Riksgäldskontoret och kostnader för statsskuldens förvaltning
Betänkande 1994/95:FiU16
Finansutskottets betänkande
1994/95:FIU16
Riksgäldskontoret och kostnader för statsskuldens förvaltning (prop. 1994/95:100 bil. 8)
Innehåll
1994/95
FiU16
Sammanfattning
I detta betänkande behandlar utskottet regeringens förslag till övergripande mål och anslag för Riksgäldskontorets verksamhet. Utskottet tillstyrker på alla punkter regeringens förslag.
Propositionen
Regeringen föreslår i proposition 1994/95:100 bilaga 8 (Finansdepartementet)
dels i avsnitt C Riksgäldskontoret och kostnader för statsskuldens förvaltning under rubriken Fördjupad prövning av verksamheten vid Riksgäldskontoret (s. 54--69)
1. att riksdagen godkänner inriktningen av de besparingsåtgärder inom området Riksgäldskontoret och kostnader för statsskuldens förvaltning för budgetåren 1997 och 1998 som regeringen förordar i avsnittet Inledning,
2. att riksdagen godkänner att den övergripande målsättningen för Riksgäldskontorets statsskuldsfinansiering skall vara i enlighet med vad regeringen förordar i avsnittet Slutsatser,
dels under punkt C 1 (s. 69--70)
att riksdagen till Riksgäldskontoret: Förvaltningskostnader för budgetåret 1995/96 anvisar ett ramanslag på 114 844 000 kr,
dels under punkt C 2 (s. 70--71)
att riksdagen till Riksgäldskontoret: Kostnader för upplåning och låneförvaltning för budgetåret 1995/96 anvisar ett förslagsanslag på 1 720 442 000 kr,
dels under punkt C 3 (s. 72--76)
1. att riksdagen godkänner att den övergripande målsättningen för Riksgäldskontorets garantiverksamhet skall vara i enlighet med vad regeringen förordar i avsnittet Slutsatser,
2. att riksdagen till Riksgäldskontoret: Garantiverksamhet för budgetåret 1995/96 anvisar ett förslagsanslag på 1 000 kr,
dels under punkt C 4 (s. 76--78)
att riksdagen till Riksgäldskontoret: In- och utlåningsverksamhet för budgetåret 1995/96 anvisar ett anslag på 1 000 kr.
Utskottet
Inledning
I Finansdepartementets bilaga till budgetpropositionen redovisar regeringen resultatet av en fördjupad prövning av Riksgäldskontorets verksamhet under budgetåren 1995/96--1998 (bil. 8, s. 54--78). Regeringen anger i det sammanhanget vilka mål som framöver bör gälla för Riksgäldskontorets statsskuldfinansiering och garantiverksamhet. Regeringen lägger också fram förslag om medelsanvisningen för kontorets verksamhet under nästa budgetår samt vilka besparingar som bör omfatta kontorets verksamhet fram t.o.m. budgetåret 1998.
Någon motion har inte väckts med anledning av propositionens förslag i dessa delar.
Med anledning av den fördjupade anslagsprövningen har finansutskottet under ärendets beredning haft en utfrågning av Riksgäldskontorets chef, riksgäldsdirektören Staffan Crona, och överdirektör Göran Carnhagen.
I det följande behandlar utskottet regeringens förslag i den ordning de tas upp i propositionen. Frågan om anslaget till räntor på statsskulden m.m. tar utskottet inte upp i detta sammanhang. Det anslaget kommer utskottet att behandla i ett särskilt betänkande som läggs fram i början av juni.
Inriktningen av besparingsåtgärderna
I propositionen (bilaga 8, s. 55) framhålls i ett inledande avsnitt att Riksgäldskontorets förvaltningskostnadsanslag omfattas av regeringens besparingskrav på utgifter för statlig konsumtion. Budgetåret 1995/96 har anslaget räknats ned med ca 5,4 miljoner kronor. Vid det 18 månader långa budgetårets utgång motsvarar besparingen en nivåsänkning på 5 %. Under vart och ett av de båda efterföljande budgetåren skall förslagsanslaget minskas med ytterligare 2,1 miljoner kronor. Totalt beräknas anslagsnivån därmed ha sänkts med ca 7,8 miljoner kronor år 1998, motsvarande en samlad nivåsänkning med 11 %.
Regeringen föreslår att riksdagen godkänner de besparingsåtgärder för budgetåren 1997 och 1998 som förordas i detta inledande avsnitt.
Finansutskottet biträder regeringens förslag.
Övergripande mål för Riksgäldskontorets statsskuldsförvaltning
Som övergripande mål för Riksgäldskontorets statsskuldsförvaltning gäller att kontoret skall minimera kostnaderna för statsskulden inom ramen för penningpolitikens krav. Riksgäldskontoret skall också bidra till en god kassahållning i staten och därigenom minska räntekostnaderna för staten.
I propositionen (bilaga 8, s. 55--69) konstaterar regeringen att Riksgäldskontoret i allt väsentligt har uppnått de av riksdagen fastlagda målen för verksamheten. När det gäller målet att minimera kostnaderna för statsskulden har bedömningen av måluppfyllelsen framför allt grundats på jämförelser mellan de faktiska kostnaderna och kostnaderna för två s.k. riktmärkesportföljer, en portfölj för kronskulden och en för valutaskulden. Regeringen betonar att utvärderingen av statsskuldsförvaltningen inte bör göras enbart utifrån en sådan jämförelse. De marknadsvårdande insatser som vidtagits för att säkerställa likviditeten på penning- och obligationsmarknaden är också viktiga för arbetet med att långsiktigt minimera kostnaderna för statsskulden. Att upplåningen på den inhemska marknaden koncentrerats till ett system med s.k. benchmarklån bedömer regeringen vara en väl avvägd strategi. Regeringen välkomnar också nya försök att emittera realräntelån som komplement till de nominella benchmarklånen, under förutsättning att upplåningen kan säkerställas till rimliga realräntenivåer.
Regeringen konstaterar att Riksrevisionsverket (RRV) vid sin årliga revision av Riksgäldskontoret inte har haft några invändningar mot den lämnade resultatredovisningen. I likhet med RRV anser emellertid regeringen att resultatredovisningen i fortsättningen bör kompletteras med analyser som förklarar och bedömer utfallet i förhållande till riktmärkesportföljerna för att man skall få ett bättre underlag för jämförelser mellan åren. Vidare bör resultatredovisningen utvecklas i de delar som behandlar resultatet av de åtgärder som Riksgäldskontoret vidtar för att hålla kostnaderna nere, t.ex. åtgärder i marknadsvårdande syfte.
Enligt regeringen bör det övergripande målet för Riksgäldskontorets statsskuldsförvaltning ligga fast, men målet bör ges en tidsmässig precisering. Målet för Riksgäldskontorets statsskuldsförvaltning bör sålunda framdeles vara att långsiktigt minimera kostnaderna för statsskulden inom ramen för penningpolitikens krav.
Av Riksgäldskontorets anslagsframställning framgår att kontoret ser det som ett problem att det saknas övergripande riktlinjer för statsskuldens struktur. Riksgäldskontoret vill därför att regeringen i fortsättningen tar ställning till den övergripande strukturen i statsskulden, vilket kan ske genom att regeringen anger ett specificerat intervall för räntebindningen i statsskulden. Därmed kan regeringen kontrollera skuldens ränterisk, dvs. styra hur kostnaderna påverkas när räntan förändras.
Även regeringen anser det vara av central betydelse att Riksgäldskontoret ges klara riktlinjer för statsskuldsförvaltningen. Regeringen är dock inte beredd att nu ta ställning till Riksgäldskontorets förslag om intervall för statsskuldens räntebindning. Förslaget bör i stället prövas av en särskild utredning som regeringen avser att tillkalla. Utredningen skall också få i uppgift att analysera om systemet med riktmärkesportföljer är ett lämpligt utvärderingsinstrument. Vidare skall den pröva vilken fördelning som bör eftersträvas mellan upplåning i svenska kronor och utländsk valuta.
I avvaktan på utredningens förslag och regeringens ställningstagande till dessa bör kostnadsjämförelsen göras enligt gällande ordning med riktmärkesportföljer. Kontorets styrelse bör därmed enligt regeringen ges fortsatt bemyndigande att besluta om ramar och riktlinjer för upplåningen och vilka avvikelser från riktmärket som kan tillåtas.
Även inom kassahållningsområdet anser regeringen att det övergripande målet bör ligga fast, dvs. att Riksgäldskontoret skall bidra till en god kassahållning i staten för att på så sätt minska räntekostnaderna för staten. Verksamheten skall inriktas på de större betalningsflödena.
Regeringen föreslår att riksdagen godkänner förslaget till övergripande mål för Riksgäldskontorets statsskuldsförvaltning.
Finansutskottet har inget att erinra mot den föreslagna preciseringen av målet för statsskuldsförvaltningen. Utskottet kan också godta att man i avvaktan på resultatet av den föreslagna utredningen inte lägger fast några riktlinjer för statsskuldens struktur som Riksgäldskontoret föreslagit. Liksom regeringen anser utskottet att det är viktigt att man eftersträvar att säkerställa likviditeten på penning- och obligationsmarknaden eftersom detta långsiktigt bidrar till att kostnaderna för statsskulden begränsas. Användningen av benchmarklån har sålunda bidragit till att den svenska värdepappersmarknaden blivit en av de mest likvida i världen, vilket främjat en kostnadseffektiv upplåning. Även realräntelån kan verka i samma riktning.
Båda låneformerna har emellertid det gemensamt att de ger upphov till stora tidsmässiga förskjutningar i utgifterna för statsskuldräntor. Statsbudgetens redovisning av statsskuldräntorna grundas nämligen på utgiftsmässiga principer och någon periodisering av dessa inkomster och utgifter görs inte. Som en följd härav ger ett tjugoårigt realräntelån inte upphov till några ränteutgifter på statsbudgeten under lånets löptid. Belastningen uppkommer först den dag lånet löses in då å andra sidan samtliga upplupna kostnader för lånet kommer att föras upp på budgeten. Utskottet har med hänsyn härtill tidigare uttalat att det är angeläget att nuvarande utgiftsmässiga redovisning av statsskuldräntorna kompletteras med en kostnadsmässig redovisning, i vilken inkomsterna från och utgifterna för statsskulden har periodicerats på ett sådant sätt att den underliggande utvecklingen under de närmaste åren tydliggörs. Ett steg i denna riktning har tagits med den redovisning som lämnas i årets finansplan (prop. 100, bilaga 1, s. 98--99). En ökad användning av realräntelån förstärker emellertid behovet av en väl utvecklad redovisning i detta avseende.
Riksgäldskontorets förvaltningskostnader
I propositionen (bilaga 8, s. 69--70) föreslås att riksdagen skall anvisa 114,8 miljoner kronor på ramanslaget Riksgäldskontoret: Förvaltningskostnader. Såsom tidigare nämnts har anslaget räknats ned med 5,4 miljoner kronor, motsvarande det besparingskrav som har lagts på kontoret. För att tillgodose riksdagens krav på ökad bruttoredovisning av statsbudgetens utgifter har till anslaget förts Riksgäldskontorets kostnader för förvaltningen av de statliga garantierna. Dessa kostnader, som för budgetåret 1995/96 beräknas uppgå till 10,5 miljoner kronor, har hittills nettoredovisats mot influtna avgifter och återvunna medel i garantigivningen, dvs. över anslaget Riksgäldskontoret: Garantiverksamhet.
Finansutskottet har inget att erinra mot den gjorda medelsberäkningen utan biträder regeringens förslag.
Kostnader för upplåning och låneförvaltning
I propositionen (bilaga 8, s. 70--71) föreslås att riksdagen skall anvisa 1 720,4 miljoner kronor på förslagsanslaget Riksgäldskontoret: Kostnader för upplåning och låneförvaltning.
Finansutskottet tillstyrker den föreslagna medelsberäkningen.
Övergripande mål för Riksgäldskontorets garantiverksamhet
I propositionen (bilaga 8, s. 74--75) förordar regeringen att de övergripande målen för garantiverksamheten bör ligga fast, men att ett tillägg bör göras som markerar att kontoret på ett effektivt sätt skall tillhandahålla och bevaka garantier enligt beslut av riksdag och regering.
Regeringens förslag till övergripande mål för Riksgäldskontorets garantigivning kan därmed formuleras på följande sätt. Riksgäldskontoret skall på ett effektivt sätt tillhandahålla och bevaka garantier enligt beslut av riksdag och regering. Kostnaderna för garantiverksamheten skall täckas av dess intäkter, sett över en längre tidsperiod. Riksgäldskontoret skall även bidra till att andra myndigheters lån- och garantigivning bedrivs på ett effektivt sätt.
Enligt regeringen bör Riksgäldskontoret löpande utvärdera statens totala garantiverksamhet med avseende på riskexponering, effektivitet och resultat samt fr.o.m. budgetåret 1995/96 årligen till regeringen redovisa sina bedömningar och förslag inom dessa områden i en särskild rapport. RRV skall liksom tidigare årligen rapportera till regeringen om garantiramar, gjorda utfästelser, garanterad kapitalskuld samt inkomster och utgifter till följd av lämnade garantier.
Regeringen anser att Riksgäldskontoret i garantiverksamheten bör prioritera arbetet med att utveckla mått som anger faktiska och förväntade kostnader samt effektivitet och riskexponering i statlig garantiverksamhet. Vidare bör metoder för riskbaserade avgifts- och subventionsberäkningar tas fram. I samverkan med RRV bör Riksgäldskontoret slutligen också analysera de krav på förändringar i det statliga finansierings- och redovisningssystemet som kan bli aktuella samt öka de garantigivande myndigheternas kompetens genom olika informations- och utbildningsinsatser.
Regeringen föreslår att riksdagen godkänner förslaget till övergripande mål för Riksgäldskontorets garantigivning.
Finansutskottet ansluter sig till regeringens förslag. Den statliga garantigivningen är mycket omfattande. Vid utgången av budgetåret 1993/94 hade staten iklätt sig garantier för sammanlagt 161,2 miljarder kronor. Varje garanti utgör en potentiell skuld som utlöses så snart garantin måste infrias. Staten kommer då att drabbas av en utgift som belastar statsbudgeten. Med hänsyn härtill är det enligt utskottets mening angeläget att redovisningen av den statliga garantiverksamheten utvecklas på det sätt som regeringen föreslagit. Redovisningen av riskexponering samt uppgifter om faktiska och förväntade kostnader för de statliga garantierna bör utgöra ett viktigt inslag i riksdagens årliga underlag för budgetbehandlingen. Enligt utskottets mening är det också viktigt att man på det sätt regeringen föreslagit tar fram metoder för riskbaserade avgifts- och subventionsberäkningar.
Kostnader för garantiverksamheten
Under ett särskilt förslagsanslag benämnt Riksgäldskontoret: Garantiverksamhet redovisas delar av den statliga garantiverksamheten. Anslaget får användas för att täcka eventuella förluster dels till följd av statliga garantier till svensk varvsindustri och beställare av fartyg, dels till följd av statliga garantier som belastar annat anslag på statsbudgeten. Anslaget får även användas för att täcka eventuella förluster som uppkommer i samband med Riksgäldskontorets utlåning till statliga bolag. Fram t.o.m. innevarande budgetår har lönekostnader och andra förvaltningskostnader som uppkommer i verksamheten belastat anslaget, men som tidigare berörts föreslår regeringen att sådana kostnader framdeles skall föras över Riksgäldskontorets anslag för förvaltningskostnader. Influtna avgifter och återvunna medel har använts till att täcka verksamhetens kostnader. Överskott i verksamheten har förts mot inkomsttitel.
Regeringen föreslår att ett formellt belopp på 1 000 kr anvisas på anslaget.
Finansutskottet biträder regeringens förslag.
Riksgäldskontorets in- och utlåningsverksamhet
Riksgäldskontorets in- och utlåningsverksamhet redovisas över förslagsanslaget Riksgäldskontoret: In- och utlåningsverksamhet. På anslaget för kontoret upp avgifter från in- och utlåningen samt löner och övriga förvaltningskostnader som är förknippade med denna verksamhet. Vidare redovisas över anslaget avgifter för godkännande av handlingar för andra statliga myndigheters låneavtal m.m. Ränteinkomster från utlåningen och ränteutgifter redovisas däremot på anslaget Räntor på statsskulden m.m. Av propositionen framgår att Riksgäldskontoret har tagit fram en ny avgiftsmodell som skall införas successivt under nästa budgetår. Enligt denna baseras avgiften inte bara som nu på lånebeloppens storlek utan också servicegraden.
Regeringen föreslår att ett formellt belopp på 1 000 kr anvisas på anslaget.
Finansutskottet tillstyrker regeringens förslag.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande inriktningen av besparingsåtgärderna att riksdagen godkänner den i proposition 1994/95:100 bilaga 8 littera C förordade inriktningen av besparingsåtgärderna inom området Riksgäldskontoret och kostnader för statsskuldens förvaltning för budgetåren 1997 och 1998,
2. beträffande övergripande mål för Riksgäldskontorets statsskuldsförvaltning att riksdagen godkänner den i proposition 1994/95:100 bilaga 8 littera C förordade målsättningen för Riksgäldskontorets statsskuldsfinansiering,
2. beträffande Riksgäldskontorets förvaltningskostnader att riksdagen med bifall till proposition 1994/95:100 bilaga 8 punkt C 1 till Riksgäldskontoret: Förvaltningskostnader för budgetåret 1995/96 under sjunde huvudtiteln anvisar ett ramanslag på 114 844 000 kr,
3. beträffande kostnader för upplåning och låneförvaltning att riksdagen med bifall till proposition 1994/95:100 bilaga 8 punkt C 2 till Riksgäldskontoret: Kostnader för upplåning och låneförvaltning för budgetåret 1995/96 under sjunde huvudtiteln anvisar ett förslagsanslag på 1 720 442 000 kr,
4. beträffande övergripande mål för Riksgäldskontorets garantiverksamhet att riksdagen godkänner den i proposition 1994/95:100 bilaga 8 punkt C 3 yrkande 1 förordade övergripande målsättningen för Riksgäldskontorets garantiverksamhet,
5. beträffande kostnader för garantiverksamheten att riksdagen med bifall till proposition 1994/95:100 bilaga 8 punkt C 3 yrkande 2 till Riksgäldskontoret: Garantiverksamhet för budgetåret 1995/96 under sjunde huvudtiteln anvisar ett förslagsanslag på 1 000 kr,
6. beträffande Riksgäldskontorets in- och utlåningsverksamhet att riksdagen med bifall till proposition 1994/95:100 bilaga 8 punkt C 4 till Riksgäldskontoret: In- och utlåningsverksamhet för budgetåret 1995/96 under sjunde huvudtiteln anvisar ett anslag på 1 000 kr.
Stockholm den 6 april 1995
På finansutskottets vägnar
Jan Bergqvist
I beslutet har deltagit:
Jan Bergqvist (s), Per-Ola Eriksson (c), Sören Lekberg (s), Lisbet Calner (s), Sonja Rembo (m), Sonia Karlsson (s), Lennart Hedquist (m), Anne Wibble (fp), Susanne Eberstein (s), Johan Lönnroth (v), Kjell Nordström (s), Fredrik Reinfeldt (m), Roy Ottosson (mp), Thomas Östros (s), Per Bill (m), Magnus Johansson (s) och Tuve Skånberg (kds).