Säkrare kemikaliehantering
Betänkande 1998/99:FöU6
Försvarsutskottets betänkande
1998/99:FÖU06
Säkrare kemikaliehantering
Innehåll
1998/99
FöU6
Sammanfattning
Utskottet behandlar i betänkandet regeringens proposition 1998/99:64 Säkrare kemikaliehantering. I propositionen föreslås att riksdagen dels godkänner konventionen om gränsöverskridande effekter av industriolyckor av den 17 mars 1992, dels antar en lag om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor. Lagen genomför rådets direktiv 96/82/EG av den 9 december 1996 om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga olyckshändelser där farliga ämnen ingår och konventionen om gränsöverskridande effekter av industriolyckor. Inom arbetsmiljöområdet genomförs dock direktivet genom bestämmelser i form av myndighetsföreskrifter. Den nya lagen föreslås träda i kraft den 1 juli 1999.
I propositionen föreslås även ändringar i miljöbalken, lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall, sekretesslagen (1980:100) och räddningstjänstlagen(1986:1102). Dessa ändringar föreslås träda i kraft samtidigt med den nya lagens ikraftträdande.
Två motioner med tre yrkanden har väckts med anledning av propositionen.
Utskottet föreslår att riksdagen antar regeringens förslag i propositionen och avslår motionsyrkandena.
Till utskottets förslag har fogats en reservation.
Propositionen
Regeringens förslag till riksdagsbeslut
Regeringen föreslår i proposition 1998/99:64 att riksdagen
dels godkänner
- konventionen den 17 mars 1992 om gränsöverskridande effekter av industriolyckor,
dels antar regeringens förslag till
- lag om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor,
- lag om ändring i miljöbalken,
- lag om ändring i lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall,
- lag om ändring i sekretesslagen (1980:100) och
- lag om ändring i räddningstjänstlagen (1986:1102).
Motionerna
1998/99:Fö3 av Åke Carnerö m.fl. (kd) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att Kustbevakningen bör tilldelas ansvaret för att bygga upp den organisation som krävs för att förebygga och bistå vid brandolyckor till sjöss,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att regeringen bör återkomma till riksdagen med underlag för bedömning av skyddsavstånd i den fysiska planeringen.
1998/99:Fö4 av Stig Sandström och Berit Jóhannesson (v) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att en uppföljning och utvärdering av Seveso I- direktivet görs.
Utskottet
Bakgrund och utgångspunkter
Kemikalieolyckor inom industrin
Efter en industriolycka i Seveso i Italien år 1976, med utsläpp av dioxiner, varvid ett stort område fick utrymmas för flera år framöver, påbörjades ett arbete inom Europeiska gemenskapen (EG) med att ta fram gemensamma regler avseende stora industriolyckor. Detta arbete utmynnade år 1982 i direktivet om risker för storolyckor i vissa industriella verksamheter (82/501/EEG), det s.k. Sevesodirektivet (nedan kallat Seveso I-direktivet). I direktivet regleras säkerhetshanteringen vid viss industriell verksamhet där farliga ämnen ingår. Syftet med direktivet är att förhindra och begränsa följderna av stora olyckor vid sådan industriell verksamhet.
Genomförandet av Seveso I-direktivet
Nödvändiga anpassningar av svenska bestämmelser med anledning av direktivets innehåll skedde genom tillägg i räddningstjänstförordningen (1986:1107) och genom myndighetsföreskrifter av berörda myndigheter (Arbetarskyddsstyrelsen, Naturvårdsverket, Statens räddningsverk och Sprängämnesinpektionen.)
Seveso II-direktivet
Rådets direktiv (96/82/EG) av den 9 december 1996 om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga olyckshändelser där farliga ämnen ingår (nedan kallat Seveso II-direktivet) är en vidareutveckling av Seveso I-direktivet. Generellt kan sägas att kraven på såväl företag som myndigheter är högre och mer omfattande i Seveso II jämfört med Seveso I.
Huvuddragen i Seveso II-direktivet är följande.
Syftet med direktivet är att förebygga allvarliga olyckshändelser inom den kemikaliehanterande industrin och att begränsa följderna av dem för människor och miljö, så att höga skyddsnivåer säkerställs konsekvent och effektivt i hela gemenskapen. De verksamheter som omfattas av direktivet är indelade i två kravnivåer beroende på vilka farliga ämnen som förekommer i verksamheten och i vilka mängder detta kan antas ske. Vissa verksamheter är emellertid undantagna från direktivets tillämpningsområde. Dessa är bl.a. militär verksamhet, faror som har samband med joniserande strålning och gruvindustri.
Verksamhetsutövarens skyldigheter i direktivet är uppdelade i allmänna skyldigheter och särskilda skyldigheter. De allmänna skyldigheterna gäller samtliga verksamhetsutövare som omfattas av direktivet och innebär att medlemsstaterna skall se till att verksamhetsutövarna vidtar alla åtgärder som krävs för att förebygga allvarliga olyckshändelser och för att begränsa följderna av dessa för människor och miljö. De särskilda skyldigheterna omfattar dels en anmälningsskyldighet, dels en skyldighet för verksamhetsutövarna att utforma en säkerhetspolicy och dels en skyldighet att upprätta en säkerhetsrapport som skall inges till behörig myndighet. Skyldigheten att lämna en säkerhetsrapport omfattar dock endast de verksamhetsutövare som omfattas av den högre kravnivån i direktivet.
Konventionen om gränsöverskridande effekter av industriolyckor
Konventionen om gränsöverskridande effekter av industriolyckor (nedan kallad Industriolyckskonventionen) är en del av ett folkrättsligt miljöskyddssystem med konventioner som utarbetats inom FN:s ekonomiska kommission för Europa. Syftet med konventionen är att förebygga allvarliga olyckshändelser inom den kemikaliehanterande industrin och att begränsa skadorna om sådana olyckor skulle inträffa. Industriolyckskonventionen är när det gäller förebyggande åtgärder endast tillämplig på gränsöverskridande effekter.
Bestämmelserna i Industriolyckskonventionen skall inte tillämpas på bl.a. kärntekniska olyckor och olyckor vid militära anläggningar.
Sambandet mellan Seveso II-direktivet och Industriolyckskonventionen
Både Seveso II-direktivet och Industriolyckskonventionen syftar till att förebygga allvarliga olyckshändelser inom den kemikaliehanterande industrin och att begränsa skadorna om sådana olyckor skulle inträffa. Direktivets och konventionens tillämpningsområden sammanfaller därför i hög grad med varandra. Att beakta är dock att Industriolyckskonventionen, när det gäller förebyggande åtgärder, endast är tillämplig på gränsöverskridande effekter.
Seveso II-direktivet har ett vidare tillämpningsområde än Industri-olyckskonventionen eftersom direktivets tröskelvärden avseende förekomsten av farliga ämnen är lägre än motsvarande tröskelvärden i Industriolyckskonventionen.
Generellt, anförs i propositionen, är som regel kraven i direktivet mer omfattande och mer preciserade än i konventionen. Inom EU pågår ett arbete med en harmonisering av tröskelvärden m.m. i direktivet och konventionen.
Godkännande av konventionen om gränsöverskridande effekter av industriolyckor
Regeringen
Regeringen föreslår i propositionen att konventionen om gränsöverskridande effekter av industriolyckor godkänns.
Som skäl för regeringens förslag anförs bl.a. att konventionen om gränsöverskridande effekter av industriolyckor är en del av ett folkrättsligt miljöskyddssystem med konventioner som utarbetas inom FN:s ekonomiska kommission för Europa. Industriolyckskonventionen har särskilt stor betydelse för de central- och östeuropeiska länder där det nu pågår en modernisering och uppbyggnad av industrin.
Regeringen anser det angeläget att Sverige tillträder konventionen om gränsöverskridande effekter av industriolyckor. Konventionen är av sådan betydelse att den bör godkännas av riksdagen.
Utskottet
Utskottet föreslår att riksdagen godkänner konventionen den 17 mars 1992 om gränsöverskridande effekter av industriolyckor.
Genomförandet av Seveso II-direktivet och Industriolyckskonventionen
Samordning med miljöprövningen
Regeringen
Regeringen föreslår att för de verksamheter som omfattas av kraven på säkerhetsrapport enligt Seveso II-direktivet och av Industriolycks-konventionen, skall en fördjupad säkerhetsprövning ske i samband med tillståndsprövningen enligt miljöbalken.
Som skäl för regeringens förslag anförs bl.a. att bestämmelser om miljökonsekvensbeskrivningar finns i miljöbalken. Även utanför miljöbalken finns bestämmelser om miljökonsekvensbeskrivningar, bl.a. i plan- och bygglagen (1987:10). Syftet med miljökonsekvensbeskrivningar är primärt att ge ett bättre beslutsunderlag och möjliggöra en samlad bedömning av en planerad verksamhets inverkan på miljö, hälsa och hushållning med naturresurser. Någon systematisk granskning av säkerhetsarrangemangen sker dock inte vid miljöprövningen.
Miljöprövningen enligt miljöbalken är ett offentligt förfarande. Sakägare och allmänhet har rätt och möjlighet att yttra sig över en ansökan om tillstånd och under arbetet med miljökonsekvensbeskrivningen.
Verksamhetsutövarens skyldigheter i Seveso II- direktivet och Industri-olyckskonventionen omfattar bl.a. vidtagande av åtgärder för att förebygga allvarliga kemikalieolyckor och begränsa följderna av dessa samt ingivande av redovisningar angående verksamheten och säkerhetsarrangemangen till behöriga myndigheter.
Varken i Seveso II-direktivet eller i Industriolyckskonventionen anges att säkerhetsarrangemangen skall prövas. I Seveso II- direktivet anges emellertid att säkerhetsrapporten skall granskas. En prövning förutsätter ett mer aktivt ställningstagande från den berörda myndigheten än en granskning. Prövningen av miljöfarlig verksamhet enligt miljöbalken resulterar t.ex. i ett tillstånd där särskilda krav ställs på verksamheten, alternativt i ett avslag.
Den kemikaliehanterande industrin som omfattas av Seveso II-direktivet och av Industriolyckskonventionen kan anses omfattas av miljöbalkens tillämpningsområde.
Sambandet mellan miljö- och säkerhetsfrågor är som nyss sagts påtagligt genom att det i båda fallen handlar om att förhindra skador på människor och miljön. Miljö- och säkerhetsfrågorna går ofta i varandra och kräver gemensamma överväganden och åtgärder. Det är därför en fördel om de kan lösas i ett sammanhang för att undvika motstridigheter. En samordning av säkerhetsfrågorna i Seveso II- direktivet och Industriolyckskonventionen med tillståndsprövningen enligt miljöbalken skulle således ha stora fördelar. En gemensam prövning blir mer rationell och myndigheternas och industrins hantering av frågor om hälsa, miljö och säkerhet kommer att bättre harmoniseras med varandra. Vidare kan i en integrerad miljö- och säkerhetsprövning miljökonsekvensbeskrivningar användas för att ge en allsidig beskrivning av både de kontinuerliga miljöeffekterna och riskerna vid en verksamhet. En samordnad miljö- och säkerhetsprövning enligt miljöbalken kommer att omfatta de verksamheter som omfattas av den högre kravnivån enligt Seveso II- direktivet och Industriolyckskonventionen.
En samordnad miljö- och säkerhetsprövning enligt miljöbalken kommer att omfatta i huvudsak de områden som enligt nuvarande reglering enligt Seveso I- direktivet täcks in av räddningstjänstlagstiftningen och miljöbalken. De arbetsmiljörelaterade säkerhetsfrågorna kommer, eftersom de faller utanför miljöbalkens tillämpningsområde, inte att omfattas av prövningen. Inom arbetsmiljöområdet finns emellertid en omfattande reglering av säkerhetsfrågorna.
Utskottet
Utskottet instämmer i regeringens förslag att en fördjupad säkerhetsprövning skall ske i samband med tillståndsprövningen enligt miljöbalken för de verksamheter som omfattas av kraven på säkerhetsrapport enligt Seveso II-direktivet och av Industriolyckskonventionen.
Lagteknisk lösning
Regeringen
Regeringen föreslår att Seveso II-direktivet och Industriolyckskonventionen skall genomföras genom en gemensam reglering. För ändamålet bör en särskild lag införas.
Som skäl för regeringens förslag anförs bl.a. att den samordning av miljö- och säkerhetsprövningen som regeringen föreslår ställer krav på en större enhetlighet i regleringen inom framför allt Statens räddningsverks och Naturvårdsverkets ansvarsområden. En gemensam reglering kommer att omfatta båda dessa myndigheters ansvarsområden.
Sambandet mellan hälsa, miljö och säkerhet är som tidigare nämnts tydligt i Seveso II-direktivet. Även Industriolyckskonventionen uppvisar en helhetssyn på säkerhetsfrågorna.
Med hänsyn till den överensstämmelse som således föreligger mellan direktivet och konventionen bör bestämmelserna samordnas för att möjliggöra en gemensam reglering. Detta innebär visserligen att de svenska bestämmelserna i vissa avseenden kommer att bli något strängare än om direktivets och konventionens bestämmelser skulle följts var för sig. I gengäld blir en samordnad reglering mer lättöverskådlig och tillämpningen kommer vidare att kunna underlättas.
Genom att samla vissa av reglerna för olycksförebyggande och skadebegränsande åtgärder inom kemikaliehanterande verksamhet i en särskild lag skapas nödvändiga förutsättningar för en fördjupad säkerhetsprövning i samband med tillståndsprövningen enligt miljöbalken samt ges möjlighet att uppfylla de krav som ställs i Seveso II-direktivet och Industriolyckskonventionen. Därmed ges också förutsättningar för en klarare och enklare myndighetsstruktur.
Lagrådet har anfört att de bestämmelser som direkt införlivar Seveso II-direktivet har sin plats i en särskild lag, men att regler om tillstånd och tillsyn mycket väl hade kunnat sökas i miljöbalken. Statens räddningsverk hade därvid, enligt Lagrådet, kunnat inordnas som en central tillsynsmyndighet enligt miljöbalken. Lagrådet har ansett att det har uppkommit en dubblyr med miljöbalkens bestämmelser.
Genom den föreslagna lagen genomförs en ny princip inom miljöområdet som innebär att domstolarna och tillsynsmyndigheterna är skyldiga att beakta olycks- förebyggande åtgärder när de prövar tillståndsfrågor och utövar tillsyn. Vid tillståndsprövningen och tillsynen har således domstolarna och tillsyns- myndigheterna att tillämpa miljöbalkens allmänna hänsynsregler i 2 kap. Någon dubblyr mellan den föreslagna lagen och miljöbalken bör därför inte anses uppkomma.
I detta sammanhang bör också nämnas att det i följdlagstiftningen till miljöbalken ingår flera lagar som innehåller förfaranderegler för bl.a. tillstånd och som samtidigt är parallellt tillämpliga med miljöbalken. Exempel på sådana lagar är minerallagen (1991:45) och lagen (1995:1649) om byggande av järnväg.
Enligt regeringen föreligger det skäl att reglera även frågor om tillstånd och tillsyn i den föreslagna lagen med hänsyn till regleringen där i fråga om olycksförebyggande åtgärder och skadebegränsande åtgärder. Till detta kommer den nya principen för domstolarna och tillsynsmyndigheterna att vid tillståndsprövning och tillsyn beakta olycksförebyggande åtgärder.
De arbetsmiljörelaterade säkerhetsfrågorna kommer, eftersom de faller utanför miljöbalkens tillämpningsområde, inte att omfattas av den fördjupade säkerhetsprövningen i samband med tillståndsprövningen enligt miljöbalken som föreslås. Inom arbetsmiljöområdet finns emellertid en omfattande reglering av säkerhetsfrågor, och någon ny lagstiftning är enligt regeringens bedömning inte nödvändig. Kompletterande regler för att genomföra Seveso II-direktivet kan ges i form av myndighetsföreskrifter.
Utskottet
Utskottet instämmer i regeringens förslag att Seveso II-direktivet och Industriolyckskonventionen skall genomföras genom en gemensam reglering och att det för ändamålet bör införas en särskild lag.
Tillsynsansvaret
Regeringen
Regeringen föreslår att tillsynsorganisationen enligt den nya lagen harmoniserar med tillsynen enligt miljöbalken. Länsstyrelse och kommuner skall därför ha det regionala och lokala tillsynsansvaret. Det centrala tillsynsansvaret enligt den nya lagen skall ligga på Statens räddningsverk.
Som skäl för regeringens förslag anförs bl.a. att Seveso II-direktivet uppställer som krav att medlemsstaterna tillskapar ett system för tillsyn av både den lägre och den högre kravnivån i Seveso II- direktivet. Industriolyckskonvention har inget direkt krav på en tillsynsorganisation utan anger att varje part till konventionen skall utse en myn- dighet för konventionens ändamål.
Även om de formella kraven är mindre omfattande enligt den lägre kravnivån betyder inte det att tillsynen av en sådan verksamhet är okomplicerad. Eftersom uppdelningen av de både kravnivåerna är mycket förenklad - mängden hanterade farliga ämnen - ger den i många fall en inte helt rättvisande bild av de krav på kompetens som fordras för tillsynen av de verksamheter som omfattas av direktivet. Om tillsynen skall bli effektiv och bidra till att höja säkerheten bör därför tillsynsorganisationen vara densamma för de båda kravnivåerna. På detta sätt kan den högre kompetens som krävs för att utöva tillsyn över de verksamheter som omfattas av den högre kravnivån även utnyttjas vid tillsyn av verksamheter enligt den lägre kravnivån.
Regeringen anför att Räddningsverkets övergripande roll i samhällets olycks- och skadeförebyggande arbete på senare år har betonats av riksdagen. Försvarsutskottet framhöll i betänkande 1993/94:FöU1 vikten av att ge Statens räddningsverks samordningsuppgift ett sådant innehåll att verket kunde agera på ett likartat sätt inom samtliga myndighetsområden avseende skyddet mot kemikalieolyckor och vid transport av farligt gods.
Naturvårdsverket är central förvaltningsmyndighet för frågor om miljövård, däri inbegripet naturvård och miljöskydd. Något särskilt ansvar för säkerhetsfrågor har verket emellertid inte även om säkerheten inom t.ex. industrin naturligtvis har betydelse för miljön. Med hänsyn till att den föreslagna lagen främst kommer att avse säkerhetsfrågor anser regeringen att det centrala tillsynsansvaret bör ligga på Statens räddningsverk. Som central tillsynsmyndighet bör Statens räddningsverk även få ansvaret för att utfärda föreskrifter och allmänna råd för tillämpningen av den nya lagen.
Motionen
I motion Fö4 (v) av Stig Sandström och Berit Jóhannesson framhålls bl.a. för att undvika dubbelreglering och uppbyggnad av samma kompetens hos ett flertal myndigheter att det är angeläget att ansvaret för de olika myndigheterna tydligt avgränsas. Motionärerna framhåller också att det saknas analys av hur reglering och tillsyn under Seveso I fungerat och föreslår att det görs en uppföljning och utvärdering av Seveso I-direktivet.
Utskottet
Utskottet delar regeringens syn att tillsynsorganisationen enligt den nya lagen bör harmonisera med tillsynen enligt miljöbalken. Länsstyrelse och kommuner skall, anser utskottet i likhet med regeringen, därför ha det regionala och lokala tillsynsansvaret, liksom att det centrala tillsynsansvaret enligt den nya lagen skall ligga på Statens räddningsverk.
Med anledning av yrkandet i motion Fö4 (v) vill utskottet framhålla följande.
Försvarsdepartementet har vid en föredragning inför utskottet den 13 april 1999 bl.a. anfört att syftet med tillsynsorganisationen enligt den nya lagen (Sevesolagen) är att denna skall harmonisera med miljöbalkens tillsyns-system, vilket regeringen också anför i propositionen. Naturvårdsverket, som är central tillsynsmyndighet för miljöbalken, har ansvar för frågor om naturvård och miljöskydd, inte säkerhetsfrågor i enlighet med vad den nya Seveso- lagen kräver. Utskottet har, som redan framgått, inget att invända mot den ordning regeringen nu föreslår om tillsynsorganisationen. Utskottet vill dock i sammanhanget anföra följande.
Utskottet, som erfarit att tillsynen enligt Seveso I-direktivet fungerat väl, utgår i från att den nu föreslagna ordningen inte medför en dubbelreglering på området. Behovet av en effektiv samordning av de olika tillsynsmyndigheternas arbete framstår som uppenbart. Utskottet förutsätter att nödvändig kompetens är säkrad i den föreslagna organisationen och att tillsynsansvaret för berörda myndigheter är tydligt och väl uttalat. Utskottet vill särskilt framhålla att utskottet utgår ifrån att regeringen följer upp och utvärderar genomförandet av Seveso II-direktivet och återkommer till riksdagen om förhållanden, som utskottet nu pekat på, visar sig föreligga. Mot bakgrund av vad utskottet anfört behöver motion Fö4 (v) inte bifallas av riksdagen.
Den materiella regleringen
Utskottet redovisar i det följande regeringens sammanfattande förslag under respektive avsnitt. Under de avsnitt som motionsyrkandena behandlas finns en mer utförlig redovisning av regeringens anföranden i propositionen.
Tillämpningsområde
Regeringen
Regeringen föreslår att lagens tillämpningsområde skall omfatta sådana verksamheter där farliga ämnen förekommer eller kan förekomma i mängder (tröskelvärden) som motsvarar eller överstiger de mängder som regeringen bestämmer. Tröskelvärdena får därmed inte överstiga de värden som anges i Seveso II-direktivet och i Industriolyckskonventionen.
Såvitt gäller skydd mot ohälsa och olycksfall i arbete samt i övrigt vad gäller arbetsmiljön tillämpas bestämmelserna i arbetsmiljölagen (1977:1160). Från lagens tillämpningsområde undantas faror som har samband med joniserande strålning, militär verksamhet, transport av farliga ämnen i rörledningar utanför de verksamheter som omfattas av lagen och sådan hantering av farliga ämnen som omfattas av lagen (1982:821) om transport av farligt gods.
Utskottet
Utskottet instämmer i regeringens förslag att lagens tillämpningsområde skall omfatta sådana verksamheter där farliga ämnen förekommer eller kan förekomma i mängder (tröskelvärden) som motsvarar eller överstiger de mängder som regeringen bestämmer. Tröskelvärdena får därmed inte överstiga de värden som anges i Seveso II-direktivet och i Industriolyckskonventionen. Utskottet har heller inget att invända mot vad regeringen i övrigt anför om tillämpningsområdet.
Definitioner
Regeringen
Regeringen föreslår att vissa för Seveso II- direktivet och Industriolyckskonventionen centrala begrepp skall definieras i den föreslagna lagen. Dessa begrepp är allvarlig kemikalieolycka, verksamhet, verksamhetsutövare, anläggning, lager och farliga ämnen. Definitionerna i direktivet och konventionen kommer därvid att vara samordnade. Regeringen skall få föreskriva vilka ämnen som skall anses som farliga.
Utskottet
Utskottet instämmer i regeringens förslag att vissa för Seveso II-direktivet och Industriolyckskonventionen centrala begrepp skall definieras i den föreslagna lagen. Dessa begrepp är allvarlig kemikalieolycka, verksamhet, verksamhetsutövare, anläggning, lager och farliga ämnen. Definitionerna i direktivet och konventionen kommer därvid att vara samordnade. Utskottet har heller inget att invända mot att regeringen får föreskriva vilka ämnen som skall anses som farliga.
Verksamhetsutövarnas skyldigheter
Regeringen
Regeringen föreslår i propositionen att verksamhetsutövarnas skyldigheter är uppdelade i två kravnivåer beroende på i vilka mängder farliga ämnen förekommer eller kan förekomma i verksamheten.
Samtliga verksamhetsutövare är skyldiga att vidta förebyggande och skadebegränsande åtgärder, inge anmälan till tillsynsmyndigheten om verksamheten samt upprätta ett handlingsprogram för hur allvarliga kemikalieolyckor skall förebyggas. Bestämmelser med dessa skyldigheter införs i lagen.
De verksamhetsutövare som omfattas av den högre kravnivån i lagen skall utöver nämnda skyldigheter även lämna en säkerhetsrapport. Vid nyanläggning och förändring av verksamhet som omfattas av den högre kravnivån skall säkerhetsrapporten lämnas till miljöprövningsmyndigheten för en fördjupad säkerhetsprövning. I övriga fall skall säkerhetsrapporten lämnas till tillsynsmyndigheten.
Utskottet
Utskottet instämmer i regeringens förslag att verksamhetsutövarnas skyldigheter är uppdelade i två kravnivåer beroende på i vilka mängder farliga ämnen förekommer eller kan förekomma i verksamheten. Likaså anser utskottet - i likhet med regeringen - att samtliga verksamhetsutövare är skyldiga att vidta förebyggande och skadebegränsande åtgärder, inge anmälan till tillsynsmyndigheten om verksamheten samt upprätta ett handlingsprogram för hur allvarliga kemikalieolyckor skall förebyggas och att bestämmelser med dessa skyldigheter införs i lagen.
Utskottet instämmer även i regeringens förslag att de verksamhetsutövare, som omfattas av den högre kravnivån i lagen utöver nämnda skyldigheter även skall lämna en säkerhetsrapport. I likhet med regeringen anser utskottet att vid nyanläggning och förändring av verksamhet som omfattas av den högre kravnivån skall säkerhetsrapporten lämnas till miljöprövningsmyndigheten för en fördjupad säkerhetsprövning. I övriga fall skall säkerhetsrapporten lämnas till tillsynsmyndigheten.
Planering för räddningsinsatser
Regeringen
Regeringen föreslår att interna planer för räddningsinsatser skall ingå i säkerhetsrapporten. Den interna planen för räddningsinsatser utarbetas av verksamhetsutövaren i samråd med kommunen och de anställda. Den fortlöpande kontrollen av de interna planerna för räddningsinsatser skall ligga på tillsynsmyndigheten.
Som skäl för regeringens förslag anförs bl.a. att kravet i Seveso II-direktivet riktar sig både till verksamhetsutövarna, som skall upprätta interna planer för räddningsinsatsen, och till den behöriga myndighet som skall upprätta externa planer för räddningsinsatser. Utarbetande av den interna planen för räddningsinsatser skall ske i samråd med de anställda, och vid utarbetande av den externa planen för räddningsinsatser skall allmänheten ges tillfälle att lämna synpunkter.
Beredskapen för räddningsinsatser inom en verksamhet är underordnad kommunens räddningstjänst och är vid en insats i ledningshänseende underställd räddningsledaren inom den kommunala räddningstjänsten, vilket följer av räddningstjänstlagen (1986:1102). I lagen bör framgå att den interna planen skall utarbetas i samråd med kommunen och de anställda. Den fortlöpande kontrollen av de interna planerna bör, i enlighet med direktivet, hanteras som en tillsynsfråga.
De externa planerna för räddningsinsatser skall enligt direktivet upprättas av behörig myndighet, dvs. för svenska förhållanden, den kommunala räddningstjänsten, på grundval av vad som redovisats i säkerhetsrapporten.
Såvitt avser frågan om underlaget för de externa planerna skall bedömas vid den fördjupade säkerhetsprövningen i samband med tillståndsprövningen enligt miljöbalken anser regeringen att det finns fördelar med ett sådant förfarande. Därmed kan behovet av kommunala räddningsinsatser vägas mot verksamhetsutövarens andra åtgärder för att förebygga olyckor och effekter av olyckor samt krav på interna planer för räddningsinsatser. Regeringen anser att underlaget för de externa planerna för räddningsinsatser skall ingå som en del av den fördjupade säkerhetsprövningen i samband med tillståndsprövningen enligt miljöbalken.
Planerna för räddningsinsatser rör i huvudsak räddningstjänstfrågor. Detta gäller särskilt de externa planerna för räddningsinsatser som inte direkt berörs av prövningen av säkerhetsarrangemangen. De övergripande bestämmelserna om externa planer för räddningsinsatser bör därför ingå bland de bestämmelser som reglerar räddningstjänsten. Regeringen har för avsikt att vidta erforderliga förordningsändringar med stöd av 61 § räddningstjänstlagen.
Motionen
I kommittémotion Fö3 (kd) av Åke Carnerö m.fl. framhålls bl.a. att det i dag inte finns någon ändamålsenlig organisation för brandbekämpning i Östersjön. Vid en jämförelse ter sig beredskapen i Nordsjön betydligt bättre, där bl.a. Storbritannien har en stor bogserbåt i ständig beredskap. Motionärerna framhåller också att Kustbevakningen har ansvaret för åtgärder vid olje- och kemikalieolyckor till sjöss. Dess miljöskyddsfartyg är också utrustade för brandbekämpningsinsatser. Det är därför rimligt att Kustbevakningen också tilldelas ansvaret för att bygga upp den organisation som krävs för att förebygga och bistå vid brandolyckor till sjöss (yrkande 1).
Utskottet
Utskottet instämmer i regeringens förslag att interna planer för räddningsinsatser skall ingå i säkerhetsrapporten. Den interna planen för räddningsinsatser utarbetas av verksamhetsutövaren i samråd med kommunen och de anställda. Den fortlöpande kontrollen av de interna planerna för räddningsinsatser skall ligga på tillsynsmyndigheten.
Med anledning av yrkande 1 i motion Fö3 (kd) vill utskottet anföra följande.
Enligt uppgift har Statens räddningverk i rapporten Det svenska marina oljeskadeskyddet inför 2000-talet tagit upp frågan om brandbekämpning till sjöss. I rapporten sägs bl.a. att beredskap för att bistå fartygsledningen vid brand ombord samt beredskap för att snabbt kunna påbörja nödbogsering behöver förbättras. En utökad statlig beredskap bör därför övervägas enligt rapporten. Utskottet har erfarit att Kustbevakningen instämmer i denna bedömning och att Kustbevakningen - inom ramen för tillgängliga resurser -bl.a. förstärkt insatsmöjligheterna till brandbekämpning till sjöss. Brandbekämpningskapaciteten har också förstärkts vid om- och nybyggnad av myndighetens större fartyg.
Utskottet kan konstatera att frågan om brandbekämpning till sjöss har uppmärksammats av berörda myndigheter. De åtgärder som vidtagits av Kustbevakningen för att förbättra kapaciteten för brandbekämpning till sjöss bedömer utskottet som mycket värdefulla. Utskottet förutsätter att regeringen bevakar frågan om brandbekämpning till sjöss och tar erforderliga initiativ om allvarliga brister i beredskapen uppdagas. Något särskilt uttalande från riksdagens sida - utöver vad utskottet nu framhållit - bedömer utskottet för närvarande inte föreligga. Motion Fö3 (kd) yrkande 1 bör därför inte bifallas av riksdagen.
Den fysiska planeringen
Regeringen
Regeringen bedömer att nuvarande lagstiftning är tillräcklig för att uppfylla både Seveso II- direktivets och Industriolyckskonventionens krav.
Som skäl för regeringens bedömning anförs bl.a. att frågor om lokalisering och markanvändning är en nyhet i Seveso II-direktivet. Medlemsstaterna skall enligt artikel 12 i direktivet se till att målen när det gäller att förebygga allvarliga olyckshändelser och begränsningar av följderna av sådana olyckor beaktas vid regleringen av markanvändningen och annan relevant reglering. Målen uppnås, enligt artikeln, genom kontroll av dels lokaliseringen av nya verksamheter, dels förändringar av befintliga verksamheter och dels nya anordningar kring befintliga verksamheter som t.ex. transportleder, platser som besöks av allmänheten och bostadsområden, när denna lokalisering eller dessa anordningar kan befaras öka risken för allvarliga olyckshändelser eller förvärra följderna av dem. Vid reglering av markanvändningen skall medlemsstaterna se till att nödvändigheten av att på lång sikt upprätthålla lämpliga skyddsavstånd beaktas. Vidare skall lämpliga samrådsförfaranden finnas.
Regeringen anför också att det i svensk rätt finns en omfattande reglering av frågor som rör fysisk planering och markanvändning. Plan- och bygglagen (1987:10) innehåller bestämmelser om planläggning av mark och vatten samt om byggande.
I plan- och bygglagen (PBL) finns bestämmelser om allmänna intressen som skall beaktas vid planläggning och vid lokalisering av bebyggelse. Enligt 2 kap. 1 § PBL skall mark och vattenområden användas för det eller de ändamål för vilka områdena är mest lämpade med hänsyn till beskaffenhet och läge samt föreliggande behov. Bebyggelse skall enligt 2 kap. 3 § PBL lokaliseras till mark som är lämpad för ändamålet med hänsyn till bl.a. de boendes och övrigas hälsa. Inom områden med sammanhängande bebyggelse skall bebyggelsemiljön utformas med hänsyn till behovet av skydd mot uppkomst och spridning av brand samt trafikolyckor och andra olyckshändelser.
I miljöbalken finns bestämmelser för hushållning med mark, vattenområden, miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. De grundläggande hushållningsbestämmelserna i 3 kap. miljöbalken skall främja väl genomtänkta avvägningar mellan olika önskemål om att utnyttja marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt. Syftet med bestämmelserna är att redovisa vilka intressen som har särskild betydelse för samhällsutvecklingen och som därför skall ges ett försteg framför andra intressen när markanvändningsfrågor skall avgöras.
Plan- och bygglagen och miljöbalken gör det således möjligt för myndigheterna att ställa långtgående krav på lokalisering och markanvändning. Kommunerna har genom sitt planmonopol stora möjligheter att styra mark-användningen och därmed också ett stort ansvar för samhällsplaneringen. För att bereda allmänheten möjlighet till insyn i planförfarandet finns särskilda regler om samråd innan översiktsplan, detaljplan eller områdesbestämmelser antas.
Genom framför allt plan- och bygglagen och miljöbalken har svenska myndigheter långtgående möjligheter att påverka frågor om fysisk planering. Även allmänhetens möjlighet till insyn och deltagande är väl tillgodosedd. Några särskilda lagstiftningsåtgärder såvitt avser den fysiska planeringen behövs därför inte.
Motionen
I kommittémotion Fö3 (kd) av Åke Carnerö m.fl. anförs bl.a. att regeringen bedömer att befintlig lagstiftning är tillräcklig för att uppfylla både Seveso II-direktivets och Industriolyckskonventionens krav när det gäller den fysiska planeringen av verksamhet som involverar kemikaliehantering. Kristdemokraterna, som tidigare pekat på brister i säkerheten på grund av att skyddsavstånden kan variera från län till län och från kommun till kommun, delar därför inte regeringens uppfattning att nuvarande lagstiftning är tillräcklig. Motionärerna kräver att regeringen återkommer till riksdagen med underlag för bedömning av skyddsavstånd i den fysiska samhällsplaneringen (yrkande 2).
Utskottet
Utskottet delar regeringens bedömning att nuvarande lagstiftning är tillräcklig för att uppfylla både Seveso II-direktivets och Industriolyckskonventionens krav.
Med anledning av yrkande 2 i motion Fö3 (kd) vill utskottet anföra följande.
Utskottet har erfarit att Boverket i samråd med Statens räddningsverk och övriga berörda myndigheter genomfört ett regeringsuppdrag rörande skyddsavstånd i den fysiska planeringen. Uppdraget har redovisats i rapporten Bättre plats för arbete - planering med hänsyn till miljö, hälsa och säkerhet. Resultatet av detta arbete är att det nu finns rekommenderade riktvärden i landet för skyddsavstånd i den fysiska planeringen - Boverkets allmänna råd om skyddsavstånd. En utvärdering av erfarenheterna av de allmänna råden om skyddsavstånd genomfördes år 1998 av Boverket i samråd med Statens räddningsverk och övriga berörda myndigheter. Utvärderingen visar bl.a. att kommunerna i sitt planarbete använder sig av skyddsavstånd i den fysiska planeringen och att kommunerna normalt utgår från de riktvärden för skyddsavstånd som anges i rapporten Bättre plats för arbete. Utskottet vill framhålla betydelsen av en enhetlighet i kommunernas fysiska planering när det gäller skyddsavstånd och ser positivt på att kommunerna normalt använder sig av de riktvärden som utarbetats. Enligt utskottets bedömning går tillämpningen av dessa riktvärden i riktning mot vad som motionärerna i motion Fö3 (kd) efterlyser. Utskottet anser därför att motion Fö3 (kd) yrkande 2 inte bör bifallas av riksdagen.
Påverkan på omgivningen
Regeringen
Regeringen föreslår att särskilda bestämmelser om det ömsesidiga förhållandet mellan en verksamhet och omgivningen skall införas i lagen. Ett syfte med miljökonsekvensbeskrivningar skall vara att identifiera verksamhet vars säkerhet kan påverkas av faktorer i omgivningen.
Utskottet
Utskottet instämmer i regeringens förslag att särskilda bestämmelser om det ömsesidiga förhål- landet mellan en verksamhet och omgivningen skall införas i lagen. Utskottet instämmer också i att ett syfte med miljökonsekvensbeskrivningar skall vara att identifiera verksamhet vars säkerhet kan påverkas av faktorer i omgivningen.
Informationsskyldighet
Regeringen
Regeringen föreslår att information om säkerhetsåtgärder och lämpligt uppträdande vid en olycka skall spridas till berörd allmänhet. Kommunen skall ha ansvaret för att detta sker. Informationen skall dock bekostas av verksamhetsutövaren. En bestämmelse om detta skall införas i lagen.
Utskottet
Utskottet instämmer i regeringens förslag att information om säkerhetsåtgärder och lämpligt uppträdande vid en olycka skall spridas till berörd allmänhet och att kommunen skall ha ansvaret för att detta sker. Informationen skall dock bekostas av verksamhetsutövaren. Utskottet anser - i likhet med regeringen - att en bestämmelse om detta införs i lagen.
Tillsyn
Regeringen
Regeringen föreslår att bestämmelser om tillsyn och tillsynsmyndigheternas befogenheter tas in i den nya lagen.
Utskottet
Utskottet instämmer i regeringens förslag att bestämmelser om tillsyn och tillsynsmyndigheternas befogenheter tas in i den nya lagen.
Driftförbud m.m.
Regeringen
Regeringen föreslår att en bestämmelse om tillsynsmyndighetens befogenhet att meddela föreläggande och förbud bör tas in i lagen. Föreläggandet skall kunna förenas med vite.
Utskottet
Utskottet instämmer i regeringens förslag att en bestämmelse om tillsynsmyndighetens befogenhet att meddela föreläggande och förbud bör tas in i lagen och att föreläggandet skall kunna förenas med vite.
Den gemensamma miljö- och säkerhetsprövningen
Regeringen
Regeringen föreslår att vid den fördjupade säkerhetsprövningen som skall ske i samband med tillståndsprövningen enligt miljöbalken skall en säkerhetsrapport ingå i tillståndsansökan.
En dom i ett tillståndsmål skall innehålla de villkor som behövs för att förebygga allvarliga kemikalieolyckor och begränsa följderna av dem för människors hälsa och miljön.
Statens räddningsverk skall ges rätt att föra talan i mål för att tillvarata miljöintressen och andra allmänna intressen avseende säkerhetsfrågor.
Utskottet
Utskottet instämmer i regeringens förslag att vid den fördjupade säkerhetsprövningen som skall ske i samband med tillståndsprövningen enligt miljöbalken skall en säkerhetsrapport ingå i tillståndsansökan. Utskottet anser - i likhet med regeringen - att en dom i ett tillståndsmål skall innehålla de villkor som behövs för att förebygga allvarliga kemikalieolyckor och begränsa följderna av dem för människors hälsa och miljön. Likaså anser utskottet att Statens räddningsverk ges rätt att föra talan i mål för att tillvarata miljöintressen och andra allmänna intressen avseende säkerhetsfrågor.
Överklagande
Regeringen
Regeringen föreslår att en kommuns beslut enligt lagen får överklagas hos länsstyrelsen. Länsstyrelsens och Statens räddningsverks beslut får överklagas hos miljödomstolen.
Utskottet
Utskottet instämmer i regeringens förslag att en kommuns beslut enligt lagen får överklagas hos länsstyrelsen och att länsstyrelsens och Statens räddningsverks beslut får överklagas hos miljödomstolen.
Behov av lagstiftningsåtgärder i övrigt
Regeringen
Regeringen föreslår att i 30 § räddningstjänstlagen (1986:1102) görs ett tillägg för att klarlägga att det föreligger en skyldighet för räddningsorgan som utför en räddningsinsats att omedelbart underrätta berörd myndighet i annat land än Sverige.
Ändringar bör även göras i lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall och sekretesslagen (1980:100) för att uppfylla kraven i Industri-olyckskonventionen.
Utskottet
Utskottet instämmer i regeringens förslag att det i 30 § räddningstjänstlagen (1986:1102) görs ett tillägg för att klarlägga att det föreligger en skyldighet för räddningsorgan som utför en räddningsinsats att omedelbart underrätta berörd myndighet i annat land än Sverige. Utskottet anser - i likhet med regeringen - att ändringar även bör göras i lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall och sekretesslagen (1980:100) för att uppfylla kraven i Industriolyckskonventionen.
Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser
Regeringen
Regeringen föreslår att lagen om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor träder i kraft den 1 juli 1999. För befintliga verksamheter som omfattas av lagen skall anmälan inges till tillsynsmyndigheten senast den 1 januari 2000 och säkerhetsrapporten respektive den interna planen för räddningsinsatser senast den 1 januari 2001. För befintliga verksamheter som inte har omfattats av bestämmelserna i direktiv 82/501/EEG (Seveso I-direktivet) skall dock säkerhetsrapporten och interna planerna för räddningsinsatser inges till tillsynsmyndigheterna senast den 1 februari 2002.
Lagen om ändring i miljöbalken skall inte tillämpas på mål och ärenden som vid lagens ikraftträdande är under handläggning enligt miljöbalkens bestämmelser eller motsvarande äldre bestämmelser som upphävts genom miljöbalken enligt 2 § lagen (1998:811) om införande av miljöbalken.
Utskottet
Utskottet har inget att invända mot vad regeringen i propositionen föreslår om ikraftträdande- och övergångsbestämmelser.
Ekonomiska konsekvenser av förslaget
Regeringen
Regeringen anför att de nu föreslagna bestämmelserna i och för sig endast är en vidareutveckling av de regler som i dag finns införda genom Seveso I-direktivet. Med det lagförslag med en fördjupad säkerhetsprövning som föreligger har regeringen varit angelägen om att ha så enkla och samordnade regler som möjligt, som skall underlätta för verksamhetsutövarna att tillämpa bestämmelserna.
Länsstyrelsernas och kommunernas tillkommande kostnader för genomförandet av den föreslagna lagen kommer att finansieras över utgiftsområde 6 Totalförsvar.
På sikt kan övervägas en finansiering genom avgifter.
Utskottet
Utskottet har inget att invända mot vad regeringen i propositionen anför om ekonomiska konsekvenser av förslaget.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande konventionen om gränsöverskridande effekter av industriolyckor
att riksdagen godkänner konventionen den 17 mars 1992 om gränsöverskridande effekter av industriolyckor,
2. beträffande ny lag vid kemikalieolyckor
att riksdagen med avslag på motionerna 1998/99:Fö3 yrkandena 1 och 2 samt 1998/99:Fö4 antar lag om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor,
res. (kd, mp)
3. beträffande miljöbalken
att riksdagen antar lag om ändring i miljöbalken,
4. beträffande lagen om immunitet och privilegier i vissa fall
att riksdagen antar lag om ändring i lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall,
5. beträffande sekretesslagen
att riksdagen antar lag om ändring i sekretesslagen (1980:100),
6. beträffande räddningstjänstlagen
att riksdagen antar lag om ändring i räddningstjänstlagen (1986:1102).
Stockholm den 4 maj 1999
På försvarsutskottets vägnar
Henrik Landerholm
I beslutet har deltagit: Henrik Landerholm (m), Tone Tingstård (s), Karin Wegestål (s), Stig Sandström (v), Åke Carnerö (kd), Olle Lindström (m), Rolf Gunnarsson (m), Håkan Juholt (s), Berit Jóhannesson (v), Margareta Viklund (kd), Anna Lilliehöök (m), Lars Ångström (mp), Erik Arthur Egervärn (c), Runar Patriksson (fp), Laila Bäck (s) och Berndt Sköldestig (s).
Reservation
Ny lag vid kemikalieolyckor (mom. 2)
Åke Carnerö, Margareta Viklund (båda kd) och Lars Ångström (mp) anser:
dels att den del av utskottets anförande som på s. 12 börjar med "Enligt uppgift" och slutar med "av riksdagen" bort ha följande lydelse:
Kemikalier transporteras i stora mängder varje år i fartygstrafiken på Östersjön. Det innebär att det finns en permanent och långt ifrån obefintlig risk för bränder och andra kemikalieolyckor. Det är därför angeläget att kunna förebygga olyckor och ha en beredskap för dem så att de kan begränsas. En olycka kan i vissa fall undvikas eller minimeras genom att man flyttar olyckan eller det fartyg/föremål som utgör olycksrisken med hjälp av bogserbåt. Flytten kan till exempel ske till en hamn där det finns större resurser eller bara till en mindre hotad eller utsatt plats.
I dag finns det ingen ändamålsenlig organisation för brandbekämpning i Östersjön. När en olycka inträffar i Östersjön får man i dag räkna med att det tar flera timmar innan bogserbåtar eller fartyg med tillräcklig brandsläckningskapacitet når fram till olycksplatsen. Vid tidigare olyckor har det i vissa fall tagit ett helt dygn innan en bogserbåt kunnat nå fram.
Vid en jämförelse ter sig beredskapen i Nordsjön betydligt högre. Storbritannien har en stor bogserbåt i ständig beredskap. Holland sänder ut ett bogserfartyg till sjöss varje gång en viss vindstyrka överskrids.
Kustbevakningen har till uppgift att utföra effektiv övervakning av svenskt sjöterritorium samt har det nationella ansvaret för miljöräddningstjänst till sjöss vilket bl.a. innefattar ansvaret för åtgärder vid olje- och kemikalieolyckor. Kustbevakningen har utbildat räddningsdykare samt utrustat sina miljöskyddsfartyg för brandbekämpningsinsatser.
Brandsläckning är ett sätt att förhindra miljöfarliga utsläpp. Hos Kustbevakningen finns således en bas, så väl vad beträffar snabbhet som uthållighet, som erfordras för att bistå befälhavaren på ett brinnande fartyg och för insatser på ett redan övergivet fartyg. Det är därför rimligt, som yrkas i motion Fö3 (kd), att Kustbevakningen också tilldelas ansvaret för att bygga upp den organisation som krävs för att planera för insatser och bistå vid brandolyckor till sjöss. Motion Fö3 (kd) yrkande 1 bör därför bifallas av riksdagen.
dels att utskottets hemställan under 2 bort ha följande lydelse:
2. beträffande ny lag vid kemikalieolyckor
att riksdagen med bifall till motion 1998/99:Fö3 yrkande 1 och med avslag på motionerna 1998/99:Fö3 yrkande 2 och 1998/99:Fö4 antar lag om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor samt som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
Förslag till lag om åtgärder för att förebygga och begränsa
följderna av allvarliga kemikalieolyckor
Förslag till lag om ändring i miljöbalken
Förslag till lag om ändring i lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall
Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)
Förslag till lag om ändring i räddningstjänstlagen (1986:1102)