Samordnad länsförvaltning
Betänkande 1995/96:BoU5
Bostadsutskottets betänkande
1995/96:BOU05
Samordnad länsförvaltning
Innehåll
1995/96 BoU5
Sammanfattning
Bostadsutskottet behandlar i detta betänkande Riksdagens revisorers förslag 1995/96:RR3 angående samordnad länsförvaltning jämte en motion. Utskottet instämmer i revisorernas överväganden angående länsexperterna och länsstyrelsernas samordningsroll samt förordar att riksdagen i tillkännagivanden till regeringen redovisar sin syn på dessa frågor.
Tillkännagivandet om länsexperterna innebär att regeringen bör överväga om den nuvarande regleringen i länsstyrelseinstruktionen av länsexpertfunktionen är den mest ändamålsenliga eller om den alternativa ordning som revisorerna skisserat bättre kan tillgodose kraven på länsstyrelserna. Vad gäller frågan om länsstyrelsernas samordningsroll förordar utskottet att resultatet av revisorernas granskning överlämnas till regeringen för vidare överväganden.
Ett förslag från revisorerna om ett tillkännagivande från riksdagen i frågan om ansvaret för trafiksäkerheten på regional nivå avstyrks av utskottet med hänvisning till att frågan kommer att övervägas i en av regeringen nyligen tillsatt utredning. Även den motion som väckts med anledning av revisorernas förslag avstyrks av utskottet med hänvisning till pågående överväganden.
Till betänkandet har fogats en reservation (v) till förmån för motions förslaget.
Riksdagens revisorers förslag
Riksdagens revisorer föreslår i förslaget 1995/96:RR3
1. att riksdagen ger regeringen till känna vad revisorerna anfört rörande länsexperterna,
2. att riksdagen ger regeringen i uppdrag att överlämna till Förvaltningspolitiska kommittén (dir. 1995:93), vad revisorerna anfört om länsstyrelsernas samordningsroll,
3. att riksdagen ger regeringen till känna vad revisorerna anfört om ansvaret för trafiksäkerheten på regional nivå.
Motionen
I betänkandet behandlas den med anledning av revisorernas förslag väckta motionen
1995/96:Bo6 av Owe Hellberg och Björn Samuelson (v) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om samordnad länsförvaltning.
Bakgrund
Samordnad länsförvaltning
Länsstyrelserna är regeringens företrädare och svarar för den statliga samordningen på länsnivå. Vid sidan om länsstyrelserna finns vissa regionala sektorsmyndigheter, såsom skogsvårdsstyrelser och länsarbetsnämnder.
Länsstyrelserna har tre huvuduppgifter. Den första är att inom ett stort antal verksamhetsområden fastställa regionala mål utifrån de nationella målen och tillståndet i länet. Den andra huvuduppgiften är att främja respektive läns utveckling. Den tredje uppgiften är att svara för en effektiv förvaltning även på områden som inte har direkt koppling till de båda övriga huvuduppgifterna.
En större reform - den s.k. samordnade länsförvaltningen - avseende länsstyrelsernas organisation och verksamhet genomfördes den 1 juli 1991 då också en ny länsstyrelseinstruktion (1990:1510) trädde i kraft. Den samordnade länsförvaltningen innebar bl.a. att sektoriseringen av den statliga verksamheten på regional nivå minskade. Ett flertal regionala myndigheter införlivades i länsstyrelserna. Länsstyrelsernas verksamhet och organisationsformer har emellertid även därefter varit föremål för överväganden, och flera förändringar har vidtagits sedan år 1991.
Varje länsstyrelse beslutar numera själv om sin organisation. Vissa utgångspunkter för organisationen regleras dock genom länsstyrelseinstruktionen. Landshövdingen är chef för länsstyrelsen. En chefstjänsteman är ställföreträdare för landshövdingen. Inom varje länsstyrelse skall det finnas en länsexpert för vart och ett av följande tolv sakområden: civilt försvar och räddningstjänst, social omvårdnad, jämställdhet mellan kvinnor och män, kommunikationer, bostadsfinansiering, planväsende och hushållning med naturresurserna, livsmedelskontroll och djurskydd samt allmänna veterinära frågor, lantbruk, fiske, kulturmiljövård, regionalekonomi och näringslivsutveckling, naturvård och miljöskydd. Därutöver skall det i de län där det behövs finnas en länsexpert i rennäringsfrågor. Länsexperterna skall under länsstyrelsens ledning ha ett ansvar för sitt sakområde och medverka till samordning mellan sakområdena. Vid anställning av länsexperter skall länsstyrelsen samråda med den centrala myndigheten inom respektive sakområde.
Länsstyrelsen svarar för den statliga förvaltningen i länet i den mån inte någon annan myndighet har ansvaret för särskilda förvaltningsuppgifter. Det anges särskilt i länsstyrelseinstruktionen att länsstyrelsen har en samordnande roll både vad gäller samordning av statlig, kommunal och landstingskommunal verksamhet och av de olika sektorerna inom länsstyrelsens ansvarsområde.
Revisorernas granskning
Riksdagens revisorer brukar vid regelbundet återkommande tillfällen bereda utskotten tillfälle att lägga fram förslag till nya granskningsärenden. Med anledning av en sådan förfrågan beslutade bostadsutskottet den 25 mars 1993 att som granskningsärende för Riksdagens revisorer föreslå vissa frågor om den samordnade länsförvaltningen. Bostadsutskottet anförde bl.a. att det ... vore värdefullt att få belyst vilka modeller som finns avseende länsstyrelsernas organisation samt i vad mån dessa verkar styrande bl.a. vid länsstyrelsernas kontakter med allmänheten och med andra myndigheter. I sammanhanget vore det också av värde att få belyst hur olika myndigheters regionala organisation påverkar samarbetet med länsförvaltningen.
Riksdagens revisorer beslutade år 1994 att granska vissa frågor avseende reformen med samordnad länsförvaltning. Granskningen inriktades mot frågor om hur länsstyrelsen har utnyttjat de möjligheter till friare organisationsutformning som reformen gav och vilka lösningar som valts i detta hänseende. För att ge en belysning av hur länsstyrelsen fullgör sin dubbla roll av dels regional sektorsmyndighet, dels regional sektorssamordnare studerades kommunikationsområdet och det sociala området.
Resultatet av revisorernas granskning finns redovisat i den revisionsrapport som bilagts revisorernas förslag (1995/96:RR3, bilaga 2). I revisionsrapporten redovisas vilka olika modeller länsstyrelserna valt för sin organisation. Revisorerna konstaterar att varje länsstyrelse har särdrag som skiljer den från andra länsstyrelser. På kommunikationsområdet noterar revisorerna en hård sektorsuppdelning och resursstyrning. I revisionsrapporten redovisas vissa överväganden och förslag som granskningen lett fram till.
Revisionsrapporten har remissbehandlats. Yttranden över rapporten har avgivits av bl.a. ett antal centrala statliga myndigheter och av samtliga länsstyrelser utom tre. Revisionsrapporten samt remissyttrandena ligger till grund för revisorernas förslag till riksdagen.
Översyn av den regionala nivåns uppbyggnad och indelning
Sedan reformen med samordnad länsförvaltning genomfördes år 1991 har den offentliga verksamhetens uppbyggnad och indelning på regional nivå varit föremål för flera utredningar. År 1991 tillsatte regeringen en utredare med uppgifter inom detta område. Utredaren presenterade sina förslag i juni 1992 i betänkandena Regionala roller (SOU 1992:63) och Västsverige - en region i utveckling (SOU 1992:66).
I augusti 1992 tillkallades en parlamentarisk beredning - Regionberedningen - med uppgift att bl.a. på grundval av tidigare genomförda analyser utforma förslag om den offentliga verksamhetens uppbyggnad och indelning på regional nivå. Beredningen presenterade i november 1993 delbetänkandet Västsverige och Skåne - regioner i förändring (SOU 1993:97). Slutbetänkandet, Regional framtid (SOU 1995:27), avgavs våren 1995. I Regionberedningens slutbetänkande föreslås bl.a. att:
- det regionala utvecklingsansvaret förs över från länsstyrelserna till lands-
tingen,
- länsstyrelsernas roll renodlas till att enbart vara statens företrädare,
- skogsvårdsstyrelserna inordnas i länsstyrelserna,
- Kristianstads och Malmöhus län slås samman till Skåne län med Kristianstad som residensstad, - Göteborgs och Bohus, Älvsborgs och Skaraborgs län samt Kungsbacka kommun slås samman till Västra Götalands län med Vänersborg som residensstad.
Regionberedningen för också ett principresonemang om grunderna för en framtida ny regional indelning. Bl.a. framhålls att gränserna för nära samverkande offentliga organ på regional nivå så långt som möjligt bör sammanfalla.
Remissbehandlingen av slutbetänkandet pågick fram till årsskiftet 1995/96, och för närvarande pågår en beredning av ärendet inom regeringskansliet. Enligt den propositionsförteckning som regeringen nyligen redovisat för riksdagen kommer två propositioner att avges under våren, rubricerade Ändrad länsindelning m.m. (februari) respektive Den regionala samhällsorganisationen (maj).
Flera andra pågående utredningar och överväganden berör delvis frågor som kan få betydelse för kommande ställningstaganden i frågor om länsstyrelsernas verksamhet och organisation. Detta gäller exempelvis Förvaltningspolitiska kommissionens arbete. Kommissionen har bl.a. i uppdrag (dir. 1995:93) att lämna synpunkter på hur det långsiktiga arbetet med strukturförändringar i den statliga förvaltningen bör bedrivas vad gäller såväl central som regional och lokal nivå. En sammanfattande rapport till regeringen skall avlämnas senast den 31 december 1996.
Utskottet
Inledning
Riksdagens revisorer har i en revisionsrapport (1994/95:9) redovisat resultatet av en granskning av samordnad länsförvaltning. Denna revisionsrapport har efter remissbehandling legat till grund för revisorernas förslag (1995/96:RR3) till riksdagen. I revisionsrapporten redovisas utfallet av en omfattande analys av olika organisatoriska aspekter på länsstyrelsernas arbete. Fler frågor tas upp för överväganden av revisorerna än vad som underställs riksdagen som förslag.
Bostadsutskottet tar i detta betänkande upp de tre förslag som revisorerna har lagt fram för riksdagens avgörande. Dessa förslag avser frågor om läns experterna, länsstyrelsens samordningsroll samt ansvaret på regional nivå för trafiksäkerheten. Utskottet har dock i övrigt tagit del av den redovisning av bl.a. länsstyrelsernas organisationslösningar som återfinns i revisionsrapporten. Som framgått ovan föreslog bostadsutskottet år 1993 revisorerna att analysera bl.a. vilka modeller som finns avseende länsstyrelsernas organisation. Det får förutsättas att det material som revisorerna tagit fram i detta avseende kan tjäna som underlag i de överväganden om den statliga regionala nivåns uppbyggnad som för närvarande pågår.
En motion, 1995/96:Bo6 (v), har väckts med anledning av revisorernas förslag till riksdagen. Motionärerna kommenterar vissa av revisorernas överväganden samt anknyter till Regionberedningens förslag. Ett tillkännagivande till regeringen förordas i motionen i frågor om samordnad länsförvaltning.
Länsexperterna
Syftet med den s.k. samordnade länsförvaltningen har beskrivits ovan. Reformen innebar bl.a. att länsstyrelserna gavs stor frihet att själva organisera sin verksamhet. Regleringen av länsstyrelsernas inre organisation begränsades i princip till kravet på att ett antal länsexperttjänster skulle tillsättas inom olika sakområden. Enligt vad som anfördes i propositionen om en ny statlig förvaltning (prop. 1988/89:154) skall länsexperterna svara för att länsstyrelsen fullgör sina uppgifter att se till att nationellt fastställda mål och regionalt betingade avvägningar genomförs. För närvarande finns krav på att länsstyrelserna har länsexperter inom tolv sakområden. I de tre nordligaste länen finns därutöver en länsexpert för rennäringen.
I sitt förslag till riksdagen pekar revisorerna på risken för olika låsningar i länsstyrelseorganisationen till följd av länsstyrelseinstruktionens krav på länsexperter. Enligt revisorernas mening bör det övervägas om den nuvarande ordningen är den mest ändamålsenliga. Revisorernas förslag innebär att regeringen bör undersöka inom vilka områden det är av särskild vikt att länsexperterna finns. Därutöver bör länsstyrelserna kunna tillsätta länsexperter på för länet specifika områden. I länsstyrelseinstruktionen bör anges att länsstyrelsen har som uppgift att bevaka övriga sakområden. Riksdagen föreslås ge regeringen till känna vad revisorerna anfört rörande länsexperterna.
Bostadsutskottet vill vad gäller regleringen av länsexpertfunktionen anföra följande.
Ett av de grundläggande motiven för reformen med en samordnad länsförvaltning var att minska sektoriseringen av den statliga regionala verksamheten. Kravet på länsstyrelserna att inrätta vissa länsexperttjänster infördes i första hand för att säkra tillgången på kompetens inom vissa sakområden. Däremot var inte avsikten att denna reglering skulle verka styrande för länsstyrelsernas organisation. Utgångspunkten var i stället att länsstyrelserna skulle ges stor frihet i detta avseende.
Utskottet kan konstatera att det i revisorernas rapport framförs skäl som talar både för och emot förändringar i regleringen av länsexpertfunktionen. Vid remissbehandlingen av revisionsrapporten har åsikterna i frågan varit delade. Revisorerna har dock efter sin granskning kommit fram till slutsatsen att regleringen i sin nuvarande utformning kan försvåra möjligheterna att skapa en rationell organisationsstruktur.
Även om revisorernas granskning visat att länsstyrelserna valt ett flertal olika organisationsformer kan det således inte uteslutas att regleringen av länsexpertfunktionen verkat styrande i olika avseenden. Det kan också konstateras att behovet av att löpande anpassa organisationen till verksamhetens inriktning och omfattning snarast har ökat sedan reformen med samordnad länsförvaltning genomfördes år 1991. Länsstyrelserna, liksom övriga delar av statsförvaltningen, har under senare år ställts inför krav på besparingar och effektiviseringar som sannolikt även påverkar kraven på organisationens utformning.
Bostadsutskottet instämmer med hänvisning till det anförda i vad revisorerna anfört vad gäller regleringen av länsexpertfunktionen. Regeringen bör således överväga om den nuvarande utformningen av länsstyrelseinstruktionen i detta avseende är den mest ändamålsenliga eller om den alternativa ordning som revisorerna skisserat bättre kan tillgodose de krav som länsstyrelserna framgent kommer att ställas inför.
Vad utskottet ovan med anledning av Riksdagens revisorers förslag anfört om länsexperterna bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna. Det får förutsättas att regeringen i samband med förslag i frågor om den framtida regionala statliga organisationen eller i annat lämpligt sammanhang redovisar resultatet av sina överväganden för riksdagen.
Länsstyrelsernas samordningsroll
I syfte att spegla länsstyrelsernas uppgift att samordna olika sektorsintressen har revisorerna studerat kommunikationsfrågornas hantering på regional nivå. Denna studie avses illustrera ett komplicerat förhållande vad gäller regional indelning och samordning. Det är revisorernas uppfattning att regeringen bör vidta åtgärder för att förhindra en ytterligare försvårande regional indelning och verka för att det på sikt blir en mer sammanhållen regional indelning för den offentliga verksamheten. Enligt revisorernas mening bör dessa åtgärder också följas upp av överväganden om åtgärder beträffande den centrala nivån. Revisorerna konstaterar att Förvaltningspolitiska kommissionens uppdrag berör dessa frågor och förordar att riksdagen ger regeringen i uppdrag att till kommissionen överlämna resultatet av revisorernas granskning.
Konsekvenserna av att en rad skilda lösningar för den regionala indelningen och verksamheten tillämpas av olika offentliga organ har varit föremål för uppmärksamhet i flera sammanhang. Det har därvid konstaterats att lösningar som i och för sig är rationella ur respektive sektors synvinkel samtidigt kan försvåra samordningen inom regionerna och mellan sektorerna. Denna uppfattning bekräftas ytterligare genom revisorernas granskning. Revisorerna förordar att regeringen verkar för en mer sammanhållen regional indelning för den offentliga verksamheten. Motsvarande överväganden redovisas även i Regionberedningens slutbetänkande (SOU 1995:27). I detta betänkande föreslås att justering av gränserna i den regionala indelningen först prövas vad gäller kommunikationsområdet. Beredningen förordade också att regeringen tar initiativ till en fortsatt analys av vilka ytterligare statliga myndigheter som bör omfattas av denna samordning.
Den fråga om länsstyrelsernas samordningsroll som revisorerna tagit upp i ett av sina förslag till riksdagen är således delvis redan aktualiserad hos regeringen. Som revisorerna konstaterar berör även Förvaltningspolitiska kommissionens uppdrag närliggande frågor. Det förefaller mot denna bakgrund naturligt att revisorernas iakttagelser och överväganden angående den regionala förvaltningens utformning kommer att beaktas i kommissionens fortsatta arbete. Det bör emellertid överlåtas åt regeringen att närmare avgöra i vilket sammanhang de vidare övervägandena av revisorernas förslag bör ske.
Utskottets ställningstagande med anledning av revisorernas förslag vad gäller länsstyrelsernas samordningsroll bör riksdagen som sin mening ge regeringen till kännna.
Ansvaret för trafiksäkerhet
Revisorernas granskning har lett fram till slutsatsen att ansvaret för trafiksäkerhetsfrågor på regional nivå är oklart. Såväl länsstyrelserna som Vägverket har ett ansvar inom detta område. Revisorerna föreslår mot denna bakgrund att ansvaret för trafiksäkerhetsfrågorna på regional nivå förs över till Vägverket.
Sedan revisorerna överlämnade sitt förslag till riksdagen har regeringen den 21 december 1995 beslutat att en särskild utredare skall tillsättas med uppdrag att göra en översyn av länsstyrelsernas nuvarande roll inom fordons-, trafik- och infrastrukturområdena. I uppdraget (dir. 1995:160) ingår att analysera ansvarsfördelningen mellan Vägverkets regionala organisation och länsstyrelserna, bl.a. vad gäller samordningsansvaret för trafiksäkerheten. Uppdraget skall senast den 2 december 1996 redovisas till regeringen.
Mot bakgrund av den nyligen tillsatta utredningen synes det inte föreligga något behov för riksdagen att i dagsläget ta ställning i frågan om ansvaret för trafiksäkerheten på regional nivå. Revisorernas förslag avstyrks av detta skäl.
Övriga frågor
I motion 1995/96:Bo6 (v) kommenteras vissa av revisorernas överväganden samt det pågående arbetet med anledning av Regionberedningens förslag. Motionärerna anför att det politiska inflytandet på regional nivå bör stärkas genom att Regionberedningens förslag om utökat inflytande för landstingen förverkligas. I avvaktan på att dessa förslag kan genomföras anser motionärerna att åtgärder bör vidtas i syfte att förstärka länsstyrelsens styrelses makt och befogenheter. Vidare föreslås de statliga verkens organisation ses över i syfte att motverka sektoriseringen bl.a. inom kommunikationsområdet. Slutligen förordar motionärerna att länsstyrelsernas samordnande roll underlättas, eventuellt genom att fler centrala organ utser länsansvariga för att föra en dialog med länsstyrelsen.
Bostadsutskottet anser inte att pågående överväganden i frågor om verksamheten på den regionala nivån bör föregripas genom ett tillkännagivande med den inriktning som motionärerna förordar. Som framgått ovan torde emellertid flera av de frågor som tas upp i motionen komma att prövas i olika sammanhang. Exempelvis kommer frågan om länsstyrelsens samordnande roll inom kommunikationsområdet att bli föremål för översyn genom den tidigare omnämnda utredning som regeringen nyligen tillsatt. Vissa övriga i motionen aktualiserade frågor torde dessutom delvis kunna omfattas av de tillkännagivanden med anledning av revisorernas förslag som utskottet ovan förordat. I den mån motion 1995/96:Bo6 (v) angående vissa övriga frågor om samordnad länsförvaltning inte kan anses tillgodosedd med det anförda avstyrks den av utskottet.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande länsexperterna
att riksdagen med anledning av Riksdagens revisorers förslag 1995/96:RR3 yrkande 1 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
2. beträffande länsstyrelsernas samordningsroll
att riksdagen med anledning av Riksdagens revisorers förslag 1995/96:RR3 yrkande 2 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
3. beträffande ansvaret för trafiksäkerheten
att riksdagen avslår Riksdagens revisorers förslag 1995/96:RR3 yrkande 3,
4. beträffande övriga frågor
att riksdagen avslår motion 1995/96:Bo6.
res. (v)
Stockholm den 8 februari 1996
På bostadsutskottets vägnar
Knut Billing
I beslutet har deltagit: Knut Billing (m), Lennart Nilsson (s), Rune Evensson (s), Britta Sundin (s), Sten Andersson (m), Rigmor Ahlstedt (c), Lars Stjernkvist (s), Stig Grauers (m), Erling Bager (fp), Lena Larsson (s), Owe Hellberg (v), Lilian Virgin (s), Per Lager (mp), Ulf Björklund (kds), Carina Moberg (s), Juan Fonseca (s) och Ulla Löfgren (m).
Reservation
Övriga frågor (mom. 4)
Owe Hellberg (v) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 7 börjar med Bostadsutskottet anser och på s. 8 slutar med av utskottet bort ha följande lydelse:
Bostadsutskottet delar vad som i motion 1995/96:Bo6 (v) anförs om behovet av att öka det politiska inflytandet på den regionala nivån. Ett genomförande av de förslag som Regionberedningen fört fram i sitt slutbetänkande skulle bidra till att förbättra förutsättningarna för en mer demokratisk beslutsprocess. I avvaktan på dessa förändringar är det angeläget att stärka det demokratiska inflytandet på besluten i de nuvarande länsstyrelserna. Detta kan ske genom att länsstyrelsernas styrelsers inflytande och befogenheter blir tydligare och förstärks. Regeringen bör snarast överväga formerna för en sådan förändring och återkomma till riksdagen med förslag i frågan.
Utskottet instämmer även i vad motionärerna anfört om behovet av samordning på den regionala nivån. I de överväganden om länsstyrelsens samordningsroll som utskottet ovan förordat bör också ingå de förslag som förs fram i motionen. Det bör således bl.a. övervägas hur de verk och regionala organ som i dag inte ingår i samordningsarbetet bättre kan integreras i arbetet och utveckla en dialog med länsstyrelserna. Detta kan exempelvis som motionärerna föreslår ske genom att fler organ utser länsansvariga.
En förutsättning för att uppnå en bättre fungerande regional förvaltning är som motionärerna förordar att de statliga verkens organisation ses över. Regeringen bör således överväga hur den framtida organisationen kan utformas så att dagens sektoriserade uppdelning ersätts med en helhetssyn på samhällsutvecklingen. Inom kommunikationsområdet är det uppenbart att en sådan utveckling behövs, men en förändring krävs också inom andra sektorer.
Vad utskottet ovan anfört med anledning av motion 1995/96:Bo6 (v) bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under 4 bort ha följande lydelse:
4. beträffande övriga frågor
att riksdagen med anledning av motion 1995/96:Bo6 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
Gotab, Stockholm 1996