Säkerhetspolitiska frågor
Betänkande 1993/94:UU18
Utrikesutskottets betänkande
1993/94:UU18
Säkerhetspolitiska frågor
Innehåll
1993/94 UU18
1. Sammanfattning
I detta betänkande behandlar utrikesutskottet regeringens skrivelse 1993/94:207 Sverige och Partnerskap för fred (PFP) jämte de två partimotioner, (s) och (v), som väckts med anledning av skrivelsen.
Med utgångspunkt från skrivelsen och proposition 1993/94:100 bil. 4 behandlas också motioner som väckts under allmänna motionstiden i januari 1994 och som rör säkerhetspolitiska frågor. Motionerna kan indelas i två huvudgrupper, dels sådana som rör Förenta nationerna och ESK, dels sådana som rör svensk säkerhetspolitik.
Försvarsutskottet har yttrat sig över regeringens skrivelse och de motioner som väckts i anledning av denna.
I betänkandet uttalar sig utrikesutskottet för att Sverige tidigt kommer med i PFP-samarbetet (Partnership for Peace).
Utskottet behandlar 26 yrkanden. Samtliga besvaras utom ett som avstyrks.
2. Skrivelsen
Regeringen (Utrikesdepartementet) anmäler i skrivelse 1993/94:207 svensk medverkan i det initiativ avseende Partnerskap för fred (Partnership for Peace -- PFP) som NATO-staterna presenterade vid sitt toppmöte i Bryssel den 10--11 januari i år. I skrivelsen redovisas den bedömning som regeringen gör av initiativet och de skäl som ligger till grund för regeringens avsikt att besluta om ett svenskt deltagande i PFP-samarbetet.
3. Motionerna
Motioner väckta med anledning av skrivelsen
1993/94:U6 av Ingvar Carlsson m.fl. (s) vari yrkas 1. att riksdagen ger regeringen till känna vad i motionen anförts om ett svenskt deltagande i Partnerskap för fred, 2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om finansiering och hantering inom ramen för ett program för gemensam säkerhet.
1993/94:U7 av Gudrun Schyman m.fl. (v) vari yrkas 1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att Sverige i presentationsdokumentet bör klargöra att de svenska insatserna inom Partnerskap för fred (PFP) avbryts om PFP innebär en utvidgning av NATO, 2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att Sverige i presentationsdokumentet bör klargöra att samarbete som generellt syftar till harmonisering av svenska stridskrafter med NATO-stridskrafter inte accepteras, 3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att kostnaderna för insatserna inom PFP finansieras över försvarsanslaget.
Motioner väckta under allmänna motionstiden 1994
1993/94:U304 av Ingvar Carlsson m.fl. (s) vari yrkas 1. (delvis) att riksdagen beslutar anta ett program för gemensam säkerhet, 6. (delvis) att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i övrigt anförts i motionen om syfte och hantering.
1993/94:U313 av Ian Wachtmeister m.fl. (nyd) vari yrkas 1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att Sverige i internationella sammanhang skall verka för att FN inrättar permanenta fredsskapande styrkor (peacemaking units) under säkerhetsrådets kontroll.
1993/94:U403 av Ingvar Carlsson m.fl. (s) vari yrkas 1. att riksdagen hos regeringen begär förslag om initiativ till internationell konflikthantering i enlighet med vad som anförts i motionen, 2. att riksdagen hos regeringen begär förslag om former och resurser för stärkta svenska insatser i fråga om förhandling, medling och försoning i nationella och internationella konflikter, 5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om initiativ för att utvidga ESK:s mandat och utöka ESK:s resurser.
1993/94:U406 av Håkan Holmberg (fp) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om avskräckningsstyrkor i FN:s eller ESK:s regi.
1993/94:U407 av Bertil Måbrink m.fl. (v) vari yrkas 5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om svenskt initiativ i FN för att lösa gränstvister som kolonialmakterna efterlämnat.
1993/94:U408 av Jan Erik Ågren (kds) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om svensk observatörsstatus inom VEU vid ett svenskt medlemskap i EU.
1993/94:U411 av Ingela Mårtensson (fp) vari yrkas 1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om alliansfriheten.
1993/94:U412 av Martin Nilsson (s) vari yrkas 1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om inrättandet av ett särskilt säkerhetspolitiskt bistånd.
1993/94:U414 av Karl-Erik Svartberg m.fl. (s, v) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet av en utredning med syftet att belysa det vidgade internationella säkerhetsbegreppets konsekvenser på nationell nivå och att föreslå åtgärder som tydliggör och integrerar denna grundsyn i svensk säkerhetspolitik.
1993/94:U416 av Lennart Brunander och Alwa Wennerlund (c, kds) vari yrkas 1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet av att inrätta en fond för FN:s fredsbevarande verksamhet, 3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om ett svenskt förslag i FN om beredskap för fredsbevarande FN-operationer.
1993/94:U616 av Bertil Måbrink m.fl. (v) vari yrkas 1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att Sverige bör verka för att förändra reglerna för medlemskap och avskaffa vetorätten i FN:s säkerhetsråd, 2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att Sverige bör verka för att förändra finansieringssystemet för FN:s reguljära verksamhet, 4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att Sverige bör ge sitt fulla stöd till FN:s generalsekreterares förslag om demilitariserade zoner i preventivt syfte, 5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att Sverige bör verka för att upprättandet av ett stabsutskott enligt FN-stadgans artiklar 46 och 47 garanteras vid varje framtida väpnad FN-operation, 6. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att Sverige i FN bör verka för att FN ges mer resurser till fredsbyggande verksamhet, 7. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att Sverige bör verka för att förslaget från FN:s kommission för internationell rätt att upprätta en permanent krigsdomstol i Haag förverkligas.
1993/94:Fö335 av Ian Wachtmeister m.fl. (nyd) vari yrkas 6. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att Sverige som ett första steg i att överge den förlegade alliansfriheten och neutraliteten aktivt medverkar i Partnership for Peace.
4. Sammanfattning av skrivelsen, propositionen och motionerna
4.1 Sammanfattning av regeringens skrivelse 1993/94:207 Sverige och Partnerskap för fred
Vid NATO-staternas toppmöte i Bryssel den 10--11 januari i år skapades en ny form för europeiskt samarbete. Det skedde genom ett erbjudande från NATO:s sexton medlemsstater om samverkan med andra stater inom ramen för initiativet Partnerskap för fred (PFP).
Initiativet har genomgående mottagits positivt i berörda länder. Arbetet med att ge PFP-samarbetet ett konkret innehåll har redan inletts, och de första samarbetsprojekten inom PFP:s ram kommer att kunna äga rum redan i höst.
Efter noggrant övervägande har regeringen kommit till slutsatsen att det ligger i Sveriges intresse att delta i detta samarbete.
4.1.1 NATO-staternas erbjudande
NATO:s inbjudan om Partnerskap för fred har riktats till medlemmarna i det nordatlantiska samarbetsrådet (North Atlantic Cooperation Council -- NACC), samt till andra ESK-stater "som kan och vill bidra till programmet". Därmed avses främst länder som Sverige, Finland och Österrike, vilka redan i dag de facto medverkar i NACC:s arbete på det fredsbevarande området.
Utgångspunkten för deltagande i programmet är att varje stat själv definierar de områden inom vilka den är beredd att samarbeta.
PFP-programmets totala omfattning har fastslagts i det ramdokument som fogades till NATO-staternas inbjudan. PFP-programmet syftar till att:
underlätta öppenheten i nationella försvars-, planerings- och budgeteringsprocesser; säkerställa demokratisk kontroll av försvarsmakter; upprätthålla förmågan och beredskapen att, efter vederbörliga konstitutionella hänsyn, bidra till operationer under FN:s bemyndigande och/eller ESK:s ansvar; utveckla samarbetsinriktade militära relationer med NATO syftande till gemensam planering, utbildning och övning för att förstärka förmågan att genomföra operationer på det fredsbevarande området, räddningsinsatser, insatser på det humanitära området och på andra områden som parterna kan enas om; på längre sikt utveckla förmågan att samarbeta med militära enheter från Atlantpaktens medlemsstater.
Ramdokumentet anger vissa grundläggande principer för samarbetet med utgångspunkt i folkrätten, FN-stadgan och ESK:s principer. Ramdokumentet är inte juridiskt bindande. Det innehåller inga åtaganden om insatser från vare sig NATO:s eller partnerstaternas sida.
Utgångspunkten för och inriktningen av ett enskilt deltagarlands medverkan inom PFP-programmets totala ram definieras av landet självt i ett s.k. presentationsdokument (Presentation Document).
Varje land bekostar sin egen medverkan.
Presentationsdokumentet utgör underlag för nästa steg, då de sexton NATO-staterna och resp. partnerstat samråder i syfte att enas om vilka element i presentationsdokumentet som kan ingå i det gemensamma arbetsprogram som utarbetas för samtliga partners.
När detta samråd fullföljts kommer sedan det för det enskilda deltagarlandet bindande steget i form av en bilateral överenskommelse mellan landet i fråga och NATO om ett partnerskapsprogram (Partnership Programme) för en given tidsperiod, exempelvis ett år. Av detta program framgår vad landet utfäster sig att delta i och vilka resurser som det ställer till förfogande.
Genom samrådsförfarandet skapas alltså ett för alla medverkande stater gemensamt arbetsprogram.
PFP har rönt ett brett och positivt gensvar. Hittills har tretton stater undertecknat ramdokumentet. Ryssland har nyligen aviserat sin avsikt att inom kort underteckna dokumentet.
4.1.2 Regeringens bedömning
Utgångspunkten för Sveriges intresse är den svenska beredskapen att medverka till en gemensam europeisk säkerhetsordning. Sverige delar de grundläggande värden som PFP ger uttryck för.
PFP erbjuder Sverige en möjlighet att medverka i ett arbete som syftar till att effektivisera framtida fredsbevarande insatser inom FN:s eller ESK:s ram. Detta arbete ger möjligheter att förbättra säkerheten och effektiviteten i fredsbevarande operationer i svåra miljöer.
Ett nyckelbegrepp i PFP är interoperabilitet. Deltagarstaterna söker skapa gemensamma rutiner och samarbetsformer. PFP erbjuder en ram inom vilken vi kan planera och samöva fredsbevarande insatser med andra stater.
PFP kan bidra till starkare demokratisk kontroll över väpnade styrkor och större öppenhet i försvarsplanering. Sverige avser bidra till sådan verksamhet.
En svensk medverkan i PFP sker på den militära alliansfrihetens grund. Samarbetet medför inte några försvarsförpliktelser.
Sveriges avsikt är att utnyttja PFP-samarbetet för att utveckla samarbetet med NATO i syfte att förstärka vår -- och andra staters -- förmåga att delta i fredsbevarande operationer, räddningsinsatser, insatser på det humanitära området och på andra områden som parterna kan enas om.
NATO-staterna erbjuder i ramdokumentet konsultationer med partnerstater som anser sig uppleva ett direkt hot mot sin säkerhet. Sådana konsultationer kan endast komma till stånd på begäran av partnerstaten själv. Ingen stat kan inbegripas utan att själv vilja detta. Sveriges handlingsfrihet begränsas sålunda inte av detta erbjudande.
Svenskt deltagande i fredsbevarande operationer kan endast komma till stånd på det sätt som svensk lag föreskriver.
PFP är ett instrument för att samordna, förbereda och öva styrkor för insatser i fredsbevarande verksamhet.
Sveriges deltagande i PFP definieras och förhandlas bilateralt med NATO.
För att Sverige skall kunna bidra till det arbete som nu inleds är det regeringens avsikt att förstärka den diplomatiska och militära kapaciteten vid ambassaden i Bryssel.
Även ur ett allmänt säkerhetspolitiskt perspektiv har PFP betydande positiva element. Det är inriktat på att ge militärt samarbete mellan tidigare motståndare ett konkret och pragmatiskt -- och förtroendeskapande -- innehåll. Det bidrar samtidigt till att stärka banden mellan Europa och Förenta staterna.
PFP utgör enligt regeringens mening ett innovativt försök att möta några av de säkerhetspolitiska utmaningar som Europa ställts inför efter Sovjetunionens sönderfall och Warszawapaktens upphörande. Det är också ett svar på de önskemål om att bli upptagna i alliansen som NATO ställts inför, utan att nya skiljelinjer etableras i Europa.
Mot bakgrund av vad som anförts ovan bedömer regeringen det angeläget att inleda ett svenskt deltagande i PFP så snart detta låter sig göras. Ett svenskt inträde på ett tidigt stadium skulle underlätta deltagande i det viktiga uppbyggnadsskede som nu har inletts. Sverige får därigenom tillfälle att praktiskt påverka de diskussioner som inletts på diplomatisk och militär nivå mellan NATO och partnerstaterna om den fortsatta inriktningen av detta potentiellt viktiga initiativ.
4.1.3 Tänkbara svenska insatser
Sverige är berett att erbjuda sin erfarenhet på det fredsbevarande området och andra områden såsom t.ex. räddningstjänstverksamhet. Sverige ser det som ett tillfälle att genom PFP:s verksamhet kunna förbättra sin egen kapacitet att samverka med andra PFP-stater och att utveckla rutiner för säkrare och mer effektiva fredsbevarande operationer. Under denna rubrik faller också miljösamarbete av olika slag.
Flertalet planerade insatser gäller erbjudanden om utbildning inom områden där Sverige har kompetens och resurser. Det har varit naturligt för regeringen att koncentrera dessa till följande huvudområden:
För det första samverkan på det fredsbevarande området. Regeringen avser erbjuda kurser rörande planering och genomförande av fredsbevarande insatser och humanitära operationer.
Till en del kan denna utbildning också innefatta gemensamma övningar med andra länder. En första större övning utomlands kan komma att äga rum under det närmaste året. Det kan då bli aktuellt för Sverige att delta med fredsbevarande trupp på kompaninivå och/eller med övningsledning, observatörer och instruktörer.
Regeringen kommer därför att i en särskild proposition föreslå en lagändring av innebörd att regeringen får möjlighet att sända väpnad styrka utomlands för att delta i ovannämnda typer av övningar inom ramen för PFP.
Här kan också nämnas möjligheten av något mer omfattande och koncentrerade insatser för att bidra till att bygga upp en fredsbevarande kapacitet i andra stater, i första hand de baltiska.
För det andra stöd till ramdokumentets målsättning att främja ökad demokratisk kontroll över de militära strukturerna i Öst- och Centraleuropa.
I detta syfte kommer vissa erbjudanden om svenska utbildningsinsatser att göras.
4.1.4 Kostnader för svenska insatser
Det tilltänkta svenska deltagandet i PFP ryms under budgetåret 1994/95 inom ramen för regeringens förslag till anslag i budgetpropositionen. Den tillkommande kostnaden för de föreslagna PFP-åtgärderna finansieras under tredje huvudtiteln och uppgår hösten 1994 till ca 13 miljoner kronor, och lika mycket våren 1995. Kostnaderna för stöd till en baltisk fredsbevarande bataljon har ännu inte kunnat beräknas. De avses finansieras under tredje huvudtiteln och inom befintliga ramar.
4.2 Sammanfattning av propositionen (prop. 1993/94:100, bil. 4, s. 1--16)
4.2.1 Inledning
Efter det kalla krigets slut befinner sig världen i en omvandlingsperiod som karaktäriseras av såväl nya möjligheter till samverkan över nationsgränserna som risker för nya former av konflikter och hot mot stabiliteten. De pågående konflikterna har inte sällan rötter av etnisk och religiös natur. Till skillnad från tidigare är de oftast lokala eller regionala och risken att de utvecklas till stormaktskonflikter är liten. I Europa utgör Europeiska unionen (EU) kärnan i arbetet med att vidga det alleuropeiska samarbetet och integrationen samt att säkra stabilitet och fred. Sveriges integration i Europa låter sig väl förenas med vårt engagemang för den globala utvecklingen.
Sverige måste ta sitt ansvar för att medverka till en närmare integration och ett vidgat samarbete för att säkra fred, frihet, demokratiska rättigheter och ökat välstånd i hela Europa. Allt detta görs bäst som fullvärdig medlem i EU.
Vår Europapolitik syftar till att ge Sverige en plats i det europeiska samarbetets kärna. Det är för oss ett vitalt intresse att dagens europeiska samarbete breddas och fördjupas. Sverige bör vara pådrivande i utformningen av svaren på de avgörande frågorna i nittiotalets Europa -- i första hand den europeiska fredsordningen, tillväxten, sysselsättningen och välfärden, samarbetet med länderna i Central- och Östeuropa samt de gränsöverskridande miljöfrågorna.
Utmaningarna är i lika hög grad globala, inte minst mot bakgrund av att förändringarna i omvärlden innebär ett ökat ömsesidigt beroende mellan stater. Världshandeln fortsätter att expandera. Kapitalströmmar internationaliseras. Med modern teknik sprids information allt snabbare över stora avstånd.
Även hoten mot vår framtid är i växande utsträckning gemensamma för världssamfundet. Många av de största miljöproblemen såsom hoten mot klimatet, ozonskiktet och den biologiska mångfalden är globala till sin karaktär. Allvarliga och omfattande övergrepp mot mänskliga rättigheter förekommer alltjämt i många länder. Miljoner människor har tvingats fly undan krig och förföljelse. Migrations- och flyktingproblemen i olika delar av världen påverkar i hög grad vår egen vardag. Få uppgifter kan i detta perspektiv vara viktigare än att demokratin sprids och befästs överallt där den mänskliga rättighetssituationen är otillfredsställande.
Till denna bild kan fogas problemen med narkotikahandel och internationell terrorism, även den som grundas på religiös och politisk fanatism. Ett stärkande av säkerheten vid kärntekniska anläggningar är också särskilt angeläget.
Det går alltså inte längre att betrakta länder eller regioner isolerat från deras roll i ett globalt sammanhang. Vi måste möta hoten mot vår framtid genom internationell samverkan. Det innebär växande krav på världssamfundet att finna gemensamma lösningar på olika problem som spänner över nationsgränserna. Det internationella utvecklingssamarbetet är i detta perspektiv ett viktigt medel såväl för att bidra till att fattiga människor får en människovärdig tillvaro, som för att främja fred, säkerhet och demokrati.
Förenta nationerna fortsätter att vara en hörnsten i vår utrikespolitik. Världsorganisationen har kommit att spela en allt viktigare roll för internationell fred och säkerhet, samtidigt som dess olika organ utgör viktiga kanaler för vårt utvecklingssamarbete. FN:s fredsbevarande verksamhet har ökat dramatiskt under de senaste åren. Parallellt med detta har insatsernas komplexitet ökat, så att fredsfrämjande, humanitärt bistånd och återuppbyggnad samverkar.
Fler svenskar deltar för närvarande i FN-operationer än någonsin tidigare. I Bosnien-Hercegovina är svenska soldater, kvinnor och män, engagerade i en mycket komplicerad och riskfylld FN-insats. Inom ramen för en nordisk bataljon bidrar de till att lindra nöden för en hårt utsatt civilbefolkning. Också i den tidigare jugoslaviska republiken Makedonien deltar svenskar i en nordisk bataljon för att förhindra en spridning av konflikterna i det f.d. Jugoslavien. Detta exempel på förebyggande utplacering av trupp visar på ett nytt område där världssamfundet står inför stora uppgifter. Det är kostnadskrävande insatser, men också en investering i vår egen och Europas framtida säkerhet.
De senaste årens säkerhetspolitiska omdaning i Centraleuropa, som resultat av Warszawapaktens upplösning och skilda rustningsbegränsande överenskommelser, har dock inte motsvarats av en lika genomgripande förändring i norra Europa på det rent militära området. Det snart fullständigt genomförda bortdragandet av ryska trupp från det f.d. DDR, Polen och Baltikum har förvisso minskat riskerna för invasionsföretag mot vårt land. Men alltjämt finns stora militära resurser i Kaliningrad, S:t Petersburgområdet och -- viktigast -- Kolahalvön, där den ubåtsbaserade komponenten svarar för en större andel av de ryska kärnvapenstyrkorna till följd av START 2.
Främjandet av stabilitet i norra Europa framstår oförändrat som en huvuduppgift för svensk utrikes- och säkerhetspolitik.
Utvecklingen i Ryssland visar att det kommer att dröja innan den ryska regeringens deklarerade mål, stabila demokratiska institutioner och en fungerande marknadsekonomi, uppnås. En snabbare omvandlingsprocess i Baltikum och delar av Central- och Östeuropa bidrar till stärkt stabilitet i närområdet.
Därmed ökar också förutsättningarna för ett fruktbart och långsiktigt samarbete. Ett gynnsammare politiskt klimat kommer att råda i hela Nordeuropa, när de ryska trupperna inom kort har lämnat samtliga tre baltiska republiker.
Såväl i denna fråga som vad gäller ansträngningarna att få till stånd ett bättre förhållande mellan de olika befolkningsgrupperna i Estland och Lettland, spelar Sverige, i samverkan med andra länder och internationella organisationer, en viktig roll.
Sverige ägnar särskild uppmärksamhet åt samarbetet i närområdet, speciellt med de baltiska länderna, nordvästra Ryssland och Polen. Det svenska östbiståndet, med dess koncentration på just denna region, syftar till att öka stabiliteten, inte minst genom ekonomisk utveckling och stärkt baltisk suveränitet.
En bred utbyggnad av Västeuropas förbindelse österut, alleuropeisk frihandel och ekonomisk integration, fortsatt politiskt och ekonomiskt bistånd till reformländerna och en på sikt fortsatt utvidgning av EU:s medlemskrets är huvudinstrumenten för skapandet av stabilitet i hela Europa.
Europas säkerhetspolitiska omvandling och utbyggnad pågår som bäst. Vi vet inte hur länge denna formativa period kommer att vara. Vi ser huvudriktningen, men ingen kan närmare förutsäga slutresultatet. Fortfarande saknas internationella samarbetsstrukturer som är starka nog att lägga grunden för varaktiga europeiska fredslösningar. Vad vi i dag kan åstadkomma är att i bästa fall förebygga eller begränsa konflikterna.
En effektiv europeisk säkerhetsordning kräver samverkan av flera krafter och förutsätter fortsatt amerikanskt engagemang och närvaro i Europa. I likhet med EU är ESK (Konferensen om säkerhet och samarbete i Europa), NATO, VEU (Västeuropeiska unionen), Europarådet och NACC (det nordatlantiska samarbetsrådet) stadda i utveckling. Nya samarbetsformer är dessutom på väg att tillkomma, senast förslaget om samverkan för fred (Partnership for Peace). Vad vi kan hoppas på i framtiden är ett allt närmare samarbete mellan de europeiska säkerhetsorganisationerna.
Sverige deltar i dag aktivt som observatör i NACC:s ad hoc-grupp för fredsbevarande frågor. Svenska riksdagsledamöter besöker som observatörer NATO:s parlamentarikermöten. Som medlem i Europeiska unionen kommer Sverige att få nya möjligheter att delta i utformningen av Europas utrikes- och säkerhetspolitik.
ESK utgör med sin breda medlemskrets ett viktigt säkerhetspolitiskt forum. Alltjämt pågår arbetet med att effektivisera dess arbetsformer. Under sitt ordförandeskap bidrog Sverige till att göra ESK mer operativt med tyngdpunkt på förebyggande diplomati och konfliktlösning.
Den svenska militära alliansfriheten, syftande till att vårt land skall kunna vara neutralt i händelse av krig i vårt närområde, består. Sverige har i medlemskapsförhandlingarna förklarat sig önska att aktivt och fullt ut medverka i det utrikes- och säkerhetspolitiska samarbetet inom EU. Sverige är berett att ikläda sig samma fördragsmässiga rättigheter och skyldigheter som Europeiska unionens nuvarande medlemmar. Inga åtaganden krävs av Sverige som går utöver vad unionens medlemsländer själva överenskommit. Ett svenskt ställningstagande till förbindelserna med VEU aktualiseras först i samband med att Sverige blir medlem av EU.
Europarådet har som huvuduppgift att främja demokrati och mänskliga rättigheter i Europa. Organisationen spelar en viktig roll för demokratiseringsprocessen i Östeuropa. Syftet är inte bara att skapa demokratiska strukturer utan verkliga rättssamhällen där respekten för mänskliga rättigheter är fast förankrad i det legala och politiska systemet.
Det nya säkerhetspolitiska läget har markant förändrat utgångspunkterna för det internationella nedrustningsarbetet. Under flera decennier fokuserades arbetet i hög grad på att skära ner supermakternas kärnvapeninnehav. Efter det kalla krigets slut och genom START-avtalen med radikalt reducerade kärnvapenarsenaler inriktas det svenska och internationella nedrustningsarbetet alltmer på att minska riskerna för spridning av vapen och vapenteknologi. Arbetet omfattar såväl massförstörelsevapen som konventionella vapen. Det svenska nedrustningsarbetet har vidare alltmer kommit att relateras till ett bredare säkerhetsbegrepp, med ökad uppmärksamhet på icke-militära frågor, fredsfrämjande verksamhet och förtroendeskapande åtgärder.
Sverige kommer även i fortsättningen i olika sammanhang, särskilt inom ramen för FN och ESK, att aktivt delta i de ansträngningar som görs för att lösa konflikter och mildra det av våld och ofärd framkallade mänskliga lidandet. Global och regional samverkan kompletterar och förstärker varandra. Med fortsatt integration och samarbete över gränserna samt med ett ökat utbyte mellan länderna förbättras förutsättningarna för fredlig utveckling och växande välstånd. Internationellt samarbete för fred, frihet, demokrati, marknadsekonomi och respekt för mänskliga rättigheter är grunden för den svenska utrikes- och säkerhetspolitiken.
Vi bör erinra oss att EU från början representerat, och alltjämt representerar, ett fredsprojekt, en vision av en ordning där krig mellan Europas stater inte längre framstår som möjligt. Denna vision behöver utsträckas till att omfatta allt fler av Europas stater och på sikt hela Europa.
4.2.2 Förenta nationerna
FN har efter det kalla krigets slut kommit att spela en alltmer central roll i ansträngningarna att upprätthålla internationell fred och säkerhet -- just såsom stadgan avser. Allt större krav ställs på FN som fredsinstrument. Under loppet av 1992--1993 har antalet personer som tjänstgör i FN:s fredsbevarande insatser femdubblats. Också kraven på humanitära insatser för att lindra akut nöd och på återuppbyggnad efter väpnad konflikt har ökat. Samtidigt krävs att politiska, fredsfrämjande och humanitära insatser samverkar. FN:s bristande finansiella bas och svårigheterna att göra nödvändiga omprioriteringar utgör ett växande problem. Resurserna står inte i proportion till uppdragen. Genomgripande reformer är nödvändiga för att FN skall kunna bli ett effektivt instrument på flera av sina ansvarsområden.
Sverige har, tillsammans med de övriga nordiska länderna, påtagit sig en aktiv roll i strävandena att stärka FN och förbättra dess effektivitet, såväl på det politiska som på det ekonomiska och sociala området. Samtidigt som vi utökat vårt deltagande i FN:s fredsbevarande operationer har vi förespråkat konkreta reformer för att stärka verksamheten. Detta gäller både de militära operationerna och civila insatser i form av humanitärt bistånd, demokratistöd och hjälp till återuppbyggnad.
Sverige har, som första industriland, ratificerat FN:s konvention mot kemiska vapen, som är unik genom att den totalförbjuder en hel kategori av vapen.
Det traditionella säkerhetsbegreppet har fått en vidare innebörd och avser numera inte bara staters säkerhet, utan inriktar sig alltmer på den enskilda människans situation. Uppföljningen av besluten vid FN:s konferens för miljö- och utveckling (UNCED) som hölls i Rio de Janeiro i juni 1992 skall ses i detta perspektiv, liksom förberedelserna för de större FN-konferenser på det sociala området som äger rum under åren 1994 och 1995: befolkningskonferensen, det sociala toppmötet och kvinnokonferensen.
4.2.3 FN:s fredsbevarande operationer
Ett viktigt inslag i Förenta nationernas arbete för fred och säkerhet är de fredsbevarande operationerna. Vårt engagemang i sådana insatser är ett framträdande drag i vår FN-politik. För närvarande är 1 300 svenska kvinnor och män engagerade inom Unprofor i det f.d. Jugoslavien. De flesta befinner sig i Bosnien-Hercegovina till skydd för civilbefolkningen och dess försörjning. Svenska militärer och poliser medverkar dessutom i flera andra FN-operationer över hela världen.
De militära FN-insatserna har i allt högre grad kommit att förenas med civila humanitära operationer. Det kan gälla samhällsbyggande insatser som valövervakning, utbildning av civilpolis eller ren nödhjälp. Namibia och Kambodja är lyckade exempel på sådana FN-operationer. I Somalia fortsätter FN:s ansträngningar i denna riktning, dock under stora svårigheter.
Regeringen verkar i FN för en effektivare politisk och militär ledning av de fredsbevarande operationerna och för en bättre samordning med de humanitära insatserna. Ett nordiskt resolutionsförslag härom antogs i december 1993 av FN:s generalförsamling.
Behovet av personal till fredsbevarande insatser kommer för lång tid framåt sannolikt att överstiga tillgången, varför utbildningsinsatser alltmer kommer att efterfrågas. Regeringen avser fortsätta att verka för att även andra länders representanter skall få del av svenska erfarenheter på området.
4.2.4 ESK
Sverige inriktade sig under sin period som ordförande i ESK på att utveckla ESK:s operativa förmåga, att främja en effektivare förebyggande diplomati och att utveckla nya konfliktlösningsmetoder. Ytterst har syftet varit att länka in förändringsprocessen i Central- och Östeuropa, liksom i det f.d. Sovjetunionen, i fredliga banor.
ESK:s främsta styrka är dess breda säkerhetsbegrepp som inte bara omfattar de traditionella säkerhetspåverkande faktorerna utan även frågor rörande demokratiuppbyggnad och mänskliga rättigheter i en vid mening. ESK:s flexibilitet och förmåga att tidigt vara på plats i ett konfliktområde utgör också komparativa fördelar. Under den svenska ordförandeperioden har ett reformarbete inletts, syftande bl.a. till att kompensera den begränsning som utgörs av kravet på konsensusbeslut och bristen på organisatoriska resurser.
Utvecklandet av en aktiv, förebyggande diplomati har resulterat i en rad insatser i Baltikum, Central- och Östeuropa samt i Balkanområdet. ESK har också i krishanteringssyfte upprättat en lokal närvaro i flera delar av det f.d. Sovjetunionen. Det svenska ordförandeskapet har lagt ner ett betydande arbete på att öka ESK:s engagemang i de nya medlemsstaterna i Kaukasus och Centralasien.
Inrättandet av en högkommissarie för nationella minoriteter utgör ett exempel på en konstruktiv förnyelse för ESK-arbetet.
För att stärka internationell konfliktförebyggande och krishanterande verksamhet har Sverige under sitt ordförandeskap vidgat och förbättrat samarbetet med internationella organisationer som Europarådet, NATO, NACC, VEU och i synnerhet FN. ESK deltar sedan hösten 1993 som observatör i FN:s generalförsamling. På fältet samverkar ESK och FN med stöd av en ramöverenskommelse från början av år 1993.
Under sitt ESK-ordförandeskap, som i slutet av november 1993 övergick till Italien, har Sverige också sökt lägga en grund för en rehabiliterande insats i Bosnien-Hercegovina, när krigshandlingarna där en gång upphör. ESK:s roll blir då att tillsammans med FN, EU och Europarådet söka bidra till att återuppbygga det civila samhället. Här kommer också enskilda organisationers bidrag att bli av stor betydelse.
Under den svenska ordförandetiden genomfördes det första mötet med ESK:s s.k. Economic Forum i Prag.
Vid ESK:s utrikesministermöte i Rom i slutet av år 1993 övertog Sverige ansvaret för ansträngningarna att skapa fred i konflikten om Nagorno-Karabach (den s.k. Minsk-gruppen).
4.3 Sammanfattning av motionerna
4.3.1 Sammanfattning av motioner väckta med anledning av regeringens skrivelse 1993/94:207
I partimotion U6 (s) hänvisas inledningsvis till den socialdemokratiska partimotionen U304, Ett program för gemensam säkerhet, från januari 1994 i vilken uttalats förhoppningen att Partnerskap för fred (PFP) kan utgöra ett förstärkt samarbete på alleuropeisk grund. I den sistnämnda motionen begärdes att regeringen administrativt och finansiellt skulle förbereda en svensk medverkan i PFP just genom att inrätta ett program för gemensam säkerhet.
Socialdemokraterna vill se ett förstärkt samarbete på alleuropeisk grund. ESK är ett sådant forum, Partnerskap för fred är ett annat, nytt. Det franska förslaget, nu antaget av EU, om en stabilitetspakt, som syftar till att med preventiv diplomati förebygga minoritetskonflikter och gränsproblem i Europa, är likaledes, enligt motionärerna, ett positivt initiativ. På så sätt kan man i olika fora steg för steg stärka de band som i framtiden skall göra krig omöjligt i Europa.
Den säkerhetspolitik som riksdagen fastslagit ligger, betonas det i motionen, fast.
Partnerskap för fred innebär för svensk del samverkan på det fredsbevarande området och insatser för att främja demokratisk kontroll över de militära strukturerna och öppenhet i militärbudgeterna i Öst- och Centraleuropa.
Det är Socialdemokraternas uppfattning att en svensk medverkan i Partnerskap för fred, i enlighet med regeringsskrivelsen, är till gagn för Sveriges säkerhet och formandet av en framtida alleuropeisk säkerhetsordning.
Vad gäller administration och finansiering av insatserna inom Partnerskap för fred har Socialdemokraterna i motion U304 föreslagit att detta bör göras inom ramen för ett program för gemensam säkerhet. Totalt uppgår programmet till 1 300 miljoner kronor.
Socialdemokraterna vill uppnå detta genom att avsätta 1 000 miljoner kronor inom försvarsanslaget. Av dessa medel hänför sig huvuddelen till fredsbevarande verksamhet. 164 miljoner kronor omdisponeras inom försvarsanslaget.
Socialdemokraterna vill avsätta återstående 300 miljoner kronor inom UD:s anslag. 150 miljoner kronor avsätts för ett särskilt anslag för ESK, suveränitetsbistånd och andra säkerhetsskapande insatser. Inom biståndet avsätts 150 miljoner kronor för multilaterala insatser.
Programmet bör, enligt motionen, utformas i ett nära samarbete mellan Utrikesdepartementet och Försvarsdepartementet. En särskild samordnare, möjligen på statssekreterarnivå, utses under utrikesministern.
Med hänvisning till det anförda hemställs i motionen att riksdagen ger regeringen till känna vad som i motionen har anförts angående ett svensk deltagande i Partnerskap för fred (yrkande 1) samt vad som anförts om finansiering och hantering inom ramen för ett program för gemensam säkerhet (yrkande 2).
I partimotionen U7 anförs att Vänsterpartiet tidigare har uttalat att svenskt deltagande i Partnerskap för fred (PFP) är möjligt om det uppfyller de förutsättningar som finns för svensk neutralitetspolitik. Enligt den skrivelse som regeringen nu presenterar för riksdagen kommer det svenska deltagandet, enligt motionärerna, inte att innebära avsteg från denna huvudprincip i svensk utrikespolitik. Det är viktigt att, som betonas i skrivelsen, svenska fredsbevarande operationer även i fortsättningen kommer att ske endast vid begäran från FN eller ESK.
Motionärerna påpekar att någon strävan efter utvidgning av NATO inte kan skönjas i den syftesbeskrivning som återges i regeringens skrivelse. Enligt Vänsterpartiet är det endast ett sådant syfte som Sverige kan ställa sig bakom. Ett utvidgat NATO skulle med all sannolikhet ses som mycket hotfullt av Ryssland och kan därmed leda till en ny öst-väst-konflikt i Europa. En sådan utveckling av PFP ligger inte i Sveriges säkerhetsintresse och är inte förenlig med svensk neutralitetspolitik. Skulle en sådan utveckling antydas bör Sverige omedelbart lämna samarbetet inom PFP. I det presentationsdokument regeringen skall lämna till NATO bör detta framgå (yrkande 1).
Motionärerna anser att det i presentationsdokumentet också bör poängteras att Sverige inte ämnar delta i verksamhet som generellt syftar till att utveckla stridskrafter som har större förmåga att samarbeta med NATO:s stridskrafter (yrkande 2). Det enda rena militära samarbete som är förenligt med den av riksdagen fastställda utrikespolitiken är samarbete med det klara syftet att utveckla förmågan att genomföra gemensamma fredsbevarande och humanitära insatser under FN:s och ESK:s mandat.
Vänsterpartiet krävde i samband med riksdagens behandling av frågan om svenska truppinsatser i f.d. Jugoslavien att insatsen skulle finansieras över försvarsanslaget. Det kravet gäller, enligt motionen, också för insatserna inom PFP (yrkande 3). Utvecklas PFP i den riktning Vänsterpartiet anser önskvärt bidrar det till en gemensam säkerhet i Europa. Eftersom det svenska försvarets syfte är att skapa säkerhet för Sverige och bästa sättet att skapa denna säkerhet är att få så många stater som möjligt i Sveriges närhet att också känna säkerhet, bör PFP betraktas som en viktig del av den svenska försvarspolitiken. Av den anledningen är det helt naturligt att anslagen för det svenska försvaret också bör täcka insatserna inom PFP.
4.3.2 Sammanfattning av motioner väckta under allmänna motionstiden
I de socialdemokratiska partimotionerna U304 och U403 redovisas partiets grundsyn i säkerhetspolitiska frågor. Enligt motionärerna måste tyngdpunkten i arbetet för internationell fred och säkerhet förskjutas från att enbart gälla staters och nationers säkerhet till att betona människors/individers säkerhet. I centrum står begreppet "gemensam säkerhet". För att även människors/individers säkerhet skall bli verklig och global säkerhet därmed uppnås, måste de globala hoten som miljöförstörelse, social utslagning, brott mot mänskliga rättigheter, etniska konflikter, internationell kriminalitet och terrorism kunna undanröjas.
Det viktigaste målet för global säkerhet måste vara att förebygga konflikter genom att avskaffa ekonomiska, sociala, politiska och militära förhållanden som hotar människor och genom att förutse och hantera kriser innan de leder till väpnade konflikter.
Den gemensamma säkerhetens ena beståndsdel är utvecklingen av ett gott samarbete där våldet som politiskt instrument avlegitimeras. Den andra beståndsdelen är omrustning till i huvudsak defensiva kombinationer av militärt och civilt försvar. Dessa måste kopplas till regionala ordningar för gemensam säkerhet. Som de viktigaste uppgifterna anges att 1. förebygga och lösa konflikter, 2. demilitarisera internationella relationer/aktiv nedrustning samt 3. undanröja massförstörelsevapen.
Konflikthantering i vid mening är den stora utmaningen. I detta ingår konfliktanalys, krigsriskutvärdering och tidig förvarning om konflikter innan de övergår till våld. Insatser för att förebygga våld är de viktigaste. Parallellt behövs fredsskapande (förhandling, medling, skiljedom etc.) och fredsbyggande. Detta måste ses som en sammanhängande politik. FN:s civila insatser i form av valövervakning och polisiär bevakning måste byggas ut. Institutioner för såväl förvarning, faktainsamling som konfliktlösning måste ges en mycket starkare roll också på regional nivå (ESK). "Fredsakademier" bör på sikt tillskapas i varje land.
Sverige bör integrera detta synsätt i sin politik samt bör också i olika internationella organ aktivt ta initiativ i denna riktning (motion U403, yrkande 1).
Både ESK och FN har på olika sätt sökt stärka sin potential för att finna fredliga lösningar på konflikter oavsett om dessa varit nationella eller internationella. Till mönstret hör ESK:s Centrum för förebyggande av konflikter och FN:s nya avdelning för humanitära frågor. Parallellt med denna utveckling har ett omfattande arbete bedrivits av folkrörelser och andra ideella organisationer.
Motionärerna menar att utrymmet och intresset för svenska insatser i fråga om förhandling, medling och försoning i nationella och internationella konflikter är betydande. I kraft av sin historia och traditionella ställning i det internationella samfundet bör Sverige ha goda förutsättningar att spela en särskild roll i dessa avseenden. I motion U403 yrkande 2 begärs att regeringen snarast återkommer med förslag beträffande former och resurser för stärkta svenska insatser i fråga om förhandling, medling och försoning i nationella och internationella konflikter.
Socialdemokraterna anger att de vill stärka Sveriges säkerhet och se till att Sverige ger de bidrag till det nya säkerhetspolitiska samarbete och de säkerhetsskapande insatser som krävs i vår del av världen (norra Europa) samt på andra håll i Europa och i världen. De vill se ett förstärkt samarbete på alleuropeisk grund. ESK är ett sådant forum. Det s.k. Partnerskap för fred kan bli ett nytt. Till detta måste Sverige ha beredskap för att kunna göra insatser. Också i ett globalt perspektiv kommer det att ställas nya krav på svenskt engagemang i ett sammanhållet säkerhetsarbete. Därför är det dags att introducera ett samlat program för gemensam säkerhet. I motion U304 yrkande 1 (delvis; yrkandet i övrigt behandlas i betänkande UU14) hemställs att riksdagen beslutar anta ett program för gemensam säkerhet.
Socialdemokraterna framhåller att ett samarbetsnätverk mellan Europas länder håller på att växa fram i existerande och nya organisationer med nya uppgifter. Främst nämns FN, ESK, EU, NATO, VEU, NACC och Europarådet. Huvudproblemet är att finna en hållbar alleuropeisk fredsordning som inkluderar alla länder i Europa inklusive Ryssland och USA.
Genom samarbetsorganet NACC och det amerikanska initiativet Partnerskap för Fred (PFP) försöker man skapa nya strukturer för förtroendeskapande samarbete och eventuella gemensamma fredsbevarande insatser med länder som står utanför NATO, inklusive Ryssland. Sverige bör på den militära alliansfrihetens grund ge ett aktivt bidrag till PFP.
Sverige besitter en av världens bästa utbildningsplatser för utbildning i fredsbevarande tjänst. Det kan bli ett betydelsefullt svenskt bidrag vid ett deltagande i Partnerskap för fred. Detta bör ges regeringen till känna (motion U304 yrkande 6, delvis).
ESK är, tillsammans med FN, speciellt lämpat för den nya tidens konflikthantering och ett vidgat säkerhetstänkande. Organisationen måste dock utvecklas och ges rimliga resurser för att kunna åta sig den växande mängden av säkerhetsproblem och akuta kriser. Motionärerna föreslår att ökade resurser ges till ESK:s högkommissarie för nationella minoriteter, ODIHR (Office for Democratic Institutions and Human Rights) och sekretariaten i Wien och Prag. Vidare krävs att ESK:s mandat utvidgas i Georgien. I motion U403 yrkande 5 hemställs att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om initiativ för att utvidga ESK:s mandat och utöka ESK:s resurser.
I Ny demokratis partimotion U313 framhålls att FN i framtiden skall kunna spela en större roll som "världspolis". FN bör därför disponera fredsbevarande styrkor som skall kunna rycka in med kort varsel. Dessa styrkor skall rekryteras på frivillig basis och genomgå gedigen utbildning i respektive lands nationella armé. Insatser av dessa styrkor skall beslutas av FN:s säkerhetsråd. Sverige bör också vara berett att ingripa med trupp för att lösa "blodiga konflikter".
Sverige bör (yrkande 1) i internationella sammanhang verka för att FN inrättar permanenta fredsskapande styrkor (peace-making units) under säkerhetsrådets kontroll.
Också i motion U406 (fp) av Håkan Holmberg föreslås upprättandet av internationella styrkor. Motionären anför att det är angeläget att pröva olika metoder för att förhindra lokala angreppskrig och andra typer av väpnade konflikter mellan stater. Ett uppslag är att inrätta internationella avskräcknings- eller "snubbeltrådsstyrkor" som snabbt kan utplaceras mellan den som hotas och den potentielle angriparen. Denna styrka skulle knytas till en betydligt större och starkare styrka som närmast med automatik skulle sättas in om aggressionen ändå genomfördes och "snubbeltrådsstyrkan" attackerades. "Snubbeltrådsstyrkan" skulle agera i FN:s regi men sättas upp av enskilda stater. Styrkan skulle även kunna agera i ESK-sammanhang.
I motsats till FN:s traditionella fredsbevarande styrkor skulle "snubbeltrådsstyrkan" vid utbrott av krigshandlingar stanna kvar och fördröja anfallet. Styrkan skulle också kunna få andra uppgifter, exempelvis att skydda flyktingströmmar, bistå vid humanitära hjälpinsatser, stoppa pågående krigshandlingar och medverka vid terroristbekämpning.
Motionären anser att inrättandet av en "snubbeltrådsstyrka" bör övervägas såväl i internationella som i svenska sammanhang.
Enligt motion U407 (v) av Bertil Måbrink m.fl., yrkande 5, drog kolonialmakterna på sin tid upp gränser utan hänsyn till språk, religion eller andra särskiljande faktorer. Resultatet har i dagens värld blivit att det uppkommit en rad gränstvister. Dessa tvister innehåller ett så allvarligt konfliktstoff att FN:s medverkan med experthjälp och preventiv diplomati för att lösa dem vore motiverad. Sverige bör ta initiativ till sådant fredsbevarande arbete.
I motion U408 (kds) av Jan Erik Ågren framhålls att Europeiska unionen främst är en tanke och vision, nämligen att trygga freden i Europa. För svensk del bör ett medlemskap i Europeiska unionen även följas av ett närmande till Västeuropeiska unionen (VEU). Detta närmande bör i ett första steg bestå i observatörstatus. Motionären framhåller att det inte räcker med att invänta EU-medlemskapet för att ta ställning till VEU och han anför en rad argument för ett aktivt engagemang i Europeiska unionens säkerhets- och försvarspolitiska samarbete. Bl.a. framhålls att ett organisatoriskt samarbete på krigsmaterielområdet som inriktas på försäljning till EG-länder kan ge statsmakterna en god kontroll över vapenexporten, att en kollektiv försvarslösning som VEU har positiva statsfinansiella effekter samt att ett medlemskap i VEU innebär förbättrad nationell säkerhet.
Motionären hemställer att riksdagen ger regeringen till känna vad i motionen anförts om svensk observatörstatus inom VEU vid ett svenskt medlemskap i EU.
I motion U411 (fp) av Ingela Mårtensson understryks att Sverige i praktiken måste leva upp till grunden för sin säkerhetspolitik, dvs. militär alliansfrihet. Det innebär att Sverige inte bör ingå i militära allianser som NATO eller VEU. Sverige har genom sin långa tradition som neutralt land fått ett särskilt förtroende bl.a. som medlare i konflikter. I dagens situation behövs länder som hävdar behovet av fredliga lösningar och som därmed kan bistå som medlare. Inte minst av denna anledning bör Sverige hålla fast vid alliansfriheten. Motionären hemställer (yrkande 1) att riksdagen som sin mening bör ge regeringen till känna vad som i motionen anförts om alliansfriheten.
Enligt motion U412 (s) av Martin Nilsson består de hot svensk säkerhetspolitik har att bemöta dels av att fel krafter i de nya demokratierna skall komma till makten och därmed få kontroll över de militära resurserna, dels i risken för flyktingströmmar, miljökatastrofer och organiserad brottslighet. Ett bistånd grundat på säkerhetspolitiska skäl skulle vara ett betydande stöd för ekonomisk utveckling och därmed demokratins överlevnad samt, ytterst, en säkrare närmiljö för Sverige. Sammantaget finns i Sveriges närmiljö i dag främst icke-militära hotbilder. Därför bör regeringen, enligt yrkande 1, utreda förutsättningarna för att inrätta ett på säkerhetspolitiska skäl grundat bistånd till länder i vår närmiljö. Detta bistånd bör, enligt motionären, finansieras inom ramen för en sammanhållen utrikespolitik och innebära att kostnaderna för det militära försvaret minskas i motsvarande mån. Takten i dessa förändringar bör relateras dels till hotbilden, dels till de krav den svenska alliansfriheten ställer. Inriktningen mot förebyggande arbete i försvars- och säkerhetspolitiken bör vara tydlig.
Säkerhet har, enligt motion U414 (s, v) av Karl-Erik Svartberg m.fl., inte bara militära utan också ekonomiska, sociala, humanitära, ekologiska och MR-aspekter. En ny säkerhetspolitik måste, i medvetande om världens nationers växande ömesesidiga beroende, bygga på principen om global säkerhet och nationell självständighet. Med utgångspunkt från ett vidgat säkerhetsbegrepp har FN:s generalsekreterare i An Agenda for Peace (1992) visat på behovet av konfliktförebyggande verksamhet, kontinuerlig bevakning av konflikter och globala varningssystem. Sverige som i många år givit viktiga bidrag till framväxten av en ny internationell säkerhetspolitik har nu ett särskilt ansvar för att förverkliga den på nationell nivå. Enligt motionärerna bör därför en parlamentarisk utredning tillsättas med uppgift att belysa konsekvenserna för svensk utrikes- och säkerhetspolitik och analysera behovet av åtgärder i linje med FN:s generalsekreterares rapport Ett handlingsprogram för fred.
FN:s fredsbevarande verksamhet behandlas i motion U416 (c, kds) av Lennart Brunander och Alwa Wennerlund. Motionärerna anser att FN skulle behöva disponera en styrka med hög beredskap och bestående av personal med utbildning för "peace-keeping", vilken med kort varsel kan ställas under FN:s befäl. Sverige bör i FN (yrkande 3) ta upp detta förslag till beredskapsstyrka. Så bör ske i samarbete med i första hand de nordiska länderna.
Motionärerna anser också (yrkande 1) att Sverige bör inrätta en fond för fredsbevarande insatser i FN:s regi. Varje år borde det i budgeten avsättas ett belopp som fonderas. Regeringen bör få i uppdrag att utreda hur stort belopp som skall ifrågakomma. Fonden skall användas dels till att betala den svenska andelen av de operationer FN gör, dels till att förskottera kostnaderna för svenska insatser i avvaktan på den betalning Sverige sedan får från FN. Återbetalningarna återförs till fonden.
I motion U616 av Bertil Måbrink m.fl. (v) framhålls att FN har en potential som bör utnyttjas och utgöra grunden för en global säkerhetsordning. Detta förutsätter dock förändringar i organisationens struktur. Många förslag till åtgärder för att effektivisera FN:s fredsbyggande verksamhet återfinns i generalsekreterarens, Boutros-Ghali, rapport En dagordning för fred. Några av dessa förslag håller nu på att realiseras, men det som hittills gjorts är otillräckligt.
Motionärerna föreslår i yrkande 1 att Sverige bör verka för att förändra reglerna för medlemskap och avskaffa vetorätten i FN:s säkerhetsråd. En reformering av säkerhetsrådet måste innehålla en kombination av bättre geografisk representativitet och ökad effektivitet.
Också finansieringssystemet för FN:s reguljära verksamhet föreslås förändrat (yrkande 2). Kritik riktas mot att de flesta medlemmarna, bland dem de allra största, inte betalar in sina bidrag inom föreskriven tid. Motionärerna framför en rad förslag för att komma till rätta med rådande missförhållanden: ingen stat bör betala mer än 15 % av den totala budgeten; bidragsskala bör relateras till BNP per capita; de fattigaste staterna bör endast betala symboliska avgifter; FN bör få uppbära skatt på internationell vapenhandel; FN bör få ta upp vanliga lån för vilka kostnaderna läggs på dem som inte betalar sina avgifter.
Sverige bör agera för att FN:s finansieringssystem reformeras i enlighet med förslaget i motionen.
I motionen framhålls (yrkande 4) att Sverige bör ge sitt fulla stöd till generalsekreterarens förslag om att FN skall kunna inrätta demilitariserade zoner i preventivt syfte på begäran av någon eller båda parterna i en konflikt. I sådana zoner bör sedan "fredsförebyggande" FN-styrkor placeras ut.
Upprättandet av stående FN-styrkor utgör ett viktigt led i ansträngningarna att öka FN:s legitimitet. Motionärerna påpekar att FN-styrkor enligt FN-stadgans artiklar 46 och 47 skall stå under befäl av FN:s stabsutskott. Dessa artiklar har inte följts vid de hittills genomförda FN-operationerna. Sverige bör, enligt yrkande 5, verka för att upprättandet av ett stabsutskott enligt FN-stadgans artiklar 46 och 47 garanteras vid varje framtida väpnad FN-operation.
Till de fredsbyggande insatserna för vilka FN bör ges resurser hör avväpning av stridande parter efter krig, minröjning, repatriering av flyktingar, utbildning av säkerhetspersonal och övervakning av val. Det rör sig här om stödinsatser för FN som inte kan eller bör ske bilateralt. FN måste, enligt motionen, ges mer resurser, och Sverige bör (yrkande 6) verka för detta.
Sverige bör också (yrkande 7) verka för att förslaget från FN:s kommission för internationell rätt (ICL) att upprätta en permanent krigsdomstol i Haag förverkligas.
I Ny demokratis partimotion om försvaret, Fö335, anförs att Sverige inte klart tagit ställning för den demokratiska processen som pågår i åtskilliga länder. Man har många gånger gömt sig under neutralitetens och alliansfrihetens täckmantel. Sverige bör, enligt motionärerna (yrkande 6), som ett första steg i att överge den förlegade alliansfriheten och neutraliteten aktivt medverka i Partnership for Peace. Detta bör ske snarast.
5. Utskottet
5.1 Frågor rörande Förenta nationerna och ESK
Förenta nationerna förblir en hörnsten i den svenska utrikespolitiken. Det kalla krigets slut har skapat unika möjligheter att bygga upp en ny världsordning på det sätt som ursprungligen avsågs i FN-stadgan.
Sverige har, tillsammans med de andra nordiska länderna, verkat för att förstärka FN:s fredsbevarande, fredsskapande och fredsbyggande förmåga. Också i strävandena att reformera FN:s ekonomiska och sociala verksamhet är Sverige pådrivande.
ESK utgör med sin breda medlemskrets (samtliga europeiska och OSS-stater samt USA och Canada) ett viktigt säkerhetspolitiskt forum. ESK:s främsta styrka är dess breda säkerhetsbegrepp som inte bara omfattar de traditionella säkerhetspåverkande faktorerna utan även frågor rörande demokratiuppbyggnad och mänskliga rättigheter i en vid mening.
I motion U616 (v) yrkande 6 föreslås att Sverige skall verka för att FN ges utökade resurser för fredsbyggande verksamhet.
Utskottet delar motionärernas oro för FN:s dåliga ekonomi vad avser den reguljära budgeten och fredsbevarande verksamheten. 90 % av de uttaxerade bidragen betalas för sent eller inte alls. Enligt utskottets uppfattning är det oförsvarligt att vissa av säkerhetsrådets ständiga medlemmar inte uppfyller sina förpliktelser i detta avseende.
Problemen synes främst ha sin grund i den låga betalningsmoral som råder bland medlemsstaterna. Så länge dessa inte betalar de genom konsensus i generalförsamlingen beslutade kostnaderna för den fredsbevarande verksamheten hjälper inga förändringar av finansieringssystemet. Ett problem i detta sammanhang är att beslut om insatser fattas av FN:s säkerhetsråd, medan finansieringen i efterhand beslutas av generalförsamlingen. Utskottets mening är att det nu finns anledning att diskutera införandet av positiva såväl som negativa incitament för att främja principen att bidrag skall betalas i tid och till fullo. Detta kan göras mot bakgrund av stadgans artikel 19 med dess konsekvenser för rätten att rösta.
Inom FN och bland medlemsstaterna pågår intensiva diskussioner om hur FN:s finanser och betalningsviljan bland medlemsstaterna kan förbättras. Såväl i generalsekreterarens En dagordning för fred som i den s.k. Volcker/Ogata-rapporten återfinns ett antal förslag till reformer, vilka nu övervägs. Frågan om finansiering av FN:s fredsbevarande verksamhet kommer att behandlas i generalförsamlingens femte utskott under våren 1994.
Sverige stöder ansträngningarna att reformera FN:s arbete på det fredsbevarande området. Tillsammans med de övriga nordiska länderna presenterade Sverige under innevarande generalförsamling ett resolutionsförslag om den fredsbevarande verksamheten, vilket antogs utan omröstning. Sverige verkar också aktivt för en starkare koppling mellan fredsbevarande och olika civila och humanitära komponenter i samband med FN-operationer på fältet.
I likhet med motionärerna menar utskottet att avväpning av stridande parter efter ett krig, minröjning, repatriering av flyktingar, utbildning av säkerhetspersonal och övervakning av val är fredsbyggande insatser som bör prioriteras.
Med det anförda anser utskottet motion U616 (v) yrkande 6 besvarat.
I anledning av yrkande 1 i motion U416 (c, kds) konstaterar utskottet att tanken på att inrätta en fond för fredsbevarande insatser i FN:s regi redan tidigare prövats. Genom riksdagens beslut att för budgetåret 1993/94 inom ramen för anslaget B 9 under tredje huvudtiteln ställa en reserv om 67 miljoner kronor till regeringens disposition för att förbättra beredskapen att delta i framtida av FN och ESK beslutade, fredsbevarande operationer kan ett väsentligt element i motionen redan sägas vara tillgodosett. Även anslagsposten FN:s aktioner för fred och återuppbyggnad, som ingår i anslaget C 1, har en liknande funktion.
Totalt avsätter Sverige, enligt förslaget till statsbudget för budgetåret 1994/95, mer än 1,1 miljarder kronor för deltagande i FN:s och ESK:s fredsbevarande verksamhet.
Med det anförda anser utskottet yrkande 1 i motion U416 besvarat.
I ett flertal motioner föreslås olika typer av styrkor som kan ställas till FN:s förfogande.
Utskottet konstaterar att FN under de senaste åren fått det allt svårare att på kort tid få ihop den mängd förband som krävs vid olika insatser och säkerhetsarrangemang. Det har framstått med särskild tydlighet under operationerna i Somalia och det tidigare Jugoslavien.
Varje FN-insats bygger på ett specifikt mandat från säkerhetsrådet, och sammansättningen av såväl civil och militär personal som materiel kan variera mycket mellan olika operationer. Det har därvid befunnits att förhandsinformation till FN-sekretariatet om olika medlemsstaters möjliga bidrag är ett viktigt första steg för att effektivisera hanteringen av den fredsbevarande verksamheten. FN:s generalsekreterare har därför tillsatt en arbetsgrupp som för närvarande utarbetar en rapport om olika länders bidrag.
Utskottet noterar att FN:s generalsekreterare inte valt att ta initiativ till en permanent FN-styrka, utan att han i stället uppmanat medlemsstaterna att på nationell nivå hålla en viss beredskap. Något utbrett internationellt stöd för att sätta upp en permanent FN-styrka, vare sig av traditionell eller av "snubbeltrådstyp", finns i dag inte. Någon organisation inom FN:s ram som skulle kunna leda en permanent militär organisation finns inte heller.
Sverige deltar för närvarande med ca 1 400 personer i 9 olika FN-insatser. Mångfalden i Sveriges bidrag till FN:s fredsbevarande verksamhet påverkar rekrytering, utbildning, utrustning och uppgifter för personalen. Denna mångfald har gjort att det svenska deltagandet måst "skräddarsys" alltefter de specifika behov och krav som de olika insatserna inneburit.
Enligt vad utskottet inhämtat har de svenska militära myndigheterna givits i uppdrag att utreda frågan om i vilken utsträckning och i vilken form som Sverige kan bidra med en stående beredskapsstyrka för FN-bruk. I sammanhanget äger även nordiskt samråd rum. Utredningen kommer att ingå i underlaget för 1997 års försvarsbeslut.
Enligt utskottets uppfattning är det i samband med en utredning av ovan beskrivet slag angeläget att frågan om tänkbara svenska insatser också inom ESK vägs in. Utskottet utgår från att utredningen tar sikte på att man på svensk sida skall kunna finna former som möjliggör flexibla FN- och ESK-insatser anpassade efter den kompetens som vi under årens lopp byggt upp.
Med det anförda anser utskottet motion U304 (s) yrkande 6 (delvis), motion U313 (nyd) yrkande 1, motion U406 (fp) samt motion U416 (c, kds) yrkande 3 besvarade.
I motion U616 (v) yrkande 5 behandlas FN:s militära stabsutskott (Military Staff Committee, MSC).
Utskottet konstaterar att stormaktsmotsättningarna under det kalla kriget medförde att det militära stabsutskottet aldrig kom att spela den roll som ursprungligen var tänkt. Inte heller i den internationella situation som nu råder, och där FN har en ökad roll i ett antal väpnade konflikter, har det visat sig möjligt att aktivera det militära stabsutskottet. Från olika håll har man bl.a. ifrågasatt realismen i att det militära stabsutskottet skulle kunna utöva någon operativ ledning. Praktiska skäl talar för att det operativa ansvaret huvudsakligen bör ligga på generalsekreteraren och dennes "Force Commander". Hittills gjorda svenska insatser har därför gått ut på att stärka FN-sekretariatet i dess hantering av de fredsbevarande operationerna. Bl.a. har Sverige, tillsammans med de övriga nordiska länderna, stått bakom en resolution i generalförsamlingen, enligt vilken generalsekreteraren givits i uppdrag att lägga fram konkreta förslag om hur FN:s kapacitet på området skall kunna stärkas samt hur samrådet kan förbättras mellan dem som bidrar med trupper, FN-sekretariatet och säkerhetsrådet. Utskottet menar att detta är ett konstruktivt sätt att försöka förbättra FN:s militära ledningskapacitet.
Med det anförda anser utskottet motion U616 (v) yrkande 5 besvarad.
I motion U616 (v) yrkande 7 behandlas frågan om en permanent krigsdomstol.
Enligt vad utskottet inhämtat har FN:s kommission för internationell rätt (International Law Commission, ILC) under 1993 lagt fram ett första utkast till stadga för en internationell brottmålsdomstol. Detta förslag diskuterades under hösten 1993 i FN:s generalförsamling. Kommissionen kommer under sin sommarsession 1994 att diskutera de synpunkter som inkommit från FN:s medlemsstater. Målet är att ett färdigt utkast skall kunna lämnas till FN:s generalförsamling hösten 1994.
Utarbetandet av denna stadga sker på direkt mandat av FN:s generalförsamling. Stöd för detta mandat och för ILC:s arbete har i olika sammanhang lämnats av de nordiska länderna. Frågan är tveklöst den mest prioriterade i FN:s sjätte utskott.
Frågan om sätet för denna, tänkta, domstol är fortfarande öppen.
Med det anförda anser utskottet motion U616 (v) yrkande 7 besvarad.
Frågan om demilitariserade zoner tas upp i motion U616 (v) yrkande 4.
Som framhålls i motionen finns idén om demilitariserade zoner i preventivt syfte med i det förslag som generalsekreteraren lagt fram i sin rapport En dagordning för fred, och det har behandlats i FN:s generalförsamling. Förberedelserna för denna behandling ägde rum i en arbetsgrupp i vilken Sverige hade ansvaret bl.a. för denna fråga.
Efter långvariga diskussioner under vilka en del utvecklingsländer uttryckte oro för att demilitariserade zoner kunde inrättas på ett sätt som hotade deras integritet och suveränitet kunde arbetsgruppen -- och sedan generalförsamlingen -- enas om att stödja användandet av demilitariserade zoner, förutsatt att sådana infördes med berörda parters medgivande.
Utskottet anser det positivt att generalförsamlingen ställt
sig bakom förslaget om demilitariserade zoner. Utskottet noterar
i sammanhanget också att Sverige varit drivande då det gällt att
få generalförsamlingen att ställa sig bakom förslaget om
förebyggande utplacering av trupp ("preventive deployment"),
vilket sedermera kommit till tillämpning vid FN-insatsen i den
tidigare jugoslaviska Republiken Makedonien i vilken de nordiska
länderna deltar.
Med det anförda anser utskottet motion U616 (v) yrkande 4 besvarad.
I motion U407 (v), yrkande 5, föreslås att Sverige i FN skall ta initiativ till behandling av internationella gränskonflikter som kan anses ha sin bakgrund i de berörda staternas koloniala förflutna.
Utskottet konstaterar att det i FN:s stadga regleras hur konflikter och hot mot den internationella freden och säkerheten skall behandlas. FN:s säkerhetsråd är det huvudsakliga organet för sådan behandling. Kolonialfrågor behandlas i FN:s generalförsamling av det särskilda politiska och avkoloniseringsutskottet (SPDC).
Från svensk sida har, i sammanhang som dessa, ofta påpekats att arbetet som bedrivs på det sociala och ekonomiska utvecklingsområdet kan ha en viktig roll att spela i förebyggandet av konflikter. Mycket av det bistånd Sverige ger kan ses i detta perspektiv. Också i generalsekreterarens En dagordning för fred anläggs ett liknande synsätt i det att odelbarheten mellan å ena sidan ekonomisk och social utveckling och å den andra sidan internationell fred och säkerhet framhålls. Ett av de områden som föreslås ges ökat utrymme är olika initiativ till preventiv diplomati. Sverige har under den senaste generalförsamlingen agerat till förmån för att FN-sekretariatet ges ökade resurser på detta område.
Med det anförda anser utskottet motion U407 (v) yrkande 5 besvarad.
I anledning av motion U616 (v) yrkande 1 konstaterar utskottet att Sverige aktivt deltar i det arbete som påbörjats inom den arbetsgrupp, öppen för alla medlemsstater, som bildats under ledning av generalförsamlingens ordförande. Sverige har i sitt svar på generalsekreterarens rundfråga om medlemsstaternas syn på säkerhetsrådets framtida sammansättning bl.a. framfört att en förändring är nödvändig -- detta främst till följd av att förhållandena i världen förändrats och att FN:s medlemsantal kraftigt ökat. Rådets handlingskraft, effektivitet och legitimitet framhålls som centrala faktorer. Antalet länder med vetorätt bör, enligt svensk mening, inte utökas.
Utskottet delar dessa uppfattningar.
Med det anförda anser utskottet motion U616 (v) yrkande 1 besvarad.
Utskottet noterar med anledning av motion U616 (v) yrkande 2 om förändring av finansieringssystemet för FN:s reguljära verksamhet att Sverige aktivt deltar i pågående reformer av FN-systemet.
I februari 1993 presenterade den ovan nämnda s.k. Volcker/Ogata-gruppen sin rapport för FN:s generalsekreterare. Denna innehåller rekommendationer rörande FN:s finansiering av den reguljära budgeten, den fredsbevarande verksamheten och den frivilligt finansierade verksamheten. Rapporten kommer att bli föremål för behandling i generalförsamlingens femte utskott (budget och administration) under våren 1994.
I motionen föreslås att ingen stat bör betala mer än 15 % av den totala budgeten. Utskottet delar motionärens uppfattning att ingen stat bör bli för stor i bidragssammanhang. Å andra sidan torde det bli svårt att övertyga andra medlemsstater att ta på sig de ytterligare bidragsandelar som skulle bli nödvändiga i och med en nedskärning med 10 till 15 procentenheter i fallet USA.
FN:s bidragskommitté har föreslagit olika alternativ för att få en bidragsskala för nästa period (1995--1997) som bättre skall motsvara medlemsländernas verkliga betalningsförmåga. Förslaget grundas på BNP under en kortare basperiod än den nuvarande (tio år). De länder som härigenom främst skulle komma att drabbas av ökad uttaxering är folkrika länder.
Förslag om skatt på internationell vapenhandel som inkomstkälla för FN och andra förslag såsom skatt på flygbiljetter har tidigare, enligt vad utskottet erfarit, framförts i FN-sammanhang. Tveksamheten som anges inför denna typ av förslag beror främst på att FN:s medlemsstater härigenom skulle kunna tappa kontrollen över organisationens budget och därmed dess verksamhet.
Förslaget att låta FN ta vanliga lån och att lägga kostnaderna för lånen på de länder som inte betalar sina avgifter synes, enligt utskottets mening, inte vara någon lycklig lösning. FN:s medlemsländer är överens om att organisationen inte skall få ta kommersiella lån just på grund av osäkerheten rörande inbetalda bidrag och genom att organisationen härigenom skulle försättas i en ännu värre finansiell situation. Om medlemsländer inte betalar sina avgifter, för att de inte vill eller kan, kan man knappast förvänta sig att de kommer att betala av på kommersiella lån.
Med det anförda anser utskottet motion U616 (v) yrkande 2 besvarad.
ESK är, tillsammans med FN, speciellt lämpat för den nya tidens konflikthantering och ett vidgat säkerhetstänkande, enligt vad som framhålls i motion U403 (s) yrkande 5.
Som utskottet anförde i betänkande 1992/93:UU19 är ett kännemärke för ESK dess möjligheter att verka såväl för konfliktlösning mellan medlemsstaterna som för främjandet av respekten för de mänskliga rättigheterna och demokratin. ESK har också en viktig roll att spela för att förebygga dessa typer av konflikter och övergrepp liksom för att hindra att motsättningar mellan olika folkgrupper inom stater utvecklas till mellanstatliga konflikter.
Utskottet delar motionärernas uppfattning att det är angeläget att ESK ges rimliga resurser för denna verksamhet. Samtidigt måste man, vilket hittills lyckats, undvika uppbyggandet av en tung och kostnadskrävande byråkrati.
Sverige har under de senaste åren verkat i denna riktning inte minst genom att svenska diplomater ställts i ESK:s tjänst för fredförhandlingar och liknande uppdrag. Sverige har också tillhandahållit expertis av annat slag för olika typer av specialuppgifter inom ramen för ESK:s verksamhet. I samråd med företrädare för berörda institutioner har Sverige verkat för en förstärkning av såväl ESK:s högkommissaries för nationella minoriteter som ODIHR:s (Office for Democratic Institutions and Human Rights) resurser.
Mandatet för ESK:s verksamhet har efter hand utvidgats under de senaste åren. I några fall har det varit aktuellt att verka för att redan gällande mandat skall kunna utnyttjas. Sålunda har Sverige, vilket utskottet haft anledning att beröra i tidigare betänkanden, i egenskap av ESK-ordförande (och numera som medlem i den s.k. trojkan) aktivt drivit frågan om ESK-missionernas rätt att återuppta sitt arbete i Kosovo, Sandjak och Vojvodina i det tidigare Jugoslavien. Sverige har också aktivt medverkat till att upprätta ESK-missioner i Georgien och Tadjikistan. Genom övertagandet av ordförandeskapet i ESK:s s.k. Minsk-grupp (ambassadör Jan Eliasson) har Sverige fått en central roll i ESK:s ansträngningar att lösa konflikten i Nagorno-Karabach. Också vad avser ESK:s hantering av olika ESK-uppgifter relaterade till Baltikum har Sverige haft en framträdande roll.
Ett av ESK:s ursprungliga kännemärken var kravet på att alla beslut skulle fattas med konsensus. Denna princip frångicks sedermera i vissa sammanhang genom införandet av "konsensus-minus-ett". Frågan om ESK:s beslutsformer har tagits upp av ESK:s parlamentariska församling. Sverige har också, bl.a. i utrikesministerns tal vid ESK:s ministerrådsmöte i Rom 1993, understrukit önskvärdheten av en översyn av konsensusprincipen, syftande till att vissa beslut skall kunna fattas utan konsensus.
Med det anförda anser utskottet motion U403 (s) yrkande 5 besvarad.
5.2 Svensk säkerhetspolitik
I partimotionerna U403 (s) yrkande 1 och U304 (s) yrkande 1 (delvis) redovisas Socialdemokraternas säkerhetspolitiska syn. Även om förslagen i de båda motionerna presenteras på ett något olikartat sätt sammanfaller de centrala tankeelementen, och de utgör tillsammans ett program för gemensam säkerhet. I motion U304 (s) föreslås hur detta program skall finansieras. Utskottet behandlar förslagen sammantagna men redovisar av tekniska skäl de ekonomiska delarna av förslaget i sitt betänkande 1993/94:UU14. Även partimotionen U6 (s), som avlåtits i anledning av regeringens skrivelse 207 om Sverige och PFP, tar sin utgångspunkt i det föreslagna programmet för gemensam säkerhet och sätter in tanken på svensk medverkan i PFP i det perspektivet.
Synsättet i partimotionerna U304 och U403 (båda s) om behovet av ett integrerat perspektiv vad gäller olika typer av insatser för fred och säkerhet ligger, enligt utskottets uppfattning, i allt väsentligt i linje med den strävan att främja global och europeisk säkerhet i vid mening som präglar och traditionellt präglat svensk utrikespolitik. Som ett led i en ökad koordinering har regeringen, enligt vad utskottet erfarit, vidtagit en rad åtgärder för att stärka samordningen inom regeringskansliet. Främst har detta tagit sig uttryck i ett mera integrerat arbetssätt mellan UD:s politiska och biståndsavdelningar samt Försvarsdepartementet där formaliserade veckomöten om fredsbevarande verksamhet i olika arbetsgrupper ingår som en väsentlig del. Till bilden hör även att finansieringen av den fredsbevarande verksamheten koncentrerats. Också på andra områden, t.ex. rörande PFP, äger regelbundna möten mellan företrädare för berörda departement rum.
Utskottet vill i detta sammanhang betona att det inte längre går att betrakta stater eller regioner isolerade från ett större globalt sammanhang. Detta synsätt leder till krav på att olika hot mot vår framtid och vår säkerhet måste mötas i internationell samverkan. Världssamfundet måste finna gemensamma lösningar på de problem som spänner över nationsgränserna. Enligt svenskt synsätt sker detta i första hand inom Förenta nationernas ram. På det regionala planet har hittills Sveriges deltagande i arbetet inom organisationer som ESK och Europarådet varit uttryck för samma syn. Inom dessa organisationer förenas nationella samarbetsperspektiv med en strävan att värna individens säkerhet och rättigheter.
En väsentlig aspekt av en politik för gemensam säkerhet är konflikthantering och nedrustning, inkl. undanröjande av massförstörelsevapen.
Från svensk sida görs omfattande insatser för att förebygga och lösa konflikter. I detta sammanhang kan särskilt erinras om de svenska bidragen till ESK-insatserna i Baltikum, Centralasien, Kaukasus och på Balkan (f.d. Jugoslavien).
Utöver vad som sagts på andra ställen i detta betänkande, främst i samband med behandlingen ovan av motion U403 (s) yrkande 5 om ESK, kan här framhållas att beslut om ett särskilt stödprogram för ESK:s nya deltagarstater fattats på svenskt initiativ. Utrikesministern har, i egenskap av ESK-ordförande, besökt samtliga åtta ESK-stater i Centralasien och Kaukasus. Utöver att svenska diplomater ställts i ESK:s tjänst för fredsförhandlingar har Sverige även initierat och tillhandahållit expertis för ESK:s planerade fredsbevarande insats i Nagorno-Karabach-konflikten.
Svenska insatser i fråga om förhandling, medling och försoning i nationella och internationella konflikter redovisas nedan i samband med behandlingen av motion U403 (s) yrkande 2.
Också de traditionellt betydande svenska insatserna på nedrustningens område (senast behandlade av utskottet i bet. 1992/93:UU19) utgör enligt utskottets mening ett väsentligt bidrag till internationell säkerhet.
Med det anförda anser utskottet motion U304 (s) yrkande 1 (delvis) och motion U403 (s) yrkande 1 besvarade.
I motion U414 (s, v) begärs att en parlamentarisk utredning tillsätts med uppgift att belysa konsekvenserna för svensk utrikes- och säkerhetspolitik av ett vidgat säkerhetsbegrepp. Motionärerna utgår från det säkerhetsbegrepp som förekommer i det av FN:s generalsekreterare framlagda programmet En dagordning för fred.
Som motionärerna själva nämner i motionen har Sverige i sin utrikespolitik under många år givit värdefulla bidrag till framväxten av en vidgad säkerhetssyn. Denna speglar i allt väsentligt det säkerhetsbegrepp generalsekreteraren använder. Utskottet konstaterar att det nya säkerhetsbegreppets genomslag i svensk utrikespolitik tydligt framgår av inledningsavsnittet till bilaga 4 till proposition 1993/94:100.
Utskottet vill i detta sammanhang peka på att de parlamentariska försvarsutredningarna återkommande genomför säkerhetspolitiska analyser med inriktning på nationell nivå. Det finns anledning förmoda att nästa försvarsutredning kommer att beakta det perspektiv som redovisas i motionen.
Utskottet vill också peka på att olika aspekter av ett vidgat säkerhetspolitiskt begrepp belyses i pågående säkerhetspolitisk forskning.
Med det anförda anser utskottet motion U414 (s, v) besvarad.
I motion U411 (fp) yrkande 1 krävs att Sverige bör hålla fast vid alliansfriheten.
Utskottet har i sina två senaste betänkanden (bet. 1991/92:UU19 och bet. 1992/93:UU19) haft att ta ställning till yrkanden med likartad inriktning. Utskottet har därvid bl.a. anfört följande:
Målet för den svenska säkerhetspolitiken förblir detsamma som riksdagen slagit fast i flera tidigare betänkanden och som bekräftas i regeringens proposition, nämligen att i alla lägen och i former som vi själva väljer trygga en handlingsfrihet för oss att -- såsom enskild nation eller i självvald samverkan med andra länder -- kunna utveckla vårt samhälle i politiskt, ekonomiskt, socialt och kulturellt och varje annat hänseende. Därmed bidrar vi även till fortsatt lugn och stabilitet i Norden och angränsande områden. Ett viktigt inslag i säkerhetspolitiken är också att utåt verka för avspänning, nedrustning, samarbete och demokratisk utveckling, inte minst genom att aktivt verka för en ökad roll för FN på dessa områden.
Sveriges militära alliansfrihet syftande till att vårt land skall kunna vara neutralt i händelse av krig i vårt närområde består. Den förutsätter att en betryggande försvarsförmåga upprätthålls.
Utskottet vidhåller denna uppfattning.
Utskottet vill i detta sammanhang understryka, att det nyligen färdigförhandlade avtalet med EU inte innebär någon ändring av den nuvarande alliansfriheten. Från regeringens sida framhölls detta i samband med ministermötet Sverige--EU den 21 december 1993, då delar av Maastrichtfördraget färdigbehandlades.
Redan i öppningsanförandet i förhandlingarna den 1 februari underströks att Sverige fullt ut och aktivt vill medverka i den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. Några rättsliga hinder mot att delta i samarbetet på samma villkor som gemenskapens nuvarande medlemmar finns inte. Från svensk sida framhölls också att den svenska alliansfriheten -- som riksdagen deklarerat -- består oförändrad.
Med det anförda anser utskottet motion U411 (fp) yrkande 1 besvarad.
I motion U408 (kds) yrkas om svensk observatörstatus inom VEU vid ett svenskt medlemskap i EU.
Utskottet har tidigare (bet. 1991/92:UU19) framhållit att det är först vid ett medlemskap i Europeiska unionen som ett ställningstagande beträffande VEU kan ske för svensk del. Dessförinnan saknar frågan aktualitet.
Utskottet vidhåller denna uppfattning.
Utskottet vill i detta sammanhang också framhålla att det säkerhetspolitiska läget i Europa är under förändring. Framtida roller för och arbetsfördelningen mellan existerande organisationer och de samarbetsformer som håller på att växa fram är långt ifrån klar. Detta gäller bl.a. VEU:s framtida förhållande till EU, vilket kommer att diskuteras vid EU-staternas regeringskonferens 1996.
Med det anförda anser utskottet motion U408 besvarad.
I partimotionerna U6 (s), U7 (v), U304 (s), U403 (s) och Fö335 (nyd) förespråkas aktiv medverkan i och svenska bidrag till Partnerskap för fred (PFP).
Socialdemokraterna framhåller att ett samarbetsnätverk mellan Europas länder håller på att växa fram i existerande och nya organisationer med nya uppgifter. Främst nämns FN, ESK, EU, NATO, VEU, NACC och Europarådet. Också det franska förslaget om en stabilitetspakt, som syftar till att förebygga minoritetskonflikter och gränsproblem i Europa, framhålls som positivt. Huvudproblemet är att finna en hållbar alleuropeisk fredsordning som inkluderar alla länder i Europa, inkl. Ryssland och USA.
Genom samarbetsorganet NACC och det amerikanska initiativet Partnerskap för fred (PFP) försöker man skapa nya strukturer för förtroendeskapande samarbete och eventuella gemensamma fredsbevarande insatser med länder som står utanför NATO, inkl. Ryssland. Sverige bör, enligt Socialdemokraterna, på den militära alliansfrihetens grund ge ett aktivt bidrag till PFP. Det är Socialdemokraternas uppfattning att en svensk medverkan i PFP, i enlighet med regeringsskrivelsen, är till gagn för Sveriges säkerhet och formandet av en framtida alleuropeisk säkerhetsordning.
Sverige har en av världens bästa anläggningar för utbildning i fredsbevarande tjänst. Denna kan utnyttjas för att ge betydelsefulla bidrag vid ett deltagande i Partnerskap för fred (motion U304, yrkande 6).
Utskottet konstaterar att regeringen tidigare, i sin deklaration vid 1994 års utrikesdebatt i riksdagen den 23 februari 1994, markerat att Sverige har ett klart intresse av att delta i NATO-initiativet Partnership for Peace. Regeringen övervägde, sades det i deklarationen, hur ett svenskt deltagande kan utformas och vilka bidrag Sverige kan lämna till denna samverkan. Dessa överväganden har nu redovisats i regeringens skrivelse 1993/94:207.
Försvarsutskottet har till utrikesutskottet avgivit ett yttrande (1993/94:FöU7y Sverige och Partnerskap för fred) över regeringens skrivelse jämte med anledning av skrivelsen väckta motioner. Försvarsutskottet anför däri följande:
Försvarsutskottet ställer sig helt bakom de grundläggande värden som PFP ger uttryck för, dvs. skyddet och främjandet av fundamentala friheter och mänskliga rättigheter, rättvisa och fred genom demokrati. Utskottet delar regeringens åsikt att PFP-samarbetet kan utnyttjas för att utveckla våra militära förband och civila enheter i samarbete med NATO för att förstärka vår -- och andra staters -- förmåga att delta i fredsbevarande operationer, insatser på det humanitära området och på andra områden som parterna kan enas om. Det är därför angeläget att inleda en svensk medverkan i PFP så snart detta låter sig göras.
Utskottet konstaterar att den socialdemokratiska partimotionen U6 tar klar ställning för en svensk medverkan i PFP samt att den förespråkar att administration och finansiering av insatserna inom PFP samlas i ett program för gemensam säkerhet. Utskottet har i annat sammanhang behandlat denna fråga. Även Vänsterpartiet accepterar, på vissa villkor, ett svenskt deltagande.
Finansieringen av ett svenskt deltagande i PFP behandlas i såväl Socialdemokraternas som Vänsterpartiets resp. motioner. Utskottet noterar att regeringen i skrivelsen anmäler att finansieringen för ett sådant deltagande under budgetåret 1994/95 är inrymt i de anslag under tredje huvudtiteln som förelagts riksdagen i 1994 års budgetproposition. Utskottet finner därför inte anledning att i nu aktuellt sammanhang behandla den långsiktiga finansieringsfrågan.
Vänsterpartiet konstaterar i sin motion att någon strävan till utvidgning av NATO inte kan skönjas i den syftesbeskrivning som återges i regeringens skrivelse. Vänsterpartiet vill ändå att regeringen i presentationsdokumentet klargör att svenska insatser inom PFP avbryts om NATO utvidgas.
Sverige har, som regeringen påpekar i sin skrivelse, frihet att själv bestämma omfattningen av sin medverkan. Partnerskapsprogrammet gäller för viss tidsperiod, och ingen automatik finns för att åtaganden skall kunna utsträckas utan ömsesidig överenskommelse. Enligt utskottets mening föreligger således tillräckliga garantier för en svensk handlingsfrihet.
Enligt utskottets uppfattning syftar samverkan inom PFP entydigt till gemensamma militära och humanitära insatser med stöd av FN:s och ESK:s mandat. Regeringsskrivelsen ger ingen annan bild. Utskottet anser därför, till skillnad från motionärerna i motion U7 (v), att det i presentationsdokumentet är obehövligt med en ytterligare förklaring att samarbetet inte generellt syftar till en harmonisering av militära enheter.
Utskottet konstaterar att ett svenskt deltagande i PFP kommer att medföra nya uppgifter för försvarsmakten och för vissa civila myndigheter, främst Statens räddningsverk. Militär och civil personal kommer t.ex. att behöva placeras för tjänstgöring i Bryssel. Svenska enheter för humanitära insatser och för miljöåtgärder kan behöva samordna sin verksamhet med motsvarande organ i andra länder. Svensk trupp -- befäl och värnpliktiga -- kommer att samöva med styrkor från grannländerna. I denna senare fråga kommer, som regeringen framhåller i skrivelsen, inom kort ett förslag att lämnas till riksdagen.
Sammanfattningsvis innebär en svensk medverkan i PFP, enligt utskottets mening, att förutsättningarna för svenska FN- och ESK-åtaganden kommer att förbättras genom förändrade och fördjupade förberedelser. Ambitionsnivån höjs således i vårt FN- och ESK-engagemang.
Enligt utskottets uppfattning finns det, i likhet med vad försvarsutskottet och motionärerna anfört samt vad regeringen redovisat i sin skrivelse, anledning att se positivt på NATO-initiativet Partnership for Peace (PFP). Den stora betydelsen av förslaget ligger i att det nu mellan Europas stater öppnar sig möjligheter för gemensamma insatser till gagn för en alleuropeisk samarbetsordning men också för nya, konkreta insatser på det fredsbevarande området. PFP kan därför, tillsammans med andra pågående europeiska samarbetssträvanden, ses som ett led i arbetet på att åstadkomma en fredsordning som bygger på ett alleuropeiskt säkerhetssystem. PFP bidrar därtill till att stärka banden mellan Europa och USA. Utskottet bedömer att PFP-samarbetet kommer att bidra till att skapa nya rutiner och samarbetsformer på det fredsbevarande området, som kan medföra ökad effektivitet och säkerhet också för svensk del i fredsbevarande operationer som Sverige medverkar i.
Utskottet menar att PFP har förutsättningar för att tillföra samarbetssträvandena i Europa något nytt och väsentligt genom sin pragmatiska och konkreta inriktning. PFP är inte en allians med förpliktigande inslag utan det är en säkerhets- och förtroendeskapande process. PFP är således, enligt utskottets uppfattning, väl förenlig med Sveriges militära alliansfrihet.
Som framhålls i motionerna U6 (s), U7 (v) och U304 (s) finns det anledning att inom ramen för PFP-samarbetet särskilt framhålla betydelsen av samverkan inom det fredsbevarande området, ett område där Sverige har stor erfarenhet och betydande kunskaper. Utskottet anser det därvidlag vara fördelaktigt att Sverige tidigt kommer med i PFP-samarbetet för att på så sätt utifrån sina förutsättningar kunna påverka samarbetets inriktning.
Utskottet konstaterar att regeringen eftersträvar ett brett parlamentariskt samförstånd beträffande svensk medverkan i PFP-samarbetet.
Mot bakgrund av ovan redovisade överväganden anser utskottet, i likhet med vad som anförs i regeringens skrivelse och försvarsutskottets yttrande, att Sverige bör deltaga i PFP-samarbetet.
Med det anförda anser utskottet motionerna U6 (s) yrkande 1 samt U304 (s) yrkande 1 (delvis) och yrkande 6 besvarade. Motion Fö335 (nyd) yrkande 6 avstyrks.
I motion U7 (v), yrkandena 1 och 2, framförs synpunkter på utformningen av det svenska presentationsdokumentet vad avser dels PFP:s framtida roll, dels generell harmonisering av svenska stridskrafter med NATO-stridskrafter.
Utskottet anser att PFP är en säkerhets- och förtroendeskapande process, som för Europas stater öppnar möjligheter till gemensamma insatser till gagn för en alleuropeisk samarbetsordning. PFP kan därför, tillsammans med andra pågående europeiska samarbetssträvanden, ses som ett led i arbetet på att åstadkomma en fredsordning som bygger på ett alleuropeiskt säkerhetssystem. Skulle PFP-processens karaktär förändras i riktning mot nya eller förändrade blockbildningar kan detta beaktas vid de tämligen tätt återkommande tillfällen då det blir aktuellt att förnya partnerskapsprogrammet.
Som framgått av utskottets ställningstaganden ovan är utgångspunkten för ett svenskt deltagande i PFP en bibehållen militär alliansfrihet. Det militära samarbete som kan ifrågakomma är inte generellt till sin natur, utan det bestäms i varje enskilt fall genom bilateral överenskommelse mellan Sverige och NATO om ett partnerskapsprogram. Utskottet delar regeringens uppfattning att PFP-samarbetet, vad avser stridskrafter, för svensk del syftar till att förstärka vår förmåga att delta i fredsbevarande operationer under FN- eller ESK-mandat, räddningsinsatser, insatser på det humanitära området och på andra områden som parterna i aktuella fall kan enas om.
Med det anförda anser utskottet motion U7, yrkandena 1 och 2, besvarad.
I regeringens skrivelse anges att det tilltänkta svenska deltagandet i PFP under budgetåret 1994/95 ryms inom ramen för regeringens förslag till anslag i budgetpropositionen.
Utskottet konstaterar, att riksdagen redan tagit ställning till dessa förslag. Utskottet finner därför inte anledning att vad avser nästa budgetår, vilken är den tidsperiod som anslagsmässigt behandlas i skrivelsen, sakpröva de yrkanden i finansieringsfrågor som framförs i motionerna U6 (s), yrkande 2 och U7 (v), yrkande 3. Utskottet utgår emellertid från att regeringen i nästa budgetproposition explicit föreslår hur ett vidare svenskt deltagande i PFP-processen skall finansieras. Enligt utskottets uppfattning kan regeringen vad avser budgetåret 1994/95 förfara på föreslaget vis.
Utskottet noterar att Socialdemokraterna reservationsvis framfört synpunkter på hur förslaget om Ett program för gemensam säkerhet bör genomföras och finansieras bl.a. i bet. 1993/94:UU14 (reservation 1. Fredsbevarande verksamhet m.m. [mom. 9 och 10]).
Med det anförda anser utskottet motionerna U6 (s) yrkande 2 och U7 (v) yrkande 3 besvarade.
Mot bakgrund av det anförda anser utskottet att regeringens skrivelse 1993/94:207 Sverige och Partnerskap för fred (PFP) kan läggas till handlingarna.
I motion U403 (s) yrkande 2 begärs att regeringen snarast återkommer med förslag beträffande former och resurser för stärkta svenska insatser i fråga om förhandling, medling och försoning i nationella och internationella konflikter.
Utskottet noterade i bet. 1992/93:UU19 bl.a. att forskning inom detta område pågår vid olika vetenskapliga institutioner i landet. Det finns anledning att förmoda att de forskningsresultat som framkommer i många fall kan vara av relevans för utrikesförvaltningen.
Frågan om fredlig lösning av konflikter och medling är föremål för uppmärksamhet i flera internationella fora. Inte minst är detta fallet inom ESK. Som framgått tidigare i detta betänkande har Sverige lämnat betydande bidrag till denna typ av verksamhet.
Utskottet vill i detta sammanhang också fästa uppmärksamheten på den vikt man från svensk sida lagt vid att konfliktlösande åtgärder sätts in tidigt i en konflikt genom preventiv diplomati och preventiv gruppering av styrkor i potentiella konfliktområden. Som nämnts utgör den svenska insatsen inom ramen för den nordiska bataljonen i den tidigare jugoslaviska Republiken Makedonien ett exempel på den sistnämnda typen av insatser. Preventiv diplomati med svensk medverkan har förekommit i ett flertal ESK-sammanhang. Sverige stod under sin tid som ESK-ordförande också som värd för en internationell konferens om preventiv diplomati.
Ett nytt, ännu oprövat instrument i sammanhanget är den s.k. Stockholmskonventionen om förlikning och skiljedom som lades fram för undertecknande vid ESK:s ministerrådsmöte i Stockholm i december 1992. Utskottet har behandlat denna konvention i sitt betänkande 1993/94:UU8.
Med det anförda anser utskottet motion U403 (s) yrkande 2 besvarad.
I motion U412 (s) föreslås en utredning angående förutsättningarna för att inrätta ett på säkerhetspolitiska skäl grundat bistånd till de nya demokratierna i Sveriges närområde.
Utskottet konstaterar att ett omfattande bistånd redan utgår till dessa områden inom ramen för det s.k. Samarbetet med Central- och Östeuropa (tredje huvudtiteln, littera G). Av propositionen framgår (s. 16) beträffande detta bistånd att det "ligger ... i Sveriges eget intresse att utvecklingen leder till stabila politiska förhållanden, ekonomiska framsteg och en ökad öppenhet mot omvärlden". Bland målen för det svenska östsamarbetet nämns bl.a. att konsolidera demokratins och rättsstatens institutioner samt att bistå de baltiska staterna att befästa sin nationella suveränitet. Av särskilt intresse i det här aktuella sammanhanget är det suveränitetsstöd som utgår till de baltiska staterna. En effektiv kontroll över de egna territorierna utgör en viktig förutsättning för Estlands, Lettlands och Litauens säkerhet och därmed också för stabiliteten i Östersjöområdet.
Fr.o.m. budgetåret 1995/96 avses, enligt propositionen, ett nytt program för samarbetet med Central- och Östeuropa komma att gälla. Utformningen av innehållet i detta program kommer att bli föremål för vidare överväganden i regeringskansliet.
Med det anförda anser utskottet motion U412 (s) yrkande 1 besvarad.
6. Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande resurser för fredsbyggande verksamhet att riksdagen förklarar motion 1993/94:U616 yrkande 6 besvarad med vad utskottet anfört,
2. beträffande fond för fredsbevarande insatser i FN:s regi att riksdagen förklarar motion 1993/94:U416 yrkande 1 besvarad med vad utskottet anfört,
3. beträffande styrkor till FN:s förfogande att riksdagen förklarar motionerna 1993/94:U304 yrkande 6 i berörd del, 1993/94:U313 yrkande 1, 1993/94:U406 och 1993/94:U416 yrkande 3 besvarade med vad utskottet anfört,
4. beträffande FN:s militära stabsutskott att riksdagen förklarar motion 1993/94:U616 yrkande 5 besvarad med vad utskottet anfört,
5. beträffande permanent krigsdomstol att riksdagen förklarar motion 1993/94:U616 yrkande 7 besvarad med vad utskottet anfört,
6. beträffande demilitariserade zoner att riksdagen förklarar motion 1993/94:U616 yrkande 4 besvarad med vad utskottet anfört,
7. beträffande internationella gränskonflikter att riksdagen förklarar motion 1993/94:U407 yrkande 5 besvarad med vad utskottet anfört,
8. beträffande FN:s säkerhetsråd att riksdagen förklarar motion 1993/94:U616 yrkande 1 besvarad med vad utskottet anfört,
9. beträffande FN:s finansieringssystem att riksdagen förklarar motion 1993/94:U616 yrkande 2 besvarad med vad utskottet anfört,
10. beträffande ESK:s mandat och resurser att riksdagen förklarar motion 1993/94:U403 yrkande 5 besvarad med vad utskottet anfört,
11. beträffande program för gemensam säkerhet att riksdagen förklarar motionerna 1993/94:U304 yrkande 1 i berörd del och 1993/94:U403 yrkande 1 besvarade med vad utskottet anfört,
12. beträffande en parlamentarisk utredning om säkerhetsbegreppet att riksdagen förklarar motion 1993/94:U414 besvarad med vad utskottet anfört,
13. beträffande alliansfriheten att riksdagen förklarar motion 1993/94:U411 yrkande 1 besvarad med vad utskottet anfört,
14. beträffande svensk observatörstatus i Västeuropeiska unionen (VEU) att riksdagen förklarar motion 1993/94:U408 besvarad med vad utskottet anfört,
15. beträffande Partnerskap för fred (PFP) att riksdagen med avslag på motion 1993/94:Fö335 yrkande 6 förklarar motionerna 1993/94:U6 yrkande 1 samt 1993/94:U304 yrkandena 1 och 6 båda i berörda delar besvarade med vad utskottet anfört,
16. beträffande svenskt presentationsdokument att riksdagen förklarar motion 1993/94:U7 yrkandena 1 och 2 besvarad med vad utskottet anfört,
17. beträffande finansiering av ett svenskt PFP-deltagande att riksdagen förklarar motionerna 1993/94:U6 yrkande 2 och 1993/94:U7 yrkande 3 besvarade med vad utskottet anfört,
18. beträffande regeringens skrivelse 1993/94:207 att riksdagen lägger skrivelsen till handlingarna,
19. beträffande svenska insatser i fråga om förhandling, medling och försoning att riksdagen förklarar motion 1993/94:U403 yrkande 2 besvarad med vad utskottet anfört,
20. beträffande säkerhetspolitiskt bistånd att riksdagen förklarar motion 1993/94:U412 yrkande 1 besvarad med vad utskottet anfört.
Stockholm den 21 april 1994
På utrikesutskottets vägnar
Pierre Schori
I beslutet har deltagit: Pierre Schori (s), Alf Wennerfors (m), Inger Koch (m), Mats Hellström (s), Maj Britt Theorin (s), Göran Lennmarker (m), Nils T Svensson (s), Margareta Viklund (kds), Lars Moquist (nyd), Peeter Luksep (m), Berndt Ekholm, (s), Håkan Holmberg (fp), Lena Boström (s), Sonia Karlsson (s) och Ingbritt Irhammar (c).
Från Vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie ledamot i utskottet, har suppleanten Bertil Måbrink (v) närvarit vid den slutliga behandlingen av ärendet.
Försvarsutskottets yttrande 1993/94:FöU7y
Bilaga 1
Sverige och Partnerskap för fred
Till utrikesutskottet
Utrikesutskottet har den 14 april beslutat bereda försvarsutskottet tillfälle att yttra sig över regeringens skrivelse (1993/94:207) Sverige och Partnerskap för fred jämte avgivna motioner.
Skrivelsen
NATO-staternas erbjudande
Regeringen hänvisar till NATO-staternas toppmöte i Bryssel i år vid vilket stater inbjöds till samverkan inom ramen för initiativet Partnerskap för fred (PFP). Inbjudan riktades till medlemmarna i det Nordatlantiska samarbetsrådet (North Atlantic Cooperation Council -- NACC) samt till andra ESK-stater, bl.a. Sverige, Finland och Österrike.
Regeringen redogör i skrivelsen för PFP-programmets omfattning. Ett ramdokument (Partnership for Peace: Framework Document) har fastställts vari programmets ändamål framgår. Det sägs syfta till att
underlätta öppenheten i nationella försvarsplanerings- och budgeteringsprocesser, säkerställa demokratisk kontroll av försvarsmakter, upprätthålla förmågan och beredskapen att, efter vederbörliga konstitutionella hänsyn, bidra till operationer under FN:s bemyndigande och/eller ESK:s ansvar, utveckla samarbetsinriktade militära relationer med NATO syftande till gemensam planering, utbildning och övning för att förstärka förmågan att genomföra operationer på det fredsbevarande området, räddningsinsatser, insatser på det humanitära området och på andra områden som parterna kan enas om, samt på längre sikt utveckla förmåga att samarbeta med militära enheter från Atlantpaktens medlemsstater.
Ramdokumentet anger vissa grundläggande principer för samarbetet med utgångspunkt i folkrätten, FN-stadgan och ESK:s principer. Dessa grundförutsättningar bekräftas genom att dokumentet undertecknas av samtliga deltagarstater.
Regeringen anför vidare att ramdokumentet inte innehåller några åtaganden om insatser från vare sig NATO:s eller partnerstaternas sida. Ett enskilt deltagarlands medverkan i PFP-programmet definieras till inriktning och omfattning av landet självt i ett s.k. presentationsdokument (Presentation Document).
Presentationsdokumentet kommer sedan, enligt vad regeringen anför, att utgöra grund för ett samråd med de sexton NATO:staterna. Efter detta träffas en bilateral överenskommelse mellan landet i fråga och NATO om ett partnerskapsprogram (Partnership Programme) för en given tidsperiod. Av detta program skall framgå vad landet utfäster sig att delta i och med vilka resurser.
Genom samrådsförfarandet skapas enligt regeringen ett för alla medverkande stater gemensamt arbetsprogram, baserat på vad som är praktiskt möjligt med hänsyn till de resurser som erfordras och som kan erbjudas.
Regeringens bedömning
Regeringen anser att PFP fått ett brett och positivt gensvar. Tretton stater sägs hittills ha undertecknat ramdokumentet.
Regeringen anför att utgångspunkten för Sveriges intresse för PFP är den svenska beredskapen att medverka till en gemensam europeisk säkerhetsordning och därigenom stärka respekten för FN-stadgan och ESK:s principer. PFP sägs innehålla bl.a. följande fördelar eller positiva element:
PFP ger Sverige möjlighet att medverka i ett arbete som syftar till att effektivisera framtida fredsbevarande insatser inom FN:s och ESK:s ram. PFP erbjuder en ram inom vilken vi kan planera och samöva fredsbevarande insatser med andra stater. Samarbete inom PFP kan bidra till starkare demokratisk kontroll över väpnade styrkor och större öppenhet i försvarsplaneringen i de nya demokratierna. PFP har förutsättningar att tillföra samarbetssträvandena i Europa något nytt och betydelsefullt. Det är inriktat på att ge militärt samarbete mellan tidigare motståndare ett konkret och förtroendeskapande innehåll. PFP utgör ett innovativt försök att möta några av de säkerhetspolitiska utmaningar som Europa ställts inför efter Sovjetunionens sönderfall och Warszawapaktens upplösning. Den är också ett svar på de önskemål om att bli upptagna i alliansen som NATO ställts inför från flera öst- och centraleuropeiska staters sida.
I sin bedömning av PFP behandlar regeringen även förutsättningarna för ett svenskt deltagande. Regeringen anför att en svensk medverkan i PFP kommer att ske på den militära alliansfrihetens grund. Samarbetet medför inte några försvarsförpliktelser utan bygger på frivilliga åtaganden där varje stat själv bestämmer ambitionsnivån för sin medverkan. NATO-staterna erbjuder i ramdokumentet konsultationer med partnerstater som anser sig uppleva ett direkt hot mot sin säkerhet. Sådana konsultationer kan endast komma till stånd på begäran av partnerstaten själv. Ingen stat kan inbegripas utan att själv vilja detta. Sveriges handlingsfrihet begränsas sålunda inte av erbjudandet om att delta i PFP.
Regeringen anför vidare att svenskt deltagande i fredsbevarande operationer även fortsättningsvis endast kan komma till stånd på det sätt som svensk lag föreskriver, dvs. efter medgivande av riksdagen, efter beslut av regeringen när det är fråga om begäran från FN eller ESK, eller i enlighet med skyldighet som Sverige får efter internationell överenskommelse eller förpliktelse som riksdagen har godkänt (10 kap. 9 § första stycket regeringsformen och lagen 1992:1153 om väpnad styrka för tjänstgöring utomlands).
Regeringens samlade bedömning är att det är angeläget att inleda ett svenskt deltagande i PFP så snart detta låter sig göras.
Tänkbara svenska insatser
Regeringen har i sina överväganden om en svensk anslutning till PFP inventerat tänkbara svenska bidrag till samarbetet. Sverige bör sålunda vara berett att erbjuda sin erfarenhet på det fredsbevarande området och andra områden, t.ex. räddningstjänsten. Ur svensk synvinkel ges då också möjlighet till att förbättra den egna kapaciteten att samverka med andra PFP-stater, liksom till att utveckla rutiner för säkrare och mer effektiva fredsbevarande operationer. Olika slags miljösamarbete, t.ex. hantering av oljeföroreningar, kan också utvecklas härur.
Sverige är, enligt regeringen, likaledes berett att bidra till ansträngningarna att öka öppenheten i den nationella försvarsplaneringsprocessen och att stärka den demokratiska kontrollen över nationella stridskrafter.
Regeringen framhåller härutöver möjligheten av en betydande svensk medverkan när det gäller utbildning. Häri innefattas gemensamma övningar med andra länder i syfte att förbättra förmågan i fredsbevarande operationer som kan komma att beslutas av FN eller ESK. Regeringen kommer i en särskild proposition att föreslå en lagändring med innebörd att regeringen får möjlighet att sända väpnad styrka utomlands för att delta i övningar inom ramen för PFP.
Kostnader
Regeringen anser att det tilltänkta svenska deltagandet i PFP under budgetåret 1994/95 ryms inom de anslag som föreslagits i budgetpropositionen. Den tillkommande kostnaden för de föreslagna PFP-åtgärderna finansieras under tredje huvudtiteln och uppgår enligt regeringen till cirka 13 miljoner kronor under hösten 1994, och lika mycket under våren 1995. Kostnaderna för stöd till en baltisk fredsbevarande bataljon har ännu inte kunnat beräknas. De avses finansieras under tredje huvudtiteln och inom befintliga ramar.
Motionerna
I partimotionen U6 (s) erinras om att Socialdemokraterna i partimotionen U304, avgiven under allmänna motionstiden 1994, uttalat förhoppningen att Partnerskap för fred kan utgöra ett förstärkt samarbete på alleuropeisk grund. Socialdemokraterna har begärt att regeringen administrativt och finansiellt förbereder en svensk medverkan genom att inrätta ett program för
gemensam säkerhet. Det är, enligt motionen, Socialdemokraternas uppfattning att en svensk medverkan för fred i enlighet med regeringsskrivelsen är till gagn för Sveriges säkerhet och formandet av en framtida alleuropeisk säkerhetsordning.
Programmet för gemensam säkerhet bör enligt motionen uppgå till 1 300 miljoner kronor. Härav förutsätts 164 miljoner kronor omdisponeras från det nuvarande försvarsanslaget, 836 miljoner kronor utgöra de medel som avsatts för fredsbevarande verksamhet och resten -- 300 miljoner kronor -- omdisponeras från andra anslag inom tredje huvudtiteln.
I partimotion U7 (v) anförs att Vänsterpartiet tidigare uttalat att svenskt deltagande i PFP är möjligt om det uppfyller de förutsättningar som finns för svensk neutralitetspolitik. Enligt motionärerna kommer ett svenskt deltagande inte att innebära avsteg från denna huvudprincip i svensk utrikespolitik. De insatser som regeringen redogör för i skrivelsen sägs alla ligga inom ramen för internationell fredsbevarande verksamhet och kan därmed, tillsammans med arbetet inom ESK, komma att bidra till en alleuropeisk fredsordning.
Motionärerna föreslår ändå att Sverige i denna fråga markerar att svenskt deltagande i PFP endast sker så länge som PFP inte utvecklas mot ett utvidgat NATO. I presentationsdokumentet bör också poängteras att Sverige inte ämnar delta i verksamhet som generellt syftar till att utveckla stridskrafter som har större förmåga att samarbeta med NATO:s stridskrafter. Slutligen anser motionärerna att de svenska insatserna bör finansieras över försvarsanslaget.
Försvarsutskottet
Försvarsutskottet ställer sig helt bakom de grundläggande värden som PFP ger uttryck för, dvs. skyddet och främjandet av fundamentala friheter och mänskliga rättigheter, rättvisa och fred genom demokrati. Utskottet delar regeringens åsikt att PFP-samarbetet kan utnyttjas för att utveckla våra militära förband och civila enheter i samarbete med NATO för att förstärka vår -- och andra staters -- förmåga att delta i fredsbevarande operationer, insatser på det humanitära området och på andra områden som parterna kan enas om. Det är därför angeläget att inleda en svensk medverkan i PFP så snart detta låter sig göras.
Utskottet konstaterar att den socialdemokratiska partimotionen U6 tar klar ställning för en svensk medverkan i PFP samt att den förespråkar att administration och finansiering av insatserna inom PFP samlas i ett program för gemensam säkerhet. Utskottet har i annat sammanhang behandlat denna fråga. Även Vänsterpartiet accepterar, på vissa villkor, ett svenskt deltagande.
Finansieringen av ett svenskt deltagande i PFP behandlas i såväl Socialdemokraternas som Vänsterpartiets resp. motioner. Utskottet noterar att regeringen i skrivelsen anmäler att finansieringen för ett sådant deltagande under budgetåret 1994/95 är inrymt i de anslag under tredje huvudtiteln som förelagts riksdagen i 1994 års budgetproposition. Utskottet finner därför inte anledning att i nu aktuellt sammanhang behandla den långsiktiga finansieringsfrågan.
Vänsterpartiet konstaterar i sin motion att någon strävan till utvidgning av NATO inte kan skönjas i den syftesbeskrivning som återges i regeringens skrivelse. Vänsterpartiet vill ändå att regeringen i presentationsdokumentet klargör att svenska insatser inom PFP avbryts om NATO utvidgas.
Sverige har, som regeringen påpekar i sin skrivelse, frihet att själv bestämma omfattningen av sin medverkan. Partnerskapsprogrammet gäller för viss tidsperiod, och ingen automatik finns för att åtaganden skall kunna utsträckas utan ömsesidig överenskommelse. Enligt utskottets mening föreligger således tillräckliga garantier för en svensk handlingsfrihet.
Enligt utskottets uppfattning syftar samverkan inom PFP entydigt till gemensamma militära och humanitära insatser med stöd av FN:s och ESK:s mandat. Regeringsskrivelsen ger ingen annan bild. Utskottet anser därför, till skillnad från motionärerna i motion U7 (v), att det i presentationsdokumentet är obehövligt med en ytterligare förklaring att samarbetet inte generellt syftar till en harmonisering av militära enheter.
Utskottet konstaterar att ett svenskt deltagande i PFP kommer att medföra nya uppgifter för försvarsmakten och för vissa civila myndigheter, främst Statens räddningsverk. Militär och civil personal kommer t.ex. att behöva placeras för tjänstgöring i Bryssel. Svenska enheter för humanitära insatser och för miljöåtgärder kan behöva samordna sin verksamhet med motsvarande organ i andra länder. Svensk trupp -- befäl och värnpliktiga -- kommer att samöva med styrkor från grannländerna. I denna senare fråga kommer, som regeringen framhåller i skrivelsen, inom kort ett förslag att lämnas till riksdagen.
Sammanfattningsvis innebär en svensk medverkan i PFP, enligt utskottets mening, att förutsättningarna för svenska FN- och ESK-åtaganden kommer att förbättras genom förändrade och fördjupade förberedelser. Ambitionsnivån höjs således i vårt FN- och ESK-engagemang.
Stockholm den 19 april 1994
På försvarsutskottets vägnar
Arne Andersson
I beslutet har deltagit: Arne Andersson (m), Sture Ericson (s), Wiggo Komstedt (m), Lars Ulander (s), Iréne Vestlund (s), Gunhild Bolander (c), Ingvar Björk (s), Stig Grauers (m), Christer Skoog (s), Robert Jousma (nyd), Sven Lundberg (s), Henrik Landerholm (m), Britt Bohlin (s), Lotta Edholm (fp) och Åke Carnerö (kds).
Från Vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie ledamot i utskottet, har suppleanten Jan Jennehag (v) närvarit vid den slutliga behandlingen av ärendet.
Använda förkortningar
Bilaga 2
BNP Bruttonationalprodukt DDR Östtysklande ESK Konferensen om säkerhet och samarbete i Europa EU Europeiska unionen FN Förenta nationerna ICL International Law Commission (FN:s kommission för internationell rätt) MR Mänskliga rättigheter MSC Military Staff Committee (FN:s militära stabsutskott) NACC Nordatlantiska samarbetsrådet NATO North Atlantic Treaty Organization (Atlantpakten) ODIHR Office for Democratic Institutions and Human Rights (ESK-organ) OSS Oberoende staters samvälde PFP Partnership for Peace (Samverkan för fred) SPDC FN:s generalförsamlings särskilda politiska och avkoloniseringsutskott START I Treaty on the Reduction and Limitation of Strategic Offensive Arms START II Treaty on the Further Reduction and Limitation of Strategic Offensive Arms UNCED FN:s konferens om miljö och utveckling Unprofor United Nations Protection Force VEU Västeuropeiska unionen
Innehållsförteckning
1. Sammanfattning 1 2. Skrivelsen 1 3. Motionerna 2 Motioner väckta med anledning av skrivelsen 2 Motioner väckta under allmänna motionstiden 1994 2 4. Sammanfattning av skrivelsen, propositionen och motionerna 4 4.1 Sammanfattning av regeringens skrivelse 1993/94:207 4 4.1.1 NATO-staternas erbjudande 4 4.1.2 Regeringens bedömning 5 4.1.3 Tänkbara svenska insatser 6 4.1.4 Kostnader för svenska insatser 7 4.2 Sammanfattning av propositionen (prop. 1993/94:100 bil. 4, s. 1--16) 7 4.2.1 Inledning 7 4.2.2 Förenta nationerna 11 4.2.3 FN:s fredsbevarande operationer 12 4.2.4 ESK 12 4.3 Sammanfattning av motionerna 13 4.3.1 Sammanfattning av motioner väckta med anledning av regeringens skrivelse 1993/94:207 13 4.3.2 Sammanfattning av motioner väckta under allmänna motionstiden 15 5. Utskottet 20 5.1 Frågor rörande Förenta nationerna och ESK 20 5.2 Svensk säkerhetspolitik 26 6. Hemställan 33 Bilaga 1 Försvarsutskottets yttrande 36 Bilaga 2 Använda förkortningar 42