Samtjänst vid medborgarkontor
Betänkande 1996/97:KU9
Konstitutionsutskottets betänkande
1996/97:KU09
Samtjänst vid medborgarkontor
Innehåll
1996/97 KU9
Sammanfattning
I betänkandet tillstyrker utskottet regeringens förslag om försöksverksamhet med samtjänst vid medborgarkontor. Förslaget innebär att den pågående försöksverksamheten utvidgas med syfte att få ytterligare kunskaper om och erfarenheter av hur ett organiserat samarbete över kommunala och statliga myndighetsgränser kan utformas. Utvidgningen innebär att statliga myndigheter, en allmän försäkringskassa, ett landsting eller en kommun inom ramen för ett samtjänstavtal skall få använda varandras personal till att utföra enklare förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning eller som kräver tillgång till personregister. Till betänkandet har fogats två reservationer från vardera (m) och (v).
Propositionen
I proposition 1996/97:90 föreslår regeringen att riksdagen antar regeringens förslag till lag om försöksverksamhet med samtjänst vid medborgarkontor. Lagförslaget är fogat till betänkandet som bilaga 1.
Motionerna
Motioner väckta med anledning av propositionen 1996/97:K29 av förste vice talman Anders Björck m.fl. (m) vari yrkas 1. att riksdagen avslår regeringens förslag om att införa en möjlighet för handläggare som omfattas av ett särskilt anställnings- eller uppdragsavtal att i enklare fall få medge anstånd med att lämna självdeklaration i enlighet med vad som anförts i motionen, 2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att under försöksverksamhetens gång uppmärksamt följa hur bl.a. den enskildes integritetsskydd tillgodoses, 3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om skyndsamma åtgärder mot negativa konsekvenser avseende den enskildes integritetsskydd till följd av försöksverksamhetens utvidgning, 4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att kostnader och möjlighet till samordningsvinster i den fortsatta verksamheten blir föremål för kontinuerlig uppföljning. 1996/97:K30 av Inger Davidson m.fl. (kd) vari yrkas 1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att under försöksperioden ge ett antal försökskommuner möjlighet att inrätta mellan stat och kommun integrerade medborgarkontor som har funktionsfördelaren som grund, 2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att göra en samordnad bedömning av medborgarnas behov av och krav på tillgänglig, medborgarinriktad information och service samt hur denna information och service skall utformas, 3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att IT-strategier för integrerade medborgarkontor bör utvecklas, 4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att under försöksperioden pröva samtjänstavtal mellan två eller flera kommuner och två eller flera allmänna försäkringskassor, 5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att det i utvecklingsprojektet för integrerade medborgarkontor också bör ingå att analysera på vilket sätt administrativa tjänster inom polisområdet (anmälan om brott, passärenden, hantering av hittegods/förlorat gods etc.) kan komma att ingå i ett integrerat medborgarkontors service. 1996/97:K31 av Gudrun Schyman m.fl. (v) vari yrkas 1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om medborgarperspektiv som grundval för medborgarkontorsverksamheten, 2. att riksdagen hos regeringen begär förslag om försöksverksamhet med medborgarkontor efter funktionsfördelningsprincipen i ett antal kommuner, 3. att riksdagen beslutar att 1 § första meningen i lagen om försöksverksamhet med samtjänst vid medborgarkontor skall ges följande lydelse: "Statliga myndigheter, allmänna försäkringskassor, en eller flera kommuner eller ett eller flera landsting får ingå avtal om att för varandras räkning lämna upplysningar."
Motioner väckta under allmänna motionstiden 1996 1996/97:K403 av Bengt Harding Olson (fp) vari yrkas 4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om medborgarkontor. 1996/97:K537 av Birgitta Gidblom och Monica Öhman (s) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en översyn om möjligheten att tillskapa s.k. medborgarkontor. 1996/97:K603 av Inger Davidson m.fl. (kd) vari yrkas 5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om utveckling av integrerade medborgarkontor.
Yttranden från andra utskott Konstitutionsutskottet har berett skatteutskottet och justitieutskottet tillfälle att yttra sig över propositionen och med anledning av den väckta motioner. Skatteutskottets yttrande är fogat till betänkandet som bilaga 2. Justitieutskottets yttrande har avgivits i form av protokollsutdrag och redovisas endast nedan i avsnittet Närmare om uppgifterna vid medborgarkontor.
Utskottet
Regeringens förslag i korthet I propositionen föreslås att lagen (1994:686) om försöksverksamhet med medborgarkontor ersätts med en lag om försöksverksamhet med samtjänst vid medborgarkontor. Förslaget innebär att den pågående försöksverksamheten utvidgas. Syftet är att få ytterligare kunskaper om och erfarenheter av hur ett organiserat samarbete över kommunala och statliga myndighetsgränser kan utformas. Den nya lagen föreslås träda i kraft den 1 juli 1997, och tidsperioden för försöket föreslås utsträckas till utgången av juni år 2002.
Allmänt om medborgarkontor
Pågående verksamhet
Verksamhet enligt 1994 års lag m.m. Ett medborgarkontor beskrivs i propositionen som en inrättning - en plats för offentlig verksamhet - där lokala förvaltningsmyndigheter samverkar för att ge service till medborgarna. Medborgarkontoret i sig är inte en myndighet. En grundläggande tanke med medborgarkontor är att de skall kunna organiseras utifrån de lokala behov som kan finnas. Det finns i dag enligt propositionen ett stort antal medborgarkontor etablerade i landet, både i glesbygd och i större kommuner. Samverkan mellan myndigheter i ett medborgarkontor sker på frivillig grund. För närvarande förekommer i huvudsak tre organisationsmodeller för medborgarkontor, nämligen - medborgarkontor med enbart kommunal verksamhet och kommunal personal, - medborgarkontor där både kommunala och andra myndigheter samlokaliserar verksamheter och där var och en har sin egen personal, - medborgarkontor där en kommun med stöd av 1994 års försökslag på uppdrag av andra myndigheter utför förvaltningsuppgifter åt dem med sin personal. Lagen (1994:686) om försöksverksamhet med medborgarkontor trädde i kraft den 1 juli 1994 (prop. 1993/94:187, bet. 1993/94:KU39, rskr. 1993/94:392). Syftet med försöksverksamheten är att få ytterligare kunskaper om och erfarenheter av hur ett organiserat samarbete över myndighetsgränser kan utformas. Med stöd av den gällande försökslagen kan en kommun träffa avtal, s.k. samverkansavtal, med en statlig myndighet, en allmän försäkringskassa eller ett landsting om att åt dessa utföra sådana förvaltningsuppgifter som inte innebär myndighetsutövning. Samtidigt får dessa myndigheter en befogenhet att lämna kommunen ett sådant uppdrag. De uppgifter som kan bli aktuella genom ett samverkansavtal är service och rådgivning av enklare och mer rutinbetonat slag. Det kan röra sig om allt från att ge information eller tillhandahålla blanketter, broschyrer och annat material till att ge enklare råd samt att vara behjälplig vid ifyllandet av ansökningar. Ett samverkansavtal måste vara skriftligt och ha godkänts av regeringen. Senast den 1 mars varje år skall avtalsparterna gemensamt redovisa för regeringen hur verksamheten har bedrivits under det närmast föregående kalenderåret. De uppgifter som en kommun med stöd av försökslagen tar på sig utför kommunen i sitt eget namn och inte i de uppdragsgivande myndigheternas namn. Det innebär bl.a. att kommunala regler - t.ex. i fråga om sekretess, skadeståndsansvar m.m. - blir tillämpliga på uppdragsverksamheten i stället för de regler som annars gäller när den ursprungliga myndigheten utför uppgifterna i fråga. Vid sidan om 1994 års försökslag finns enligt propositionen ett flertal exempel på olika former för samverkan i stat och kommun. Det kan röra sig om en samordning av sådana resurser som lokaler, utrustning eller administrativ service. Det handlar alltså närmast om en samlokalisering med vissa gemensamma administrativa funktioner men där respektive myndighet svarar för alla förvaltningsuppgifterna, vilket inte kräver någon författningsreglering. Det kan också vara fråga om en kombination av samlokalisering och olika former av integrerad verksamhet. I de fallen har en författningsreglering skett.
Bakgrund till den pågående försöksverksamheten Det finns enligt propositionen flera skäl för myndigheterna att inrätta medborgarkontor. En förbättrad och mer lättillgänglig samhällsservice till medborgarna är ett huvudskäl. Ärendena kan behandlas snabbare. Dessutom kan flera ärenden som hör till olika verksamhetsområden behandlas vid samma besök, till och med av samma handläggare. I glesbygd kan en samverkan mellan olika myndigheter innebära att servicen kan få finnas kvar i stället för att flyttas till en större ort. Möjligheterna att göra vissa kortsiktiga eller långsiktiga kostnadsbesparingar är ett annat skäl för att inrätta medborgarkontor. Myndigheternas verksamheter kan effektiveras genom att information och serviceuppgifter samt hanteringen av enklare handläggningsärenden kan utföras vid medborgarkontoret. På så sätt får specialistutbildad personal hos myndigheterna mer tid för den kvalificerade ärendehandläggningen. Deras verksamheter kan vidare rationaliseras genom att de utför vissa enklare förvaltningsuppgifter för varandras räkning. De samverkande myndigheterna kan också dela på kostnader för t.ex. lokaler, underhåll, lokalvård och viss utrustning. En utgångspunkt är att ett sektorsövergripande arbetssätt bör kunna förbättra och effektivera den offentliga verksamheten. Den snabba utvecklingen av informationstekniken (IT) visar på en stor potential för att genom ett sektorsövergripande arbetssätt förbättra och effektivera de offentliga verksamheterna. Med de erfarenheter som försöksverksamheten ger kan detta arbetssätt sedan utvecklas. På sikt kan medborgarkontoren också ge medborgarna en möjlighet att välja service och påverka dess utformning.
Vissa lagreglerade samarbetsbegränsningar När det gäller kommunernas befogenhet att driva eller delta i olika verksamheter finns vissa lagreglerade begränsningar för ett samarbete. Begränsningarna gäller oberoende av om det är fråga om myndighetsutövning eller inte. En kommun får enligt kommunallagen (1991:900) inte svara för sådana förvaltningsuppgifter som enbart staten, en annan kommun, ett landsting eller någon annan svarar för. För att en kommun skall få svara för sådana uppgifter fordras det föreskrifter i lag. Genom 1994 års försökslag ges ett sådant författningsstöd. En kommun får inte heller föra över vården av en kommunal angelägenhet på någon annan utöver vad som framgår av 3 kap. 16 § kommunallagen om kommunala företag. Om den angelägenhet som lämnas över innefattar myndighetsutövning fordras lagstöd (jfr 11 kap. 6 § regeringsformen). En kommun får enligt 6 kap. 33 § kommunallagen inte heller delegera beslutanderätt till någon annan än den som är anställd i kommunen. Det finns även bestämmelser i lagen (1962:381) om allmän försäkring som begränsar möjligheterna för en allmän försäkringskassa att bedriva annan verksamhet än som anges i lagen eller i bestämmelser som utfärdats med stöd av den.
Propositionen
Utvidgning av samverkansmöjligheterna Regeringen föreslår att tillämpningsområdet för samverkan utvidgas så att även statliga myndigheter, en allmän försäkringskassa och ett landsting ges rätt att inom ramen för försöksverksamheten utföra enklare förvaltningsuppgifter, som inte innefattar myndighetsutövning eller kräver tillgång till personregister, för varandras räkning eller för en kommuns räkning samt använda varandras personal till att utföra sådana uppgifter. Samlingsbegreppet samtjänst vid medborgarkontor införs för denna samverkan. Det innebär att begränsningen i 1994 års lag till kommunalt huvudmannaskap för denna form av samverkan upphör. Härigenom blir det t.ex. möjligt att etablera en samtjänst uteslutande mellan statliga myndigheter eller mellan en eller flera statliga myndigheter och en allmän försäkringskassa eller mellan en statlig myndighet och en kommun där den statliga myndigheten genom sin personal svarar för en del kommunala förvaltningsuppgifter.
Ytterligare form av samverkan Regeringen föreslår att tillämpningsområdet för försöksverksamheten utvidgas till att omfatta även vissa förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning eller som kräver tillgång till personregister. Statliga myndigheter, en allmän försäkringskassa, ett landsting eller en kommun skall få använda varandras personal till att utföra enklare förvaltningsuppgifter. Det innebär förenklat att en myndighet efter överenskommelse med en annan myndighet ställer personal till den andra myndighetens förfogande för att utföra vissa förvaltningsuppgifter.
Kombinationer av de båda samverkansformerna De båda formerna av samverkan bör enligt regeringen kunna kombineras i en samtjänst. För det fall en myndighet önskar gå in i en samverkan med enbart sådana förvaltningsuppgifter som information, rådgivning och annan enklare service utan inslag av myndighetsutövning eller som inte kräver tillgång till personregister för att kunna utföras, bör således myndigheten - precis som i 1994 års försökslag - kunna uppdra åt en annan myndighet i samtjänsten att utföra dessa uppgifter. Detta bör kunna ske utan hinder av att en eller flera av de andra myndigheterna i samtjänsten samtidigt använder varandras personal för att utföra enklare förvaltningsuppgifter. Andra samverkansformer bör inte vara uteslutna. Det kan vara fråga om en samordning av sådana resurser som lokaler, utrustning och administrativ service, alltså närmast en samlokalisering med vissa administrativa funktioner, men där respektive myndighet svarar för alla förvaltningsuppgifter. Detta kräver inte någon ytterligare författningsreglering. Det kan också vara fråga om en kombination av samlokalisering och samtjänst i ett begränsat antal ärenden. Möjligheterna till olika samverkansformer bör således hållas öppna.
Principerna för handläggning av myndighetsuppgifter vid medborgarkontoren Följande principer bör enligt regeringen gälla för myndighetsutövning vid medborgarkontor i de fall personal från en annan myndighet används för handläggningen. - Det skall bara vara fråga om frekventa och okomplicerade förvaltnings- ärenden. - Myndighetsutövningen skall bara gälla beslut som är gynnande eller neutrala för den enskilde. Handläggaren bör således inte kunna avslå eller avvisa en framställning, återkalla ett tillstånd eller ett annat gynnande beslut, rätta eller ompröva ett beslut, kräva tillbaka en redan utbetald förmån eller besluta om åligganden för enskilda eller ingrepp i enskildas ekonomiska eller personliga förhållanden. - Ärendena skall vara av sådant slag att utrymmet för handläggaren att göra självständiga bedömningar är begränsat. - Handläggarens tillgång till känslig information bör vara begränsad. Tillgång till personregister bör begränsas till sådana uppgifter som handläggaren behöver för att kunna utföra de aktuella arbetsuppgifterna. De förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning och som regeringen föreslår skall ingå i den utvidgade försöksverksamheten är dels sådana som ankommer på en statlig myndighet eller en allmän försäkringskassa (7 §), dels sådana som ankommer på en kommunal myndighet (8 §). De uppgifter som ankommer på statliga myndigheter och försäkringskassor och som skall kunna utföras på medborgarkontor finns inom socialförsäkringsområdet, skatteområdet och arbetsmarknadsområdet. Uppgifterna avser bostadstillägg och hustrutillägg i vissa fall, beslut om jämkning under inkomståret av preliminär skatt i vissa enkla fall, medgivande om anstånd med att ge in självdeklaration, registrering av flyttningsanmälan och beviljande av flyttningsbidrag i vissa fall. De uppgifter som ankommer på kommunala myndigheter och som skall kunna utföras på medborgarkontoren rör beredning av ärenden om ekonomiskt bistånd till vissa pensionärer, ärenden om barnomsorgsplats, ärenden om stöd till inackordering, ärenden om tillstånd till annat slag av toalett än vattentoalett och ärenden om parkeringstillstånd för handikappade.
Avtal Avtal mellan medverkande myndigheter Myndigheternas samverkan skall enligt propositionen regleras i ett avtal (samtjänstavtal) där samtliga förvaltningsuppgifter som får utföras inom ramen för samtjänsten skall anges. Om avtalet omfattar förvaltningsuppgifter som innebär myndighetsutövning eller kräver tillgång till personregister, skall det av avtalet framgå vem som skall utföra uppgifterna och vilken tillgång till personregister denne kommer att ha. Det skall också framgå om handläggaren har andra sådana förvaltningsuppgifter och den tillgång till personregister handläggaren i så fall har. I avtalet skall alltså anges dels den yttre ramen för samtjänsten, dels - när det blir fråga om myndighetsutövning eller personregistertillgång - ges en tydlig och uttömmande redovisning av hur förvaltningsuppgifterna från olika förvaltnings- eller myndighetsområden kombineras hos de enskilda handläggarna. Avtalen skall godkännas av regeringen för att bli gällande. Kravet på precision när det gäller att beskriva förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning bör enligt regeringen ställas högt. Det gäller också sådana förvaltningsuppgifter som, utan att innefatta myndighetsutövning, kräver tillgång till personregister, även om det kanske inte alltid är möjligt att nå samma grad av precisering. Av beskrivningen bör det alltid framgå vilka personuppgifter som handläggaren har tillgång till i varje förvaltningsuppgift. Den enskilde handläggarens tillgång till personuppgifter bör dessutom begränsas till enbart de uppgifter som han eller hon behöver för att kunna utföra förekommande förvaltningsuppgifter. En handläggare som deltar i samtjänsten kan också i sin ordinarie anställning ha andra uppgifter som innefattar myndighetsutövning eller kräver tillgång till personregister. I ett sådant fall måste även dessa förvaltningsuppgifter och eventuell tillgång till personregister anges i samtjänstavtalet. Avtal mellan myndighet och handläggare Om samtjänsten omfattar förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning eller som kräver tillgång till ett personregister, skall den myndighet som ansvarar för uppgifterna träffa ett särskilt anställnings- eller uppdragsavtal med den som skall utföra dessa. Som skäl för sitt förslag i denna del anger regeringen att en viktig utgångspunkt är att den för förvaltningsuppgiften ansvariga myndigheten behåller ansvaret för och kontrollen över hur uppgiften fullgörs. Regeringen understryker särskilt att det inte kan komma i fråga med en modell där förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning förs över från en myndighet till en annan. Dessa avtal bör reglera medarbetarens ansvarsområde för respektive myndighet och ansvarsförhållandet mellan medarbetaren och myndigheten. Beroende på avtalens innehåll och uppläggningen av arbetet kan det bli fråga om antingen ett uppdrags- eller ett anställningsförhållande. Detta kommer att få avgöras från fall till fall. Vid ett anställningsförhållande blir alla tillämpliga arbetsrättsliga regler i lag och kollektivavtal gällande på förhållandet. Det gäller också i fråga om disciplinansvar och skadereglering. Situationen är annorlunda i uppdragsförhållande, och det är då viktigt att de skillnader som kan uppstå mellan en anställning och ett uppdrag i så stor utsträckning som möjligt kompletteras eller fylls ut genom avtalet. I sammanhanget framhåller regeringen vikten av att den personal som en myndighet placerar i en samtjänst med en annan myndighet behåller sin anställning hos myndigheten. En samverkan i samtjänst måste således förutsätta att varje handläggare har en grundanställning. När en myndighet genom särskilda avtal knyter anställda hos andra myndigheter till sig gör man det möjligt att bedriva myndighetsutövningen som en del av den ordinarie verksamheten. Riksdagens kontroll över vilka förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning eller moment av myndighetsutövning som med stöd av avtal får anförtros anställda i en annan myndighet tillgodoses enligt propositionen genom att förvaltningsuppgifterna räknas upp i lagen. Sekretessen I fråga om sekretessen påpekar regeringen att sekretess gäller mellan olika myndigheter. Sekretess kan också gälla inom samma myndighet, om myndigheten är uppdelad i olika verksamhetsgrenar som är att betrakta som självständiga i förhållande till varandra. Om sekretess gäller för viss uppgift får uppgiften inte heller i övrigt utnyttjas utanför den verksamhet där sekretessen gäller (1 kap. 4 § sekretesslagen, 1980:100). Enligt 1 kap. 6 § sekretesslagen gäller förbudet att röja eller utnyttja en sekretessbelagd uppgift både anställda och uppdragstagare. Som förutsättning gäller att de har deltagit i myndighetens verksamhet och då fått kännedom om uppgiften. Bestämmelsen i 1 kap. 6 § sekretesslagen innebär att en person som har flera myndighetsanställningar inte får lämna sekretessbelagda uppgifter mellan verksamheterna eller utnyttja sådana uppgifter utanför den ursprungliga verksamheten. I propositionen hänvisas till att MBK-utredningen har lämnat en översikt över de möjligheter som kan stå till buds för att rent praktiskt uppnå det ställda kravet på att en handläggare inte skall ha tillgång till andra uppgifter än dem som han eller hon behöver för att utföra den aktuella förvaltningsuppgiften (rapporten s. 161 f.). Vilken metod som skall användas bör rimligtvis avgöras av de ansvariga myndigheterna. Regeringen framhåller att vid utvärderingen av försöksverksamheten bör särskild uppmärksamhet ägnas åt berörda sekretessfrågor. Dessa frågor måste också fortlöpande uppmärksammas under försökets gång.
Utvärdering och fortsatt utvecklingsarbete Regeringen understryker i propositionen att verksamheten har karaktär av försök och att försöksverksamhet ingår som ett betydelsefullt moment i utredningsmetodiken. Det handlar enligt regeringen om att vinna erfarenheter i praktisk verksamhet för att efter utvärdering komma fram till en permanent ordning. Detta innebär att det inte kan krävas att alla frågeställningar skall ha klarats ut i förväg, utan det får i stället ske genom det praktiska försöket. Regeringen betonar utvärderingens betydelse och framhåller att en arbetsgrupp tillsatts i Inrikesdepartementet för att följa och stödja arbetet med att utveckla medborgarkontor och andra former av kontakter mellan medborgarna och offentliga organ. En viktig uppgift för arbetsgruppen är att fortlöpande redovisa de erfarenheter och den kunskap som finns om verksamheten. Resultaten från de studier och utvärderingar som gjorts eller pågår vid exempelvis universitet och högskolor skall därvid tas till vara. Arbetsgruppen skall inleda sitt arbete med att ta fram ett samlat underlag om pågående försök med medborgarkontor samt redovisa de erfarenheter och den kunskap som finns om verksamheterna. En plan för det fortsatta utvärderingsarbetet bör utarbetas i detta sammanhang. Den utvidgning av försöksverksamheten som nu föreslås leder enligt regeringen till att bl.a. frågor om integritet, rättssäkerhet och ansvarsförhållanden mellan de avtalsslutande parterna måste ägnas särskild uppmärksamhet. En andra huvuduppgift för arbetsgruppen är att klarlägga vilka planer och önskemål som finns om att förändra i nuvarande verksamheter eller starta nya medborgarkontor. I detta sammanhang skall arbetsgruppen redovisa och belysa de problem och svårigheter som kan finnas på lokal nivå för att genomföra ett önskvärt förnyelse- och förändringsarbete. Arbetsgruppen bör därvid bedöma behovet av förändringar och utarbeta förslag som kan leda till att dialogen mellan medborgare och samhällsorgan fördjupas. En tredje viktig uppgift för arbetsgruppen är att följa och stödja utvecklingsarbetet. I direktiven för arbetet anges exempel på frågor som särskilt bör uppmärksammas. Det gäller inrättande av s.k. integrerade medborgarkontor och hur information i ökad utsträckning kan göras elektroniskt tillgänglig för alla. Ett underlag skall vidare tas fram som belyser medborgarkontorens möjligheter att genom sektorsövergripande arbetssätt bidra till det utvecklingsarbete som pågår i storstadsregionerna inom ramen för särskilda insatser i invandrartäta bostadsområden. I arbetsgruppens uppdrag ingår vidare att initiera studier och diskussioner som blickar framåt när det gäller kontaktformer och informationsstrategier samt sprida information och erfarenheter från utvecklingsarbetet. Ledamöter och experter är företrädare för Regeringskansliet, statliga myndigheter, kommuner, landsting samt universitet och högskolor.
Kostnader Regeringen framhåller att i den mån försöksverksamheten medför ökade kostnader bör dessa finansieras genom omprioriteringar av resurser inom kommunerna och myndigheterna. Ansvaret för att förslagen i de konkreta fallen inte leder till kostnadsökningar som inte motsvaras av minst lika stora besparingar ligger liksom för den nuvarande försöksverksamheten på de avtalsslutande parterna. Regeringen påpekar att det saknas uppskattningar av de rationaliseringsvinster som kan erhållas genom sambruk och att det är en av de frågor som bör tas upp i den fortsatta utvärderingen av försöksverksamheten.
Motioner
Inrättande av medborgarkontor I tre motioner från allmänna motionstiden 1996 begärs tillkännagivanden om behovet av medborgarkontor. I motion 1996/97:K537 av Birgitta Gidblom och Monica Öhman (båda s) anser motionärerna att en översyn bör göras av möjligheten att inrätta s.k. medborgarkontor, och i motion 1996/97:K603 av Inger Davidson m.fl. (kd) yrkande 5 anser motionärerna att integrerade medborgarkontor bör utvecklas. De anser att ett reformarbete bör inledas som går ut på att finna former för hur statlig och kommunal verksamhet kan integreras vid medborgarkontoren och att därmed medborgarnas myndighetskontakter underlättas. Ett liknande tillkännagivande begärs i motion 1996/97:K403 av Bengt Harding Olson (fp) yrkande 4. Motionären beskriver ett medborgarkontor som en lokal där man kan få information och service i olika samhällsfrågor. Medborgarkontoret bör förutom konsumentupplysning kunna erbjuda enkla samhällsbeslut samt politisk information, juridisk hjälp samt kultur- och miljöinformation. Den nu pågående utbyggnaden av medborgarkontor går enligt motionären alldeles för långsamt och bör därför med alla till buds stående medel påskyndas med det övergripande målet att kontoren skall bli ?medborgarkontor? och inte ?myndighetskontor?. I två av de motioner som väckts med anledning av propositionen läggs allmänna synpunkter på utformningen av den fortsatta försöksverksamheten. I motion 1996/97:K31 av Gudrun Schyman m.fl. (v) yrkande 1 begär motionärerna ett tillkännagivande om behovet av medborgarperspektiv som grundval för medborgarkontorsverksamheten. Motionärerna anför att många medborgare är beroende av hjälp för att kunna orientera sig om vart de, om ett ärende inte kan avgöras vid medborgarkontoret, skall vända sig och att många människor är otillräckligt orienterade om strukturen på myndighetssystemet och därigenom har svårt att göra sina intressen och rättigheter gällande. Som ett exempel på information som bör kunna ges vid medborgarkontoren nämns regler för överklagande i ett ärende. I samma motion yrkande 2 anser motionärerna att regeringen skall lägga fram förslag om försöksverksamhet med medborgarkontor efter funktionsfördelningsprincipen i ett antal kommuner. Motionärerna hänvisar här till att flera av de medborgarkontor som redan finns har organiserats efter en ?funktionsfördelningsmodell?, där olika åtgärdsnivåer inom myndigheter och kommunala verksamheter preciseras. Där genomförs en analys av arbetsuppgifterna inom organisationen med hjälp av en fördelningsnyckel där åtta nivåer ringats in, nämligen 1) Information/Upplysningar/Generell samhällsinformation, 2) Vägledning/Rådgivning, 3) Administrativa förberedelser, 4) Rutinmässig och regelstyrd handläggning och beslut, 5) Utredningsuppgifter, 6) Värderande handläggning och beslut, 7) Arbetsledning och 8) Politisk ledning och styrning. Motionärerna anför att ett integrerat medborgarkontor enligt Svenska kommunförbundets arbetsgrupp för medborgarkontor skulle vara en serviceenhet som på uppdrag av kommunala nämnder, statliga myndigheter, försäkringskassa eller andra huvudmän handhar ärenden som ryms inom de fyra första nivåerna inom funktionsfördelningen. De anser att en konsekvent funktionsanalys för hela myndighetsspektrumet väl harmonierar med det medborgarperspektiv som de vill lägga till grund för hela det fortsatta arbetet med medborgarkontorstanken. I förberedelserna för en mer genomgripande reform på området bör enligt motionärerna ingå utarbetande av en relevant generalistutbildning för handläggare vid medborgarkontoren. Liknande tankar förs fram i motion 1996/97:K30 av Inger Davidson m.fl. (kd). I motionens yrkande 1 begärs ett tillkännagivande om att under försöksperioden ett antal försökskommuner bör ges möjlighet att inrätta mellan stat och kommun integrerade medborgarkontor som har funktionsfördelaren som grund. I samma motion yrkande 2 begärs ett tillkännagivande om en samordnad bedömning av medborgarnas behov av och krav på tillgänglig, medborgarinriktad information och service samt om hur denna information och service skall utformas. Motionärerna anför att inriktningen bör vara dels att så långt det över huvud taget är möjligt kunna lämna service över disk, dels att kunna geografiskt lokalisera servicen så nära medborgarna som möjligt och dels att därmed kunna nedbringa kostnaderna samtidigt som den offentliga sektorns service till medborgarna förbättras. Genom att regeringens förslag enligt motionärerna inte bygger på en funktionsfördelningsanalys utan avser ett antal ärendetyper som till sin natur sällan eller aldrig är av annan art än just rutinmässig och regelstyrd handläggning och beslut kommer den nya lagen inte att ge möjlighet till den effektivering och rationalisering av hela den offentliga sektorns service som de kommunala medborgarkontoren enligt motionärerna indikerar. Verksamhetsintegration är enligt motionärerna en rimlig lösning på konflikten mellan kraven på tillgänglighet och behövliga ekonomiska resurser men har hittills på grund av problem med kunskapsöverföring, styrningsfrågor m.m. inte genomförts i någon större skala. Vad som saknas är enligt motionärerna en samordnad bedömning av medborgarens behov och krav på tillgänglighet och utformning av medborgarinriktad information och service, och en sådan samordnad bedömning kan endast möjliggöras om en bred, nationell försöksverksamhet med integrerade medborgarkontor genomförs. I motionens yrkande 3 begärs också - utan närmare argumentation - ett tillkännagivande om att IT-strategier för integrerade medborgarkontor bör utvecklas.
Integritetsfrågor I motion 1996/97:K29 av Anders Björck m.fl. (m) begärs tillkännagivanden om behovet av att under försöksverksamhetens gång uppmärksamt följa hur bl.a. den enskildes integritetsskydd tillgodoses (yrkande 2) och om behovet av skyndsamma åtgärder mot negativa konsekvenser för den enskildes integritetsskydd till följd av försöksverksamhetens utvidgning (yrkande 3). Motionärerna framhåller att det inte helt kan bortses från att den enskildes integritetsskydd riskerar att försvagas när en och samma handläggare anförtros förvaltningsuppgifter från verksamheter mellan vilka sekretess kan gälla och där självständiga bedömningar skall göras av handläggaren. Regeringen anser enligt motionärerna att integritetsskyddet tillgodoses genom att samtjänst som omfattar myndighetsutövning begränsas till vissa utvalda förvaltningsuppgifter. I övrigt överlåts till de ansvariga myndigheterna som kan komma att ingå i samtjänsten att avgöra vilken av flera till buds stående tekniska metoder som skall tillämpas för att begränsa en handläggares terminalåtkomst så att han eller hon inte får tillgång till andra personuppgifter än sådana som behövs för att utföra arbetsuppgiften. Motionärerna utgår från att regeringen - om det visar sig att den enskildes integritetsskydd inte respekteras - skyndsamt kommer att åtgärda sådana negativa konsekvenser som uppstått till följd av försöksverksamhetens utvidgning. Uppföljning och utvärdering av försöksverksamheten i denna del bör således inte avvaktas utan i stället bedrivas löpande under hela försöksperioden.
Kostnaderna I motion 1996/97:K29 av Anders Björck m.fl. (m) begärs vidare tillkännagivande om behovet av kontinuerlig uppföljning av kostnaderna och möjligheten till samordningsvinster i den fortsatta verksamheten (yrkande 4). Motionärerna anför att med hänsyn till det samhällsekonomiska läget tar regeringen för lätt på behovet av en mer omfattande kostnadsberäkning av den fortsatta försöksverksamheten, och som regeringen själv framhåller skall inte försöksverksamhetens möjligheter till besparingar och samordningsvinster överdrivas. Ett sådant konstaterande borde rimligen ha föranlett regeringen att närmare överväga och analysera den utvidgade försöksverksamhetens framtida finansiering och möjlighet till faktiska samordningsvinster. En samlad utvärdering av verksamheten aviseras till efter år 2002. Av statsfinansiella skäl är det enligt motionärerna högst angeläget att kostnader och möjligheten till samordningsvinster i den fortsatta verksamheten blir föremål för kontinuerlig uppföljning.
Bakgrund I det utredningsbetänkande som närmast ligger till grund för propositionen, MBK-utredningens betänkande Myndighetsutövning vid medborgarkontor (SOU 1995:61), görs en analys av frågor om funktionsfördelning och förvaltningsorganisation (s. 105 f.). Inledningsvis anför utredningen att tre former av funktionsfördelning kan sägas prägla förvaltningsorganisationens uppbyggnad, nämligen saklig, lokal och vertikal. Den sakliga funktionsfördelningen bygger på att man av praktiska skäl måste fördela arbetsuppgifterna på olika organ, eftersom förvaltningsverksamheten omfattar arbetsuppgifter av de mest skiftande slag. Den lokala funktionsfördelningen delar upp en verksamhetsgren i olika geografiska arbetsområden. Den vertikala funktionsfördelningen bygger upp verksamheten inom en förvaltningsgren så att centrala myndigheter är överordnade i förhållande till regionala myndigheter och de sistnämnda överordnade i förhållande till lokala. Under rubriken En alternativ funktionsfördelning belyses de fördelar som kan nås om man fördelar om funktionerna så att verksamheten blir sektorövergripande. I ett annat avsnitt anförs att ett sätt att göra förvaltningen effektivare är att sortera dess funktioner. Utredningen påpekar att den offentliga verksamheten, dess tjänste- och serviceutbud och ärendehandläggning består av en mängd arbetsuppgifter, från mycket kvalificerat beslutsfattande till enkelt faktiskt handlande som att lämna ut en broschyr eller något liknande. Dessa arbetsuppgifter som många gånger has om hand av en och samma tjänsteman kan definieras närmare med hänsyn till sin funktion och sedan delas in i ett antal funktionsnivåer. Resultatet av en sådan generell definitionsprocess kallas för ?funktionsfördelare?. Funktionsfördelaren kan man sedan använda sig av för att sortera verksamheten hos en bestämd myndighet. Utredningen hänvisar vidare till att man i det danska s.k. ROSA-projektet arbetar med en funktionsindelning i åtta nivåer och att verksamheten enligt ROSA-projektets modell med utgångspunkt i en s.k. funktionsfördelning kan delas in i följande åtta nivåer. 1. Receptionsuppgifter - utlämning av material - allmän information 2. Informationsuppgifter - vägledning och hänvisning 3. Fackvägledningsuppgifter - hänvisningar per post och telefon - val mellan olika regelverk 4. Lag- och regeluppgifter - enklare ärendebehandling - expeditionsgöromål 5. Utredningsuppgifter - rådgivning om möjligheter - regeltolkning 6. Specialistuppgifter - tyngre och komplicerade ärenden - ärenden som kräver särskild kompetens 7. Ledningsuppgifter - samordning, kontroll och förvaltningsutveckling 8. Politiska uppgifter - presidieuppgifter - mål och ramar I traditionell svensk offentlig verksamhet ingår som inledningsvis antytts i stort sett samtliga nu beskrivna funktionsnivåer - med undantag för nivåerna 7 och 8 - i en specialisthandläggares arbetsuppgifter. Det innebär t.ex. att en specialist inte bara sysslar med kvalificerad ärendehandläggning och beslutsfattande (nivåerna 4-6) utan även med rena receptionsuppgifter som att ge allmän information och enklare rådgivning och lämna ut broschyrer, blanketter och annat material, liksom att hjälpa till med att fylla i olika ansökningar m.m. (nivåerna 1-3). När det gäller förvaltningsorganisationen finns det enligt utredningen ett intresse av att utnyttja tillgängliga personresurser gemensamt för olika verksamhetsgrenar både ur ekonomisk synpunkt och för att ta till vara kompetens. Att kunna tillgodose de nu nämnda intressena förutsätter att man går ganska långt ner i förvaltningsorganisationens funktioner. Det innebär att merparten av arbetsuppgifterna i ett medborgarkontor hör till någon av nivåerna 1-3. Det är alltså fråga om uppgifter som inte innefattar myndighetsutövning eller ens utförs ?vid? myndighetsutövning. Men även sådan enklare ärendebehandling inom olika verksamhetsgrenar på handläggarnivå (nivå 4) är arbetsuppgifter som kan utföras av personal utan specialistutbildning. Sådana ärenden innebär emellertid många gånger att självständiga bedömningar måste göras av tjänstemannen. Det är här fråga om ärenden som kan innefatta myndighetsutövning eller i vart fall utförs ?vid? myndighetsutövning. Förvaltningspolitiska kommissionen (Fi 1995:13, dir. 1995:93) har haft i uppdrag att med utgångspunkt i nuvarande statliga åtaganden och därav följande uppgifter för statliga myndigheter eller andra organ - göra en analys av om nuvarande former för organisation och styrning av statlig förvaltning och verksamhet är ändamålsenliga i förhållande till de uppgifter och mål som fastlagts av regering och riksdag, samt - lämna synpunkter på hur det långsiktiga arbetet med strukturförändringar i den statliga förvaltningen bör bedrivas. Kommissionen har nu avgivit sitt betänkande I medborgarnas tjänst (SOU 1997:57). Under rubriken En anpassad organisering diskuteras i betänkandet formerna för den offentliga förvaltningen. I ett avsnitt om avsektorisering hänvisas till att när den offentliga verksamheten byggdes ut under 1960- och 1970-talen härskade ett uttalat sektortänkande och att starka sektorsmyndigheter byggdes upp och att samma tendenser gjorde sig gällande i kommunerna. Under 1980-talet slog stämningen om. Arbetet med att avsektorisera inriktades främst på den statliga länsförvaltningen och den kommunala nämndorganisationen. Avsektorisering är enligt kommissionen ett sätt att tillgodose samverkansbehov internt inom den offentliga verksamheten. Det kan ske genom att uppgifter delegeras till kommunala nivåer eller genom att den statliga regionala förvaltningen mer än hittills förs samman till länsstyrelserna. Kommissionen uttalar också följande.
Samverkan i förvaltningen ses ofta i ett myndighetsperspektiv. För sådana förvaltningar som har breda kontaktytor mot allmänheten bör emellertid medborgarperspektivet vara styrande. Medborgarnas kontakter med myndigheterna bör underlättas genom att förvaltningen i mötet med individen så långt möjligt är integrerad på den lokala nivån. Med modern informationsteknik, som övervinner avstånd i tid och rum, ges förutsättningar för detta i ?virtuella organisationer?. I ett antal kommuner har man prövat så kallade medborgarkontor med uppdrag från flera myndigheter och förvaltningar - statliga och kommunala - att ansvara för vissa tjänster, såsom utbetalningar, mottagande av inbetalningar, information och råd. Ehuru erfarenheten inte varit entydigt positiv, anser kommissionen att försöken bör fortsätta. Den snabba utvecklingen av informationstekniken talar för att verksamheten kan ge goda resultat. I betänkandet diskuteras vidare behovet av utbildning för statstjänst och hur detta behov skall tillgodoses.
Utskottets bedömning Regeringen har nu lagt fram ett förslag om bättre möjligheter att samverka vid medborgarkontor. Motionerna 1996/97:K403 yrkande 4, 1996/97:K537 och 1996/97:K603 yrkande 5 får härigenom enligt utskottets uppfattning anses tillgodosedda. Med stöd av 1994 års lag om försöksverksamhet kan en kommun för en statlig myndighet, en allmän försäkringskassa eller ett landsting åta sig vissa uppgifter såsom service och rådgivning av enklare och mer rutinbetonat slag. Andra former av samverkan som inte regleras i försökslagen kan röra sig om samordning av sådana resurser som lokaler, utrustning eller administrativ service. Regeringens nu lagda förslag innebär att möjligheterna till försöksverksamhet utvidgas till att omfatta även viss myndighetsutövning och vissa uppgifter som kräver tillgång till personregister. De principer som tjänat till ledning vid urvalet av uppgifter - att det skall vara fråga om frekventa och okomplicerade ärenden, att myndighetsutövningen bara skall gälla beslut som är gynnande eller neutrala för den enskilde, att utrymmet för handläggaren att göra självständiga bedömningar skall vara begränsat och att handläggarens tillgång till känslig information bör vara begränsad - har redovisats närmare ovan. Principerna är enligt utskottets mening väl lämpade att läggas till grund för försöksverksamheten. Det lagda förslaget har motionsvis kritiserats för att präglas av hänsyn mer till myndigheternas intressen än till medborgarnas. En respekt för ansvarsfördelningen inom offentlig verksamhet är dock enligt utskottets uppfattning till gagn för de enskilda medborgarna, och viss varsamhet kan därför vara befogad vid utformningen av den fortsatta försöksverksamheten. I den utvärdering och det fortsatta utvecklingsarbete som regeringen redovisar kommer möjligheterna till ytterligare utvidgning att aktualiseras. Som exempel på frågor som bör uppmärksammas särskilt under utvärderingen nämns inrättande av s.k. integrerade medborgarkontor och hur information i ökad utsträckning kan göras elektroniskt tillgänglig för alla. Regeringen har också särskilt angivit att myndigheter, kommuner och landsting som deltar i försöket under försöksperioden kommer att ges tillfälle att väcka frågor om ytterligare förvaltningsuppgifter som kan vara lämpliga att pröva inom ramen för försöksverksamheten, och regeringen kan därefter komma att lägga fram förslag till utvidgning av försöksverksamheten. Med det anförda avstyrker utskottet motionerna 1996/97:K30 yrkandena 1-3 och 1996/97:K31 yrkandena 1 och 2. Regeringen har i propositionen uttalat dels att hanteringen av sekretessfrågor erfarenhetsmässigt är komplicerad, dels att det inte finns skäl att befara att den enskildes integritetsskydd försämras. Regeringen betonar att frågan måste uppmärksammas fortlöpande under försökets gång och nämner frågor om integritet och rättssäkerhet bland dem som under utvärderingen måste ägnas särskild uppmärksamhet. Med dessa uttalanden i propositionen anser utskottet sig kunna utgå från att regeringen, om behovet visar sig, kommer att vidta erforderliga åtgärder för att skydda den enskildes integritet. Utskottet avstyrker därmed motion 1996/97:K29 yrkandena 2 och 3. Regeringen framhåller vidare att i den mån försöksverksamheten medför ökade kostnader bör dessa finansieras genom omprioriteringar av resurser inom kommunerna och myndigheterna men att ett syfte med medborgarkontoren är att de samverkande myndigheterna skall kunna göra samordningsvinster genom att effektivare ta till vara personal, lokaler och utrustning. Frågan om rationaliseringsvinster skall tas upp i den fortsatta utvärderingen av försöksverksamheten. Kostnadsfrågorna är således uppmärksammade, och utskottet anser inte att något tillkännagivande behövs med anledning av motion 1996/97:K29 yrkande 4.
Medverkande organ
Propositionen Förslaget ger en kommun, ett landsting och en allmän försäkringskassa det uttryckliga lagstöd som behövs för att de skall få delta i en utvidgad verksamhet. Avsikten är inte att tillåta mer än en kommun eller en allmän försäkringskassa att delta i en gemensam samtjänst. Något utrymme för att låta två kommuner eller landsting eller två försäkringskassor samverka i en samtjänst föreslås således inte. Det är enligt regeringen i och för sig tänkbart att det på någon ort kan finnas ett behov av en sådan samverkan, t.ex. i anslutning till en kommungräns. Ett liknande behov kan kanske även uppstå i försäkringskassornas verksamheter. En sådan utvidgning har emellertid inte föreslagits av utredningen. Den har inte heller tidigare aktualiserats i samband med tillkomsten av 1994 års försökslag. En utvidgning i denna riktning bör därför enligt regeringen inte göras i detta skede av försöksverksamheten. I författningskommentaren framhålls att bestämmelsen ger utrymme för att etablera en samtjänst mellan två eller flera statliga myndigheter, eller mellan en eller flera statliga myndigheter och en allmän försäkringskassa, eller mellan en statlig myndighet och ett landsting. Det ställs således inte något krav på att både statliga myndigheter, en allmän försäkringskassa och en kommun samtidigt ingår i samtjänsten. Det är fullt tillräckligt att två myndigheter samverkar. Det blir däremot inte möjligt för en kommun eller ett landsting att åta sig att utföra förvaltningsuppgifter för en annan kommun eller ett landsting. Här ges således inte något undantag för att få utföra förvaltningsuppgifter som i detta avseende ligger utanför kompetensramen enligt kommunallagen.
Motioner I motion 1996/97:K31 av Gudrun Schyman m.fl. (v) yrkande 3 begärs att riksdagen skall besluta att även flera allmänna försäkringskassor, kommuner och landsting skall få ingå samtjänstavtal. Enligt motionärerna innebär det att ett medborgarkontor bara får ge service till den medborgare som bor i den kommun vari kontoret är beläget, vilket medför nackdelar för personer som bor i en kommun men arbetar i en annan. Medborgarkontor skulle enligt motionärerna kunna inrättas på vissa platser där människor ofta passerar, såsom på centrala trafikpunkter i storstadsområden. Liknande synpunkter framförs i motion 1996/97:K30 av Inger Davidson m.fl. (kd). I motionens yrkande 4 begärs ett tillkännagivande om att under försöksperioden samtjänstavtal mellan två eller flera kommuner och två eller flera allmänna försäkringskassor bör prövas.
Utskottets bedömning I propositionen påpekar regeringen att det enligt förslaget inte blir möjligt för en kommun eller ett landsting att åta sig att utföra förvaltningsuppgifter för en annan kommun eller ett landsting och således inte ges något undantag för att få utföra förvaltningsuppgifter som i detta avseende ligger utanför kompetensramen enligt kommunallagen. Regeringen påpekar också att det kan finnas ett behov av att låta två kommuner eller landsting samverka i en samtjänst och att ett liknande behov kanske kan uppstå även i försäkringskassornas verksamheter. En sådan utvidgning har emellertid inte föreslagits av utredningen och inte heller tidigare aktualiserats i samband med tillkomsten av 1994 års försökslag. En utvidgning i denna riktning bör därför enligt regeringen inte göras i detta skede av försöksverksamheten. Utskottet delar regeringens uppfattning att en utvidgning av försöksverksamheten som innebär att flera kommuner, landsting eller försäkringskassor kan samverka i samma samtjänst inte bör göras i detta skede utan sedvanlig beredning. Utskottet utgår från att frågan beaktas i det fortsatta arbetet. Med det anförda avstyrker utskottet motionerna 1996/97:K30 yrkande 4 och 1996/97:K31 yrkande 3.
Vissa särskilda förvaltningsuppgifter
Anstånd med att ge in självdeklaration
Propositionen De förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning och som regeringen föreslår skall ingå i den utvidgade försöksverksamheten är, som framgår ovan, dels sådana som ankommer på en statlig myndighet eller en allmän försäkringskassa, dels sådana som ankommer på en kommunal myndighet. De uppgifter som ankommer på statliga myndigheter och försäkringskassor och som skall kunna utföras på medborgarkontor finns, som också framgår ovan, inom socialförsäkringsområdet, skatteområdet och arbetsmarknadsområdet. Uppgifterna på skatteområdet avser bl.a. att i enklare fall medge anstånd med att ge in självdeklaration enligt bestämmelserna i lagen (1990:325) om självdeklaration och kontrolluppgifter. Regeringen påpekar i propositionen att Riksskatteverket avstyrkt förslaget och anfört att beslut om anstånd ofta har stor betydelse för den efterföljande granskningsverksamheten. Enligt verket sätter många skattskyldiga i system att lämna sin deklaration sent för att förkorta granskningstiden, och på myndigheten finns ofta sådan personkännedom som behövs för att kunna bedöma om anstånd skall medges. Dessutom finns där föregående års deklarationer som kan innehålla värdefulla upplysningar för bedömningen. Regeringen instämmer i Riksskatteverkets påpekande att anståndsprövningen kan komma att påverka det efterföljande granskningsarbetet. Regeringen anför vidare.
I vissa fall kan också anståndsprövningen förutsätta information som medborgarkontoret inte har tillgång till. Det är emellertid uppenbart att en ansökan om anstånd med att lämna självdeklaration många gånger är förhållandevis enkel att handlägga. Vissa överväganden måste visserligen göras i den meningen att de åberopade skälen för anstånd alltid skall värderas. I många fall är det dock fråga om en okomplicerad prövning eftersom praxis för anstånd är entydig. Beslutet antecknas på ansökningsblanketten och registreras i skatteregistret eller skrivs ut direkt från skatteregistret och undertecknas. Regeringen anser att beslut om anstånd i dessa enklare fall bör kunna anförtros en handläggare vid ett medborgarkontor som omfattas av ett särskilt anställnings- eller uppdragsavtal. Om en anståndsprövning kräver mer ingående bedömningar skall handläggaren hänvisa ärendet vidare. I de fall anståndet gäller ett bolag eller en fysisk person som bedriver näringsverksamhet bör ärendet alltid hänvisas vidare till en handläggare som har sin grundanställning vid den berörda skattemyndigheten. I samtjänstavtalet skall de enklare fallen preciseras. Det är inte heller lämpligt att en handläggare vid ett medborgarkontor som omfattas av ett särskilt anställnings- eller uppdragsavtal medger s.k. byråanstånd, dvs. beslut om anstånd för en bokförare med att lämna sina klienters deklarationer enligt en viss fastställd plan. Även dessa fall måste hänvisas vidare antingen till en handläggare vid medborgarkontoret som har sin grundanställning vid den myndighet som ansvarar för uppgiften eller till denna myndighets huvudkontor.
Motion I motion 1996/97:K29 av Anders Björck m.fl. (m) yrkande 1 hemställs att riksdagen avslår förslaget såvitt avser möjligheten att medge anstånd med att lämna självdeklaration. Motionärerna anser att starka skäl inte minst från rättssäkerhetssynpunkt talar mot förslaget i denna del. Rent generellt gäller, påpekar motionärerna, att handläggaren i ett ärende kan behöva gå tillbaka till tidigare informationsunderlag i ärendet, och sådant kommer inte att finnas tillgängligt vid medborgarkontoren i anståndsärenden. Motionärerna hänvisar vidare till att Riksskatteverket avstyrkt förslaget i denna del med bl.a. motiveringen att beslut om anstånd ofta har stor betydelse för den efterföljande granskningsverksamheten och att många skattskyldiga sätter i sy- stem att lämna sin deklaration sent för att förkorta granskningstiden samt att det på skattemyndigheten ofta finns både behövlig personkännedom och föregående års deklarationer, vilket underlättar anståndsbedömningen. Ytterligare en aspekt som motionärerna anser bort beaktas är att skatteuppbörd normalt sett inte anses vara en uppgift för kommunal verksamhet.
Yttrande från skatteutskottet Skatteutskottet har i yttrande den 22 april 1997 i denna del anfört följande.
Regeringens förslag syftar till att få fördjupade erfarenheter om hur ett ökat samarbete kan förenkla medborgarnas kontakter med myndigheterna och förbättra myndigheternas service till allmänheten. Syftet med försöksverksamheten är att samtidigt ta vara på möjligheterna att uppnå administrativa besparingar och andra vinster. Inte minst mot bakgrund av det arbete som pågår för att regionalisera skattemyndigheterna är det enligt utskottets uppfattning angeläget att uppgifter på skatteområdet skall kunna ingå i detta samarbete. Att på detta sätt underlätta för allmänheten kan också innebära en värdefull avlastning för skattemyndigheterna. Utskottet utgår samtidigt från att allmänheten även i fortsättningen skall kunna vända sig direkt till skattemyndigheterna i frågor som rör deras område och få den hjälp som behövs. Utskottet vill framhålla att försöksverksamheten givetvis inte får bedrivas på ett sådant sätt att den enskildes krav på rättssäkerhet och integritet sätts åt sidan. Regeringens förslag innehåller därför särskilda begränsningar som innebär att ansökningar skall kunna bifallas i den aktuella samarbetsformen men att ärenden där ett annat beslut kan komma i fråga skall överlämnas till den ansvariga myndigheten. Förslaget innebär vidare att den ansvariga myndigheten skall ingå ett detaljerat anställnings- eller uppdragsavtal med den person som skall utföra arbetet, om arbetsuppgifterna innefattar någon form av myndighetsutövning eller kräver tillgång till ett personregister. Avsikten är att integritetsfrågorna skall beaktas bl.a. vid regeringens prövning av samtjänstavtalen och att ett godkännande skall kunna återkallas om integritetsskyddet äventyras. Vad som uttalas i propositionen i dessa frågor och om kostnadsaspekterna innebär att det kan förväntas att regeringen kontinuerligt kommer att följa utvecklingen av försöksverksamheten och vid behov vidta erforderliga åtgärder, utan särskilda ställningstaganden från riksdagens sida. Skatteutskottet tillstyrker propositionen och avstyrker motion K29 i denna del.
Utskottets bedömning Som regeringen anfört är det uppenbart att en ansökan om anstånd med att lämna självdeklaration många gånger är förhållandevis enkel att handlägga och att det i många fall är fråga om en okomplicerad prövning eftersom praxis för anstånd är entydig. Enligt förslaget skall de enklare fallen - dvs. de som skall kunna handläggas vid medborgarkontoren - preciseras i samtjänstavtalet, och samtjänstavtal skall alltid godkännas av regeringen. Med det anförda instämmer utskottet i skatteutskottets bedömning att tillstyrka propositionen i denna del och avstyrker därmed motion 1996/97:K29 yrkande 1.
Uppgifter inom polisväsendet
Propositionen Beträffande ytterligare förvaltningsuppgifter anför regeringen att myndigheter, kommuner och landsting under försöksperiodens gång ?bör ges möjlighet? att hos regeringen väcka frågor om ytterligare förvaltningsuppgifter som kan vara lämpliga att pröva inom ramen för försöksverksamheten och att regeringen därefter kommer att lägga fram de förslag till utvidgning av försöksverksamheten som bedöms lämpliga. Regeringen anför att omfattningen och avgränsningen av de förvaltningsuppgifter med moment av myndighetsutövning som skall kunna prövas i försöket kan diskuteras. Regeringen framhåller att den i stor utsträckning tagit hänsyn till invändningar som rests mot förslag som utredningen lagt fram, och det gäller bl.a. myndighetsuppgifter på polisområdet. Både JO och Rikspolisstyrelsen har avstyrkt att en polismyndighets arbetsuppgifter handläggs vid medborgarkontor. I sin bedömning har regeringen också vägt in utvecklingen i fråga om närpolisverksamheten.
Motion I motion 1996/97:K30 av Inger Davidson m.fl. (kd) yrkande 5 begärs ett tillkännagivande om att i utvecklingsprojektet för integrerade medborgarkontor också bör ingå att analysera på vilket sätt administrativa tjänster inom polisområdet (anmälan om brott, passärenden, hantering av hittegods/förlorat gods etc.) kan komma att ingå i ett integrerat medborgarkontors service.
Yttrande från justitieutskottet Justitieutskottet har i yttrande den 22 april 1997 instämt i regeringens bedömning att polisärenden inte bör omfattas av den möjlighet till samtjänstavtal som föreslås i propositionen. I stället vill justitieutskottet peka på möjligheten att samlokalisera närpoliskontor med medborgarkontor för att härigenom ändå uppnå målet med en god service till allmänheten.
Utskottets bedömning Regeringen har föreslagit att polisuppgifter inte skall tas med i den utvidgade försöksverksamheten. Utskottet har inte någon annan uppfattning än justitieutskottet i denna fråga. Motion 1996/97:K30 yrkande 5 avstyrks.
Lagförslaget i övrigt Lagsförslaget i övrigt har inte föranlett några motioner. Utskottet konstaterar att förslaget innebär en utvidgad försöksverksamhet och att regeringen redogjort för den utvärdering och det fortsatta utvecklingsarbete som planeras. Utskottet har inte någon erinran mot lagförslaget i övrigt.
Hemställan
Utskottet hemställer 1. beträffande inrättande av medborgarkontor att riksdagen avslår motionerna 1996/97:K403 yrkande 4, 1996/97:K537 och 1996/97:K603 yrkande 5, 2. beträffande utformningen av medborgarkontoren att riksdagen avslår motionerna 1996/97:K30 yrkandena 1-3, 1996/97:K31 yrkandena 1 och 2, res. 1 (v) 3. beträffande integritets- och kostnadsfrågor att riksdagen avslår motion 1996/97:K29 yrkandena 2-4, res. 2 (m) 4. beträffande medverkande organ att riksdagen med avslag på motionerna 1996/97:K30 yrkande 4 och 1996/97:K31 yrkande 3 antar regeringens förslag till lag om försöksverksamhet med samtjänst vid medborgarkontor såvitt avser 1 §, res. 3 (v) 5. beträffande anstånd att lämna självdeklaration att riksdagen med avslag på motion 1996/97:K29 yrkande 1 antar regeringens förslag till lag om försöksverksamhet med samtjänst vid medborgarkontor såvitt avser 7 §, res. 4 (m) 6. beträffande uppgifter inom polisområdet att riksdagen avslår motion 1996/97:K30 yrkande 5, 7. beträffande lagförslaget i övrigt att riksdagen antar regeringens förslag till lag om försöksverksamhet med samtjänst vid medborgarkontor i den mån förslaget inte berörts ovan vid momenten 4 och 5.
Stockholm den 15 maj 1997
På konstitutionsutskottets vägnar
Birgit Friggebo
I beslutet har deltagit: Birgit Friggebo (fp), Kurt Ove Johansson (s), Catarina Rönnung (s), Anders Björck (m), Axel Andersson (s), Birger Hagård (m), Barbro Hietala Nordlund (s), Birgitta Hambraeus (c), Pär-Axel Sahlberg (s), Jerry Martinger (m), Mats Berglind (s), Kenneth Kvist (v), Frank Lassen (s), Inger René (m), Peter Eriksson (mp), Håkan Holmberg (fp) och Nikos Papadopoulos (s).
Reservationer
1. Utformningen av medborgarkontoren (mom. 2) Kenneth Kvist (v) anser dels att den del av utskottets yttrande som på s. 15 börjar med ?Regeringens nu? och på s. 16 slutar med ?1 och 2.? bort ha följande lydelse: Enligt utskottets uppfattning präglas regeringens förslag inte av det medborgarperspektiv som hade varit önskvärt. Förslaget hade också bort byggas upp med tydligare ledning av den funktionsfördelningsmodell som lanserats av Svenska kommunförbundets arbetsgrupp för medborgarkontor och som återges i motion K31. Regeringen bör enligt utskottets uppfattning lägga fram ett nytt förslag om försöksverksamhet med medborgarkontor efter funktionsfördelningsprincipen i ett antal kommuner. Härigenom tillgodoses i stor utsträckning också önskemålen i motion K30 yrkandena 1 och 2. dels att utskottets hemställan under 2 bort ha följande lydelse: 2. beträffande utformningen av medborgarkontoren att riksdagen med bifall till motion 1996/97:K31 yrkandena 1 och 2 och med anledning av motion 1996/97:K30 yrkandena 1-3 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
2. Integritets- och kostnadsfrågor (mom. 3) Anders Björck (m), Birger Hagård (m), Jerry Martinger (m) och Inger René (m) anser dels att den del av utskottets yttrande som på s. 16 börjar med ?Med dessa? och slutar med ?yrkande 4.? bort ha följande lydelse: Regeringen är således medveten om att frågan om skyddet för den enskildes integritet måste ägnas särskild uppmärksamhet. Som framhålls i motion 1996/97:K29 är det dock nödvändigt att skyndsamt åtgärda sådana negativa konsekvenser i integritetshänseende som kan uppstå till följd av försöksverksamheten, och utskottet anser att detta bör ges regeringen till känna. dels att den del av utskottets yttrande som på s. 16 börjar med ?Kostnadsfrågorna är? och slutar med ?yrkande 4.? bort ha följande lydelse: Med hänsyn till att det samhällsekonomiska läget fortfarande är mycket ansträngt för såväl kommunerna som myndigheterna anser utskottet, liksom motionärerna i motion 1996/97:K29, att regeringen tar för lätt på behovet av en mer omfattande kostnadsberäkning av försöksverksamheten. Det är av statsfinansiella skäl angeläget att kostnader och möjligheten till samordningsvinster i den fortsatta verksamheten blir föremål för kontinuerlig uppföljning och att inte den samlade utvärderingen av verksamheten avvaktas. Det anförda bör ges regeringen till känna. dels att utskottets hemställan under 3 bort ha följande lydelse: 3. beträffande integritets- och kostnadsfrågor att riksdagen med bifall till motion 1996/97:K29 yrkandena 2-4 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
3. Medverkande organ (mom. 4) Kenneth Kvist (v) anser dels att den del av utskottets yttrande som på s. 17 börjar med ?Utskottet delar? och slutar med ?yrkande 3.? bort ha följande lydelse: Enligt utskottets uppfattning bör redan nu två eller flera kommuner, två eller flera landsting eller två eller flera allmänna försäkringskassor kunna verka inom ramen för ett samtjänstavtal. Detta skulle innebära stora fördelar för exempelvis personer som bor i en kommun och arbetar i en annan och för personer som bor vid en kommungräns. Som föreslås i motion K31 bör därför regeringens lagförslag ändras i denna del. dels att utskottets hemställan under 4 bort ha följande lydelse: 4. beträffande medverkande organ att riksdagen med anledning av propositionen och motionerna 1996/97:K30 yrkande 4 och 1996/97:K31 yrkande 3 antar regeringens förslag till lag om försöksverksamhet med samtjänst vid medborgarkontor såvitt avser 1 § med den ändringen att paragrafen erhåller följande lydelse: Statliga myndigheter, allmänna försäkringskassor, en eller flera kommuner eller ett eller flera landsting får ingå avtal om att för varandras räkning lämna upplysningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp till enskilda och i övrigt handlägga enklare förvaltnings- ärenden med de begränsningar som anges i denna lag eller att använda varandras personal till att utföra sådan verksamhet (samtjänst vid medborgarkontor).
4. Anstånd att lämna självdeklaration (mom. 5) Anders Björck (m), Birger Hagård (m), Jerry Martinger (m) och Inger René (m) anser dels att den del av utskottets yttrande som på s. 20 börjar med ?Som regeringen? och slutar med ?yrkande 1.? bort ha följande lydelse: Som Riksskatteverket påpekat i remissvar har beslut om anstånd ofta stor betydelse för den efterföljande granskningsverksamheten och många skattskyldiga kan sätta i system att lämna sin deklaration sent för att förkorta tiden för granskning. Verket har också påpekat att det på skattemyndigheten ofta finns både behövlig personkännedom och tillgång till den skattskyldiges deklarationer för föregående år, vilket underlättar anståndsbedömningen. Starka skäl, inte minst från rättssäkerhetssynpunkt, talar enligt utskottets mening mot regeringens förslag att vissa beslut om anstånd med att ge in självdeklaration skall omfattas av samtjänsten inom medborgarkontoren. Utskottet avstyrker därför propositionen i denna del och tillstyrker motion K29 yrkande 1. dels att utskottets hemställan under 5 bort ha följande lydelse: 5. beträffande anstånd att lämna självdeklaration att riksdagen med bifall till motion 1996/97:K29 yrkande 1 antar regeringens förslag till lag om försöksverksamhet med samtjänst vid medborgarkontor såvitt avser 7 § med den ändringen att punkt 4 utgår och att punkterna 5 och 6 skall betecknas 4 respektive 5,
Propositionens lagförslag
Förslag till lag om försöksverksamhet med samtjänst vid medborgarkontor
Skatteutskottets yttrande 1996/97:SkU6y
Medborgarkontor
Till konstitutionsutskottet Konstitutionsutskottet har berett skatteutskottet tillfälle att yttra sig över proposition 1996/97:90 Bättre möjligheter att samverka vid medborgarkontor och över de motioner som har väckts med anledning av propositionen. Med anledning härav får utskottet anföra följande. Ett femtiotal kommuner deltar sedan 1994 i en försöksverksamhet med ett organiserat samarbete över kommunala och statliga myndighetsgränser rörande information, rådgivning och annan service gentemot allmänheten. Samarbetet kan också gälla administrativa frågor. Försöksverksamheten regleras i en särskild lag och får pågå till och med första halvåret 1999. Regeringen föreslår nu att försöksverksamheten byggs ut och att försöksperioden förlängs med tre år, till och med första halvåret 2002. Avsikten är bl.a. att kommunala och statliga myndigheter skall kunna samverka även i fråga om enkla arbetsuppgifter som innehåller moment av myndighetsutövning eller som kräver tillgång till personregister. Samarbetet skall liksom hittills regleras närmare i ett särskilt avtal som skall godkännas av regeringen. Den nya lag som föreslås för försöksverksamheten innebär på skatteområdet att ett samtjänstavtal skall kunna omfatta myndighetsutövning som består i att bevilja jämkning av preliminär skatt för studerande och att i enklare fall medge anstånd med att lämna självdeklaration och registrera flyttningsanmälningar. I samtjänsten skall också kunna ingå andra enkla uppgifter, såsom att utfärda utdrag ur taxeringsregister med uppgifter som inte omfattas av sekretess, taxeringsbevis för fastighet, A- skattsedel och personbevis. Olika rent administrativa frågor skall också kunna ingå. Tre motioner har väckts med anledning av propositionen: K29 av Anders Björck m.fl. (m), K30 av Inger Davidson m.fl. (kd) och K31 av Gudrun Schyman m.fl. (v). I den förstnämnda motionen yrkas avslag på propositionen i vad avser anstånd med självdeklaration och att riksdagen uttalar sig om angelägenheten av att tillgodose den enskildes integritetsskydd och av att beakta kostnadsaspekterna och ta vara på möjligheten till samordningsvinster. Avslagsyrkandet grundar sig på kravet på en rättssäker handläggning även av anståndsärenden. Motionerna K32 och K31 och de andra motioner som behandlas i detta ärende - K403 av Bengt Harding Olson (fp), K537 av Birgitta Gidblom och Monica Öhman (s) och K603 av Inger Davidson m.fl. (kd) - har en allmän karaktär och berör inte direkt de särskilda frågorna på skatteområdet. Regeringens förslag syftar till att få fördjupade erfarenheter om hur ett ökat samarbete kan förenkla medborgarnas kontakter med myndigheterna och förbättra myndigheternas service till allmänheten. Syftet med försöksverk- samheten är att samtidigt ta vara på möjligheterna att uppnå administrativa besparingar och andra vinster. Inte minst mot bakgrund av det arbete som pågår för att regionalisera skattemyndigheterna är det enligt utskottets uppfattning angeläget att uppgifter på skatteområdet skall kunna ingå i detta samarbete. Att på detta sätt underlätta för allmänheten kan också innebära en värdefull avlastning för skattemyndigheterna. Utskottet utgår samtidigt från att allmänheten även i fortsättningen skall kunna vända sig direkt till skattemyndigheterna i frågor som rör deras område och få den hjälp som behövs. Utskottet vill framhålla att försöksverksamheten givetvis inte får bedrivas på ett sådant sätt att den enskildes krav på rättssäkerhet och integritet sätts åt sidan. Regeringens förslag innehåller därför särskilda begränsningar som innebär att ansökningar skall kunna bifallas i den aktuella samarbetsformen men att ärenden där ett annat beslut kan komma i fråga skall överlämnas till den ansvariga myndigheten. Förslaget innebär vidare att den ansvariga myndigheten skall ingå ett detaljerat anställnings- eller uppdragsavtal med den person som skall utföra arbetet, om arbetsuppgifterna innefattar någon form av myndighetsutövning eller kräver tillgång till ett personregister. Avsikten är att integritetsfrågorna skall beaktas bl.a. vid regeringens prövning av samtjänstavtalen och att ett godkännande skall kunna återkallas om integritetsskyddet äventyras. Vad som uttalas i propositionen i dessa frågor och om kostnadsaspekterna innebär att det kan förväntas att regeringen kontinuerligt kommer att följa utvecklingen av försöksverksamheten och vid behov vidta erforderliga åtgärder, utan särskilda ställningstaganden från riksdagens sida. Det anförda innebär enligt utskottets uppfattning att syftet med motion K29 är tillgodosett. Med det anförda tillstyrker utskottet propositionen och avstyrker motion K29. Övriga motioner föranleder ingen kommentar från utskottets sida.
Stockholm den 22 april 1997
På skatteutskottets vägnar
Lars Hedfors
I beslutet har deltagit: Lars Hedfors (s), Sverre Palm (s), Karl Hagström (s), Karl-Gösta Svenson (m), Lisbeth Staaf-Igelström (s), Rolf Kenneryd (c), Björn Ericson (s), Carl Fredrik Graf (m), Isa Halvarsson (fp), Inger Lundberg (s), Per Rosengren (v), Ulla Wester-Rudin (s), Jan-Olof Franzén (m), Ronny Korsberg (mp), Holger Gustafsson (kd), Lars U Granberg (s) och Carl Erik Hedlund (m).
Innehållsförteckning
Sammanfattning........................................1 Propositionen.........................................1 Motionerna............................................1 Yttranden från andra utskott..........................3 Utskottet.............................................3 Regeringens förslag i korthet 3 Allmänt om medborgarkontor 3 Pågående verksamhet 3 Verksamhet enligt 1994 års lag m.m. 3 Bakgrund till den pågående försöksverksamheten 4 Vissa lagreglerade samarbetsbegränsningar 5 Propositionen 5 Utvidgning av samverkansmöjligheterna 5 Ytterligare form av samverkan 6 Kombinationer av de båda samverkansformerna 6 Principerna för handläggning av myndighetsuppgifter vid medborgarkontoren 6 Avtal 7 Utvärdering och fortsatt utvecklingsarbete 9 Kostnader 10 Motioner 10 Inrättande av medborgarkontor 10 Integritetsfrågor 12 Kostnaderna 12 Bakgrund 13 Utskottets bedömning 15 Medverkande organ 16 Propositionen 16 Motioner 17 Utskottets bedömning 17 Vissa särskilda förvaltningsuppgifter 18 Anstånd med att ge in självdeklaration 18 Propositionen 18 Motion 19 Yttrande från skatteutskottet 19 Utskottets bedömning 20 Uppgifter inom polisväsendet 20 Propositionen 20 Motion 20 Yttrande från justitieutskottet 20 Utskottets bedömning 21 Lagförslaget i övrigt 21 Hemställan 21 Reservationer........................................22 1. Utformningen av medborgarkontoren (mom. 2) 22 2. Integritets- och kostnadsfrågor (mom. 3) 22 3. Medverkande organ (mom. 4) 23 4. Anstånd att lämna självdeklaration (mom. 5) 23 Bilaga 1 Propositionens lagförslag 25 Förslag till lag om försöksverksamhet med samtjänst vid medborgarkontor 25 Bilaga 2 Skatteutskottets yttrande 1996/97:SkU6y 28