sammanträdet bör EU-nämnden vidarebefordra dem till berörda fackutskott. I den mån utskotten inte förut ägnat frågorna särskild uppmärksamhet finns det på detta stadium ett viss utrymme för utskotten att engagera sig. Det viktigaste syftet med att utskotten skall få del av den preliminära dagordningen är emellertid att de därigenom kan få anledning att aktualisera eventuella tidigare utskottssynpunkter.
--03>Inför EU-nämndens sammanträden bör regeringen vidare tillställa nämnden det slutliga förslaget till dagordning för rådsmötena med uppgift om vilka frågor som avses bli föremål för samråd. Därjämte bör i så god tid som möjligt före sammanträdet överlämnas en skriftlig redogörelse för de förslag som skall behandlas. Liksom i Danmark bör denna innehålla en redovisning av förslagets innebörd, behovet av författningsändringar, ekonomiska konsekvenser, de ändringsförslag som framförts under processen inom EU samt eventuella synpunkter under en remissbehandling i Sverige. -- Eftersom dessa redogörelser kan förväntas föreligga endast kort tid före samrådssammanträdet är det knappast meningsfullt att de översänds till utskotten. Genom den preliminära dagordningen får utskotten ändå en förvarning om att dokumenten kommer att ges in till EU-nämnden och där finnas tillgängliga för dem som önskar ta del av dem.
Motioner
Kurt Ove Johansson m.fl. (s) anser i motion 1994/95:K4 att det är av stor betydelse för utskotten att kunna få begärd information om EU-frågorna från regeringen och dess kansli. De begär därför (yrkande 3) att i riksdagsordningen skall tas in en föreskrift om skyldighet för regeringen att informera riksdagsutskott om frågor med anknytning till Europeiska unionen på utskottets ämnesområde.
Agne Hansson m.fl. (c) understryker i motion 1994/95:K5 vikten av att utskotten har möjlighet att ta del av det arbete som bedrivs i olika EU-kommittéer och arbetsgrupper där Sverige är representerat av experter och av att departementens representanter i olika kommittéer kontaktar och informerar utskotten. En sådan informationsskyldighet är nödvändig om utskotten skall kunna bli delaktiga av information på ett så tidigt stadium som möjligt.
Marianne Samuelsson m.fl. (mp) begär i motion 1994/95:K7 yrkande 3 att riksdagen skall besluta om skyldighet för regeringen att kontinuerligt och under hela beredningsprocessen inför beslut i EU ge god information och samråda med EU-nämnden och berörda utskott. Vidare begärs att riksdagen skall besluta om skyldighet för regeringen att lämna de upplysningar och handlingar angående EU som EU-nämnden begär.
I samma motion föreslås också att skyldigheten för statliga myndigheter att på EU-nämndens begäran ge upplysningar och yttranden i frågor som skall behandlas i EU-rådet skall gälla även begäran av någon av nämndens ledamöter.
Utskottets bedömning
Utskottens möjlighet att begära information från regeringen
Med tanke på vad konstitutionsutskottet ovan anfört om utskottens viktiga roll och om vikten av att de själva tar ansvar för att hålla sig informerade om vad som händer på deras område inom ramen för samarbetet i EU anser konstitutionsutskottet i likhet med motionärerna i motion 1994/95:K4 att en bestämmelse om möjlighet för utskotten att påkalla information från regeringen bör införas. Det sagda innebär inte någon reglering av i vilken form informationen lämnas. Den kan lämnas skriftligen eller muntligen, av statsråd eller av någon tjänsteman som har god insyn i den fråga som utskottets begäran gäller.
Samma minoritetsskydd som i övrigt gäller för utskottens inhämtande av upplysningar och yttranden bör enligt konstitutionsutskottets mening gälla. Har minoritetens begäran om information samband med en pågående beredning av ett ärende i utskottet, bör begäran på samma sätt som gäller för närvarande kunna avslås av utskottsmajoriteten, om den finner att det skulle uppstå ett dröjsmål med ärendets behandling som skulle leda till avsevärt men.
Det sagda innebär att minoritetsskyddet utsträcks till att gälla även fall då det inte är fråga om behandling av ett ärende. I ett sådant fall måste frågan dock gälla arbetet i Europeiska unionen på utskottets ämnesområde. Majoriteten skall, liksom hittills, bara kunna avslå en begäran om att inhämta upplysningar och yttrande om den har samband med behandling av ett ärende.
Konstitutionsutskottet lägger i enlighet med det anförda i bilaga 2 fram förslag till ny lydelse av 4 kap. 10 § riksdagsordningen. Detta innebär att motion 1994/95:K4 yrkande 3 tillstyrks.
Statliga myndigheters skyldighet att lämna upplysningar till EU-nämnden
I fråga om upplysningar och yttranden till EU-nämnden föreslår arbetsgruppen att en statlig myndighet skall vara skyldig att lämna upplysningar och avge yttrande i fråga som skall behandlas i Europeiska unionens råd, då EU-nämnden begär det. Minoritetsskyddet föreslås utformas på samma sätt som för utskotten. I motion 1994/95:K7 föreslås ett starkare minoritetsskydd genom att varje ledamot av EU-nämnden ges samma rätt att begära upplysningar.
Konstitutionsutskottet tillstyrker arbetsgruppens förslag att EU-nämnden skall kunna begära upplysningar och yttranden från statliga myndigheter på samma sätt som utskotten. I fråga om minoritetsskyddet anser utskottet att det av arbetsgruppen föreslagna bör vara tillräckligt och att en regel enligt motionen vore att driva minoritetsskyddet för långt. I detta sammanhang bör också framhållas möjligheterna för riksdagsledamöter att i riksdagens kammare ställa interpellationer och frågor till statsråden. Motion 1994/95:K7 yrkande 3 avstyrks även i denna del.
I enlighet med det anförda föreslår konstitutionsutskottet att det i 8 kap. 16 § förs in en bestämmelse av innebörd att statliga myndigheter på nämndens begäran skall lämna upplysningar och yttranden i frågor som skall behandlas i EU-rådet. Denna möjlighet bör förses med ett minoritetsskydd. Om minst fem ledamöter av nämnden begär det, bör sålunda nämnden föranstalta om inhämtande av upplysningar eller yttrande. Det bör dock vara möjligt för majoriteten i nämnden att avslå en sådan begäran om ett därmed förenat dröjsmål skulle leda till allvarligt men. Det men som det främst kan vara fråga om har avseende på nämndens egen verksamhet.
Regeringens skyldighet att informera EU-nämnden och riksdagen i övrigt
Som anförts ovan lägger konstitutionsutskottet fram förslag till bestämmelser som innebär att regeringen skall underrätta EU-nämnden om frågor som avses bli behandlade i EU-rådet och rådgöra med nämnden om hur förhandlingarna skall föras. Vidare skall regeringen enligt lagförslagen fortlöpande informera riksdagen om vad som sker inom ramen för samarbetet i EU och varje år till riksdagen lämna en skriftlig berättelse över verksamheten i EU. Konstitutionsutskottet anser att de föreslagna bestämmelserna om regeringens information och samrådsskyldighet är till fyllest. Förutom vad som anges i dessa bestämmelser utgår konstitutionsutskottet från att information kommer att överlämnas från regeringen till riksdagen i huvudsak enligt den av arbetsgruppen skisserade ordningen. Därigenom ges goda förutsättningar för utskotten att kunna agera på ett tidigt stadium under det att en fråga behandlas inom Europeiska unionen.
Med det anförda avstyrker konstitutionsutskottet motionerna 1994/95:K5 i denna del och 1994/95:K7 yrkande 3 i denna del.
EU-nämndens sammansättning
Utskottens nuvarande sammansättning
Enligt 4 kap. 3 § riksdagsordningen består varje utskott av udda antal ledamöter, lägst femton. Antalet ledamöter i utskotten fastställs enligt tilläggsbestämmelse 4.3.1 av riksdagen på förslag av valberedningen. Tilläggsbestämmelsen ger i princip valberedningen möjlighet att bestämma att något eller några utskott skall ha ett annat antal ledamöter än övriga utskott.
Om utskotts ledamotsantal sägs i Holmberg--Stjernquists grundlagskommentar bl.a. att det i huvudbestämmelsen angivna minimiantalet hade ansetts "lämpligt -- -- -- för att utskotten skall kunna arbeta i smidiga och effektiva former". I motiven (SOU 1969:62) angavs den tänkbara övre gränsen till ungefär 20. "Ett så högt antal torde i praktiken komma att väljas i huvudsak bara för särskilt eller sammansatt utskott." Man har direkt tagit avstånd från stora utskott som det tidigare statsutskottet, vilket arbetade på avdelningar. Med det fastslagna ledamotsantalet ansåg man sig enligt kommentaren även ha fått garantier för att alla "någorlunda stora partier" skulle få ordinarie plats i utskott; ett parti med minst 24 riksdagsledamöter skulle få en sådan plats i ett utskott med 15 ledamöter. För att tillförsäkra ett parti, som blott uppnått 4 % av röstetalet vid riksdagsvalet, vilket ger 14 mandat, en ordinarie utskottsplats skulle utskotten behöva ha minst 25 ledamöter.
Partierna brukar inför utskottsval ha överläggningar och söka nå en överenskommelse som kan tillfredsställa även mindre partier.
Talmanskonferensens förslag
Enligt talmanskonferensens arbetsgrupps förslag skall nämnden bestå av samma antal ledamöter som ett utskott och antalet ledamöter fastställas av valberedningen. I förslaget hänvisas till tidigare fattat principbeslut, och nämnden föreslås också ha samma sammansättning som utskotten. Vidare hänvisas till att principen om representation för alla partier i riksdagen tillgodoses nästan fullt ut genom ett system med extra suppleantplatser och att i principbeslutet ligger att partier som inte får en ordinarie plats i nämnden kan få en eller två extra suppleantplatser och därmed garanteras insyn i EU-frågorna. Också när ett parti representeras av endast en ledamot bör systemet med extra suppleantplats kunna tillämpas.
Motioner
Gudrun Schyman m.fl. (v) anser i motion 1994/95:K6 att det är viktigt att EU-nämnden innehåller företrädare för alla riksdagens partier, som kommit in i riksdagen genom att ha uppnått 4 % av rösterna i riket. Motionärerna begär (yrkande 1 i denna del) att riksdagen beslutar att dels införa en bestämmelse om detta, dels bestämma nämndens storlek utifrån detta så att den återspeglar riksdagens sammansättning och antalet representerade partier, dock minst 15 och högst 21 ledamöter.
Marianne Samuelsson m.fl. (mp) anser i motion 1994/95:K7 också att alla partier som har uppnått 4 % av rösterna i allmänna val och därigenom är representerade i riksdagen bör ingå med ordinarie ledamöter i EU-nämnden. Detta kan enligt motionärerna i extrema fall innebära att nämnden kan omfatta 19 eller 21 ledamöter. I motionen begärs (yrkande 3 delvis) att riksdagen beslutar att EU-nämnden skall bestå av udda antal ledamöter, lägst 15.
Agne Hansson m.fl. (c) ser det i motion 1994/95:K5 som självklart att de partier som finns representerade i riksdagen garanteras insyn i nämnden, och det kan ske genom att de partier som saknar ordinarie plats ges suppleantplatser.
Utskottets bedömning
Konstitutionsutskottet delar bedömningen i förslaget från talmanskonferensens arbetsgrupp, som också stämmer överens med det principbeslut som riksdagen tidigare fattat om EU-nämndens sammansättning.
Eftersom riksdagen kan fastställa olika antal ledamöter i olika utskott, bör antalet ledamöter inte knytas till antalet i utskotten, utan det bör finnas en särskild föreskrift om att riksdagen på förslag av valberedningen fastställer antalet ledamöter också i nämnden. Konstitutionsutskottet lägger med hänsyn till det sagda fram ett eget förslag till lydelse av bestämmelsen.
Med det anförda får motion 1994/95:K5 i denna del anses tillgodosedd. Motionerna 1994/95:K6 yrkande 1 i denna del och 1994/95:K7 yrkande 3 i denna del avstyrks.
Tystnadsplikt m.m.
Bestämmelser för utskott och för utrikesnämnden
Utskotten sammanträder enligt 4 kap. 12 § riksdagsordningen normalt inom stängda dörrar, men kan medge att även andra än ledamöter, suppleanter och tjänstemän i utskottet är närvarande. Utskott kan vidare besluta att sammanträde som avser inhämtande av upplysningar skall vara offentligt.
Utrikesnämnden sammanträder enligt 8 kap. 8 § riksdagsordningen inom stängda dörrar. Statsministern får medge att även annan än ledamot, suppleant, statsråd och tjänsteman är närvarande.
I 4 kap. 15 § riksdagsordningen sägs att ledamot, suppleant eller tjänsteman i utskott inte får obehörigen yppa vad som enligt beslut av regeringen eller utskottet skall hållas hemligt med hänsyn till rikets säkerhet eller av annat synnerligen viktigt skäl, som betingas av förhållandet till främmande stat eller mellanfolklig organisation. I 8 kap. 14 § riksdagsordningen finns motsvarande bestämmelse för de svenska delegationerna till de parlamentarikerkommittéer som funnits inom det hittillsvarande EG-, EFTA- och EES-samarbetet.
Beträffande utrikesnämnden finns i 10 kap. 7 § tredje stycket regeringsformen bestämmelser som säger att en ledamot av utrikesnämnden och den som i övrigt är knuten till nämnden skall visa varsamhet i fråga om meddelanden till andra om vad han har erfarit i denna egenskap och att ordföranden kan besluta om ovillkorlig tystnadsplikt.
Att utrikesnämndens ledamöter i vanliga fall inte har en ovillkorlig tystnadsplikt utan bara en skyldighet att visa varsamhet med vad de fått veta, innebär att de har möjlighet att vidarebefordra denna information till den som kan ha ett legitimt intresse av att få del av den. Därigenom öppnas en möjlighet för ledamöterna att samråda med partikamrater i riksdagen och andra inom det politiska livet erfarna personer om vad som förekommit vid nämndens sammanträden.
Det allmänna kravet på varsamhet torde inte innebära en sådan tystnadsplikt att någon kan fällas till ansvar för överträdelse. Även om ordföranden inte påbjudit ovillkorlig tystnadsplikt, kan emellertid straffansvar inträda om information lämnas vidare på ett sådant sätt att brottsbalkens regler om brott mot rikets säkerhet blir tillämpliga.
Talmanskonferensens förslag
Talmanskonferensens arbetsgrupp föreslår att en bestämmelse om tystnadsplikt motsvarande den som gäller för riksdagsutskotten och parlamentarikerkommittéerna införs för ledamot, suppleant eller tjänsteman i EU-nämnden. Arbetsgruppen hänvisar därvid till att Grundlagsutredningen inför EG föreslog att tystnadsplikt också skulle kunna gälla i EG-nämnden. För att ingen onödig bundenhet skulle uppkomma i känsliga förhandlingsskeden ansåg utredningen det nödvändigt att information som lämnas i nämnden inte sprids till allmänheten. Vidare hänvisas till att den nu gällande tystnadsplikten för de olika delegationerna på EU-, EES- och EFTA-områdena har motiverats av att delegationerna fyllt samrådsuppgifter under bl.a. förhandlingarna om EES-avtalet och om Sveriges anslutning till EU. För att EU-nämndens samråd med regeringen skall kunna präglas av samma förtrolighet som kännetecknat arbetet i delegationerna bör enligt arbetsgruppen en möjlighet att besluta om tystnadsplikt i nämnden införas. Bestämmelsen om tystnadsplikt för de olika delegationerna föreslås utgå eftersom deras verksamhet kommer att upphöra då Sverige blir medlem i EU.
Motioner
I motion 1994/95:K7 av Marianne Samuelsson m.fl. (mp) anser motionärerna det vara onödigt att föreskriva tystnadsplikt, särskilt om utrikespolitiken placeras i utrikesutskottet. Motionärerna anser (yrkande 2 i denna del) att förslaget om tystnadsplikt bör avslås.
Utskottets bedömning
Enligt konstitutionsutskottets mening bör EU-nämnden, liksom utskotten, sammanträda inom stängda dörrar.
Konstitutionsutskottet delar arbetsgruppens uppfattning att tystnadsplikt bör kunna beslutas i EU-nämnden bl.a. för att samrådet skall kunna präglas av förtrolighet och att ingen bindning som kan skada den nödvändiga flexibiliteten i förhandlingarna skall kunna uppkomma i känsliga förhandlingsskeden. Utskottet tillstyrker således arbetsgruppens förslag i denna del och avstyrker motion 1994/95:K7 yrkande 3 i denna del.
Konstitutionsutskottet lägger i enlighet med det anförda i bilaga 2 fram förslag till en ny bestämmelse i riksdagsordningen, 8 kap. 18 §.
En hänvisning till bestämmelsen bör tas in i sekretesslagen.
Talmanskonferensens arbetsgrupp föreslår att genom hänvisning till tilläggsbestämmelserna 4.11.1 och 4.11.3 i riksdagsordningen samma bestämmelser om kallelser till sammanträde och ordförandeskap som gäller för utskotten skall gälla för EU-nämnden.
Konstitutionsutskottet, som noterar att en bestämmelse om val till ordförandeskap och viceordförandeskap finns i 7 kap. 13 § riksdagsordningen, tillstyrker arbetsgruppens förslag i denna del. Utskottet lägger fram ett förslag till tilläggsbestämmelser avseende EU-nämnden i bilaga 2.
Protokollföring m.m.
Bestämmelser för utskotten m.m.
I riksdagsordningens tilläggsbestämmelse 4.11.4 föreskrivs att över sammanträde med utskott skall föras protokoll.
Tilläggsbestämmelsen äger enligt särskild hänvisning motsvarande tillämpning på utrikesnämnden.
För utrikesnämnden finns också särskilda bestämmelser i Kungl. Maj:ts Stadga (1953:511) angående protokollföring i utrikesnämnden. Förutom föreskrifter om protokollföring finns där också bestämmelser om stenografiska uppteckningar.
Enligt 2 § skall vad de vid sammanträdet närvarande vid överläggningarna yttrar ordagrant upptecknas av för ändamålet anlitad stenograf, där ej den som leder förhandlingarna för visst fall annorlunda bestämmer. I det fallet har dock en ledamot av nämnden rätt att, om han eller hon så önskar, få sin uttalade mening tagen till protokollet.
Den ordagranna uppteckningen av ett anförande skall enligt 4 § så snart ske kan tillhandahållas den som hållit anförandet för justering inom den tid ministern för utrikes ärenden bestämmer. Någon annan som deltagit i sammanträdet kan ändå vid ett av de närmaste sammanträdena med nämnden framställa erinringar mot uppteckningens avfattning efter justeringen. Uppteckningen skall förvaras i Utrikesdepartementet.
Ledamot och suppleant i nämnden får enligt 5 § i Utrikesdepartementet ta del av protokoll och ordagranna uppteckningar från sammanträden som ägt rum under den tid de tillhört nämnden.
Talmanskonferensens förslag
Talmanskonferensens arbetsgrupp föreslår att genom hänvisning till tilläggsbestämmelsen 4.11.4 samma bestämmelser om protokollföring som gäller för utskotten skall gälla för EU-nämnden.
Vid sidan av protokollföring kan det enligt arbetsgruppen finnas ett behov av att uppgifter som lämnas vid nämndens sammanträden och inlägg från ledamöterna dokumenteras. Vid EU-delegationens sammanträden har genom sekretariatets försorg förts sammanfattande minnesanteckningar. Minnesanteckningarna har i redigerat skick tillställts ledamöterna efter varje sammanträde. Arbetsgruppen anser det inte uteslutet att sådana minnesanteckningar också kan behöva föras vid EU-nämndens sammanträden. Minnesanteckningarna kan dock aldrig göra anspråk på att vara fullständiga och att korrekt ange vad som verkligen har sagts. Det kan tänkas uppkomma situationer då nämndens ledamöter behöver ha tillgång till mera tillförlitliga uppgifter om vad som förekommit vid ett sammanträde. Detta behov kan enligt arbetsgruppen tillgodoses genom att det förs stenografiska anteckningar vid sammanträdena som sedan renskrivs. I sammanhanget erinras om att stenografer utnyttjas vid utrikesnämndens sammanträden. Också i det danska Europaudvalget förs regelmässigt stenografiska anteckningar.
Motioner
Kurt Ove Johansson m.fl. (s) anför i motion 1994/95:K4 att frågan om huruvida och i så fall vid vilken tidpunkt uppteckningar är allmänna handlingar bör penetreras i den fortsatta behandlingen av förslaget. Motionärerna anser att nämndens överläggningar med företrädare för regeringen alltid bör dokumenteras stenografiskt på samma sätt som överläggningarna i utrikesnämnden och att dessa uppteckningar alltid måste vara tillgängliga för konstitutionsutskottet för dess granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning. Motionärerna begär (yrkande 5) att riksdagen skall besluta att i riksdagsordningen ta in en föreskrift om stenografisk uppteckning av vad som yttras vid sådant sammanträde med nämnden som avser samråd med regeringen.
Birgit Friggebo m.fl. (fp) begär i motion 1994/95:K8 yrkande 2 att riksdagen beslutar att såväl besluts- som diskussionsprotokoll skall föras vid EU-nämndens sammanträden.
Marianne Samuelsson m.fl. (mp) anser i motion 1994/95:K7 att det är väsentligt att ge möjligheter för en bred insyn i EU-nämndens arbete och att EU-nämnden därför bör föra både besluts- och diskussionsprotokoll, underkastade vanliga regler om allmänna handlingar. Motionärerna begär (yrkande 3 i denna del) att riksdagen beslutar att i riksdagsordningen ta in en bestämmelse om protokollföring av EU-nämndens beslut och diskussioner.
Agne Hansson m.fl. (c) ser det i motion 1994/95:K5 som naturligt att en skyldighet att föra protokoll införs.
Kort om offentlighetsprincipen m.m.
Med offentlighetsprincipen i mera snäv bemärkelse brukar man avse den rätt för allmänheten att ta del av allmänna handlingar som infördes genom vår första tryckfrihetsförordning år 1766. Numera finns bestämmelser om allmänna handlingars offentlighet i 2 kap. tryckfrihetsförordningen. Varje svensk medborgare har enligt 1 § rätt att ta del av allmänna handlingar "till främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning." Denna rätt får enligt 2 § begränsas endast om det är påkallat med hänsyn till vissa där angivna intressen.
En handling är enligt 3 § allmän, om den förvaras hos en myndighet och enligt särskilda regler anses inkommen dit eller upprättad där. I tryckfrihetsförordningen anges inte vad som menas med ordet myndighet. Myndigheterna kan sägas vara de organ som ingår i den offentligrättsliga statliga och kommunala organisationen. Regeringen är i detta avseende en myndighet. Riksdagen är inte en myndighet men likställs enligt 5 § med myndighet.
I 7 § finns bestämmelser om när en handling anses upprättad hos en myndighet. En handling anses upprättad när den har expedierats. En handling som inte har expedierats anses upprättad, när det ärende till vilken den hänför sig har slutbehandlats hos myndigheten eller, om handlingen inte hänför sig till visst ärende, när den har justerats av myndigheten eller på annat sätt färdigställts.
Handling som utgörs av protokoll och därmed jämförliga anteckningar hos en myndighet anses upprättad, när handlingen har justerats av myndigheten eller på annat sätt färdigställts. Detta undantag gäller dock inte "protokoll hos riksdagens eller kyrkomötets utskott, riksdagens eller kommuns revisorer eller statliga kommittéer eller hos kommunal myndighet i ärende som denna endast bereder till avgörande".
Ett utskottsprotokoll som hänför sig till ett ärende (vilket enligt motiven alltid är fallet) och som inte har expedierats blir allmän handling när ärendet har "slutbehandlats hos myndigheten". Av förarbetena till bestämmelsen framgår att det är utskottet som i detta fall avses med uttrycket "myndighet" och inte riksdagens kammare.
Ett utskottsprotokoll rörande ett ärende blir alltså allmän handling när ärendet har slutbehandlats av utskottet. Allmänheten har då rätt att ta del av protokollet, om det inte omfattas av sekretess.
Minnesanteckningar är i regel inte allmänna handlingar, om de inte expedieras eller tas om hand för arkivering (9 §). Med minnesanteckningar avses föredragningspromemorior och andra anteckningar som görs under beredningen av ett ärende och som inte tillför ärendet några nya sakuppgifter.
Rätten att ta del av allmänna handlingar får, som nämnts ovan, begränsas endast för att skydda intressen som räknas upp i 2 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen. En sådan begränsning skall anges noga i bestämmelse i en särskild lag eller, om så i visst fall befinns lämpligare, i annan lag vartill den särskilda lagen hänvisar. Den särskilda lag som avses är sekretesslagen (1980:100).
I 11 kap. sekretesslagen finns särskilda bestämmelser om sekretess hos riksdagen.
I vilken utsträckning sekretess kan gälla för uppgift som har tagits in i handlingar som har upprättats i riksdagen regleras i en särskild bestämmelse i 11 kap. 2 § andra stycket sekretesslagen. Där sägs att för uppgift som har tagits in i kammarens protokoll gäller sekretess enligt sekretesslagen endast i fall som avses i 2 kap., dvs. sekretess med hänsyn främst till rikets säkerhet eller dess förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation (utrikessekretess och försvarssekretess). En förutsättning är att kammarens sammanträde hållits inom stängda dörrar.
Vidare föreskrivs att för uppgift i annat riksdagens protokoll eller beslut gäller sekretess enligt sekretesslagen endast i de fall som avses i 2 kap. samt 6 kap. 5 och 6 §§ (fackliga förhandlingar och fackliga stridsåtgärder). Ordet "beslut" har enligt motiven använts som en samlande beteckning på betänkanden, yttranden, skrivelser och liknande handlingar från utskott och andra riksdagsorgan (prop. 1979/80:2 del A s. 296).
Regeringen har nyligen i proposition 1994/95:112 föreslagit att bestämmelsen om utrikessekretess i 2 kap. 1 § sekretesslagen ändras så att ett enhetligt s.k. rakt skaderekvisit skall gälla. Den föreslagna ändringen anges innebära en viktig omläggning av utrikessekretessens tillämpning i Sverige. Utgångspunkten är i fortsättningen att uppgifter som angår Sveriges utrikesförbindelser i regel kan lämnas ut. Regeringen förklarar att dess avsikt är att tillämpningen skall ske på ett sätt som åstadkommer en så långt gående öppenhet som över huvud taget är möjlig utan att det skadar vårt land. Enligt förslaget får paragrafen följande lydelse:
Sekretess gäller för uppgift som angår Sveriges förbindelser med annan stat eller i övrigt rör annan stat, mellanfolklig organisation, myndighet, medborgare eller juridisk person i annan stat eller statslös, om det kan antas att det stör Sveriges mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skadar landet om uppgiften röjs.
Bestämmelsen är utformad så att den gäller hos alla myndigheter, alltså även hos riksdagen och dess olika organ. Det skadebegrepp som förekommer i bestämmelsen skall enligt de ursprungliga motiven inte ges en alltför vid innebörd. Det måste röra sig om någon olägenhet för landet för att skada skall kunna anses föreligga. Motsvarande gäller i fråga om störningar av de mellanfolkliga förbindelserna. Att mindre och tillfälliga störningar eller irritationer inom ett annat lands ledning inte kan uteslutas om uppgifter lämnas ut bör således inte alltid leda till sekretess (prop. 1979/80:2 Del A s. 131).
I proposition 1994/95:112 görs vissa uttalanden om den nya ordningens betydelse för Sveriges deltagande i EU-samarbetet. Det anförs att det nya raka skaderekvisitet innebär att allmänna handlingar som utgör bakgrunds-, analys- och diskussionsmaterial och som upprättats i Sverige inom ramen för den gemensamma beslutsprocessen i EU endast undantagsvis kan sekretessbeläggas.
I det sammanhanget görs vidare vissa uttalanden som är av intresse när det gäller protokoll och därmed jämförliga anteckningar hos EU-nämnden. Det sägs nämligen att Sveriges hållning till ett förslag till gemensam normgivning regelmässigt bör vara offentligt. Sekretess kan däremot gälla för vissa uppgifter i handlingar som upprättas här i landet i samband med en känslig förhandlings slutskede. Likaså torde enligt propositionen sekretess ofta vara befogad i fråga om ett svenskt "förhandlingsupplägg" i dess detaljer, t.ex. när det gäller uppgifter om svenska andrahandsståndpunkter.
Propositionen behandlas i utskottets betänkande 1994/95:KU18.
Utskottets bedömning
Talmanskonferensens arbetsgrupp har föreslagit att samma regler om protokollföring skall gälla som för utskotten. Enligt konstitutionsutskottets mening är detta inte tillräckligt. Ett skäl är att det, till skillnad från i utskotten, i EU-nämnden inte kommer att finnas något betänkande att justera. Ett annat skäl är att det för granskningen av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning är nödvändigt att kunna konstatera vad som förevarit vid överläggningarna med regeringen. Ett ytterligare skäl är möjligheten till insyn för allmänheten och för forskningen. Detta skäl måste dock vägas mot intresset av att överläggningarna kan hållas i en förtrolig anda och att ingen bindning som kan skada den nödvändiga flexibiliteten i förhandlingarna skall uppkomma i känsliga förhandlingsskeden. Konstitutionsutskottet anser att de skäl som talar för uppteckning väger tyngst och att, som begärs i motion 1994/95:K4 yrkande 5, stenografiska uppteckningar därför skall göras vid de delar av nämndens sammanträden som avser överläggningar med företrädare för regeringen. Genom en sådan ordning tillgodoses också motion 1994/95:K8 yrkande 2. Däremot anser konstitutionsutskottet att en sådan ordning som föreslås i motion 1994/95:K7 yrkande 3 i denna del inte kan förordas.
Utskottet lägger i enlighet med det anförda i bilaga 2 fram förslag till en ny bestämmelse i riksdagsordningen, 8 kap. 19 §. Förslaget innebär att det vid sammanträde med nämnden skall föras protokoll och stenografiska uppteckningar över vad som yttras vid nämndens överläggningar med regeringen. När regeringen rådgör med nämnden i fall som avses i 8 kap. 15 § första stycket skall sålunda stenografiska uppteckningar göras. Detsamma gäller överläggningar mellan regeringen och nämnden inför förhandlingar i Europeiska rådet.
Lagförslagen
De av utskotten framlagda lagförslagen har i huvudsak kommenterats under resp. sakavsnitt.
De i bilaga 2 framlagda förslagen innehåller såväl huvudbestämmelser som tilläggsbestämmelser. Med hänsyn till ikraftträdandetidpunkten måste huvudbestämmelserna antas med kvalificerad majoritet (se 8 kap. 16 § regeringsformen).
Bordläggning
Utskottet hemställer att ärendet avgörs efter endast en bordläggning.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande avslag på talmanskonferensens förslag att riksdagen avslår motion 1994/95:K7 yrkande 2,
2. beträffande uppdrag till talmanskonferensen att riksdagen avslår motionerna 1993/94:U508 yrkande 3 och 1994/95:U15 yrkandena 2 och 3,
3. beträffande samverkansbestämmelsernas placering att riksdagen med bifall till motionerna 1994/95:K4 yrkande 1 och 1994/95:K8 yrkande 1 godkänner vad utskottet anfört,
4. beträffande samverkan mellan riksdag och regering att riksdagen med anledning av proposition 1994/95:19 och talmanskonferensens förslag 1994/95:TK1 och motion 1994/95:K4 yrkande 2 samt med avslag på motionerna 1994/95:K6 yrkande 1 i denna del, 1994/95:K7 yrkande 3 i denna del och 1994/95:U24 yrkande 1 antar det av utskottet i bilaga 2 framlagda förslaget till lag om ändring i riksdagsordningen såvitt avser 8 kap. 14 § första stycket och 15 § första och andra styckena, res. 1 (v) res. 2 (mp)
5. beträffande regeringens information till riksdagen att riksdagen med anledning av propositionen antar det av utskottet i bilaga 2 framlagda förslaget till lag om ändring i riksdagsordningen såvitt avser 3 kap. 6 §,
6. beträffande EU-nämndens kompetens i förhållande till utrikesnämnden och utskotten att riksdagen med anledning av talmanskonferensens förslag och med avslag på motionerna 1994/95:K5 i denna del, 1994/95:K6 yrkande 2, 1994/95:K7 yrkande 3 i denna del och 1994/95:K9 godkänner vad utskottet anfört, res. 3 (c) res. 4 (mp)
7. beträffande samverkan mellan EU-nämnden och utskotten att riksdagen avslår motionerna 1994/95:K4 yrkande 4, 1994/95:K5 i denna del, 1994/95:K6 yrkande 1 i denna del och 1994/95:K7 yrkande 3 i denna del, res. 5 (mp)
8. beträffande regeringens skyldighet att informera utskotten att riksdagen med bifall till motion 1994/95:K4 yrkande 3 antar det av utskottet i bilaga 2 framlagda förslaget till lag om ändring i riksdagsordningen såvitt avser 4 kap. 10 §,
9. beträffande statlig myndighets upplysningar till EU-nämnden att riksdagen med anledning av talmanskonferensens förslag och med avslag på motion 1994/95:K7 yrkande 3 i denna del antar det av utskottet i bilaga 2 framlagda förslaget till lag om ändring i riksdagsordningen såvitt avser 8 kap. 16 §, res. 6 (mp)
10. beträffande kontinuerlig information att riksdagen avslår motionerna 1994/95:K5 i denna del och 1994/95:K7 yrkande 3 i denna del,
11. beträffande EU-nämndens sammansättning att riksdagen med anledning av talmanskonferensens förslag och med avslag på motionerna 1994/95:K5 i denna del, 1994/95:K6 yrkande 1 i denna del och 1994/95:K7 yrkande 3 i denna del antar det av utskottet i bilaga 2 framlagda förslaget till lag om ändring i riksdagsordningen dels såvitt avser 8 kap. 14 § andra stycket, dels såvitt avser tilläggsbestämmelsen 8.14.1, res. 7 (v, mp)
12. beträffande EU-nämndens sammanträden m.m. att riksdagen med anledning av talmanskonferensens förslag antar det av utskottet i bilaga 2 framlagda förslaget till lag om ändring i riksdagsordningen dels såvitt avser 8 kap. 17 §, dels såvitt avser tilläggsbestämmelserna 8.17.1 och 8.17.2,
13. beträffande tystnadsplikt i EU-nämnden att riksdagen med bifall till talmanskonferensens förslag och med avslag på motion 1994/95:K7 yrkande 3 i denna del antar de av utskottet i bilaga 2 framlagda förslagen till dels lag om ändring i riksdagsordningen såvitt avser 8 kap. 18 §, dels lag om ändring i lagen (1994:000) om ändring i sekretesslagen (1980:100), res. 8 (mp)
14. beträffande protokollföring i EU-nämnden att riksdagen med anledning av talmanskonferensens förslag och motion 1994/95:K5 i denna del antar det av utskottet i bilaga 2 framlagda förslaget till lag om ändring i riksdagsordningen såvitt avser 8 kap. 19 § första stycket,
15. beträffande stenografiska uppteckningar i EU-nämnden att riksdagen med bifall till motionerna 1994/95:K4 yrkande 5, 1994/95:K8 yrkande 2 och med avslag på motion 1994/95:K7 yrkande 3 i denna del antar det av utskottet i bilaga 2 framlagda förslaget till lag om ändring i riksdagsordningen såvitt avser 8 kap. 19 § andra stycket, res. 9 (m) res. 10 (mp)
16. beträffande lagförslagen i övrigt att riksdagen med anledning av talmanskonferensens förslag och motion 1994/95:K7 yrkande 1 antar dels det av utskottet i bilaga 2 framlagda förslaget till lag om ändring i riksdagsordningen i vad förslaget inte berörts ovan under momenten 4, 5, 8, 9 och 11--15, dels det av utskottet i bilaga 2 framlagda förslaget till lag om ändring i lagen (1994:000) om ändring i riksdagsordningen.
Stockholm den 7 december 1994
På konstitutionsutskottets vägnar
Birgit Friggebo
I beslutet har deltagit: Birgit Friggebo (fp), Kurt Ove Johansson (s), Catarina Rönnung (s), Anders Björck (m), Ingvar Johnsson (s), Widar Andersson (s), Birger Hagård (m), Tone Tingsgård (s), Birgitta Hambraeus (c), Björn von Sydow (s), Jerry Martinger (m), Barbro Hietala Nordlund (s), Kenneth Kvist (v), Pär-Axel Sahlberg (s), Inger René (m), Peter Eriksson (mp) och Håkan Holmberg (fp).
Reservationer
1. Samverkan mellan riksdag och regering (mom. 4)
Kenneth Kvist (v) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 15 börjar med "Utskottet vill" och på s. 16 slutar med "utskottet uttalat" bort ha följande lydelse:
Utskottet vill erinra om att det av 1 kap. 4 § regeringsformen framgår att det är riksdagen som stiftar lag, beslutar om skatt till staten och bestämmer hur statens medel skall användas. Med medlemskapet i EU följer att detta inskränks. EG:s förordningar och andra rättsakter kommer att stå över nationell lag, och vid konflikt får således den nationella lagen vika.
Lagstiftare blir därför, på de områden EG-rätten omfattar, Europeiska unionens råd, i vilket regeringen och inte riksdagen utövar Sveriges rösträtt i lagstiftningsprocessen. Medlemskapet upphäver i praktiken således delvis 1 kap. 4 § regeringsformen. Det gäller i detta läge att säkerställa att riksdagen finns med i beslutsprocessen. Ett beslut inom EU-nämnden om av regeringen föreslagna handlingslinjer skulle kunna ses som att ett riksdagsorgan ges en beslutanderätt. Detta kan synas strida mot nuvarande ordning att ett särskilt riksdagsorgan inte kan fatta för regeringen bindande beslut. Men det som är mest problematiskt ur demokratisk synpunkt är själva medlemskapet i unionen.
Eftersom regeringen under ministerrådsmötena kan hamna i förhandlingslägen, kan EU-nämndens "beslut" emellertid inte vara helt bindande. Men sådana "beslut" i nämnden ger ändå regeringen ett klart råd som inte behöver vara föremål för subjektiva tolkningar. Om EU-nämnden aldrig skulle kunna fatta ens ett allmänt beslut om inriktningen på ett förhandlingsupplägg eller om en svensk inställning, blir det beroende på närvarande representanter för regeringen att subjektivt tolka vilket råd regeringen fått av nämnden. Riksdagen har då via detta sitt organ dels små möjligheter att påverka regeringens handlingslinje i praktiken, dels små möjligheter att kontrollera regeringens förhållningssätt till nämndens råd, eftersom en diskussion med frågor alltid lämnar ett utrymme för en subjektiv tolkning. Vidare skulle, om EU-nämnden via allmänna beslut skulle skiljas från ärenden av större vikt, detta ställa större anspråk på det material och de föredragningar som kommer nämnden till del, vilket skulle höja kvaliteten på nämndens arbete.
EU-nämndens uppgift bör således inte bara bli den i propositionen föreslagna. Regeringen bör underrätta nämnden om frågor som avses bli behandlade i Europeiska unionens råd samt rådgöra med nämnden om hur förhandlingarna i rådet skall föras inför beslut som regeringen bedömer som betydelsefulla och i andra frågor som nämnden bestämmer. Men nämnden bör med någon form av yttrande kunna skilja sig från ett ärende, ett yttrande som därmed markerar vilket råd nämnden ger regeringen. Genom detta får riksdagen ett inflytande när det gäller Sveriges ståndpunkter vid mötena med Europeiska unionens råd.
Regeringen kommer normalt att företräda den ståndpunkt -- eller bästa möjliga ståndpunkt -- som nämnden gett uttryck för i samråd och i eventuellt yttrande. Men då nämndens yttrande ofta kommer att ge uttryck för en önskan om inriktning på regeringens agerande kommer det ändå att vara ett råd som regeringen kan frångå i de olika förhandlingslägen som kan uppstå i EU-rådet.
Den eventuella avvikelse från ett nämndyttrande som regeringen kan komma att göra sker under regeringens politiska ansvarstagande inför riksdagen som helhet. Det är även -- med den ordning konstitutionsutskottet förordar -- regeringen som företräder Sverige vid ministerrådets möten, men den gör det på grundval av ett tydligt råd från EU-nämnden, som måste förutsättas arbeta på ett sätt som är väl förankrat i de olika politiska partierna i riksdagen.
Utskottet vill i detta sammanhang framhålla att den föreslagna samverkan innebär helt nya förhållanden och arbetsformer för riksdagen. Utvecklingen kommer därför att följas noga, och det ligger i sakens natur att arbetsformerna efter hand kan komma att förändras med anledning av vunna erfarenheter.
EU-nämndens medverkan vid uppläggningen av förhandlingarna innebär inte att riksdagens möjligheter att använda de kontrollinstrument som anges i 12 kap. regeringsformen påverkas. I motion 1994/95:K6 föreslås att beslut också skall kunna fattas av EU-nämnd i förening med utskott. Då formerna för samverkan mellan EU-nämnd och utskotten, som framgår nedan, skall utvecklas, vill utskottet tills vidare låta bli att skapa detaljerade regler kring detta, varvid motionsyrkandet i denna del avstyrks.
Med det anförda tillgodoser utskottet i huvudsak motionerna 1994/95:K6 yrkande 1 i denna del, 1994/95:K7 yrkande 3 i denna del och 1994/95:U24 yrkande 1. Motion 1994/95:K4 yrkande 2 får anses vara delvis tillgodosedd genom utskottets uttalande.
dels att utskottets hemställan under mom. 4 bort ha följande lydelse:
4. beträffande samverkan mellan riksdag och regering att riksdagen med anledning av proposition 1994/95:19 och talmanskonferensens förslag 1994/95:TK1, med bifall till motion 1994/95:K6 yrkande 1 i denna del och med anledning av motionerna 1994/95:K4 yrkande 2, 1994/95:K7 yrkande 3 i denna del och 1994/95:U24 yrkande 1 antar det av utskottet i bilaga 2 framlagda förslaget till lag om ändring i riksdagsordningen såvitt avser 8 kap. 14 § första stycket och 15 § första och andra styckena med den ändringen att
dels 14 § första stycket erhåller följande lydelse: För samverkan mellan regering och riksdag i frågor som gäller Europeiska unionen skall riksdagen inom sig för varje valperiod tillsätta en nämnd för Europeiska unionen (EU-nämnden).
dels 15 § första stycket erhåller följande lydelse: Regeringen skall underrätta EU-nämnden om frågor som avses bli behandlade i Europeiska unionens råd. Regeringen skall också rådgöra med nämnden om hur förhandlingarna i rådet skall föras inför beslut som regeringen bedömer som betydelsefulla och i andra frågor som nämnden bestämmer. Vid samverkan skall nämnden avge yttranden om inriktningen av regeringens agerande i Europeiska unionens råd i frågor av större vikt.
2. Samverkan mellan riksdag och regering (mom. 4)
Peter Eriksson (mp) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 14 börjar med "Såväl Grundlagsutredningen" och på s. 16 slutar med "utskottet uttalat" bort ha följande lydelse:
Parlamentarismen är i Sverige garanterad genom våra grundlagar, bl.a. genom att regeringsformen i 1 kap. stadgar att riksdagen ensam stiftar lag. I utrikespolitiken sker det genom 10 kap. som stadgar att regeringen måste inhämta riksdagens godkännande innan en för riket bindande internationell överenskommelse ingås. I stort har vi också tillämpat en maktdelningsprincip som innebär att riksdagen är beslutande och regeringen är verkställande.
Sverige skall nu bli medlem av Europeiska unionen. Enligt utskottets mening skapas därmed en helt ny situation för beslutsfattandet. Det blir i stor utsträckning inte längre Sveriges riksdag som stiftar lagar. Det sker i stället i Europeiska unionens råd, och det är regeringarna som företräds i rådet.
För att undvika att regeringen helt tar över denna lagstiftningsprocess måste det enligt utskottet på något sätt ses till att de beslut och åsikter som Sverige företräder i EU:s lagstiftande organ är förankrade och företräds av en majoritet i Sveriges riksdag och indirekt därigenom av en majoritet av svenska folket.
För att undvika att Sveriges riksdag i stor utsträckning förvandlas till ett rådgivande remissorgan i stället för ett lagstiftande parlament måste riksdagens inflytande över Sveriges agerande i EU-rådet förstärkas. Europeiska unionens demokratiska legitimitet hänger också helt och hållet på de enskilda nationernas parlament och på den politiska kontrollen och förankringen som där kan skapas för att bära upp systemet.
Av de anförda skälen anser konstitutionsutskottet att samverkan mellan riksdag och regering behöver formaliseras i förhållande till vad regeringen och talmanskonferensen föreslagit. Samverkansförfarandet bör leda till ett besked om förhandlingsuppläggningen som regeringen kan utgå från i förhandlingarna i EU-rådet. Fördelarna med en sådan ordning är betydande. De svenska partierna tvingas ta ställning till Europapolitiken. Det leder till en bredare offentlig debatt och skärper de svenska åsikterna. Det ökar möjligheten att få en folkligt förankrad beslutsprocess och skapar ett ökat engagemang för Europapolitiken. Det ökar också väsentligt möjligheterna för en demokratisk kontroll av regeringen och regeringens arbete.
Erfarenheterna från Danmark visar enligt utskottets mening att en möjlighet att fatta beslut i EU-nämnden stärker det egna landets förhandlingsposition.
dels att utskottets hemställan under mom. 4 bort ha följande lydelse:
4. beträffande samverkan mellan riksdag och regering att riksdagen med anledning av proposition 1994/95:19, talmanskonferensens förslag 1994/95:TK1 och motionerna 1994/95:K4 yrkande 2, 1994/95:K6 yrkande 1 i denna del, 1994/95:K7 yrkande 3 i denna del och 1994/95:U24 yrkande 1 antar det av utskottet i bilaga 2 framlagda förslaget till lag om ändring i riksdagsordningen såvitt avser 8 kap. 14 § första stycket och 15 § första och andra styckena med den ändringen att
dels 14 § första stycket erhåller följande lydelse: För samverkan mellan regering och riksdag i frågor som gäller Europeiska unionen skall riksdagen inom sig för varje valperiod tillsätta en nämnd för Europeiska unionen (EU-nämnden).
dels 15 § första stycket erhåller följande lydelse: Regeringen skall underrätta EU-nämnden om frågor som avses bli behandlade i Europeiska unionens råd. Regeringen skall också rådgöra med nämnden om hur förhandlingarna i rådet skall föras inför beslut som regeringen bedömer som betydelsefulla och i andra frågor som nämnden bestämmer. Vid samverkan avger nämnden besked om förhandlingsuppläggningen som regeringen kan utgå från i förhandlingarna i Europeiska unionens råd.
3. EU-nämndens kompetens i förhållande till utrikesnämnden och utskotten (mom. 6)
Birgitta Hambraeus (c) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 19 börjar med "Konstitutionsutskottet erinrar om" och på s. 20 slutar med "kan behöva införas" bort ha följande lydelse:
Konstitutionsutskottet erinrar om -- -- -- (= utskottet) -- -- -- behandlas i utrikesnämnden.
Konstitutionsutskottet vill vidare -- -- -- (= utskottet) -- -- -- de anser påkallade.
EU-nämnden kommer således -- -- -- (= utskottet) -- -- -- det berörda utskottet.
Arbetsgruppen har framhållit -- -- -- (= utskottet) -- -- -- mellan olika intresseområden.
När det gäller första pelarens frågor, dvs. det i huvudsak överstatliga samarbetet, anser konstitutionsutskottet att samrådet i enlighet med arbetsgruppens förslag bör ske med EU-nämnden. Utskottet avstyrker således förslaget i motion 1994/95:K7 att samverkan inom det jordbrukspolitiska området skall ske med jordbruksutskottet. Utskottet återkommer i ett senare avsnitt till frågan om hur utskottens kunskaper och synpunkter skall kunna komma nämnden till godo vid samrådet.
Däremot bör enligt konstitutionsutskottets uppfattning en annan ordning tillämpas beträffande samrådet om andra pelarens frågor, dvs. utrikes- och säkerhetspolitiken. Utskottet finner det, som redan framhållits, naturligt att utrikesnämnden även fortsättningsvis har ansvaret för viktigare utrikes- och säkerhetspolitiska frågor. I andra sådana frågor bör, som framhålls i motionerna 1994/95:K5, 1994/95:K7 och 1994/95:K9, regeringens samrådsförfarande ej ske med EU-nämnden utan direkt med utrikesutskottet. Detta ser konstitutionsutskottet som ett led i att decentralisera nämndens kompetens till berörda utskott. Den i motion 1994/95:K6 föreslagna ordningen med gemensamma sammanträden mellan EU-nämnden och utrikesutskottet blir alltför tungrodd. Motionen avstyrks därför i denna del.
För samråd som ligger inom tredje pelarens frågor, dvs. rättsliga och inrikes frågor, delar konstitutionsutskottet arbetsgruppens uppfattning att detta i varje fall inledningsvis bör ske i EU-nämnden.
Som konstitutionsutskottet redan i ett tidigare avsnitt uttalat, kommer utvecklingen av samrådet mellan riksdagen och regeringen och av formerna för samverkan att behöva följas noga. Utskottet utesluter således inte att en annan ordning senare kan behöva införas.
dels att utskottets hemställan under mom. 6 bort ha följande lydelse: 6. beträffande EU-nämndens kompetens i förhållande till utrikesnämnden och utskotten att riksdagen med bifall till motion 1994/95:K5 i denna del och med anledning av talmanskonferensens förslag och motionerna 1994/95:K9, 1994/95:K6 yrkande 2 och 1994/95:K7 yrkande 3 i denna del som ett tredje stycke i det av utskottet i bilaga 2 framlagda förslaget till lag om ändring i riksdagsordningen såvitt avser 8 kap. 15 § inför och antar följande bestämmelse: Utan hinder av vad som föreskrivs i första stycket skall regeringen rådgöra med utrikesutskottet i utrikes- och säkerhetspolitiska frågor, såvida ej samråd i frågan skett med utrikesnämnden.
4. EU-nämndens kompetens i förhållande till utrikesnämnden och utskotten (mom. 6)
Peter Eriksson (mp) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 19 börjar med "Konstitutionsutskottet vill" och på s. 20 slutar med "vid samrådet" bort ha följande lydelse:
Enligt konstitutionsutskottet vore det i och för sig möjligt att dela upp alla EU-frågor på riksdagens nuvarande utskott för den samverkan som skall ske med regeringen. Det finns dock också starka skäl som talar för att inrätta en speciell EU-nämnd med ett övergripande ansvar. I fråga om två områden anser dock konstitutionsutskottet att samverkansfunktionen bör ligga hos vederbörande utskott. Det gäller jordbrukspolitiken som är ett område som är genomreglerat och komplicerat. Enligt konstitutionsutskottet är det knappast möjligt för ledamöterna i EU-nämnden att inhämta den kompetens som krävs för att hantera dessa frågor på ett för Sverige tillfredsställande sätt. Det gäller också utrikespolitiken som, enligt konstitutionsutskottets mening, vinner på att hanteras i ett helhetsperspektiv. Utrikesutskottet bör därför ha hela ansvaret vad gäller riksdagens arbete i dessa frågor. Eftersom Sveriges hållning i utrikespolitiken i EU-sammanhang är att den bör förbli nationell, görs därigenom också en viktig markering av riksdagen gentemot svenska folket, som visar att landet avser att fortsätta med en självständig utrikespolitik även som EU-medlem.
dels att utskottets hemställan under mom. 6 bort ha följande lydelse:
6. beträffande EU-nämndens kompetens i förhållande till utrikesnämnden och utskotten att riksdagen med bifall till motion 1994/95:K7 yrkande 3 i denna del och med anledning av motionerna 1994/95:K5 i denna del, 1994/95:K6 yrkande 2 och 1994/95:K9 som ett tredje stycke i det av utskottet i bilaga 2 framlagda förslaget till lag om ändring i riksdagsordningen såvitt avser 8 kap. 15 § inför och antar följande bestämmelse: Utan hinder av vad som sägs i första stycket skall det samråd som avser utrikes- och jordbrukspolitiska frågor fullgöras av vederbörande utskott. 5. Samverkan mellan EU-nämnden och utskotten (mom. 7)
Peter Eriksson (mp) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 22 börjar med "Enligt konstitutionsutskottets" och slutar med "denna del" bort ha följande lydelse:
Utskottet anser att EU-frågor inte skall handhas endast av EU-nämnden. Praktiskt taget alla riksdagens utskott blir mer eller mindre berörda av ett medlemskap i EU. Det är också i utskotten som kompetensen finns i de enskilda frågorna. Det är därför viktigt att alla utskott kommer in i beslutsprocessen på ett naturligt sätt. Konstitutionsutskottet anser därför att nämnden bör inhämta yttranden från de berörda utskotten så långt det är praktiskt möjligt.
dels att utskottets hemställan under mom. 7 bort ha följande lydelse:
7. beträffande samverkan mellan EU-nämnden och utskotten att riksdagen med bifall till motion 1994/95:K7 yrkande 3 i denna del och med anledning av motionerna 1994/95:K4 yrkande 4, 1994/95:K5 i denna del och 1994/95:K6 yrkande 1 i denna del som ett fjärde stycke i det av utskottet i bilaga 2 framlagda förslaget till lag om ändring i riksdagsordningen såvitt avser 8 kap. 15 § inför följande bestämmelse: EU-nämnden skall så långt möjligt inhämta yttranden från berörda utskott inom riksdagen.
6. Statlig myndighets upplysningar till EU-nämnden (mom. 9)
Peter Eriksson (mp) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 27 börjar med "I fråga om" och på s. 28 slutar med "egen verksamhet" bort ha följande lydelse:
Konstitutionsutskottet anser att minoritetsskyddet bör byggas ut så att det som anförs i motion 1994/95:K7 omfattar varje enskild ledamot. Ett starkt minoritetsskydd är särskilt betydelsefullt i EU-sammanhang för att garantera att partierna har god tillgång till information i sakfrågorna innan beslut fattas. Risken är annars stor att EU-politiken blir en fråga för ämbetsmän och ministrar och att en bred offentlig debatt uteblir.
dels att utskottets hemställan under mom. 9 bort ha följande lydelse:
9. beträffande statlig myndighets upplysningar till EU-nämnden att riksdagen med anledning av talmanskonferensens förslag och med bifall till motion 1994/95:K7 yrkande 3 i denna del antar det av utskottet i bilaga 2 framlagda förslaget till lag om ändring i riksdagsordningen såvitt avser 8 kap. 16 § med den ändringen att andra stycket erhåller följande lydelse: Begär minst en av ledamöterna i nämnden att upplysningar eller yttrande skall inhämtas enligt första stycket, skall nämnden föranstalta om detta, såvida den inte finner att därmed förenat dröjsmål skulle leda till avsevärt men.
7. EU-nämndens sammansättning (mom. 11)
Kenneth Kvist (v) och Peter Eriksson (mp) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 30 börjar med "Konstitutionsutskottet delar" och slutar med "del avstyrks" bort ha följande lydelse:
Konstitutionsutskottet delar bedömningen i motionerna 1994/95:K6 och 1994/95:K7 om att alla i riksdagen representerade partier, som i föregående val nått över fyra procent i riket, skall vara representerade i EU-nämnden med ordinarie representant. EU-nämnden kommer att vara en viktig instans i riksdagens möjligheter att påverka regeringens ståndpunkter inför EU och att inhämta information. Därför bör enligt utskottets mening alla partier ha rätt till denna representation för att på ett fullvärdigt sätt kunna fullgöra sina arbetsuppgifter. Eftersom valberedningen kan besluta om olika antal ledamöter i olika utskott, bör antalet ledamöter inte knytas till antalet i utskotten, utan valberedningen bör besluta om antalet ledamöter också i nämnden för att tillgodose alla partiers representation i enlighet med vad som anförts.
Med det anförda tillstyrks motionerna 1994/95:K6 yrkande 1 i denna del och 1994/95:K7 yrkande 3 i denna del. Motion 1994/95:K5 i denna del får anses tillgodosedd.
dels att utskottets hemställan under mom. 11 bort ha följande lydelse:
11. beträffande EU-nämndens sammansättning att riksdagen med anledning av talmanskonferensens förslag, med bifall till motionerna 1994/95:K6 yrkande 1 i denna del och 1994/95:K7 yrkande 3 i denna del och med anledning av motion 1994/95:K5 i denna del antar det av utskottet i bilaga 2 framlagda förslaget till lag om ändring i riksdagsordningen
dels såvitt avser 8 kap. 14 § andra stycket med den ändringen att bestämmelsen erhåller följande lydelse: Varje i riksdagen representerat parti som i föregående val uppnått fyra procent av rösterna i hela riket skall vara representerat i EU-nämnden. Nämnden skall bestå av udda antal ledamöter, lägst 15 och högst 21.
dels såvitt avser tilläggsbestämmelsen 8.14.1 med den ändringen att bestämmelsen erhåller följande lydelse: Antalet ledamöter i EU-nämnden fastställs av riksdagen på förslag av valberedningen med beaktande av riksdagens sammansättning.
8. Tystnadsplikt i EU-nämnden (mom. 13)
Peter Eriksson (mp) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 32 börjar med "Konstitutionsutskottet delar" och slutar med "i sekretesslagen" bort ha följande lydelse:
Ett införande av tystnadsplikt inom EU-nämnden motverkar enligt utskottets uppfattning möjligheterna för nämndens ledamöter att förankra sina ställningstaganden i partierna och utanför riksdagen. Det riskerar därför att skapa en situation där ett ytterst litet fåtal har inblick i och möjligheter att påverka beslut som är centrala för Sverige i framtiden. Utskottet anser också att den svenska hållningen riskerar att bli mindre genomtänkt och sämre underbyggd.
Talmanskonferensens förslag i denna del bör därför avslås.
dels att utskottets hemställan under mom. 13 bort ha följande lydelse:
13. beträffande tystnadsplikt i EU-nämnden att riksdagen med bifall till motion 1994/95:K7 yrkande 3 i denna del avslår talmanskonferensens förslag i denna del, 9. Stenografiska uppteckningar i EU-nämnden (mom. 15)
Anders Björck, Birger Hagård, Jerry Martinger och Inger René (alla m) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 36 börjar med "Talmanskonferensens arbetsgrupp har" och slutar med "inte kan förordas" bort ha följande lydelse:
Talmanskonferensens arbetsgrupp har föreslagit att samma regler om protokollföring skall gälla som för utskotten. Enligt konstitutionsutskottets mening är detta tillräckligt. De skäl som anförs i motionerna 1994/95:K4, 1994/95:K7 och 1994/95:K8 för att dessutom stenografiska uppteckningar skall göras vid nämndens sammanträden är enligt utskottets mening ej starka nog för att uppväga intresset av att överläggningarna kan hållas i en förtrolig anda och att tillräcklig flexibilitet skall kunna bibehållas i känsliga förhandlingslägen. Utskottet avstyrker således motionerna 1994/95:K4 yrkande 5, 1994/95:K7 yrkande 3 i denna del och 1994/95:K8 yrkande 2.
dels att utskottets hemställan under mom. 15 bort ha följande lydelse:
15. beträffande stenografiska uppteckningar i EU-nämnden att riksdagen avslår motionerna 1994/95:K4 yrkande 5, 1994/95:K7 yrkande 3 i denna del och 1994/95:K8 yrkande 2, 10. Stenografiska uppteckningar i EU-nämnden (mom. 15)
Peter Eriksson (mp) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 36 börjar med "Talmanskonferensens arbetsgrupp" och slutar med "kan förordas" bort ha följande lydelse:
Konstitutionsutskottet anser att de skäl som talar för att uppteckningar görs väger tyngst och att, som begärs i motion 1994/95:K7 yrkande 3, stenografiska uppteckningar över allt vad som förekommer vid nämndens sammanträden, inte bara vid dess överläggningar med regeringen, skall göras. Det ökar möjligheterna för utvärdering av nämndens arbete och så även för den politiska debatten och demokratiska kontrollen, både i riksdagen och för media och allmänhet.
Härigenom tillgodoses också motionerna 1994/95:K4 yrkande 5 och 1994/95:K8 yrkande 2.
dels att utskottets hemställan under mom. 15 bort ha följande lydelse:
15. beträffande stenografiska uppteckningar i EU-nämnden att riksdagen med bifall till motion 1994/95:K7 yrkande 3 i denna del och med anledning av motionerna 1994/95:K4 yrkande 5 och 1994/95:K8 yrkande 2 antar det av utskottet i bilaga 2 framlagda förslaget till lag om ändring i riksdagsordningen såvitt avser 8 kap. 19 § andra stycket med den ändringen att bestämmelsen erhåller följande lydelse: Vid sammanträde med nämnden skall föras stenografiska uppteckningar över nämndens överläggningar.
Av talmanskonferensen framlagt lagförslag
Bilaga 1
Av utskottet framlagda lagförslag 1. Förslag till Lag om ändring i riksdagsordningen Bilaga 2
Härigenom föreskrivs i fråga om riksdagsordningen dels att 3 kap. 6 §, 4 kap. 10 § och 8 kap. 14 § skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas nya bestämmelser, 8 kap. 15--19 §§ samt tilläggsbestämmelser 8.14.1, 8.17.1 och 8.17.2, med följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
3 kap.
6 §
Regeringen får lämna meddelande till riksdagen genom skrivelse
eller också muntligen genom statsråd vid sammanträde med
kammaren.
Regeringen skall
fortlöpande informera
riksdagen om vad som sker inom
ramen för samarbetet i
Europeiska unionen samt varje
år till riksdagen lämna
en skrivelse med berättelse
över verksamheten i
Europeiska unionen.
4 kap.
10 §1
Statlig myndighet skall Statlig myndighet skall
lämna upplysningar och lämna upplysningar och
avgiva yttrande, då utskott avgiva yttrande, då utskott
begär det, om ej annat begär det, om ej annat
följer av 12 § andra följer av 12 § andra
stycket. Sådan skyldighet stycket. Sådan skyldighet
åligger dock ej regeringen. åligger dock regeringen
Myndighet som ej lyder under endast i fråga om arbetet
riksdagen kan hänskjuta inom Europeiska unionen på
begäran från utskott utskottets ämnesområde.
till regeringens avgörande. Myndighet som ej lyder under
riksdagen kan hänskjuta
begäran från utskott
till regeringens avgörande.
1 Senaste lydelse 1990:532.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
Begär minst fem av Begär minst fem av
ledamöterna i ett utskott ledamöterna i ett utskott
vid behandlingen av ett vid behandlingen av ett
ärende att upplysningar ärende att upplysningar
eller yttrande skall eller yttrande skall
inhämtas från myndighet inhämtas enligt första
som avses i första stycket, stycket, skall utskottet
skall utskottet föranstalta föranstalta om detta.
om detta, såvida det icke Detsamma skall gälla om en
finner att därmed sådan begäran
förenat dröjsmål med framställts utan samband
ärendets behandling skulle med behandlingen av ett
leda till avsevärt men. ärende, om frågan
Utskottet skall i sitt gäller arbetet inom
betänkande i ärendet Europeiska unionen. Utskottet
redovisa skälen till att en får avslå en begäran
sådan begäran om om upplysningar eller
upplysningar eller yttrande yttrande, om den
har avslagits. framställts vid
behandlingen av ett ärende
och utskottet finner att den
begärda åtgärden
skulle fördröja
ärendets behandling så
att avsevärt men skulle
uppkomma. Utskottet skall i
så fall i sitt
betänkande redovisa
skälen till att begäran
har avslagits.
Konstitutionsutskottet får icke avgiva förklaring, att 2 kap. 12 § tredje stycket regeringsformen icke är tillämpligt i fråga om visst lagförslag, utan att lagrådet har yttrat sig i saken.
Lydelse enligt 1994/95:TK1 Föreslagen lydelse
8 kap.
14 §2
För samråd med För samråd med regeringen enligt 5 § lagen regeringen i frågor som (1994:000) med anledning av gäller Europeiska unionen Sveriges anslutning till skall riksdagen inom sig Europeiska unionen skall för varje valperiod riksdagen inom sig för tillsätta en nämnd varje valperiod tillsätta för Europeiska unionen en nämnd för Europeiska (EU-nämnden). unionen (EU-nämnden).
Nämnden skall bestå av EU-nämnden skall bestå samma antal ledamöter som av udda antal ledamöter, ett utskott. lägst femton.
8.14.1
Tilläggsbestämmelserna Antalet ledamöter i
4.3.1, 4.11.1, 4.11.3 och EU-nämnden fastställs av
4.11.4 skall tillämpas riksdagen på förslag av
på nämnden. valberedningen. 2 Senaste
lydelse 1993:962.
Lydelse enligt 1994/95:TK1 Föreslagen lydelse
15 §
Regeringen skall underrätta
EU-nämnden om frågor som
avses bli behandlade i
Europeiska unionens råd.
Regeringen skall också
rådgöra med nämnden
om hur förhandlingarna i
rådet skall föras
inför beslut som regeringen
bedömer som betydelsefulla
och i andra frågor som
nämnden bestämmer.
Begär minst fem av
ledamöterna i EU-nämnden
att regeringen skall
rådgöra med nämnden
enligt första stycket skall
nämnden föranstalta om
detta, såvida den inte
finner att därmed
förenat dröjsmål
skulle leda till avsevärt
men.
16 §
Statlig myndighet skall Annan statlig myndighet än lämna upplysningar och regeringen skall lämna avgiva yttrande i frågor upplysningar och avgiva som skall behandlas i yttrande i frågor som skall Europeiska unionens råd, behandlas i Europeiska då nämnden för unionens råd, då Europeiska unionen begär EU-nämnden begär det. det. I lagen (1994:000) med Myndighet som ej lyder under anledning av Sveriges riksdagen kan hänskjuta anslutning till Europeiska begäran från nämnden unionen finns bestämmelser till regeringens avgörande. om regeringens skyldighet att underrätta nämnden om sådana frågor. Myndighet som ej lyder under riksdagen kan hänskjuta begäran från nämnden till regeringens avgörande.
Begär minst fem av Begär minst fem av ledamöterna i nämnden ledamöterna i nämnden att upplysningar eller att upplysningar eller yttrande skall inhämtas yttrande skall inhämtas från myndighet, som avses i enligt första stycket, första stycket, eller att skall nämnden regeringen skall rådgöra föranstalta om detta, med nämnden enligt 5 § såvida den inte finner att lagen (1994:000) med anledning därmed förenat av Sveriges anslutning till dröjsmål skulle leda Europeiska unionen skall till avsevärt men. nämnden föranstalta om detta, såvida den inte finner att därmed förenat dröjsmål skulle leda till avsevärt men.
Lydelse enligt 1994/95:TK1 Föreslagen lydelse
17 §
EU-nämnden skall
sammanträda inom stängda
dörrar. Nämnden kan
medge att även annan än
ledamot, suppleant och
tjänsteman i nämnden
är närvarande.
8.17.1
EU-nämnden sammanträder
första gången på
kallelse av talmannen inom
två dagar efter det att
nämnden valts. Därefter
sammanträder nämnden
på kallelse av
ordföranden.
Personlig kallelse skall
utgå till samtliga
ledamöter och suppleanter.
Kallelse bör om möjligt
anslås i riksdagens lokaler
senast klockan 18 dagen
före sammanträdet.
8.17.2
Innan ordförande har valts,
förs ordet vid
sammanträde med
EU-nämnden av den av de
närvarande ledamöterna
som har varit ledamot av
riksdagen längst tid. Om
två eller flera har
tillhört riksdagen lika
länge, har den äldste av
dem företräde.
15 § 18 §
Den som är ledamot, Den som är ledamot, suppleant eller tjänsteman suppleant eller tjänsteman i nämnden för Europeiska i EU-nämnden får ej unionen får ej obehörigen yppa vad som obehörigen yppa vad som enligt beslut av regeringen enligt beslut av regeringen eller nämnden skall eller nämnden skall hållas hemligt med hållas hemligt med hänsyn till rikets hänsyn till rikets säkerhet eller av annat säkerhet eller av annat synnerligen viktigt skäl, synnerligen viktigt skäl, som betingas av som betingas av förhållandet till förhållandet till främmande stat eller främmande stat eller mellanfolklig organisation. mellanfolklig organisation.
Lydelse enligt 1994/95:TK1 Föreslagen lydelse
19 §
Över sammanträde med
EU-nämnden förs
protokoll.
Vid sammanträde med
nämnden skall föras
stenografiska uppteckningar
över vad som yttras vid
nämndens
överläggningar med
regeringen.
Denna lag träder i kraft såvitt gäller 8 kap. 14 § och tilläggsbestämmelserna 8.14.1 och 8.17.1 den 16 december 1994 och i övrigt den 1 januari 1995. Utan hinder av tilläggsbestämmelsen 8.17.1 första stycket första meningen skall talmannen bestämma tidpunkten för nämndens första sammanträde när det första valet av EU-nämnden har ägt rum.
2. Förslag till Lag om ändring i lagen (1994:000) om ändring i riksdagsordningen
Härigenom föreskrivs att tilläggsbestämmelsen 7.1.1 i bestämmelsens lydelse enligt lagen (1994:000) om ändring i riksdagsordningen skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
7.1.1
Utöver de val som kammaren Utöver de val som kammaren förrättar enligt förrättar enligt regeringsformen och regeringsformen och riksdagsordningen skall den riksdagsordningen skall den bland riksdagens ledamöter bland riksdagens ledamöter företaga val av företaga val av
1. 20 ledamöter i Nordiska 1. 20 ledamöter i Nordiska rådets svenska delegation, rådets svenska delegation,
2. 6 ledamöter i 2. 6 ledamöter i Europarådets svenska Europarådets svenska delegation, delegation,
3.5 ledamöter i den svenska 3. 8 ledamöter i den
delegationen till Europeiska svenska delegationen till
frihandelssammanslutningens Parlamentariska
(EFTA) församlingen i konferensen
parlamentarikerkommitté, om säkerhet och samarbete i
Europa.
4. 8 ledamöter i den
svenska delegationen till
Parlamentariska
församlingen i konferensen
om säkerhet och samarbete i
Europa,
5. 18 ledamöter i den svenska delegationen till Gemensamma parlamentarikerkommittén EG-Sverige,
6. 8 ledamöter i den svenska delegationen till dels Europeiska ekonomiska samarbetsområdets (EES) gemensamma parlamentarikerkommitté, dels EFTA-staternas parlamentarikerkommitté.
Nordiska rådets svenska delegation väljs för riksmöte och övriga delegationer för riksdagens valperiod.
Kammaren skall också välja styrelsen för Stiftelsen Riksbankens jubileumsfond i enlighet med 3 § i stiftelsens stadgar (RFS 1988:1).
3. Förslag till Lag om ändring i lagen (1994:000) om ändring i sekretesslagen (1980:100)
Härigenom föreskrivs att 11 kap. 2 § sekretesslagen (1980:100) i paragrafens lydelse enligt lagen (1994:000) om ändring i nämnda lag skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
11 kap.
2 §
Föreskrifterna i 1 kap. Föreskrifterna i 1 kap.
2--4 §§ gäller inte 2--4 §§ gäller inte
för ledamot av riksdagen för ledamot av riksdagen
såvitt avser uppgift som såvitt avser uppgift som
han har erhållit under ledamoten har erhållit
utövandet av sitt uppdrag. under utövandet av sitt
Föreskrifter om uppdrag. Föreskrifter om
tystnadsplikt för sådan tystnadsplikt för sådan
ledamot och för ledamot och för
tjänsteman i riksdagen tjänsteman i riksdagen
finns i 10 kap. 7 § finns i 10 kap. 7 §
regeringsformen samt 2 kap. 4 regeringsformen samt 2 kap. 4
§ och 4 kap. 15 § §, 4 kap. 15 § och 8
riksdagsordningen. kap. 18 §
riksdagsordningen.
För uppgift om vad som har förekommit vid sammanträde med riksdagens kammare gäller sekretess enligt denna lag endast om sammanträdet har hållits inom stängda dörrar. För uppgift som har intagits i kammarens protokoll gäller sekretess enligt denna lag endast i fall som avses i 2 kap. För uppgift i annat riksdagens protokoll eller beslut gäller sekretess enligt denna lag endast i de fall som avses i 2 kap. och 6 kap. 6 §.
Erhåller riksdagen från regeringen uppgift som är sekretessbelagd där, gäller sekretessen också hos riksdagen.
Innehållsförteckning
Sammanfattning 1 Propositionen 2 Talmanskonferensens förslag 2 Motionerna 3 Motioner väckta med anledning av proposition 1994/95:19 3 Motioner väckta med anledning av förslag 1994/95:TK1 3 Motion väckt under allmänna motionstiden 1994 4 Utskottet 5 Inledning 5 Grundläggande bestämmelser om rikets styrelse 5 Huvudsakligt innehåll i propositionen i denna del och i talmanskonferensens förslag samt i motionerna 6 Fråga om avslag på talmanskonferensens förslag 7 Samverkan mellan riksdagen och regeringen i EU-frågor 7 Utredningar 7 Propositionen 9 Talmanskonferensens förslag 11 Motioner 11 Utskottets bedömning 14 EU-nämndens kompetens i förhållande till Utrikesnämnden och till utskotten 17 Talmanskonferensens förslag 17 Motioner 18 Utskottets bedömning 19 Förhållandet i övrigt mellan EU-nämnden och utskotten 20 Talmanskonferensens förslag 20 Motioner 21 Utskottets bedömning 22 Regeringens och andra statliga myndigheters informationsskyldighet 23 Utskottens nuvarande möjligheter 23 Propositionen och talmanskonferensens förslag 24 Motioner 26 Utskottets bedömning 27 EU-nämndens sammansättning 29 Utskottens nuvarande sammansättning 29 Talmanskonferensens förslag 29 Motioner 29 Utskottets bedömning 30 Tystnadsplikt m.m. 30 Bestämmelser för utskott och för utrikesnämnden 30 Talmanskonferensens förslag 31 Motioner 31 Utskottets bedömning 32 Protokollföring m.m. 32 Bestämmelser för utskotten m.m. 32 Talmanskonferensens förslag 33 Motioner 33 Kort om offentlighetsprincipen m.m. 34 Utskottets bedömning 36 Lagförslagen 37 Bordläggning 37 Hemställan 37 Reservationer 39 Bilaga 1 Lagförslag i 1994/95:TK1 49 Bilaga 2 Utskottets lagförslag 52