Sammansatt konstitutions- och första lagutskotts

Betänkande 1967:Kul1u1 - höst

Sammansatt konstitutions- och första lagutskotts

betänkande nr 1 år 1967

1

Nr 1

Sammansatt konstitutions- och första lagutskotts betänkande
angående omorganisation av riksdagens ombudsmannaämbeten.

I proposition nr 32 har Kungl. Maj:t (just.dep.) föreslagit riksdagen att
pröva vissa förslag till omorganisation av riksdagens ombudsmannaämbeten.

Två par följ dmotioner har väckts, nämligen

1) I: 733 av herrar Dahlén och Bengtson samt 11: 916 av herrar Hedlund
och Ohlin; samt

2) 1: 734 av herr Holmberg m. fl. och II: 915 av herr Bohman m. fl.

Ärendet har, sedan remiss skett till konstitutionsutskottet och till lagutskott,
handlagts av ett sammansatt konstitutions- och första lagutskott.

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås att riksdagen prövar vissa förslag till omorganisation
av riksdagens ombudsmannaämbeten. I första hand åsyftas att
riksdagen skall göra ett principiellt ställningstagande till olika alternativ
som föreligger i organisationsfrågorna.

Ett av de föreliggande förslagen härrör från 1963 års JO-utredning och
går i den centrala organisationsfrågan ut på att en organisation med två
ombudsmän behålls.

Förslag till en alternativ lösning har framförts av tre reservanter i utredningen
och innebär i huvudsak att det skall finnas tre ombudsmän, av
vilka en skall sköta tillsynen över kommunalförvaltningen. Under remissbehandlingen
av utredningsförslaget har en organisation med tre ombudsmän
— ev. flera enligt vissa förslag — också föreslagits av vissa remissinstanser,
vilkas mening om arbetsfördelningen mellan ombudsmännen dock
skiftar. Reservanternas och de nämnda remissinstansernas förslag har inte
utförts mer i detalj utan utgör principförslag.

Utredningens förslag innebär — utöver att antalet ombudsmän skall vara
oförändrat — i huvudsak följande. MO övertar från JO tillsynen över domstols-,
åklagar- och vissa delar av polisväsendet samt över kriminalvården
och lantmäteriet. Vissa av MO:s nuvarande tillsynsuppgifter slopas. Om 1

Bihang till riksdagens protokoll 1967. 5 saml. 3 avd. Nr 1

2 Sammansatt konstitutions- och första lagutskotts

betänkande nr 1 år 1967

budsmännens skyldighet att pröva klagomål begränsas genom att de får
möjlighet att i vissa fall avvisa klagomål eller överlämna dem till annan
myndighet för handläggning. Vidare förordar utredningen utökad inspektionsverksamhet
inom den kommunala och statliga förvaltningen.

Eftersom de aktuella organisationsfrågorna gäller en riksdagens institution,
har någon bedömning av de föreliggande förslagen inte skett från
Kungl. Maj :ts sida.

På s. 99—105 i propositionen lämnar departementschefen en sammanfattande
redogörelse för huvudpunkterna i utredningens och reservanternas
förslag samt för remissyttrandenas innehåll. Utskottet hänvisar till propositionen
utan att upprepa vad där anförts i detta betänkande.

Motionerna

I motionerna I: 733 och II: 916 hemställs,

»A. att riksdagen vid behandlingen av proposition nr 32 måtte besluta,

1. att riksdagens ombudsmän till antalet skall vara tre;

2. att de skall ha avgränsade tillsynsområden, som fastställs av riksdagen
i arbetsordning eller instruktion;

3. att huvuduppgifterna för de tre ombudsmännen bör vara justitiestaten,
det militära området och den kommunala förvaltningen jämte taxeringsväsendet,
varjämte övriga förvaltningsområden bör fördelas mellan alla tre;

4. att benämningen för alla ombudsmännen skall vara justitieombudsman
med ett tillägg som anger det huvudsakliga tillsynsområdet;

5. att för varje ombudsman skall utses en ställföreträdare;

6. att varje ombudsman skall äga rätt att inkalla ställföreträdare att
tjänstgöra jämte ombudsmannen under högst tre månader per år; samt

B. att vederbörande utskott måtte utarbeta erforderlig författningstext
jämte instruktion för ombudsmännen».

I motionerna I: 73k och II: 915 hemställs,

»A. att riksdagen vid behandlingen av proposition nr 32 måtte besluta,

1) att riksdagens ombudsmän skall vara tre till antalet;

2) att en av ombudsmännen skall ha till huvudsaklig uppgift att handlägga
ärenden av kommunal karaktär;

3) att benämningen för alla ombudsmännen skall vara JO med ett tillägg
som ånger det huvudsakliga tillsynsområdet; samt

B. att vederbörande utskott måtte utarbeta förslag till erforderlig författningstext
jämte instruktion för ombudsmännen».

Beträffande motiven hänvisar utskottet till motionerna II: 916 och I: 734.

Sammansatt konstitutions- och första lagutskotts

betänkande nr 1 år 1967

3

Vissa uppgifter

Ur propositionen inhämtas följande uppgifter om arbetsutvecklingen vid
JO-ämbetet under senare år.

År	Klagomål och fram-ställ-ningar	Initiativ- ärenden	Summa	Avgjorda	Till följande år balanserade
1954.	............... 521	184	705	705	77
1955 .	............... 533	246	779	697	159
1956 .	............... 598	81	679	631	207
1957.	............... 757	222	979	888	298
1958 .	............... 818	189	1 007	955	350
1959.	............... 780	223	1 003	1 084	269
1960.	............... 983	226	1 209	1 238	240
1961 .	............... 983	97	1 080	1 042	278
1962.	............... 960	203	1 163	1 056	385
1963 .	............... 1 224	172	1 396	1351	430
1964.	............... 1 244	190	1 434	1417	447
1965 .	............... 1 222	190	1 412	1 552	307
1966 .	............... 1 555	164	1 719	1 689	337
Ur	JO:s ämbetsberättelser	inhämtas följande uppgifter om	de åtgärder
som JO vidtagit i de ärenden under ettvart av de senaste tio	l som förekommit åren.	(inkomna -j- balanserade)

Antal ärenden vilka	1957	1958	1959	1960	1961	1962	1963	1964	1965	1966
1) till annan myndighet överlämnats ........	11	25	13	15	17	4	12	3	7	16
2) såsom återkallade av-skrivits ............	9	14	8	5	12	15	10	12	7	18
3) utan åtgärd avskrivits	134	159	184	263	190	217	287	381	453	459
4) efter vederbörandes hö-rande eller efter annor-ledes verkställd utred-ning avskrivits ......	497	532	619	669	592	620	746	722	667	804
5) till åtal hänvisats ....	4	8	5	8	7	4	6	2	3	3
6) föranlett åtgärd för disciplinär bestraffning	2	1	_	2	_	2	1		4
7) föranlett framställning-ar till Kungl. Maj it1	(8) 17	(12) 13	8	5	(7) 16	2	(5) 14	7	(7) 8	(8) 43
8) föranlett avgivandet av remissutlåtanden ....								7	3	5
9) föranlett rättelse, på-pekande, erinran eller annan åtgärd ........	214	203	247	271	208	192	275	283	400	341
varit vid årets slut: 10) i avbidan på infordrad förklaring, påminnel-sers avgivande eller an-nan utredning vilande	117	112	122	119	96	96	152	195	132	169
11) i avbidan på domstols eller annan myndighets beslut vilande ......	41	35	30	33	24	71	41	70	8	36
12) på prövning beroende	140	203	117	88	158	218	237	182	167	132
Summa	1 186	1 305	1 353	1 478	1 320	1 441	1 781	1 864	1 859	2 026

1 Siffra inom parentes anger antalet framställningar.

lj- Bihang till riksdagens protokoll 1967. 5 saml. 3 avd. Nr 1

4

Sammansatt konstitutions- och första lagutskotts

betänkande nr 1 år 1967

Ur propositionen inhämtas följande uppgifter om arbetsutvecklingen vid
MO-ämbetet under senare år.

År	Klagomål och fram-ställ-ningar	Initiativ- ärenden	Summa	Avgjorda	Till följande år balanserade
1954 .................	.... 119	538	657	667	80
1955 .................	91	505	596	610	66
1956 .................	79	494	573	565	74
1957 .................	96	504	600	592	82
1958 .................	. . . . 103	576	679	684	77
1959 .................	. ... 121	536	657	640	94
1960 .................	____ 103	522	625	650	69
1961 .................	.... 93	593	686	650	105
1962 .................	____ 98	560	658	632	131
1963 .................	93	555	648	641	138
1964 .................	. . . . 106	556	662	688	110
1965 .................	____ 106	621	727	725	116
1966 .................	. . . . 133	606	739	735	127

Utskottet

Riksdagens ombudsmannaämbeten underkastades senast åren 1956—1957
en allmän översyn och vissa mera ingripande reformer. Redan några få år
därefter blev de emellertid föremål för nya reformkrav. Dessa hade till stor
del sin grund i att antalet ärenden hos JO-ämbetet ökat i en omfattning
som inte förutsetts. Ett sammansatt utskott anordnades 1963 för behandling
av i första hand ett flertal motioner angående förstärkning av ombudsmannaämbetena.
Utskottet konstaterade, att det stod klart att tillströmningen av
ärenden bos JO-ämbetet hade sprängt den ram som drogs upp 1957. På utskottets
hemställan anhöll riksdagen hos Kungl. Maj :t om en allsidig och
förutsättningslös utredning angående ombudsmannaämbetenas framtida organisation
och verksamhetsformer. På initiativ av den kommitté, som tillsattes
för denna uppgift, genomfördes 1964—1965 vissa grundlagsändringar,
innebärande att ombudsmännens antal numera kan ökas och deras
ämbetstitlar ändras genom enkelt riksdagsbeslut. I betänkande 1965 redovisade
kommittén sina överväganden och förslag, varvid skiljaktiga meningar
framkom främst om ombudsmännens antal. Sedan betänkandet remissbehandlats,
har Kungl. Maj :t i proposition nr 32 till årets riksdag framlagt
ärendet utan att redovisa någon egen ståndpunkt, då frågan tillhör riksdagens
interna område. Utskottet vill uttala sin tillfredsställelse över denna
handläggning från Kungl. Maj :ts sida.

Även utvecklingen efter avgivandet av kommittébetänkandet har karakteriserats
av en fortgående ärendetillströmning till JO-ämbetet. En i viss
mån ändrad situation föreligger idag i förhållande till den tidpunkt, då utredningen
verkställde sin prövning. Mot denna bakgrund skall också ses att

Sammansatt konstitutions- och första lagutskotts 5

betänkande nr t år 1967

delvis nya förslag till lösningar blivit framförda under remissbehandlingen
av betänkandet.

Som en följd av de omständigheter som här nämnts har utskottet haft att
själv verkställa en i huvudsak förutsättningslös prövning av frågorna om
riksdagens ombudsmannaämbetens organisation och arbetsformer, på grundval
av det material och de synpunkter som frambragts genom utredningen
och remissyttrandena. En huvudsträvan måste vara att finna principer och
praktiska lösningar som kan bli giltiga för en längre tid framöver än de
förut genomförda reformerna. Det förslag som utskottet nu framlägger torde
också innebära den mest djupgående förändringen beträffande ombudsmannainstitutionen
sedan MO-ämbetet inrättades 1915.

Av väsentlig betydelse är att vid en reform inte endast beakta ärendeutvecklingen
hos ombud s mann a ämbetena utan även överväga de principer,
på vilka institutionen som sådan bygger. Det gäller att klargöra ombudsmännens
ställning och funktioner i dagens samhälle, mot bakgrunden av
den långa utveckling som skett sedan .TO-ämbetet inrättades men som inte
kommit till uttryck i ändrade grundlagsregler.

Ombudsmannainstitutionen tillskapades 1809 som ett led i det stora författningsverket
men utan att motiven närmare utvecklades. Otvivelaktigt
skall den ses i sammanhang med grundlagstiftarnas allmänna strävan att,
mot bakgrunden av erfarenheterna från frihetstidens ständerregemente och
det gustavianska enväldet, söka säkerställa en maktdelning och en maktbalans.
Misstro mot den styrande makten och dess underlydande förvaltningsmyndigheter
utgjorde helt visst en betydelsefull faktor, Belysande är placeringen
av grundlagsreglerna om ombudsmannen omedelbart efter regeringsformens
stadganden om lagstiftningsmakten och före dem om högsta
domstolens och statsrådets ansvarighet inför riksdagen och riksrätten. Ombudsmannens
uppgift blev att på riksdagens vägnar övervaka myndigheternas
efterlevnad av stiftade lagar och rättsenligheten av deras handlande.
Verksamheten skulle åsyfta att utöva tillsyn och beivra uppdagade felaktigheter
genom åtal. Man tänkte sig närmast att ombudsmannen skulle granska
lagskipningens tillstånd i stort och beivra allvarligare missförhållanden.
Handläggning av enskilda klagomål i smärre angelägenheter betraktades
som en ovidkommande uppgift, vilken i första hand skulle ankomma på
j ustitiekanslern.

Genom den senare utvecklingen har ombudsmannainstitutionen väsentligt
förändrats till både funktioner och verkningssätt. Här skall endast erinras
om några av de viktigaste dragen i denna omdaning. Åtalsfunktionen har
numera kommit i bakgrunden. Ombudsmännen väcker endast några få åtal
om året. Erinringar i skilda former har i huvudsak ersatt beivrande inför
domstol, en praxis som befästs genom bestämmelser i instruktionen. Bredare,

6 Sammansatt konstitutions- och första lagutskotts

betänkande nr 1 år 1967

allmänna undersökningar av myndigheternas praxis på olika områden utgör
viktiga inslag i ombudsmännens arbete. De har på denna väg blivit mera
av vägledare för myndigheterna än åklagare. Samtidigt har de enskilda klagomålen
kraftigt ökat, en utveckling som blivit särskilt påtaglig under de
senaste åren. Under 1950-talet har också en praxis införts, enligt vilken ombudsmännen
i stor utsträckning utvecklar sina synpunkter även i ärenden
som inte föranleder direkt kritik mot myndigheternas handlande. Deras betydelse
för både myndigheterna och de enskilda har därigenom ökat. Av stor
vikt är också att JO:s arbetsfält väsentligt utvidgats. Tidigare avsåg granskningen
i huvudsak domstolsväsendet och rättsvården i trängre bemärkelse.
Med början på 1950-talet har emellertid förvaltningen kommit alltmer i förgrunden
och svarar numera för huvuddelen av JO:s arbetsbörda. Några författningsändringar
har inte erfordrats härför såvitt gäller de statliga myndigheterna
utan endast en ändrad inriktning av arbetet. I samband med
1957 års reformer utsträcktes JO:s tillsyn, med vissa begränsningar, även till
den kommunala förvaltningen.

Utvecklingen har självfallet inte endast berört ombudsmannainstitutionens
yttre arbetssätt utan har också förändrat dess uppgifter. Bevakningen
av de grundläggande medborgerliga rättigheterna mot övergrepp från myndigheternas
sida, som från början var ombudsmannens främsta åliggande,
har i den moderna rättsstaten kommit mera i bakgrunden. Tillsyn över administrativa
frihetsberövanden och över offentlighetsprincipens tillämpning
utgör emellertid viktiga uppgifter, som direkt motsvarar de ursprungliga
syftena. Behovet av en extra rättssäkerhetsgaranti av denna typ är emellertid
numera väsentligen att söka i andra förhållanden än dem som låg bakom
ämbetets inrättande. Det sammanhänger väsentligen med samhällsuppgifternas
ökning. Medborgarna ställer i dag större anspråk på det allmänna
liksom det allmänna ställer större krav på medborgarna. Ett vittförgrenat
komplex av rättigheter och skyldigheter för de enskilda har utbildats. Författningsregleringen
och förvaltningsapparaten har undergått en kraftig ansvällning.
Samhällets snabba föränderlighet och de växande svårigheterna
för de enskilda medborgarna att överblicka författningsregleringen och bevaka
sina rättigheter har medfört nya rättssäkerhetsproblem liksom svårigheterna
att fylla alla de nya förvaltningsfunktionerna med kvalificerade
tjänstemän. Denna utveckling har skapat en ny motivering för ombudsmannainstitutionen.
Existensen av en utanför den offentliga förvaltningens
hierarki stående, helt självständigt verkande institution, som har sin grund
i folkrepresentationens förtroende och fria val och som de enskilda kan
vända sig till med sina klagomål mot myndigheterna, bidrar verksamt till
att stärka medborgarnas förtroende för rättsordningen. Denna självständighet
— som gäller även gentemot riksdagen, som aldrig påverkar ombudsmännens
handläggning av ärendena — är institutionens främsta känne -

Sammansatt konstitutions- och första lagutskotts 7

betänkande nr 1 år 1967

tecken och grunden för dess betydelse. Ett bevis för att den har viktiga
uppgifter att fylla även i det moderna samhället är bl. a. det växande intresset
utomlands för liknande ämbeten.

Det gäller nu att anpassa ombudsmannainstitutionen till den förändrade
situationen. Att de senare årens utveckling inom JO-ämbetet medfört avsevärda
problem är uppenbart. Utskottet skall närmast ingå på att granska
orsakerna till JO:s arbetssvårigheter.

En avgörande faktor är uppenbarligen den starka ökningen av enskilda
klagomål. Denna är som redan antytts väsentligen hänförlig till senaste år.
Ännu vid sekelskiftet utgjorde antalet klagomål inte mera än omkring ett
hundratal årligen. Vid tiden för MO-ämbetets inrättande 1915 hade siffran
stigit till omkring 350, och i början av 1920-talet mottog JO vid pass 400
klagomål om året. En fortsatt stegring till omkring 500 kunde noteras i mitten
av 1930-talet, men därefter inträdde en stagnation. Ännu i mitten av
1950-talet höll sig siffran mellan 500 och 600 årligen. Efter 1956—1957 års
reformer har emellertid en kraftig ökning inträtt. Åren 1957—1959 låg siffran
omkring 775, åren 1960—1962 omkring 975, åren 1963—1965 omkring
1 225 och steg under 1966 till över 1 550. Årets siffra blir än högre.

Starkt bidragande orsaker till klagomålens ökning torde vara de förutnämnda
förhållandena, att JO mera inriktat sitt arbete på tillsyn över förvaltningen
och att han i stor utsträckning utvecklat sina synpunkter även i
ärenden som enligt äldre praxis skulle ha lämnats utan åtgärd. Genom det
sistnämnda har JO:s verksamhet på ett annat sätt än tidigare blivit lättillgänglig
för nyhetsförmedlingen och för allmänheten och vuxit sig in i det
allmänna medvetandet. Härav torde emellertid också följa, att man inte behöver
utgå från att en lika stark ökning kommer att ske även framdeles,
även om en sådan utveckling naturligtvis är möjlig ännu någon tid.

Emellertid ger inte siffrorna för klagomålens ökning en tillräcklig bild av
JO-ämbetets verkliga arbetsbelastning. Över huvud bör det understrykas,
att man endast med försiktighet kan dra slutsatser om arbetsutvecklingen av
dessa siffror. Det måste bl. a. uppmärksammas, att andelen av ärenden,
som kunnat avskrivas utan någon som helst åtgärd från JO:s sida, stigit
ganska väsentligt. Fråndras dessa ärenden, som uppenbarligen inte kan
medföra nämnvärt arbete, erhålls mindre anmärkningsvärda siffror: åren
1957—1959 omkring 600, åren 1960—1962 omkring 750 och de sista fyra
åren resp. 937, 858, 764 och 1 094. Mellan 1957 och 1965 blir ökningen t. ex.
23 % mot 61 % om alla klagomål medräknas. Även de på detta sätt reducerade
siffrorna visar emellertid en mycket väsentlig ökning av JO:s arbetsbörda.

Också andra faktorer än tillströmningen av klagomål har emellertid haft
väsentlig betydelse för arbetssituationen. Den nya praxis i fråga om utvecklande
av JO:s synpunkter i ärendena har ställt skärpta anspråk på ämbetet

t

8 Sammansatt konstitutions- och första lagutskotts

betänkande nr 1 år 1967

liksom i än högre grad inriktningen på nya arbetsfält. Att ärendena spänner
över ett avsevärt större och vanskligare område än tidigare har medfört
ökade krav på ombudsmännen och den utredande personalen.

Även om det noga beaktas att den kommande utvecklingen inte kan förutses,
är det uppenbart, att en prövning från riksdagens sida av ombudsmännens
ställning och uppgifter i samhället nu är påkallad. En fortsatt
ärendetillströmning skulle annars lätt kunna medföra en omdaning av dessa
som kan inge betänkligheter.

Det är angeläget att vid varje bedömning av ombudsmännens värde och
funktioner fasthålla vid att de är extraordinära institutioner. De kan inte ersätta
de allmänna, grundläggande rättssäkerhetsgarantierna eller de ordinära
rättsmedlen. Detta följer redan av att de saknar befogenhet att rätta
felaktiga beslut. En aldrig så kraftig utbyggnad och effektivisering av ombudsmannaämbetena
har endast en begränsad betydelse för förbättring av
den enskildes rättsskydd. Detta bör i första hand stärkas genom åtgärder
av annat slag. Förbättring av lagstiftningens och förvaltningsmyndigheternas
kvalitet är av grundläggande betydelse. En intensifiering av de ordinära
tillsynsorganens verksamhet skulle också ha långt större verkan än en utbyggnad
av den extraordinära tillsynsfunktion som JO-institutionen utgör.
Övervakningen av myndigheternas ärendehandläggning måste i huvudsak
ankomma på överordnade myndigheter och inte på JO. Det är sålunda
angeläget att genom fortsatt reformarbete på förvaltningsrättens och förvaltningsutbildningens
områden ytterligare förbättra de allmänna rättssäkerhetsgarantierna
och därmed undanröja grunden för klagomål.

Det bör vidare erinras om att det personliga momentet i ombudsmännens
ämbetsutövning alltid tillmätts stor betydelse. Synpunkten skall naturligtvis
inte överdrivas. Flertalet av de klagande vet naturligtvis inte vilken person
som står bakom avgörandet av hans ärende. Men det personliga ansvaret
för samtliga ärenden och för arbetets allmänna inriktning och utförande
har likafullt stor betydelse. En utveckling, enligt vilken de reella avgörandena
i flertalet ärenden kommer att åvila underlydande befattningshavare,
måste därför betraktas som otillfredsställande och en omvandling
av ombudsmannainstitutionen till ett ämbetsverk bestämt undvikas.

Både ombudsmannainstitutionens karaktär av en extraordinär garanti för
den enskildes rättssäkerhet och värdet av det personliga momentet i ämbetsutövningen
gör det uppenbarligen angeläget att tillse, att ombudsmännen
kan inrikta sig på väsentliga frågor. Särskilt angeläget är att en avsevärd
utökning av inspektionsverksamheten kommer till stånd. Den intensifiering
som önskades av riksdagen vid 1956—1957 års reformer har inte kunnat
förverkligas till följd av det ökade arbetet med klagomål. Det är av vikt att

Sammansatt konstitutions- och första lagutskotts 9

betänkande nr 1 år 1967

beakta, att eu alltför stark belastning av rutinmässiga eller eljest mindre
betydelsefulla uppgifter kan leda till att institutionen förlorar i saklig betydelse.
Samhällets alltmer komplicerade beskaffenhet understryker vikten av
denna synpunkt.

Utredningen har också sett som en av sina viktigaste uppgifter att undersöka
möjligheterna att avlasta ombudsmännen mindre angelägna sysslor.
Den har framlagt ett flertal förslag i detta hänseende. Dessa kan i korthet
sammanfattas sålunda. Vissa ärenden föreslås skola överlämnas till annan
myndighet för handläggning. Det gäller främst fyra typer av ärenden. Klagomål
mot polismän och åklagare för åtgärder och beslut under förundersökning
och vid utförande av talan i brottmål bör enligt utredningen i första
hand utredas och prövas av högre åklagare. Anmärkningar mot behandlingen
och andra förhållanden på kriminalvårdsanstalterna föreslås skola
överlämnas till organ inom kriminalvården: till kriminalvårdsnämnden,
ungdomsfängelsenämnden eller interneringsnämnden om frågan tillhör
området för deras överprövningsrätt och annars till kriminalvårdsstyrelsen.
Klagomål som gäller vård och behandling av patienter på mentalsjukhus
bör enligt utredningen regelmässigt överlämnas till medicinalstyrelsen
och sådana som avser utskrivning från sådant sjukhus till psykiatriska
nämnden. Vidare förordas att ombudsmännen får möjlighet att överlämna
förfrågningar som anses vara av beskaffenhet att böra besvaras till annan
myndighet som lämpligen kan ge besked. Utredningen har också övervägt
om överlämnande bör kunna ske även av klagomål beträffande barna- och
ungdomsvården samt nykterhetsvården ävensom i andra ärenden inom medicinalväsendet
än de nyss nämnda men har stannat för att inte framlägga
några förslag i denna del. Vidare föreslår utredningen, att klagomål i vissa
fall skall kunna avvisas. Tre fall anges där så anses böra ske. Till en början
pekas på ärenden där vanliga rättsmedel inte utnyttjats. Avvisning bör där
regelmässigt ske, om möjlighet att vinna rättelse ännu föreligger, och bör
också kunna beslutas, om än med större restriktivitet, i fall där klaganden
försuttit rättelsemöjligheten. Vidare föreslås att ombudsmännen som regel
skall avvisa klagomål, om mer än ett år förflutit sedan det påtalade förhållandet
inträffat eller upphört. Slutligen föreslår utredningen, att ombudsmännen
ges befogenhet att avvisa hänvändelser som gäller frågor av ringa
betydelse. Det framhålls emellertid att avvisning inte bör ske, när det framstår
som angeläget för klaganden att han får sitt ärende prövat av ombudsmannen.

De förslag som utredningen sålunda framlagt har genomgående tillstyrkts
vid remissbehandlingen av betänkandet. Vilken effekt som kan förväntas
följa av de åtgärder som föreslagits är, som framhålls i betänkandet,
svårt att bedöma. Den största lättnaden kommer sannolikt den underlydande
personalen till godo. Även ombudsmännen torde dock beröras ej oväsentligt,

10 Sammansatt konstitutions- och första lagutskotts

betänkande nr 1 år 1967

då urskiljande av viktiga ärenden från mindre viktiga säkrast görs av dem
själva och så väl också får antas ske i stor utsträckning.

En väsentlig principfråga i detta sammanhang är hur en arbetslättnad
för ombudsmännen skall tekniskt åstadkommas. Utredningen utgår från att
ombudsmännen för närvarande i princip är skyldiga att ta upp och pröva
alla inkomna klagomål och framställningar. Förslagen innebär tekniskt att
ombudsmännen genom särskilda föreskrifter i instruktionen skall ges möjlighet
att överlämna eller avvisa sådana ärenden som angetts.

Frågan om ombudsmännens pröimingsskyldighet kan betraktas från skilda
synpunkter. Den kan ställas som ett formellt, rättsligt spörsmål och avser
då om ombudsmännen är enligt gällande normer förpliktade att sakbehandla
varje inkommet ärende. Den kan också ses mera allmänt som en
fråga om de principer som bör vara vägledande för ombudsmännen vid deras
handhavande av de dem anförtrodda ämbetena. Anlägger man den senare
synpunkten, kan det otvivelaktigt sägas, att det varit erkännansvärt
och värdefullt att ombudsmännen i sin verksamhet handlat utifrån inställningen
att de inte skall visa från sig de hänvändelser som kommit in från
enskilda medborgare. Det ligger ett obestridligt värde i att ombudsmännen
framstår för allmänheten som institutioner, till vilka envar kan vända sig
med varje klagomål mot myndigheterna och få sin sak prövad. Med hänsyn
härtill är det beklagligt att arbetsläget hos JO nödvändiggör vissa restriktioner
i praxis; en avvägning måste emellertid ske med hänsynstagande till
ämbetenas möjligheter att effektivt omhänderha sina väsentliga uppgifter.

En helt annan sak är den formella, juridiska aspekten på frågan om ombudsmännens
prövningsskyldighet. Som framhållits i det föregående var avsikten
då JO-ämbetet ursprungligen inrättades, att ombudsmannen väsentligen
skulle verka på eget initiativ. Särskilda begränsningsregler gällde länge
i fråga om möjligheterna för en enskild att få en hänvändelse beaktad av JO.
Dessa har visserligen för länge sedan upphävts, men de har inte ersatts av
någon föreskrift om skyldighet för ombudsmännen att ta upp och pröva
ärenden som kommer in till dem. Belysande är att regeringsformens grundläggande
stadgande om ombudsmännen över huvud inte nämner klagomål
av enskilda. Som deras uppgifter anges där alltjämt att »hava tillsyn över
lagars och författningars efterlevnad» samt »vid vederbörliga domstolar
i laga ordning tilltala» dem som begått något brott i tjänsten.

Enligt utskottets uppfattning föreligger sålunda inte någon formell skyldighet
för ombudsmännen att pröva inkomna ärenden. Någon sådan bör
inte heller föreskrivas. Med hänsyn till ombndsmannaämbetenas utpräglade
förtroendekaraktär framstår det för utskottet som riktigast att — liksom
enligt utskottets mening hittills varit fallet — överlämna åt ombudsmännen
att efter eget omdöme förvalta sina ämbeten även i nu ifrågavarande

Sammansatt konstitutions- och första lagutskotts 11

betänkande nr 1 år 1967

hänseende. Vid sin årliga granskning av deras verksamhet har riksdagen
möjlighet att iaktta i vilken omfattning ärenden avvisats eller överlämnats
till annan myndighet. Det framstår också för utskottet som något vanskligt
att ge en detaljreglering av dessa frågor.

Utskottet finner sålunda att en arbetslättnad för ombudsmännen inte bör
tekniskt förverkligas i form av undantag från en allmän prövningsskyldighet.
Syftet bör i stället vinnas genom en positiv anvisning om att ombudsmännen
regelmässigt bör avvisa eller överlämna ärenden under vissa förutsättningar.
Häri ligger att motsvarande förfarande är möjligt även i andra
fall, om ombudsmännen skulle finna skäl föreligga därför.

I själva verket är det enligt utskottets bedömning knappast möjligt att
åstadkomma en praktisk avvägning av de motstående intressen som här gör
sig gällande på annat sätt än genom att lita till ombudsmännens omdöme
och den efterföljande riksdagsgranskningen. Mot varandra står intresset att
den enskilde alltid skall få sin sak prövad av ombudsmannen och vikten av
att iaktta ämbetenas extraordinära karaktär och personliga moment och
att söka inrikta arbetet på väsentliga rättssäkerhetsfrågor. Dessa problem
kan knappast lösas med formella bestämmelser.

Frågan om antalet ombudsmän har av utskottet bedömts med hänsyn till
de synpunkter som utvecklats i det föregående. Den har inte ansetts kunna
besvaras endast på grundval av föreliggande uppgifter om arbetsutvecklingen,
utan bedömningen har i första hand avsett vilken ställning man bör tillerkänna
ombudsmannainstitutionen som sådan. Det har gällt att fastställa
den ram som erfordras för att ombudsmännen skall kunna fullgöra de uppgifter
som de funnits böra ha i dagens samhälle och för att tillgodose de
synpunkter och intressen i övrigt som förut angetts.

Riksdagen har sedan 1915 haft två ombudsmän med var sin ställföreträdare.
Under senare år har emellertid rätt förelegat för ombudsmännen att
låta ställföreträdarna tjänstgöra jämsides med dem själva i viss utsträckning.
Genom denna dubblering har i själva verket antalet ombudsmän ökats
under vissa perioder. Dubbleringstiden bestämdes 1953 till högst tre månader
om året men utsträcktes 1959 till högst sex och 1963 till högst nio månader.
Dessa tider har under hela perioden helt utnyttjats av JO, av MO
däremot i väsentligt ringare omfattning. Sedan 1963 har därmed i realiteten
två ombudsmän tjänstgjort året om i JO-ämbetet, om man räknar med vanlig
semestertid. Antalet ombudsmän har alltså mot grundlagarnas bokstav
varit tre.

Dubbleringsanordningen har av riksdagen betraktats som en nödlösning,
vilken förutsatts bli avvecklad i samband med en omorganisation av ombudsmannaämbetena.
Så bör alltså ske i detta sammanhang. Den generella,
Bihang till riksdagens protokoll 1967. 5 saml. 3 avd. Nr 1

12

Sammansatt konstitutions- och första lagutskotts

betänkande nr 1 år 1967

tidsbestämda dubbleringsrätten, vars formella grundlagsenlighet för övrigt
framstår som högst tveksam, bör nu upphävas. Dubblering bör endast få
förekomma i särskilda fall. Härtill återkommer utskottet i det följande.

Utifrån sin uppfattning om de uppgifter som bör tillkomma riksdagens
ombudsmän har utskottet stannat för att deras antal varken bör ökas
eller minskas i förhållande till vad som i dag faktiskt gäller. Ombudsmännen
bör sålunda framdeles vara tre. Utskottet har särskilt beaktat att det
störa arbetsfält som ligger under ombudsmännens tillsyn knappast i längden
kan med den grad av sakkunskap och auktoritet som erfordras behärskas
av endast en eller två personer. Till frågan om antalet ställföreträdare
återkommer utskottet.

Utskottet övergår härefter till de frågor som sammanhänger med ombudsmannainstitutionens
närmare organisation, främst arbetsfördelningen
mellan de föreslagna tre ombudsmännen. Det första spörsmål som här möter
gäller MO-ämbetet. Utredningen har förordat att detta skall omvandlas
till ett andra JO-ämbete och överta vissa av de tillsynsuppgifter som nu
åvilar JO. Det alldeles övervägande antalet remissinstanser har tillstyrkt
att MO-ämbetet inte bibehålls i dess nuvarande form. Endast fyra har uttalat
sig för att det skall finnas kvar utan att tillföras nya arbetsuppgifter.
Dessa är överbefälhavaren samt auditörföreningen, häradshövdingföreningen
och rikspolisstyrelsen.

Bakgrunden till utredningens förslag är att MO:s tillsynsområde är så
väsentligt mindre än JO-ämbetets. Skillnaden kommer bl. a. till uttryck i
att klagomålen är vid pass tio gånger flera hos JO. Härav kan naturligtvis
ingen slutsats dras om MO-ämbetets arbetsbelastning, då denna till väsentligaste
del är beroende av inspektionsverksamheten. Denna är inte bara av
en helt annan omfattning än JO-ämbetets utan inbegriper också en kontroll
av den ekonomiska förvaltningen inom försvaret.

Vid prövningen av utredningens förslag måste först beaktas, att den även
förordat vissa begränsningar av ombudsmannatillsynen över försvaret. Till
en början föreslås att skyldigheten att kontrollera den ekonomiska förvaltningen
skall upphävas. Vid remissbehandlingen har detta tillstyrkts av försvarets
civilförvaltning, försvarets intendenturverk och riksrevisionsverket
men avstyrkts av auditörföreningen och häradshövdingföreningen med
hänsyn till det nära sambandet med personalvården. Utskottet ansluter
sig till utredningen och förstnämnda tre remissinstanser. Med den syn på
ombudsmännens uppgifter som utskottet utvecklat i det föregående kan
inte förenas att en kontrolluppgift av detta slag åvilar en ombudsman. Upphävandet
av granskningsskyldigheten innebär emellertid, som utredningen
framhållit, inte att ombudsmannen framdeles kommer att sakna befogenhet
att ingå på försvarets ekonomiska förvaltning. Försummelser på detta

Sammansatt konstitutions- och första lagutskotts 13

betänkande nr 1 år 1967

område kan självfallet föranleda ansvar och bör därför även fortsättningsvis
uppmärksammas och påtalas.

Utredningen har vidare föreslagit att den skyldighet att granska de s. k.
arrestantkorten, som enligt instruktionen åligger MO, skall överflyttas till
kriminalvårdsstyrelsen. Av de remissinstanser som yttrat sig på denna
punkt avstyrker hovrätten för nedre Norrland förslaget med utförlig motivering
och förordar att ifrågavarande granskning, om den inte anses kunna
slopas, inte skall överflyttas. Även auditörföreningen och häradshövdingföreningen
avstyrker förslaget, som däremot godtas av kriminalvårdsstyrelsen
under förutsättning att personalförstärkning erhålls. Utskottet har
stannat för att någon ändring inte bör ske. Ifrågavarande granskning har
ett värde för de värnpliktigas rättsskydd, som utskottet inte vill uppge.
Den torde inte heller innebära ett särskilt betungande arbete för ombudsmannen.

Avskaffandet av MO:s skyldighet att granska den ekonomiska förvaltningen
bereder inte utrymme för att till honom överföra någon mera betydande
del av JO:s arbetsbörda. Frågan blir sålunda om man trots detta
skall ålägga honom ytterligare tillsynsuppgifter, vilket blir liktydigt med
att MO-ämbetet inte bibehålls i dess nuvarande form. I likhet med utredningen
och flertalet remissinstanser finner utskottet att så bör ske. Utvecklingen
inom försvaret sedan MO-ämbetet inrättades 1915 har otvivelaktigt
minskat det ursprungligen föreliggande tillsynsbehovet. Av vikt är också
att i detta sammanhang beakta, att tillsynsbehovet inom den civila förvaltningen
under samma period blivit alltmer uppmärksammat och att det är
detta som drivit fram dagens reform. Denna samtidiga minskning av tillsynsbehovet
på den militära sidan och ökning på den civila leder enligt utskottets
uppfattning till att det inte längre kan anses motiverat att bibehålla
ett speciellt ombudsmannaämbete för försvaret.

Det bör särskilt understrykas att utskottets ställningstagande inte innebär,
att den militära förvaltningen anses kunna i förevarande hänseende
jämställas med den civila. Redan det förhållandet, att vårt försvar bygger
på allmän värnplikt eller sålunda ett tvångsmässigt utkrävande av prestationer
från medborgarnas sida, medför, liksom naturligtvis betydelsen av
att försvaret kan bygga på ett allmänt förtroende, att tillsynsbehovet här
alltid måste vara större än på de civila arbetsfälten. Överbefälhavarens ställningstagande
är belysande härvidlag. Innebörden av den förordade reformen
skall sålunda inte bli att de värnpliktigas rättsskydd försvagas. För
att garantera detta har utskottet övervägt särskilda åtgärder för att vidmakthålla
inspektionsverksamheten på det militära området på en hög
nivå. Härtill återkommer utskottet i det följande. Det bör också antecknas,
att den organisation av ombudsmannainstitutionen som utskottet föreslår
kommer att inrymma sådan flexibilitet, att en ytterligare ökning av tillsy -

14 Sammansatt konstitutions- och första lagutskotts

betänkande nr 1 år 1967

nen över försvaret utan svårigheter kan genomföras i händelse av krig eller
beredskapstillstånd.

Principerna för ombudsmannainstitutionens uppbyggnad och för kompetensfördelningen
mellan ombudsmännen har även i övrigt, bortsett från
den speciella frågan om MO-ämbetet, varit föremål för delade meningar.
Utredningen har förordat en fast gränsdragning mellan ombudsmännen,
omfattande samtliga ämnesområden under deras tillsyn. Varje ombudsman
skulle enligt betänkandet ha ett eget ämbete — bilda ett särskilt riksdagens
verk ■—■ men de skulle ha en gemensam expedition. Ett annat alternativ har
framförts i remissyttrandena från JO, advokatsamfundet och juristförbundet.
Dessa förordar i stället ett gemensamt ämbete med flera ombudsmän.
Andra remissinstanser har ansett att ärendefördelningen bör fastställas i
huvudsak men att kompetensgränsen mellan ombudsmännen bör göras
mindre fast än för närvarande. Detta föreslås bl. a. av JK.

Sammansatta utskottet 1963 framhöll, att det på lång sikt kan vara en
fördel att gränserna mellan ombudsmännens arbetsområden inte blir så
stela att de inte möjliggör förskjutningar som påkallas av omständigheterna.
Enligt utskottets mening borde man även överväga utvägen att inrätta
ett ombudsmannaämbete med två eller tre ombudsmän. Vissa rationaliseringar
av verksamheten kunde stå att vinna därigenom.

Utskottet har vid sin prövning av de olika alternativ som föreligger stannat
för lösningen med ett gemensamt ämbete. Om MO-institutionen inte
bibehålls i dess nuvarande form enligt utskottets förslag, synes nämligen
en sådan konstruktion bäst svara mot den principiella syn på ombudsmännen
och deras ställning och uppgifter som utskottet i det föregående utvecklat.
Fråga är inte om tre skilda funktioner utan om en. Att handhavandet
av denna uppgift i dagens samhälle befunnits kräva tre ombudsmän i stället
för en, som ursprungligen var fallet, ändrar inte detta förhållande. Genom
samordningen i ett ämbete torde också väsentliga fördelar kunna vinnas.
Det blir sålunda lättare än nu att åstadkomma en utjämning om utvecklingen
ånyo leder till en ojämn arbetsbelastning på ombudsmännen. Samordningen
kommer också att möjliggöra att de enskilda ombudsmännens
speciella sakkunskap kan tillgodoföras verksamheten utan hinder av formella
kompetensgränser.

Med det anförda har utskottet inte velat förorda, att riksdagen skall
utan något eget ställningstagande överlämna åt ombudsmännen att fördela
ärendena och tillsynsuppgifterna i övrigt och än mindre att ingen bestämd
arbetsfördelning alls skall gälla. Otvivelaktigt är det av betydelse
både för ämbetets effektivitet och för de enskilda klagandena, att en i huvudsak
fast ordning tillämpas. Av stor vikt är också att man även i ett

Sammansatt konstitutions- och första lagutskotts 15

betänkande nr 1 år 1967

samordnat ämbete bibehåller ett personligt ansvar för envar av ombudsmännen
för bestämda ärendegrupper.

Det gemensamma ämbetet bör benämnas riksdagens ombudsmannaexpedition.
Envar av de tre ombudsmännen bör bära titeln justitieombudsman.

Följande huvudprinciper för arbetsfördelningen mellan de tre ombudsmännen
bör enligt utskottets mening iakttas.

Riksdagen bör ange den huvudsakliga ärendefördelningen, med hänsyn
till de särskilda intressen som finnes anknytna till olika områden. Dessa
grunder bör emellertid inte inskrivas i instruktionen. I denna bör endast
anges vissa arbetsuppgifter som ämbetet som sådant bör ägna särskild
uppmärksamhet, t. ex. försvaret, administrativa frihetsberövanden, kriminalvården
och tryckfriheten.

Den närmare fördelningen bör överlämnas åt ombudsmännen att själva
verkställa. Den bör komma till uttryck i en arbetsordning för ämbetet.
Gränsfall vid tillämpningen av de antagna reglerna bör avgöras i samråd.
Skulle i något fall enighet inte kunna nås, bör frågan avgöras genom majoritetsbeslut
eller, om sådant inte kan fattas, av den ombudsman som är äldst
i tjänsten eller, om två tillträtt samtidigt, av den till levnadsåren äldste.

Arbetsordningen och vidtagna ändringar i denna bör meddelas riksdagen
i samband med den årliga redovisningen av ämbetets verksamhet. I frågor
som gäller arbetsordningen kan det också vara av värde om samråd kan
ske med ett organ för riksdagen, särskilt i mera principiella angelägenheter
eller där ombudsmännen inte är ense. Utskottet återkommer i det följande
till detta samrådsorgan.

Vid den materiella arbetsfördelningen mellan ombudsmännen bör följande
iakttas. Man bör i huvudsak följa sakområden och inte myndigheter.
Det är sålunda riktigast att frågor inom samma ämnesområde behandlas
av samme ombudsman vare sig de handläggs i en lägre eller en högre myndighet.
Denna vertikala fördelning bör emellertid inte hindra att vissa principfrågor
som skär genom flera sakområden, t. ex. sådana som avser allmänna
handlingars offentlighet, hänförs till en ombudsman. Det bör vidare
uppmärksammas att de från arbetssynpunkt tunga områdena, främst de
som regleras av omfattande speciallagstiftning, blir fördelade mellan ombudsmännen.
Som förut framhållits kan det inte begäras att en ombudsman
skall besitta särskild sakkunskap inom ett alltför stort arbetsfält. Detta
innebär i första hand, att civilförvaltningens vidsträckta område bör i görlig
mån delas upp mellan ombudsmännen. Samma synpunkt leder till att
viss homogenitet bör eftersträvas i fråga om de arbetsuppgifter som åläggs
envar av ombudsmännen. Slutligen måste, som nyss ovan framhållits, beaktas
att den som skall ansvara för tillsynen över försvaret inte i alltför
hög grad betungas med uppgifter inom den civila sektorn.

16 Sammansatt konstitutions- och första lagutskotts

betänkande nr 1 år 1967

Innan utskottet kan ingå på frågan, hur arbetsuppgifterna bör fördelas
mellan de föreslagna tre ombudsmännen, måste en värdering göras av olika
områden som står under deras tillsyn. Utredningen har närmare uppehållit
sig vid en rad skilda verksamhetsfält och diskuterat i vad mån ombudsmannatillsynen
över desamma bör intensifieras, minskas eller bibehållas
vid nuvarande omfattning. Det är nödvändigt att ta ställning härtill innan
frågan om den inbördes avgränsningen av ombudsmännens arbetsområden
tas upp.

Den bedömning som skall göras avser inriktningen och omfattningen
av ombudsmännens inspektionsverksamhet. Huvudpunkter i 1956—1957 års
reformer var som förut nämnts att JO:s tillsyn skulle väsentligt utökas
och att den skulle mera inriktas på förvaltningen. Utredningens förslag
åsyftar att man nu skall gå vidare i denna riktning. Tyngdpunkten i tillsynen
skall ytterligare väsentligt förskjutas mot förvaltningen. Den ombudsman
som enligt utredningsmajoritetens förslag skall ha tillsynen över
civilförvaltningen förordas ägna omkring åtta veckor årligen åt inspektionsverksamhet.
Detta innebär en avsevärt höjd målsättning i förhållande
till den föregående reformen. Då förordade riksdagen att lika lång tid skulle
av JO och hans ställföreträdare anslås till inspektioner på hela deras arbetsfält,
omfattande sålunda även domstolsväsendet och de övriga områden
som utredningen vill överföra till nuvarande MO-ämbetet. Utredningen har
även övervägt, om det kan vara skäl att minska den inspektionsverksamhet
som är inriktad på domstolarna, men har funnit det påkallat med en kontroll
av ungefär den omfattning som nu förekommer. Även inom övriga
områden, som föreslås bli överflyttade från JO till MO, anser utredningen
den nuvarande inspektionsintensiteten i stort sett vara lämplig.

Utskottet ansluter sig till utredningens uppfattning i dessa frågor. Vad
domstolsväsendet beträffar har rättegångsreformen medfört en minskning
av det tidigare tillsynsbehovet. Det kan också förutses att de pågående förändringarna
i domstolsorganisationen, som syftar till att nedbringa antalet
underrätter, kommer att underlätta ombudsmännens tillsyn. Utskottet finner
dock att inspektionsverksamheten på detta område inte bör minskas
utan även framdeles bör ha den omfattning den idag har.

En väsentlig utökning bör sålunda ske av ombudsmannatillsynen över
civilförvaltningen. Utskottet vill emellertid inte fixera någon bestämd tidrymd
som ett riktmärke för inspektionernas årliga omfattning. Att utskottet
föreslår ett gemensamt ämbete med tre ombudsmän i stället för två ombudsmän
med skilda ämbeten gör det vanskligare att i tid ange vad de konkreta
önskemålen på skilda sektorer kräver för sitt förverkligande. Utskottet
inskränker sig i stället till att, med anknytning till utredningens förslag,
utveckla sin uppfattning om tillsynsbehovet på vissa betydelsefulla områden.

Sammansatt konstitutions- och första lagutskotts 17

betänkande nr 1 år 1967

Utredningen har särskilt understrukit vikten av att frihetsberövande åtgärder
ägnas en effektiv och aktiv kontroll från ombudsmännens sida. Den
framhåller att detta gäller både inom den kommunala och inom den statliga
sektorn. Från rättssäkerhetssynpunkt är det enligt utredningens mening
angeläget med en intensivare ombudsmannakontroll över de kommunala
myndigheter som handlägger frågor om frihetsberövanden. Utredningen
har inte velat uttala sig om hur många sådana organ som bör besökas
varje år eller hur lång tid som årligen bör anslås åt denna inspektionsverksamhet.
Den har ansett det tillräckligt att fastslå, att vederbörande
ombudsman bör inspektera avsevärt fler av dessa myndigheter än som
hittills har kunnat ske. Utredningen nämner att JO förklarat sig anse, att
de begränsningar som instruktionen anger för tillsynen över den kommunala
förvaltningen inte utgör hinder för att hos vederbörande organ granska
även vissa ärenden som avsett annat än frihetsberövanden, t. ex. varningar
eller övervakning av barn eller av alkoholister. Eftersom för den enskilde
viktiga frågor ofta föreligger på dessa ämnesområden och de brukar
ha intimt samband med de frihetsberövande åtgärderna, finner utredningen
inte anledning att föreslå någon ändring av den praxis som sålunda utvecklat
sig inom JO-ämbetet.

Utskottet ansluter sig till utredningens synpunkter och förslag i denna
del. En väsentlig utökning bör ske av inspektionerna på de verksamhetsfält
det här gäller. Dessa omfattar en betydelsefull del av den sociala sektorn
som gemensamt kan betecknas som vårdområdet. Hit hör främst barna-
och ungdomsvården, nykterhetsvården och sjukvården.

Utredningen har vidare särskilt behandlat övrig specialreglerad kommunalförvaltning,
utanför vårdområdet. Den framhåller att de kommunala
organens maktutövning även där kan medföra sådana betydelsefulla ingripanden
i den enskildes rättssfär, att ombudsmännen bör utöva en mera
ingående tillsyn genom inspektionsverksamhet. Utredningen påpekar emellertid
att kommunala organs verksamhet inom sådana områden i mycket
varierande mån berör enskildas intressen. Med hänsyn härtill och till vikten
av att intrång inte sker i den kommunala självstyrelsen har utredningen
funnit, att det inte är behövligt eller lämpligt att inom hela området för den
specialreglerade kommunalförvaltningen ha en lika omfattande inspektionsverksamhet
som inom den statliga förvaltningen. Inspektionerna bör
avse områden, på vilka det för de enskildas rättsskydd är av särskild betydelse
att ombudsmännen utövar en rättslig granskning eller följer tilllämpningen
av viss lagstiftning, eller där det regelmässigt är fråga om
större ekonomiska eller andra värden. Utredningen påpekar också, att ombudsmännen
har möjlighet att utöva indirekt kontroll över kommunala

18 Sammansatt konstitutions- och första lagutskotts

betänkande nr 1 år 1967

myndigheter genom att granska de statliga organ som har tillsyn över dessa
organ eller som i förhållande till dem utgör besvärsinstans.

De förslag om vidgning av ombudsmännens inspektionsverksamhet, som
utredningen framfört i denna del, står i god överensstämmelse med de allmänna
synpunkter på ombudsmannainstitutionens ställning och uppgifter
som utskottet utvecklat i det föregående. Särskilt är det angeläget att understryka
vikten av att de statliga tillsynsorganen blir föremål för en effektiv
kontroll från ombudsmännens sida. Detta gäller självfallet även inom det
nyss berörda vårdområdet. Som utskottet framhållit skulle en intensifiering
av de ordinära tillsynsorganens arbete ha en väsentligt större betydelse för
de enskildas rättsskydd än en förstärkning av ombudsmannainstitutionen.
Det är därför av stor vikt att uppmärksamma, att en förbättrad aktivitet
från dessa myndigheters sida kan uppnås som en högst värdefull indirekt
effekt av ombudsmännens arbete.

Vad beträffar ombudsmännens tillsyn över de kommunala organen på
detta område motsvarar det också utskottets förut angivna uppfattning, att
den enskildes behov av ett extra rättsskydd ställs i centrum. Som utvecklats
i det föregående är det av väsentlig vikt att ombudsmännens verksamhet
inriktas på uppgifter som är av särskild betydelse från denna synpunkt.
Bland verksamhetsområden som här kommer i blickfältet märks byggnadsväsendet
och den därtill anslutande hälsovården samt utbildningsväsendet.

I anslutning till vad nyss sagts om inspektion av statliga tillsynsmyndigheter
bör det även antecknas, att utredningen över huvud funnit önskvärt
att centrala förvaltningsmyndigheter inspekteras. Det har hittills inte varit
möjligt för JO att besöka några sådana, med undantag för kriminalvårdsstyrelsen.
Utredningen anser att vid sådana inspektioner i första hand bör
ägnas uppmärksamhet åt myndigheternas praxis i principiella frågor av allmänt
förvaltningsrättslig art. Den anser det också kunna vara av värde,
att ombudsmännen i viss utsträckning granskar tillämpningsföreskrifter
som utfärdas av de centrala organen. Utskottet ansluter sig till de önskemål
och synpunkter som utredningen sålunda anfört.

Ännu ett område, som särskilt diskuteras av utredningen, är taxeringsväsendet.
Den framhåller till en början att den enskildes rättsskydd i skatteärenden
i första hand bör åstadkommas inom själva taxeringsproceduren.
Detta överensstämmer med vad utskottet här anfört. Vidare påpekar utredningen
att ombudsmännens kontroll över taxeringsnämndernas verksamhet
är begränsad till det formella förfarandet till följd av det i 113 § regeringsformen
stadgade åtalsskyddet för taxeringsmän. Frågan om detta skydd
skall bibehållas har utredningen ansett falla utanför sitt uppdrag, och den
framhåller också att frågan bör bedömas i samband med den allmänna

Sammansatt konstitutions- och första lagutskotts 19

betänkande nr 1 år 1967

översynen av ämbetsansvarets omfattning. Utskottet ansluter sig härtill.
Prövningen i detta sammanhang måste utgå från att nämnda begränsning
föreligger och att dess avskaffande eller bibehållande kommer att övervägas
i senare sammanhang.

Utredningen har emellertid också understrukit, att det rättsskydd för de
enskilda som skapas genom taxeringsförfattningarna måste kompletteras
med tillsyn genom JO och att denna tillsyn måste anses vara av stor betydelse
trots att befogenheterna här är begränsade. En utökning av inspektionsverksamheten
på skatteområdet bör enligt utredningens mening komma
till stånd. För att tillgodose detta har utredningen bl. a. föreslagit särskilda
personella förstärkningar. På dessa ingår utskottet inte i detta sammanhang
utan inskränker sig till att instämma i önskemålet om en intensifiering
av tillsynen över taxeringsväsendet.

Med vad nu anförts har utskottet behandlat utredningens förslag i fråga
om utökning av ombudsmannatillsynen över olika verksamhetsområden.
Det återstår därutöver att granska de yrkanden i samma riktning som
framställts i följdmotionerna, innan utskottet kan ingå på frågan om arbetsfördelningen
mellan ombudsmännen.

Som huvudpunkter i motionerna framstår hemställan om att ombudsmännens
antal skall ökas från två till tre. Detta har tillgodosetts genom
utskottets ställningstagande i denna fråga. Därutöver uttalar sig motionärerna
för en utökning av tillsynen över kommunalförvaltningen och taxeringsväsendet.
Enligt utskottets mening har i vart fall motionerna 1:733
och II: 916 blivit i huvudsak besvarade i även dessa delar genom vad utskottet
i det föregående anfört om vidgad tillsyn över vårdområdet och den
specialreglerade kommunalförvaltningen i övrigt, över centrala förvaltningsmyndigheter,
särskilt sådana med tillsynsfunktioner i förhållande till kommunala
organ, och över taxeringsväsendet. Motionerna I: 734 och II: 915
syftar emellertid i viss mån längre.

Ett område av kommunalförvaltningen, som utskottet inte berört men
som aktualiseras genom sistnämnda motioner, är den kommunala egenförvaltningen
enligt kommunallagarna. Härom bör till en början antecknas,
att fullmäktiges och landstingsmötenas beslut är undandragna JO:s tillsyn
till följd av dennas begränsning till att avse endast dem som är underkastade
fullt ämbetsansvar. Upphävande av denna inskränkning har inte ifrågasatts
i motionerna. Frågan gäller sålunda endast kommunernas styrelser
— kommunalnämnderna, drätselkamrarna, stadskollegierna, kyrkoråden
och landstingens förvaltningsutskott — samt de fakultativa nämnderna,
och dessa närmast i deras funktioner som verkställighetsorgan. Vid en diskussion
om JO-inspektioner på området måste det beaktas, att denna inskränkning
får konsekvenser av rent praktisk art genom att gransknings -

20

Sammansatt konstitutions- och första lagutskotts

betänkande nr 1 år 1967

underlaget blir begränsat och genom att de grundläggande besluten regelmässigt
fattats av organ utanför tillsynsområdet. Till följd av sin huvudsakligen
praktiska karaktär aktualiserar verksamheten inte heller ett sådant
behov av en extra garanti för den enskildes rättssäkerhet, som gör sig
gällande inom den specialreglerade förvaltningen och som det enligt vad
förut sagts är ombudsmannainstitutionens uppgift att ge.

Utredningen har uttalat att det inte synes lämpligt att vidga ombudsmännens
inspektionsverksamhet i fråga om egenförvaltningen. Tjänstemän
och myndigheter inom denna bör enligt utredningens mening i princip inspekteras
bara när särskilda skäl föranleder det. Den har också uppehållit
sig vid de föreskrifter om hänsynstagande till den kommunala förvaltningens
egenart som infördes i samband med 1957 års reform och som gäller
även på det specialreglerade området. Det upplyses att såväl JO som de
kommunala förbunden förklarat sig ha haft goda erfarenheter av dessa
regler. Utredningen anser emellertid att man inte behöver i instruktionen
behålla den konkreta anvisningen, att JO i fall som inte avser frihetsberövande
eller uppenbart övergrepp inte bör ingripa innan möjligheten till
rättelse genom hänvändelse till kommunal myndighet eller överklagande
av sådan myndighets beslut prövats. Denna rekommendation bör enligt utredningens
mening kvarstå men utan att särskilt anges i författningstexten.

Vad gäller instruktionsföreskriften om tillsynen över den kommunala förvaltningen
finner sig utskottet kunna godta utredningens förslag.

I fråga om inspektionsverksamheten på egenförvaltningens område är
utredningens ståndpunkt alltså att någon utökning inte bör ske. Rätt skall
föreligga att företa inspektioner men den bör bara begagnas när särskilda
skäl föranleder det. Denna inställning synes ha allmänt godtagits vid remissbehandlingen.
Sålunda har t. ex. JO förklarat sig dela utredningens
uppfattning beträffande valet av ämnesområden på vilka inspektionsverksamheten
bör intensifieras, och JK har då han förordat en intensifierad tillsyn
över kommunerna sagt sig avse närmast den specialreglerade förvaltningen.
De synpunkter av praktisk art som utskottet anfört i det föregående
talar också i samma riktning liksom vad som sagts om den enskildes rättsskyddsbehov.
Det är utskottets uppfattning att ett åläggande för ombudsmännen
att bedriva särskild inspektionsverksamhet i fråga om den kommunala
egenförvaltningen inte skulle innebära någon verklig förbättring
av de enskildas rättsskydd. Att detta främjas väsentligt genom ombudsmannainstitutionens
förstärkning enligt de av utskottet angivna riktlinjerna
är uppenbart. Detta kommer givetvis även det nu berörda området
tillgodo i den mån den enskildes rättssäkerhet där aktualiseras.

I de här närmast berörda motionerna, I: 734 och II: 915, framförs emellertid
inte några konkreta reformkrav beträffande ombudsmannatillsynen
över den kommunala egenförvaltningen som går utöver vad utskottet här

Sammansatt konstitutions- och första lagutskotts

betänkande nr 1 år 1967

21

anfört utom på en punkt. Det förordas att även den kommunala affärsverksamheten
skall ställas under ombudsmännens tillsyn. Motionärerna påpekar
att kommunalrättskommittén 1965 framlagt ett betänkande, i vilket föreslagits
reformer som syftar till en begränsning av bolagsformens användning
och till att de ledande befattningshavarna i den nya företagsform, som
i stället förordas, skall bli underkastade ämbetsansvar. I avvaktan på riksdagens
beslut i denna fråga föreslår emellertid motionärerna redan nu att
den verksamhet som utövas i bolags-, förenings- och stiftelseform skall stå
under tillsyn av ombudsmännen. En sådan vidgning av ombudsmännens
kompetensområde förutsätter grundlagsändring och kan därför inte genomföras
i detta sammanhang. Med hänsyn härtill och till de pågående övervägandena
om nyssnämnda betänkande — som även upptar andra alternativ
än det av motionärerna omnämnda — finner utskottet inte anledning
att ingå på denna fråga.

I övrigt innehåller följ dmotionerna, såvitt nu är i fråga, närmast förslag
om att en av ombudsmännen skall väsentligen inrikta sig på kommunalförvaltningen.
Denna fråga behandlas av utskottet i det följande i samband
med övriga spörsmål om arbetsfördelningen mellan ombudsmännen.

Utgående från de synpunkter och förslag som utvecklats i det föregående
har utskottet gjort följande överväganden i fråga om grunder för
uppdelningen av ombudsmännens tillsgnsområde dem emellan.

Att utskottet föreslår tre ombudsmän medför en grundläggande skillnad
i fråga om utgångspunkten jämfört med utredningens förslag. Utskottet har
till en början övervägt vilka arbetsuppgifter som bör flyttas över från den
nuvarande JO till den tredje ombudsmannen. Att någon betydelsefull del
av civilförvaltningen bör komma i fråga har framstått som självklart.

Utskottet har funnit att vårdområdet utgör ett naturligt arbetsfält för en
ombudsman. Dit hör i första hand barna- och ungdomsvården, nykterhetsvården,
socialvården och sjukvården. Även kriminalvården bör hänföras
dit. Med hänsyn till det nära sakliga sambandet bör också socialförsäkringen
läggas under denne ombudsmans tillsyn. Utskottet har gjort bedömningen
att ett efter dessa grunder bestämt tillsynsområde kommer att ge
en arbetsbörda som ungefärligen motsvarar den som kommer att åvila envar
av de båda andra ombudsmännen, om en jämn arbetsfördelning åstadkoms
mellan dessa.

Vid sina vidare överväganden har utskottet utgått från utredningens förslag
om en ombudsman för försvars- och domstolsväsendet och en för civilförvaltningen.
Under den förre skulle utöver försvaret hänföras domstolarna,
åklagar-, exekutions- och lantmäteriväsendet samt polisväsendet i vad
avser frågor som har anknytning till brottsutredningar. Detta område betecknas
här fortsättningsvis som domstolsväsendet.

22 Sammansatt konstitutions- och första lagutskotts

betänkande nr 1 år 1967

Det är uppenbart att utskottets förslag i fråga om arbetsuppgifter för en
tredje ombudsman medför en väsentligt större avlastning för den av utredningen
åsyftade ombudsmannen för civilförvaltningen än för den andre.
Som en följd härav måste en viss omfördelning av ärendegrupper ske mellan
de två i förhållande till vad utredningen föreslagit. Detta kan ske på
flera sätt. Klart är till en början att om domstolsväsendet skall kunna
sammanhållas, kan det inte läggas under ombudsmannen för försvaret. Denne
får då i stället överta någon del av civilförvaltningen som ger en mindre
arbetsbörda men samtidigt är tillräckligt stor för att ge en arbetsutj åmning.
Utskottet vill inte förorda ett så långtgående avsteg från utredningens
förslag. Det skulle innebära en alltför stor förändring av det nuvarande
MO-ämbetet att dit överföra flera specialområden inom civilförvaltningen.

Utskottets överväganden leder till att tillsynen över domstolsväsendet
måste delas. Detta kan enligt utskottets mening ske utan olägenhet. En arbetsfördelning
har under flera år tillämpats mellan JO och hans året om
tjänstgörande ställföreträdare. Det måste också beaktas att ifrågavarande
materia är förhållandevis lättbemästrad jämförd med förvaltningen. Det
har även ett visst värde i sig att fördela sysslandet med tillämpningen av de
grundläggande rättsregler som är av indirekt betydelse på de flesta områden.

Det är emellertid enligt utskottets mening olämpligt att åstadkomma en
arbetsutj åmning mellan ombudsmännen genom att endast dela tillsynen
över domstolsväsendet. Det skulle innebära att nuvarande MO bara tillförs
en inte närmare avgränsad del av dessa ärenden. En sådan lösning skulle
för dennes vidkommande innebära en alltför stark avvikelse från önskemålet,
att varje ombudsman skall ha ett personligt ansvar för ett såvitt möjligt
bestämt arbetsfält. Denna synpunkt vinner tillbörligt beaktande om man till
den ombudsman som skall ha tillsyn över försvaret hänför även ett klart
avgränsat mindre specialområde inom civilförvaltningen. Som förut påpekats
ligger det också ett betydande värde i att den offentliga rättens vanskliga
materia fördelas mellan samtliga tre ombudsmän.

Frågan blir vilket specialområde som bör flyttas från nuvarande JO till
nuvarande MO. Utskottet har stannat för taxerings- och uppbördsväsendet.
Härvid har utskottet särskilt beaktat de begränsningar som gäller för tillsynen
över detta och som föranleder att området inte är alltför betungande.
Om det nuvarande åtalsskyddet i 113 § regeringsformen upphävs, bör en
omprövning ske. Utskottets ställningstagande har också påverkats av att de
andra områden som kunnat ifrågakomma framstått som mera främmande
för den ifrågavarande ombudsmannens övriga uppgifter än taxerings- och
uppbördsväsendet, i vart fall så länge tillsynen över detta är begränsad till
det formella förfarandet. Det gäller sålunda här liksom i fråga om försvaret

Sammansatt konstitutions- och första lagutskotts 23

betänkande nr 1 år 1967

myndigheternas handlande i samband med utkrävande av prestationer från
medborgarnas sida.

Vid uppdelningen av vad som här kallats domstolsväsendet bör givetvis
lantinäteriväsendet hänföras till den ombudsman som skall öva tillsyn över
civilförvaltningen i allmänhet, däribland plan- och byggnadsväsende!. I övrigt
är det möjligt att denne ombudsman kan i princip syssla med civilrättsliga
frågor, medan frågor som har samband med brottmål, och därmed bl. a.
hela åklagarväsendet, hänförs till den andre. Utskottet vill emellertid inte
ge någon anvisning i detta hänseende. Det bör ankomma på ombudsmännen
själva att genomföra en tillfredsställande arbetsfördelning.

Utskottet har slutligen funnit att det kan ligga ett värde i att de ärenden,
som gäller tillämpningen av bestämmelserna om allmänna handlingars
offentlighet, handläggs av en ombudsman oavsett till vilka sakområden de
hör. Den särskilda vikt som tillkommer dessa regler synes motivera en sådan
ordning.

Utskottets överväganden beträffande grunderna för arbetsfördelningen
mellan ombudsmännen kan sammanfattas sålunda.

En ombudsman bör öva tillsyn över vårdområdet, omfattande främst
barna- och ungdomsvården, nykterhetsvården, socialvården, sjukvården och
kriminalvården, samt av angränsande områden främst socialförsäkringen.

En ombudsman bör öva tillsyn över försvaret samt taxerings- och uppbördsväsendet.
En omprövning i sistnämnda del bör ske i den mån åtalsskyddet
enligt 113 § regeringsformen upphävs.

En ombudsman bör svara för civilförvaltningen i övrigt. Bland viktiga
sakområden märks här plan- och byggnadsväsende! samt utbildningsväsendet.
Hit bör också hänföras lantmäteriväsendet. Även ärenden angående allmänna
handlingars offentlighet bör handläggas av denne ombudsman.

Tillsynen över domstolarna samt åklagar-, polis- och exekutionsväsendet
bör delas mellan sistnämnda båda ombudsmän.

Det bör ankomma på ombudsmännen att verkställa en närmare fördelning
av uppgifterna och att fastställa erforderliga bestämmelser i en arbetsordning
för ombudsmannaexpeditionen.

Med den uppdelning som sålunda föreslås finner utskottet de i följdmotionerna
anförda synpunkterna på ombudsmännens arbetsinriktning ha blivit
i huvudsak tillgodosedda.

Utskottet har härefter att ta ställning till frågan om antal ställföreträdare.
Hittills har alltid utsetts en sådan för JO och en för MO. Avfattningen av
97 § regeringsformen medger emellertid att ett mindre antal än tre ställföreträdare
utses inom det gemensamma ämbetet. Utskottet har funnit
övervägande skäl tala för att endast två personer utses.

24 Sammansatt konstitutions- och första lagutskotts

betänkande nr 1 år 1967

Som framgått av vad förut anförts förutsätter utskottet, att den generella
dubbleringsrätten inom viss tidsram skall upphöra. Ställföreträdare
bör även framdeles kunna tjänstgöra samtidigt med ombudsman men endast
då särskilda förhållanden påkallar det.

Utskottet har som förut antytts övervägt om det kan vara av värde att
inrätta ett samrådsorgan inom riksdagen för att stå ombudsmännen till
buds för överläggning om vissa frågor av organisatorisk art. Främst har utskottet
avsett spörsmål om arbetsfördelning, om arbetsordningen och om
ställföreträdarnas tjänstgöring. Ombudsmännen har själva inför utskottet
uttalat sig för ett sådant samrådsorgan. Utskottet har funnit lämpligt att
föreslå att ett sådant inrättas. Det bör emellertid särskilt understrykas att
dess existens inte får i minsta mån uppfattas som ett avsteg från den grundläggande
principen, att riksdagen inte skall påverka ombudsmännens handläggning
av ärendena. Samråd förutsätts komma till stånd endast på initiativ
av ombudsman. Organet bör vara litet; sex ledamöter synes utgöra en
lämplig storlek. Utskottet föreslår att de utses inom de båda utskott som
handlagt förevarande ärende, tre från vartdera konstitutionsutskottet och
tre från det lagutskott som granskar ombudsmännens ämbetsberättelser.

Utskottet övergår härmed till den personalorganisation som skall stå till
ombudsmännens förfogande. Utredningen har för vartdera av de båda ämbeten
som dess förslag avser upptagit en kanslichef, tre byråchefer och två
byrådirektörer. Därutöver skall extra personal ävensom särskilda sakkunniga
och experter få anlitas i mån av behov och tillgång på medel. Vidare
har utredningen som nämnts föreslagit en gemensam expedition samt angett
visst personalbehov för denna.

Utskottets förslag om samordning i ett gemensamt ämbete föranleder att
endast en tjänst som kanslichef behöver inrättas. Denna kommer givetvis
att bli förenad med mera krävande arbetsuppgifter än som enligt utredningens
förslag skulle ha åvilat envar av de förordade två eller som sammanhänger
med den nuvarande befattningen vid JO-ämbetet. Förslaget i
fråga om byråchefer, byrådirektörer, extra personal samt särskilda sakkunniga
och experter lämnar utskottet utan erinran. Det bör tillkomma
ombudsmännen att vid tjänstetillsättningarna tillse att ämbetet tillförs den
sakkunskap på skilda områden som erfordras. Utskottet finner sig inte
böra närmare ingå härpå. Utskottet förutsätter att såvitt möjligt en fast
medarbetar stab knyts till varje ombudsman inom ramen för den gemensamma
organisationen. En strävan i samma riktning torde också vara av värde
i fråga om den övriga personalen, som enligt utredningens förslag skulle tillhöra
expeditionen. I fråga om sistnämnda tjänstemän förutsätter utskottet
att ombudsmännen kommer att göra erforderliga framställningar och fatta
de beslut vartill de själva äger befogenhet enligt gällande bestämmelser. Ut -

Sammansatt konstitutions- och första lagutskotts 25

betänkande nr 1 år 1967

skottet har inte ingått på någon närmare prövning av personalbehovet härvidlag.

I anslutning till personalorganisationen har utredningen även upptagit
frågan om rätt för ombudsmännen att delegera arbetsuppgifter till tjänstemän.
Den föreslår den ändringen att ombudsmännen skall få ökade befogenheter
att uppdra åt sina tjänstemän att företa inspektionsresor. De
äger för närvarande förordna tjänsteman att i visst fall verkställa undersökning
eller utredning som befinns önskvärd. Enligt utredningens mening
torde denna delegeringsmöjlighet vara avsedd endast för fall då inspektionen
påkallas av omständigheterna i ett anhängig! ärende. Däremot synes
det tveksamt om tjänsteman kan förordnas att ensam företa inspektionsresor
i syfte att ta del av lagskipningens tillstånd och andra förhållanden
som rör ombudsmannens tillsynsuppgifter. Utredningen anser att det blir
svårt för ombudsmännen att uppnå den önskade intensifieringen i inspektionsverksamheten,
om de inte har möjlighet att uppdra åt underlydande
personal att självständigt verkställa inspektionsresor av detta slag. I instruktionen
bör därför tas in en bestämmelse som ger ombudsmännen
sådan delegationsrätt. Med hänsyn till uppdragets kvalificerade art bör det
inte anförtros åt lägre befattningshavare än byråchef eller tjänsteman med
motsvarande kvalifikationer. Den inspekterande tjänstemannen skall enligt
utredningen ha att i inspektionsprotokoll redovisa gjorda iakttagelser, men
det skall ankomma på ombudsmannen att själv göra de sakliga bedömningar
som föranleds av iakttagelserna och att besluta vilka ärenden som
skall upptas i anledning av inspektionen.

Utskottet ansluter sig till vad utredningen föreslagit i denna del. En sådan
delegationsrätt skulle enligt utskottets mening få betydelse bl. a. på
det militära området. Som framhållits i det föregående är det angeläget att
reformerna inte leder till en minskad tillsyn över försvaret. Detta kan säkerställas
genom att möjlighet öppnas för att delegera inspektionsrätt till vederbörande
byråchef. Även i övrigt kan som utredningen framhållit en sådan
delegationsrätt vara av betydande värde.

De reformer som sålunda föreslås bör föranleda att en ny instruktion för
riksdagens ombudsmän antas. Vid propositionen har fogats ett utkast till
instruktion som bygger på en sådan lösning med ett gemensamt ämbete och
tre ombudsmän som utskottet förordat. Vid sin granskning av detta utkast
har utskottet funnit det vara väl ägnat att ligga till grund för en ny instruktion.
Utskottet föreslår att fyra paragrafer erhåller en annan avfattning
men att de övriga antas. Utskottets förslag till instruktion återfinns i bilaga
1 till detta betänkande.

Utskottet inskränker sig till att beröra de fyra ändringar som föreslås i
förhållande till nämnda utkast och hänvisar i övrigt till propositionen.

26 Sammansatt konstitutions- och första lagutskotts

betänkande nr 1 år 1967

Utskottets förslag att endast två ställföreträdare skall utses föranleder
ändringar i 5 §. I 6 § bör enligt utskottets mening kanslichefens ställning
som chefstjänsteman under ombudsmännen komma till uttryck. Därutöver
har en formell jämkning vidtagits i första stycket.

Utskottets i det föregående utvecklade uppfattning i fråga om ombudsmännens
principiella prövningsskyldighet påkallar en ändring av 8 §. Den
bör ge en allmän anvisning om att sakprövning bör underlåtas i vissa fall.
Utskottet har funnit både möjligt och lämpligt att avfatta bestämmelsen
som en kortfattad generalklausul. Beträffande tillämpningen hänvisar utskottet
till vad förut anförts. De fall som särskilt diskuterats av utredningen
och utskottet täcks av den föreslagna lydelsen liksom sista stycket i utkastets
avfattning.

Slutligen har utskottet funnit att bestämmelsen i 12 § om underlåtande
av åtal m. m. bör ges en avfattning som närmare ansluter till den sedan
länge tillämpade praxis. Någon ändring av denna avses inte.

Som tidpunkt för ikraftträdande föreslår utskottet dagen efter den då
val av ombudsmän förrättats under 1968 års riksdag.

Bestämmelser om det föreslagna samrådsorganet bör intas i riksdagsstadgan.
Förslag torde få framläggas av konstitutionsutskottet i början av
nästa års riksdag.

Förslag till följdändringar i skilda författningar som berör JO eller MO
torde få framläggas av Kungl. Maj :t.

Utskottet hemställer,

1. att riksdagen måtte godkänna de av utskottet angivna
riktlinjerna för omorganisation av riksdagens ombudsmannaämbeten; 2.

att riksdagen måtte antaga det i bilaga 1 intagna förslaget
till instruktion för riksdagens ombudsmän samt i
skrivelse till Kungl. Maj :t anhålla om dess intagande i
Svensk Författningssamling;

3. att proposition nr 32 ävensom motionerna I: 733 och
II: 916 samt I: 734 och II: 915 måtte anses besvarade med
vad utskottet ovan anfört och hemställt.

Stockholm den 7 december 1967

På sammansatt konstitutions- och första lagutskotts vägnar:

GEORG PETTERSSON

Sammansatt konstitutions- och första lagutskotts

betänkande nr 1 år 1967

27

Närvarande:

från första kammaren: herrar Georg Pettersson, Torsten Andersson,
Erik Olsson, Sveningsson, Carl Albert Anderson, Tistad, Svedberg, fröken
Mattson, herrar Svanström, Schött, Larfors och Hilding; samt

från andra kammaren: herrar Adamsson, von Friesen, Magnusson i
Tumhult, Johansson i Trollhättan, Larsson i Luttra, Henrikson, fru Gärde
Widemar, fru Löfqvist, herr Svensson i Vä, fru Kristensson, fröken Bergegren
och fröken Andersson i Strängnäs.

Reservation

1. av herrar Sveningsson, Schött och Magnusson i Tumhult samt fru Kristensson
(alla h) vilka ansett, att det avsnitt i utskottets yttrande som börjar
på s. 19 med orden »Ett område av kommunalförvaltningen» och slutar på
s. 21 med orden »inte anledning att ingå på denna fråga» bort ha följande
lydelse:

»Ett område av kommunalförvaltningen, som utskottet inte berört men
som aktualiseras genom sistnämnda motioner, är den kommunala egenförvaltningen
enligt kommunallagarna. Härom bör till en början antecknas,
att fullmäktiges och landstingsmötenas beslut är undandragna JO:s tillsyn
till följd av dennas begränsning till att avse endast dem som är underkastade
fullt ämbetsansvar. Frågan om denna inskränkning skall bibehållas har
inte upptagits i motionerna, och utskottet finner sig inte heller höra ingå
därpå i förevarande sammanhang. Vad beträffar egenförvaltningen i övrigt
bör emellertid utgångspunkten vara, att samma principer skall råda
i fråga om tillsynen över lagligheten av myndigheternas handlande vare
sig det gäller statlig eller kommunal förvaltning. Särskilt är det angeläget
att de enskilda medborgarna åtnjuter samma rättsskydd i förhållande till
de kommunala som till de statliga organen. Utvecklingen mot allt större
uppgifter och befogenheter för kommunerna understryker vikten av denna
synpunkt. Den av utredningens majoritet och vissa remissinstanser framförda
uppfattningen, att ombudsmännens tillsyn skulle kunna utgöra ett
intrång i den kommunala verksamheten, ger enligt utskottets mening uttryck
för en felaktig syn på ombudsmännens uppgifter och innebär därutöver
en opåkallad nedvärdering av den kommunala självstyrelsen. Ombudsmännen
har att verka för ett lagenligt handlande från myndigheternas sida
och särskilt för främjande av de enskilda medborgarnas rättssäkerhet. En
lillsyn från dessa synpunkter kan inte inverka menligt på den kommunala
självstyrelsen. Tvärtom bör den, som för övrigt också utredningens majoritet
medger, vara ägnad att främja en ändamålsenlig och enhetlig praxis vid
rättstillämpningen och att skapa stadga och säkerhet i det kommunala för -

28 Sammansatt konstitutions- och första lagutskotts

betänkande nr 1 år 1967

valtningsförfarandet. Detta gäller inte bara inom den specialreglerade förvaltningen
utan även inom egenförvaltningen. Att ett inspektionsbehov
föreligger också på det sistnämnda området står enligt utskottets mening
klart.

Utredningen har---i författningstexten.

Vad gäller---utredningens förslag.

I fråga om inspektioner på egenförvaltningens område kan utskottet emellertid
inte ansluta sig till utredningens uppfattning. Som förut utvecklats
bör enligt utskottets mening samma regler gälla för den statliga och den
kommunala förvaltningen. Ett flertal remissinstanser har också särskilt
framhållit denna synpunkt då de förordat en intensifiering av ombudsmännens
inspektionsverksamhet på det kommunala området. Något bärande
skäl för att undanta egenförvaltningen har inte angetts. Att inspektionerna
bär liksom på det specialreglerade området skall ske med beaktande av den
kommunala självstyrelsens särskilda betingelser är självfallet och har framgått
av att utskottet inte ifrågasatt någon ändring av instruktionsföreskriften
härom. För någon begränsning av ombudsmännens befogenheter saknas
emellertid anledning. Det bör ankomma på dem att själva fritt avgöra vilka
områden och vilka myndigheter de skall inspektera. De höga kvalifikationer
som krävs av ombudsmännen och den granskning av sin verksamhet som de
årligen underkastas från riksdagens sida måste enligt utskottets mening
göra alla farhågor från kommunernas sida obefogade.

I motionerna I: 734 och il: 915 har även hemställts, att den kommunala
affärsverksamheten skall läggas under ombudsmännens tillsyn. Motionärerna
påpekar att kommunalrättskommittén 1965 framlagt ett betänkande, i
vilket föreslagits reformer som syftar till en begränsning av bolagsformens
användning och till att de ledande befattningshavarna i den nya företagsform,
som i stället förordas, skall bli underkastade ämbetsansvar. I avvaktan
på riksdagens beslut i denna fråga föreslår emellertid motionärerna redan
nu att den verksamhet som utövas i bolags-, förenings- och stiftelseform
skall stå under tillsyn av ombudsmännen. Utskottet instämmer i detta önskemål.
En sådan vidgning av ombudsmännens kompetensområde förutsätter
emellertid grundlagsändring och kan därför inte genomföras i detta sammanhang.
Med hänsyn till sakens vikt förutsätter dock utskottet att Kungl.
Maj :t snarast möjligt framlägger förslag till lagändringar i det angivna
syftet.»

2. av herr Svanström (ep).

Sammansatt konstitutions- och första lagutskotts

betänkande nr 1 år 1967

29

Bilaga 1

Sammansatt konstitutions- och första lagutskotts
förslag till

Instruktion för riksdagens ombudsmän
Uppgifter

1 §•

Riksdagens ombudsmän (justitieombudsmännen) har tillsyn över att de
tjänstemän och andra, som är underkastade fullständigt ämbetsansvar, i sin
tjänsteutövning efterlever lagar och andra författningar och i övrigt fullgör
sina åligganden. Ombudsmännen skall vidare verka för att brister i lagstiftningen
avhjälpes och för att enhetlig och ändamålsenlig rättstillämpning
främjas.

Justitiekanslern är undantagen från ombudsmännens tillsyn. Ombudsmännen
står ej under tillsyn av varandra.

2 §■

Ombudsmans tillsyn bedrives genom inspektioner och genom sådana undersökningar
och beslut som kan anses påkallade med anledning av klagomål,
inspektionsiakttagelser eller andra förhållanden.

Ombudsman äger som särskild åklagare väcka åtal, när någon som
står under hans tillsyn i sin tjänsteutövning brutit mot lag eller annan författning
eller på annat sätt åsidosatt något tjänsteåliggande. Kan sådan
gärning beivras genom disciplinärt förfarande, äger han göra anmälan till
den som har disciplinär bestraffningsrätt. Om vissa åklagaruppgifter gäller
särskilda bestämmelser i 17 och 18 §§.

Uppkommer under tillsynsverksamheten anledning att väcka fråga om
författningsändring eller annan åtgärd från statens sida, äger ombudsman
göra framställning i ämnet till riksdagen eller Konungen.

Ombudsmännen skall årligen vid riksdagens början lämna riksdagen en
ämbetsberättelse för närmast föregående kalenderår. Berättelsen skall innehålla
redogörelse för de åtgärder som vidtagits med stöd av andra och tredje
styckena och för ämbetsförvaltningen i övrigt.

3 §•

Det åligger ombudsmännen särskilt att övervaka efterlevnaden av bestämmelserna
om frihetsberövanden, om tryckfrihet och allmänna handlingars
offentlighet samt, såvitt angår ombudsman som har tillsyn över försvaret,
bestämmelserna om krigsmäns behandling och omvårdnad.

Ombudsmännen bör främst ingripa, när enskilds rättssäkerhet kränkts
eller satts i fara eller när någon åsidosatt sin tjänsteplikt av egennytta, mannamån
eller grov försummelse.

30 Sammansatt konstitutions- och första lagutskotts

betänkande nr 1 år 1967

Vid tillsyn över kommunal verksamhet skall ombudsman beakta de särskilda
betingelser under vilka den folkliga självstyrelsen arbetar. Han bör
icke ingripa så, att den kommunala verksamheten onödigt hämmas.

Organisation

4 §•

Ombudsmännen skall vara tre. Varje ombudsman skall ha ett tillsynsområde.
I arbetsordning meddelas föreskrifter om tillsynsområdes omfattning
och om den inbördes fördelningen av tillsynsområdena.

Efter överenskommelse mellan berörda ombudsmän får tillfälligt avsteg
göras från föreskrifter som meddelats enligt första stycket. På samma sätt
bestämmes vilken ombudsman som skall svara för handläggningen av fråga
som rör mer än ett tillsynsområde.

5 §•

För ombudsmännen skall finnas två ställföreträdare.

När ombudsman åtnjuter semester eller är hindrad att utöva sin tjänst,
tjänstgör ställföreträdare i hans ställe.

Ombudsman äger vid behov uppdraga åt ställföreträdare att utföra vissa
göromål som ankommer på ombudsmannen.

6 §•

Ombudsmännen skall till sitt förfogande ha en gemensam expedition. Vid
denna är anställda en kanslichef, byråchefer och i övrigt tjänstemän enligt
personalförteckning. I mån av behov och tillgång på medel äger ombudsmännen
anlita annan personal ävensom experter och sakkunniga.

Kanslichefen åligger att under ombudsmännen leda och fördela arbetet
inom expeditionen och att i övrigt lämna samtliga ombudsmän erforderligt
biträde.

I arbetsordning föreskrives vilka byråer som skall finnas och vilken arbetsfördelning
i övrigt som skall gälla.

Om klagomål

7 §.

Klagomål bör anföras skriftligen. Innehar klaganden handling, som är av
betydelse för ärendets utredande och bedömande, bör den bifogas.

Den som är berövad sin frihet äger sända skrift till ombudsmännen utan
hinder av för honom gällande inskränkningar i rätten att sända brev och
andra handlingar.

På klagandens begäran skall på expeditionen utfärdas bevis att han klagoskrift
inkommit dit.

8 §•

Ombudsman bör lämna klagomål utan åtgärd, om det från allmän och enskild
synpunkt är av ringa betydelse att saken prövas.

Sammansatt konstitutions- och första lagutskotts 31

betänkande nr 1 år 1967

9 §•

Är fråga, som väckts genom klagomål, av sådan beskaffenhet att den lämpligen
kan utredas och prövas av annan myndighet än ombudsman eller justitiekanslern
och har myndigheten ej tidigare prövat saken, äger ombudsman
överlämna klagomålet till denna myndighet för handläggning.

Klaganden skall underrättas, om klagomål överlämnas till annan myndighet.

Allmänna bestämmelser om handläggningen

10 §.

Ombudsman skall verkställa de utredningsåtgärder som fordras för prövning
av klagomål och andra ärenden.

Myndigheter och tjänstemän skall lämna ombudsman de upplysningar
och det biträde han begär. Vid begäran om förklaring eller upplysning äger
ombudsman förelägga vite till högst 1 000 kronor. Försuttet vite skall uttagas
på begäran av ombudsmannen.

Ombudsman äger övervara domstolars och andra myndigheters överläggningar
och beslut, dock utan rätt att yttra sin mening. Han skall ha tillgång
till myndigheternas protokoll och handlingar.

11 §•

Även om straff för påstått ämbetsbrott är förfallet, äger ombudsman verkställa
utredning om brottet, om det uppkommer fråga angående enskilt anspråk
i anledning av detta. Sådan utredning bör verkställas, om målsäganden
enligt 22 kap. 8 § rättegångsbalken ej får föra talan om det enskilda
anspråket med mindre talan biträdes av åklagare.

12 §.

Om förekommet fel ej är av allvarlig beskaffenhet och särskilda skäl inte
föranleder annat, bör ombudsman, i stället för att väcka åtal eller göra anmälan
till myndighet med disciplinär bestraffningsrätt, låta bero vid erinran,
vunnen rättelse, avgiven förklaring eller vad som i övrigt förekommit.

13 §.

Ombudsman äger uppdraga åt annan att väcka och utföra åtal.

Beslut att fullfölja talan till högsta domstolen får ej fattas av annan än
ombudsman. I mål, som anhängiggjorts vid underrätt, bör talan fullföljas
till högsta domstolen endast om synnerliga skäl föranleder det.

14 §.

Om det i ärende hos ombudsman göres påstående eller uppkommer misstanke
om sådant brott, som ombudsman ej äger åtala men som i händelse
av åtal genom annan åklagare kan föranleda tillämpning av 20 kap. 8 §
brottsbalken, skall ombudsmannen lämna handlingarna i saken till behörig
åklagare.

15 §.

Ärende avgöres efter föredragning som ankommer på tjänsteman vid expeditionen
eller särskilt utsedd föredragande. Ombudsman äger dock avgöra
ärende utan föredragning.

32 Sammansatt konstitutions- och första lagutskotts

betänkande nr 1 år 1967

Diarier skall föras över samtliga ärenden och däri vidtagna åtgärder.

I fråga om varje beslut skall vid expeditionen finnas handling, varav framgår
vem som fattat beslutet och vem som varit föredragande samt beslutets,
dag och innehåll. Registratur skall hållas över särskilt uppsatta beslut.
Protokoll föres vid inspektioner och när protokoll fordras av annan orsak.

Särskilda åklagaruppgifter

16 §.

Om ledamot av högsta domstolen eller regeringsrätten gör sig skyldig till
förfarande som avses i 101 § regeringsformen, är den ombudsman vars tillsynsområde
beröres skyldig att väcka och utföra åtal mot honom vid riksrätten.

Om riksdagens konstitutionsutskott enligt 106 § regeringsformen beslutar
att väcka åtal mot statsråd, åligger det den ombudsman som utskottet
utsett härtill att väcka och utföra talan vid riksrätten.

I fall som avses i denna paragraf äger 13 § första stycket ej tillämpning.

17 §.

Har riksdagen, dess bankoutskott eller revisorer beslutat om åtal mot fullmäktig
i riksbanken eller i riksgäldskontoret eller mot direktionsledamot i
riksbanken eller riksgäldsdirektören och chefen för riksgäldskontoret, där
dessa inte är fullmäktige, eller har, i sistnämnda fall, fullmäktige i riksbanken
beslutat ställa direktionsledamot i banken under åtal eller fullmäktige
i riksgäldskontoret beslutat om åtal mot riksgäldsdirektören och chefen
för riksgäldskontoret, åligger det ombudsman att väcka och utföra talan.

Beslutar riksdagen beivra sådant brott mot riksdagens, dess organs eller
tjänstemäns eller enskilda riksdagsledamöters frihet, som avses i 110 §
första stycket tredje punkten regeringsformen, åligger det ombudsman att
väcka och utföra talan. Detsamma gäller om kammares talman hos ombudsman
för beivran anmäler störande uppträdande av åhörare till dess
överläggningar.

Den som beslutat åtal eller gör anmälan enligt denna paragraf bestämmer
vilken ombudsman som skall föranstalta om åtal.

Övriga bestämmelser

18 §.

Samtidigt som ämbetsberättelse lämnas till riksdagen skall diarier, protokoll
och registratur för närmast föregående kalenderår lämnas till vederbörande
lagutskott.

19 §.

Expeditionen skall hållas öppen för allmänheten under tid som ombudsmännen
bestämmer.

20 §.

Ombudsmännen fastställer gemensamt arbetsordning och de allmänna
bestämmelser i övrigt som fordras för arbetet inom expeditionen utöver denna
instruktion.

Sammansatt konstitutions- och första lagutskotts 33

betänkande nr 1 år 1967

I arbetsordningen eller genom särskilt beslut får överlämnas
till tjänsteman vid kansliet att vidtaga åtgärd för ärendes beredande,
till kanslichef, byråchef eller särskilt utsedd utredningsman att verkställa
inspektion, dock utan rätt att därvid framställa anmärkning eller göra
annat uttalande på ombudsmans vägnar,

till kanslichef att besluta i administrativa frågor av rutinmässig natur.

21 §.

Ombudsmännen tillsätter gemensamt tjänster vid expeditionen samt antager
personal i övrigt.

Utöver vad som följer av 9 § tjänstemannastadgan för riksdagen och dess
verk, äger ombudsmännen besluta att tjänst som byrådirektör skall tillsättas
utan att kungöras till ansökan ledig.

22 §.

När ombudsmännen har att fatta beslut gemensamt, avgöres saken genom
omröstning. Förekommer skiljaktig mening, antecknas den i protokoll eller
på annat lämpligt sätt.

23 §.

Talan mot ombudsmännens beslut i administrativt ärende, som rör tjänsteman
vid expeditionen, föres genom besvär hos riksdagens bankoutskott.

Besvären skall ha inkommit till expeditionen inom tre veckor från den
dag, då klaganden fick del av beslutet. Besvärsinlagan får inlämnas genom
bud eller insändas med posten i betalt brev och skall anses ingiven av den
som undertecknat inlagan. Handlingen skall anses ingiven den dag, då
handlingen eller avi om försändelse, i vilken den finnes innesluten, inkom
till expeditionen. Ombudsmännen skall snarast möjligt överlämna besvären
jämte eget utlåtande till bankoutskottet.

Denna instruktion träder i kraft dagen efter den då val av riksdagens ombudsmän
förrättats under 1968 års riksdag, varvid instruktionen den 24 maj
1957 (nr 165) för riksdagens ombudsmän upphör att gälla.

Instruktionen skall äga tillämpning på innehavaren av det nuvarande
militieombudsmannaämbetet och dennes ställföreträdare utan hinder av
gällande ämbetsperiod.

MARCUS BOKTR. STHLM 1967 670686