Riksgäldskontoret och den statliga finansförvaltningen (prop. 1990/91:29)
Betänkande 1990/91:FiU4
Finansutskottets betänkande
1990/91:FIU04
Riksgäldskontoret och den statliga finansförvaltningen (prop.1990/91:29)
Innehåll
1990/91 FiU4
Sammanfattning
I betänkandet tillstyrker utskottet regeringens förslag till riktlinjer för den statliga finansförvaltningen och riksgäldskontorets ansvar inom detta område. De frågor som tas upp till behandling gäller bl.a. mål och restriktioner för statsskuldspolitiken, riktlinjer för statens upplåning i utländsk valuta och för upplåning i hushållssektorn, finansiering av statlig verksamhet utanför statsbudgeten samt statlig kreditgarantigivning till näringslivet.
Utskottet avstyrker tre partimotioner som väckts i ärendet av moderata samlingspartiet, folkpartiet och vänsterpartiet. Företrädare för de tre partierna har reserverat sig till förmån för förslagen i sina resp. motioner.
Propositionen
I proposition 1990/91:29 har regeringen (finansdepartementet) -- efter föredragning av statsrådet Erik Åsbrink --
dels föreslagit att riksdagen godkänner de riktlinjer som angetts i propositionen beträffande 1. statsskuldspolitiken (avsnitt 3), 2. statsupplåningen (avsnitt 4), 3. utlåning och inlåning i riksgäldskontoret (avsnitt 5.1), 4. ramar för affärsverkens lånefinansiering (avsnitt 5.2.1), 5. affärsverkens finansiering i utländsk valuta (avsnitt 5.2.2), 6. formerna för lånefinansiering och placering av överskottslikviditet (avsnitt 5.2.3), 7. samråd med riksgäldskontoret vid utlandsfinansiering m.m. (avsnitt 5.2.5), 8. genomförande av förslagen om affärsverkens lånefinansiering (avsnitt 5.2.8), 9. statlig kreditgarantigivning och lån till näringslivet (avsnitt 6), 10. den statliga betalningsverksamheten (avsnitt 7),
dels berett riksdagen tillfälle att ta del av vad som anförts i propositionen om 11. inhämtande av bud från riksgäldskontoret (avsnitt 5.2.4), 12. riksgäldskontorets utlåning och garantigivning till bolag inom affärsverkskoncern (avsnitt 5.2.6), 13. lån mellan affärsverk och bolag inom affärsverkskoncern (avsnitt 5.2.7).
Motionerna
1990/91:Fi1 av Lars Bäckström m.fl. (v) vari yrkas 1. att riksdagen avslår proposition 1990/91:29 vad avser punkt 2, statsupplåningen (avsnitt 4) om utlandslånenormen innebärande förbud mot nettoupplåning i utländsk valuta, 2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad som i motionen anförts angående utlandslånenormen och statlig upplåning i utländsk valuta.
1990/91:Fi2 av Anne Wibble m.fl. (fp) vari yrkas 1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om mål för statsskuldspolitiken, 2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om upplåningen från hushållen, 3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om lånefinansiering av statlig verksamhet, 4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om företagsekonomisk kompetensuppbyggnad i riksgäldskontoret.
1990/91:Fi3 av Lars Tobisson m.fl. (m) vari yrkas 1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om mål för statsskuldspolitiken, 2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om statens utlandsupplåning, 3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om hushållsupplåningen, 4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om lånefinansiering av statlig verksamhet.
Utskottet
Regeringen som den 1 juli 1989 övertog huvudmannaskapet för riksgäldskontoret har låtit göra en översyn av kontorets framtida organisation och arbetsuppgifter. På grundval av riksgäldskommitténs slutbetänkande (SOU 1989:95) lägger regeringen i propositionen fram förslag till riktlinjer för statsskuldspolitiken samt statens upplåning i utländsk valuta och upplåningen i hushållssektorn. Förslagen omfattar också frågor med anknytning till den statliga kreditgarantigivningen och affärsverkens lånefinansiering samt riksgäldskontorets roll i detta sammanhang liksom kontorets uppgifter beträffande den statliga betalningsverksamheten. Gemensamt för huvuddelen av förslagen är enligt propositionen att riksgäldskontorets roll inom den statliga finansförvaltningen stärks och definieras tydligare.
I det följande behandlar utskottet propositionens förslag och de häremot ställda motionsyrkandena inom vart och ett av dessa sex områden.
Statsskuldspolitiken
Propositionen
Det övergripande målet för riksgäldskontoret och statsskuldspolitiken skall vara att minimera kostnaderna för statens upplåning. Statsskuldspolitiken måste emellertid också avvägas mot andra delar av den ekonomiska politiken och då framför allt mot penningpolitiken. Sådana avvägningar skall enligt propositionen utgöra restriktioner för statsskuldspolitikens övergripande mål att minimera kostnaderna för statens upplåning.
För att säkerställa att statsskuldspolitiken utformas inom de ramar som är betingade av penningpolitiken skall riksgäldskontoret samråda med riksbanken i frågor som rör kontorets upplåning och låneförvaltning. Samrådet skall företrädesvis gälla frågor av större penningpolitisk betydelse. Föreskrifter om samrådsförfarandet skall beslutas av regeringen och tas in i riksgäldskontorets instruktion.
Motionerna
Moderata samlingspartiet delar i motion Fi3 uppfattningen att det övergripande målet för riksgäldskontoret och statsskuldspolitiken skall vara att minimera kostnaderna för statens upplåning. Motionärerna instämmer också i att den viktigaste restriktionen på statsskuldspolitiken måste vara avvägningen mot penningpolitiska synpunkter. Enligt motionärernas uppfattning kan samordningen med penningpolitiken under normala förhållanden i allt väsentligt ske via marknaden. Ansvaret för penningpolitiken åvilar då riksbanken, men även riksgäldskontoret kan handlägga sina uppgifter på ett självständigt sätt. Det är, anser motionärerna, självfallet angeläget att det i principiella frågor förekommer ett informations- och meningsutbyte mellan riksbanken och riksgäldskontoret. Efter samrådet skall emellertid båda myndigheterna vara fria att fatta egna beslut. Av rent konstitutionella skäl är det för övrigt ogörligt att ge riksgäldskontoret en underordnad ställning i förhållande till riksbanken, framhåller motionärerna avslutningsvis.
Folkpartiet godtar i motion Fi2 det övergripande målet för statsskuldspolitiken och har inte heller något att erinra mot det föreslagna samrådet mellan riksbanken och riksgäldskontoret. Motionärerna vänder sig dock mot att man i propositionen i detta sammanhang diskuterar också andra mål, som att stimulera hushållens sparande. Enligt motionärerna skapar detta bara onödiga konflikter i riksgäldskontorets verksamhet, eftersom kostnadsminimering inte alltid kan uppnås om hushållssparandet samtidigt skall stimuleras.
Utskottets överväganden
I propositionen definieras statsskuldspolitik som de åtgärder riksgäldskontoret vidtar för att finansiera statens upplåningsbehov och för att förvalta statsskulden. Att man institutionellt knutit definitionen till riksgäldskontoret sammanhänger med att det ansetts viktigt att kunna införa ett användbart mål för riksgäldskontorets verksamhet inom detta område. Med en vidare definition skulle nämligen också de penningpolitiska operationer som riksbanken vidtar kunna inordnas i begreppet statsskuldspolitik eftersom sådana operationer kan påverka statsskuldens sammansättning på marknaden. Riksbankens operationer vidtas emellertid i helt andra syften än att förvalta statsskulden och kan därför inte ligga till grund för ett mål för riksgäldskontoret.
Mot denna bakgrund finner utskottet den valda lösningen ändamålsenlig. Det övergripande målet för riksgäldskontorets insatser på det statsskuldspolitiska planet skall således vara att minimera kostnaderna för statens upplåning och för förvaltningen av statsskulden. Kontorets åtgärder måste emellertid stå i samklang med behovet av andra ekonomisk-politiska insatser, inte minst på det penningpolitiska planet. I enlighet med vad som förordas i propositionen bör därför de avvägningar som måste göras mot andra ekonomisk-politiska mål -- och då i synnerhet de penningpolitiska -- ses som restriktioner för statsskuldspolitikens övergripande mål. Det ter sig enligt utskottets mening därvid nödvändigt att ett samrådsförfarande etableras mellan riksgäldskontoret och riksbanken för att säkerställa att statsskuldspolitiken avvägs mot penningpolitiken.
Propositionens förslag i detta avseende biträds eller möter ingen erinran i de motioner som väckts i ärendet. De kompletterande synpunkter som framförs i moderata samlingspartiets motion om målen för statsskuldspolitiken står som utskottet ser det i de flesta avseenden inte i strid med vad som förordas i propositionen. Som framgått anser dock utskottet, i motsats till motionärerna, att samordningen av penningpolitiken bör åstadkommas genom ett samråd mellan riksgäldskontoret och riksbanken. Utskottet ser därför ingen anledning att göra något särskilt uttalande med anledning av motion Fi3. Utskottet avstyrker följaktligen yrkande 1 i denna motion.
Folkpartiet vill att riksdagen genom ett tillkännagivande skall göra regeringen uppmärksam på den målkonflikt som kan uppstå om riksgäldskontoret förutom kostnadsminimering skall eftersträva att t.ex. stimulera hushållssparandet. Det kan därför enligt utskottets mening finnas anledning att erinra om vad som sägs i propositionen på denna punkt. Föredraganden påpekar att riksgäldskontoret tidigare haft flera, emellanåt oförenliga mål för statsupplåningen. Som exempel på sådana motstridiga mål anges att statsupplåningen å ena sidan skulle ske till lägsta möjliga kostnad, å andra sidan skulle erbjuda hushållen sparvillkor som stimulerade sparandet. Denna målkonflikt har enligt propositionen varit speciellt tydlig beträffande allemanssparandet. Föredraganden slår mot denna bakgrund fast att riksgäldskontoret framdeles i regel bör eftersträva det allmänt sparstimulerande målet endast i den mån det inte står i konflikt med det övergripande målet om kostnadsminimering. Utskottet delar denna uppfattning. Då sålunda regeringen redan har beaktat det problem som aktualiseras i motionen finns det inte anledning för riksdagen att göra något uttalande i frågan. Utskottet avstyrker därför motion Fi2 yrkande 1.
Upplåningen i utländsk valuta
Propositionen
I propositionen framhålls att den i 1990 års finansplan redovisade utlandslånenormen skall ligga fast. Normen innebär att staten inte skall nettolåna i utländsk valuta för att finansiera statens budgetunderskott eller för att förvalta statsskulden. Valutainflöden som uppstår när riksbanken av inhemska skäl vill hålla ett högt ränteläge skall riksgäldskontoret parera genom att amortera statens skuld i utländsk valuta. Omfattningen av dessa amorteringar bör riksgäldskontoret fastställa i samråd med riksbanken. Tidpunkten för amorteringarna skall riksgäldskontoret kunna bestämma efter att endast ha inhämtat riksbankens synpunkter.
Motionerna
Moderata samlingspartiet godtar i motion Fi3 normen att riksgäldskontoret inte skall nettoupplåna i utländsk valuta för att finansiera statliga budgetunderskott eller för att förvalta statsskulden. Däremot finner motionärerna det inte rimligt att riksgäldskontoret t.o.m. i tider av växande underskott i bytesbalansen skall vara förpliktigat att vid ett valutainflöde, som följer av ett högt ränteläge, amortera ned statens utlandsskuld. Konsekvensen skulle bli en avsevärd höjning av statens upplåningskostnader, samtidigt som enskilda "låneförmedlare" tillgodogör sig en betydande ränteskillnad. Motionärerna anser att riksbanken och riksgäldskontoret bör överväga, om det inte finns andra vägar att parera ett valutainflöde, som orsakas av en av penningpolitiska skäl motiverad hög räntenivå.
Folkpartiet anser att kravet att riksgäldskontoret i vissa lägen skall amortera ned utlandsskulden skapar problem och är en viktig restriktion för riksgäldskontoret. Motionärerna kan emellertid inte se att det finns något annat sätt att anpassa sig till ett valutainflöde och accepterar därför propositionens förslag i denna del.
Vänsterpartiet påpekar i motion Fi1 att utlandslånenormen är en klar inskränkning i riksgäldskontorets möjligheter att minimera kostnaderna för statsupplåningen. Normen bidrar också till att svenska företag kan göra räntearbitrage som finansieras av svenska skattebetalare. Vänsterpartiet anser inte att högräntepolitiken och den därav föranledda indirekta överföringen av pengar från statskassan bör vara en norm. I ett läge då den externa balansen försämras och det är av vikt att bevara förtroendet för den svenska kronan måste dessutom den statliga utlandsupplåningen kunna öka för att undvika en alltför kraftig avtappning av valutareserven. Vänsterpartiet yrkar mot denna bakgrund avslag på propositionen i denna del.
Utskottets överväganden
Inriktningen på den statliga utlandsupplåningen har under andra hälften av 1980-talet successivt kommit att läggas fast i en norm. Denna s.k. utlandslånenorm har efter avvecklingen av valutaregleringen den 1 juli 1989 preciserats, och dess innebörd är numera att staten inte skall nettolåna i utländsk valuta för att finansiera statens budgetunderskott eller för att förvalta statsskulden. Ett budgetunderskott finansierat genom upplåning i utländsk valuta kan visserligen övergångsvis bidra till att räntenivån hålls nere, men det sker på en konstlat låg nivå. Med ett sådant förfarande köper man sig endast en dyrbar frist som i ett längre tidsperspektiv framtvingar en än kraftigare ekonomisk åtstramning. Mot bakgrund härav har normen utvecklats till en tvingande restriktion för statsskuldspolitiken. Den hindrar däremot inte, som antyds i motion Fi1 (v), riksgäldskontoret och riksbanken från att kortfristigt ta upp lån i utländsk valuta för att motverka en tillfällig avtappning av valutareserven. Så sker också i ett normalt samarbete mellan centralbanker.
Normen innebär också att statens utlandsskuld skall amorteras ned för att balansera sådana mer omfattande valutainflöden som kan uppkomma när riksbanken av inhemska skäl anser det nödvändigt att hålla ett högt ränteläge. Som påpekas i de tre motionerna blir riksgäldskontorets upplåningskostnader därmed högre än de annars skulle vara. Detta förhållande har utskottet redan tidigare övervägt. I anslutning till behandlingen av årets finansplan framhöll utskottet sålunda (1989/90:FiU20) att kravet att begränsa kostnaderna för den statliga upplåningen måste vägas mot övriga ekonomisk-politiska mål. Det kan, beroende på den ekonomiska situationen, vara nödvändigt att hålla den inhemska räntenivån så hög att den leder till ett valutainflöde. Man kan, framhöll utskottet, i detta läge välja att amortera ned utlandsskulden eller att låta valutareserven växa. Det sistnämnda alternativet skulle emellertid kunna motverka ansträngningarna att hålla uppe räntenivån. Med hänsyn härtill ställde sig utskottet avvisande till de då motionsvis framförda förslagen att man skulle frångå utlandslånenormen i denna del. Utskottet är alltjämt av samma uppfattning och finner inte anledning att nu ompröva sitt ställningstagande i frågan. Med hänsyn härtill avstyrker utskottet motionerna Fi1 (v) och Fi3 (m) yrkande 2.
Upplåningen hos hushållen
Propositionen
Riksgäldskontoret skall även framdeles ha möjlighet att låna direkt från hushållen. Hushållsupplåningen skall emellertid, liksom riksgäldskontorets övriga upplåning, vara kostnadseffektiv. Upplåning från hushållen i syfte att stimulera sparandet skall i regel inte ske, om detta strider mot det övergripande målet om kostnadsminimering.
Motionerna
Moderata samlingspartiet påpekar i motion Fi3 att målet för statsupplåningen skall vara kostnadseffektivitet. Med hänvisning härtill förordas i motionen att den direkta hushållsupplåningen skall upphöra. Om hushållens bidrag till statsupplåningen lämnas via avkastningsfonder som administreras av kreditinstitut, skulle betydande rationaliseringar och besparingar kunna göras inom riksgäldskontoret, anser motionärerna.
Folkpartiet framhåller i motion Fi2 att riksgäldskontoret inte skall ha som mål att stimulera hushållens sparande. Kontoret skall inte heller utvecklas till en ny statlig bank med omfattande direkt upplåning från hushållen. Enligt motionärerna finns det därför anledning att på sikt ompröva förutsättningarna för allemanssparandet. Eftersom allemanssparandet är en avista sparform med ett betydande samlat sparande måste dock förändringar ske med stor försiktighet och anpassas till förbättringar i de generella sparbetingelserna. Motionärerna ser det också som angeläget att villkoren för premieobligationer och det nya obligationskontot är kostnadseffektiva.
Utskottets överväganden
Propositionens förslag innebär således att riksgäldskontoret även i fortsättningen skall ges möjligheter till upplåning direkt från hushållen. Ett krav är dock att även denna upplåning skall vara kostnadseffektiv. Moderata samlingspartiet avvisar detta förslag och förordar i stället att riksgäldskontorets hushållsupplåning skall kanaliseras via avkastningsfonder som administreras av kreditinstitut. Utskottet får med anledning därav anföra följande.
Vid hushållsupplåningen använder sig riksgäldskontoret av tre upplåningsinstrument, nämligen sparobligationer, premieobligationer och allemanssparkonton. Premie- och sparobligationslånen ger upphov till stora värdepappersvolymer, och upplåningsformerna är därför omständliga och administrativt svårhanterliga. Mot bakgrund härav håller riksgäldskontoret på att utveckla ett nytt värdepapperslöst upplåningssystem som skall kunna användas för fast förräntad upplåning hos allmänheten. Det nya systemet är kontobaserat och är genom en flexibel utformning tänkt att kunna ersätta de nuvarande sparobligationerna samt dessutom utnyttjas för helt nya upplåningsformer hos hushållen.
Det nya kontosparsystemet gör det möjligt att bedriva en mer kostnadseffektiv upplåning hos hushållen. Riksgäldskontoret får därigenom bättre förutsättningar att framgent låna direkt från hushållen utan att det övergripande målet om kostnadsminimering eftersätts. Enligt utskottets mening är detta betydelsefullt, ty i likhet med vad som framhålls i propositionen anser utskottet att riksgäldskontoret även fortsättningsvis bör kunna låna direkt från hushållen, inte minst eftersom man med ett brett register av upplåningsformer kan ha god handlingsberedskap när det sker förskjutningar i upplåningskostnaderna mellan olika segment på marknaden.
Vad beträffar frågan om allemanssparandet vill utskottet erinra om att avkastningen på detta sparande tdigare motsvarade diskontot. Sedan halvårsskiftet 1989 ankommer det emellertid på riksgäldskontoret att fastställa avkastningsräntan på allemanssparkonton till en räntesats som dock inte får understiga diskontot minus tre procentenheter. Kontorets möjligheter att styra denna upplåningsform har därigenom förbättrats. Dessutom gäller att avkastningen på allemanssparandet kommer att bli skattepliktigt fr.o.m. 1991.
Utskottet är mot denna bakgrund inte berett att nu förorda någon ytterligare ändring av villkoren för allemanssparandet.
Med hänvisning till det anförda avstyrker utskottet motionerna Fi2 (fp) yrkande 2 och Fi3 (m) yrkande 3.
Finansiering av statlig verksamhet utanför statsbudgeten
Propositionen
Riksgäldskontorets möjligheter till kostnadseffektiv upplåning skall tas till vara, och kontoret skall även fortsättningsvis ha en central roll vid finansieringen av statlig verksamhet utanför statsbudgeten. Utlåningen och inlåningen i riksgäldskontoret skall dock ske på marknadsmässiga villkor, samtidigt som affärsverken inte längre skall vara bundna till att utnyttja kontorets tjänster på detta område. När ett affärsverk eller ett av dess koncernbolag tar upp lån utanför koncernen skall riksgäldskontoret alltid ges möjlighet att lämna bud på upplåningen. Även lån och garantier för lån mellan affärsverk och bolag inom en affärsverkskoncern skall lämnas på marknadsmässiga villkor.
Statsmakterna skall i fortsättningen styra affärsverkens lånefinansiering med hjälp av ramar. En sådan ram skall finnas för ett affärsverks totala upplåning och borgensåtaganden. Alternativt skall man emellertid kunna pröva att styra ett affärsverks lånefinansiering genom krav på lägsta soliditet. För varje affärsverk skall det också finnas en ram som reglerar omfattningen av lån och borgensåtaganden från affärsverket till de bolag som ingår i koncernen.
Affärsverkens upplåning i utländsk valuta skall inte omfattas av utlandslånenormen. Liksom annan upplåning skall deras valutaupplåning regleras genom ramar som fastställs för varje affärsverkskoncern som har behov av sådan upplåning. När ett affärsverk tar upp lån på en utländsk marknad eller ställer garanti för ett sådant lån skall riksgäldskontoret alltid pröva utformningen av avtalsvillkoren.
Riktlinjerna för affärsverkens lånefinansiering och placering av överskottslikviditet skall förverkligas genom att riksdagen och regeringen beslutar om regler för varje affärsverkskoncern för sig.
Motionerna
Moderata samlingspartiet tillstyrker i motion Fi3 propositionens förslag. Enligt motionärerna överensstämmer förslagen väl med riktlinjer som moderata samlingspartiet tidigare förordat. I motionen understryks vikten av att riksdagen ges tillfälle att fastställa regler beträffande lånefinansieringen för varje affärsverkskoncern för sig. Motionärerna framhåller också som sin uppfattning att flera av affärsverken bör ombildas till aktiebolag och privatiseras. Därmed skulle finansieringsfrågorna lösas på ett naturligt sätt.
Folkpartiet är i motion Fi2 också positivt till propositionens förslag. Motionärerna poängterar dock att affärsverken i flera fall driver rent konkurrensutsatt verksamhet. Möjligheten till finansiering via riksgälden kan därvid skapa konkurrensfördelar och snedvridningar. Detta problem bör enligt motionärerna åtgärdas genom att delar av affärsverken med fördel i stället drivs i annan verksamhetsform.
Utskottets överväganden
Bred enighet föreligger om det i propositionen framlagda förslaget till riktlinjer för finansieringen av statlig verksamhet utanför statsbudgeten. Även utskottet ställer sig bakom dessa riktlinjer, som innebär att affärsverken skall ges ökad frihet och att deras totala lånefinansiering i fortsättningen skall styras med ramar eller med krav på lägsta soliditet. Eftersom lån inom affärsverkskoncerner eller mellan affärsverk och riksgäldskontoret skall lämnas på marknadsmässiga villkor skapas förutsättningar för konkurrensneutralitet. Det är enligt utskottets mening av stor vikt att riksgäldskontorets utlåningsverksamhet inte försämrar förutsättningarna för att bedriva penningpolitik. Riksgäldskontorets agerande i utlåningsverksamheten skulle nämligen kunna tolkas i penningpolitiska termer, eftersom marknadsaktörerna känner till att riksgäldskontoret och riksbanken samråder om statsskuldspolitiken. Såsom föreslås i propositionen bör därför villkoren för riksgäldskontorets utlåning till affärsverken grundas på riksgäldskontorets kostnader, dvs. på de vid varje tidpunkt gällande räntorna på kapitalmarknaden med tillägg för administrationskostnader.
Otvivelaktigt förhåller det sig så som påpekas i motionerna Fi2 (fp) och Fi4 (m) att de nu aktuella finansieringsfrågorna skulle få en annan lösning om affärsverken ombildades till aktiebolag. Frågan om en eventuell bolagisering av affärsverken bör emellertid som utskottet ser det prövas i ett näringspolitiskt och ekonomisk-politiskt sammanhang. Den valda finansieringsformen blir därvid en konsekvens av en sådan prövning. Utskottet vill erinra om att regeringen i sin nyligen framlagda skrivelse om åtgärder för att stabilisera ekonomin och begränsa tillväxten av de offentliga utgifterna (Skr. 1990/91:50) aviserat att Vattenfall och ytterligare delar av SJs verksamhet skall omvandlas till aktiebolag. Med hänvisning till det anförda avstyrker utskottet motionerna Fi2 (fp) yrkande 3 och Fi3 (m) yrkande 4.
Statlig kreditgarantigivning
Propositionen
Riksgäldskontoret skall verka för att statlig kreditgarantigivning bedrivs på ett systematiskt och effektivt sätt. Kontoret skall därvid samordna verksamheten och ge råd till andra myndigheter som handhar kreditgarantier. Kontoret skall också utfärda föreskrifter med allmänna råd för garantiverksamheten. Vidare skall riksgäldskontoret fortlöpande bevaka kostnadsutvecklingen för kreditgarantierna. Riksgäldskontorert skall också ansvara för samordningen och kontrollen av statliga lån till näringslivet.
I propositionen föreslås också att statliga kreditgarantier skall beläggas med avgift som står i proportion till den ekonomiska risk som garantin medför för staten. Utgångspunkten för avgiftsnivån skall vara att avgiften skall täcka förväntade kostnader för kreditgarantin inkl. hanteringskostnader.
Endast riksgäldskontoret skall kunna besluta om statliga garantier i utländsk valuta eller i svensk valuta på utländsk marknad. Rör det sig om större projekt skall i regel också garantiärenden avseende lån i svensk valuta på den inhemska marknaden avgöras av riksgäldskontoret. Härmed förstås projekt som i nuvarande penningvärde uppgår till ca 50 milj. kr.
Motionerna
Folkpartiet ifrågasätter i motion Fi2 den föreslagna lösningen att riksgäldskontoret skall få en utökad roll för inhemska garantiåtaganden överstigande 50 milj. kr. Riksgäldskontorets roll i sammanhanget är enligt motionärerna oklar. Företagsekonomisk kompetens och professionella kunskaper för risk- och garantibedömning finns på många håll på kapitalmarknaden. Motionärerna anser det inte självklart att just riksgäldskontoret behöver bygga upp sådan kompetens, och de ställer sig därför skeptiska till propositionens förslag i denna del.
Utskottets överväganden
Den statliga kreditgarantigivningen omfattar ett stort antal verksamheter av mycket skiftande slag. Under första hälften av 1980-talet ökade de samlade garantiåtagandena snabbt i omfattning. Bl.a. som en följd av att garantierna till varvs- och rederinäringarna minskat har kreditgarantigivningen därefter kommit att stabiliseras på en hög nivå. Vid halvårsskiftet 1989 uppgick den samlade kapitalskuld som staten stod som garant för till drygt 103 miljarder kronor. Knappt en tredjedel härav avsåg sådana garantier som exportkreditnämnden lämnar och som på grund av sin speciella natur inte omfattas av förslagen i propositionen. För övriga typer av garantier föreslås emellertid att riksgäldskontoret skall få ett övergripande ansvar.
Enligt utskottets mening ter det sig angeläget att formerna för den statliga garantigivningen samordnas och att en bättre redovisning av de samlade kostnaderna för verksamheten kommer till stånd. I finansplanen lämnas varje år en kortfattad översikt över verksamheten. Därav framgår att kreditgarantigivningen under 1980-talet har burit sina egna kostnader under endast ett år, nämligen budgetåret 1986/87, då det redovisade underskottet begränsades till 5 milj. kr. Under övriga år har verksamheten åsamkat staten betydande nettoutgifter, vilka som mest uppgått till närmare 2 miljarder kronor. Mot bakgrund härav har finansutskottet vid upprepade tillfällen framhållit nödvändigheten av att garantigivningen bär sina egna kostnader sett över en längre period. En ökad avgiftsbeläggning har också kommit till stånd, och för ett stort antal garantier uttas numera en enhetlig avgift motsvarande 1% av den utestående kapitalskulden. För andra garantier, såsom grundfondförbindelser, uttas en lägre avgift. Det finns också statliga garantier som fortfarande är helt avgiftsfria.
I propositionen förordas att riksgäldskontoret skall prioritera en kompetensuppbyggnad som ger kontoret bättre möjligheter att bedöma de risker som är förenade med garantigivningen. Utskottet biträder förslaget, eftersom man därigenom skapar goda förutsättningar för att effektiviteten skall kunna ökas i såväl riksgäldskontorets egen som i andra myndigheters garantigivning. Förbättrade kunskaper om kostnaderna för olika garantislag gör det också möjligt att differentiera avgifterna med hänsyn till de kostnader som skilda garantislag kan väntas åsamka staten. En sådan differentiering som förespråkas i propositionen ser utskottet som angelägen, eftersom man härigenom åstadkommer större rättvisa bland garantitagarna.
I motsats till vad som uttalas i motion Fi2 (fp) vill sålunda utskottet inte motsätta sig att riksgäldskontoret utökar sin kompetens inom kreditgarantiområdet. Med hänsyn härtill avstyrker utskottet motion Fi2 (fp) yrkande 4.
Den statliga betalningsverksamheten
Propositionen
Riksgäldskontoret skall följa bruttoflödet av de statliga betalningarna och vid behov lämna förslag till regeringen på ändringar i regler för statliga inbetalningar och utbetalningar för att härigenom effektivisera den statliga betalningsverksamheten.
Utskottets överväganden
Propositionens förslag har i denna del inte berörts i någon motion. Utskottet gör för egen del ingen annan bedömning än regeringen utan biträder förslaget att riksgäldskontoret skall tilldelas ett ökat ansvar för den statliga betalningsverksamheten.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande statsskuldspolitiken att riksdagen med avslag på motionerna 1990/91:Fi2 yrkande 1 och 1990/91:Fi3 yrkande 1 godkänner de i proposition 1990/91:29 mom. 1 angivna riktlinjerna,
res. 1 (m)
res. 2 (fp)
2. beträffande upplåningen i utländsk valuta att riksdagen med avslag på motionerna 1990/91:Fi1 och 1990/91:Fi3 yrkande 2 godkänner de i proposition 1990/91:29 mom. 2 angivna riktlinjerna i berörd del,
res. 3 (m)
res. 4 (v)
3. beträffande upplåningen hos hushållen att riksdagen med avslag på motionerna 1990/91:Fi2 yrkande 2 och 1990/91:Fi3 yrkande 3 godkänner de i proposition 1990/91:29 mom. 2 angivna riktlinjerna i berörd del,
res. 5 (m)
res. 6 (fp)
4. beträffande finansiering av statlig verksamhet utanför statsbudgeten att riksdagen med avslag på motionerna 1990/91:Fi2 yrkande 3 och 1990/91:Fi3 yrkande 4 godkänner de i proposition 1990/91:29 mom. 3--8 angivna riktlinjerna,
5. beträffande kreditgivning till affärsverken att riksdagen lägger till handlingarna vad som anförts i proposition 1990/91:29 mom. 11--13,
6. beträffande statlig kreditgarantigivning och lån till näringslivet att riksdagen med avslag på motion 1990/91:Fi2 yrkande 4 godkänner de i proposition 1990/91:29 mom. 9 angivna riktlinjerna, res.7(fp)
7. beträffande den statliga betalningsverksamheten att riksdagen godkänner de i proposition 1990/91:29 mom. 10 angivna riktlinjerna.
Stockholm den 15 november 1990
På finansutskottets vägnar
Hans Gustafsson
Närvarande: Hans Gustafsson (s), Anne Wibble (fp), Roland Sundgren (s), Gunnar Björk (c), Per Olof Håkansson (s), Rune Rydén (m), Lisbet Calner (s), Filip Fridolfsson (m), Lars De Geer (fp), Ivar Franzén (c), Lars-Ove Hagberg (v), Carl Frick (mp), Marianne Carlström (s), Sonia Karlsson (s), Ing-Britt Nygren (m), Maria Hed (s) och Börje Nilsson (s).
Reservationer
1. Statsskuldspolitiken (mom. 1)
Rune Rydén, Filip Fridolfsson och Ing-Britt Nygren (alla m) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 4 börjar med "Mot denna" och på s. 5 slutar med "yrkande 1" bort ha följande lydelse:
Mot denna bakgrund finner utskottet den valda lösningen ändamålsenlig. Det övergripande målet för riksgäldskontorets insatser på det statsskuldspolitiska planet skall således vara att minimera kostnaderna för statens upplåning och för förvaltningen av statsskulden. Därmed kan det enligt utskottets uppfattning inte längre vara en uppgift för riksgäldskontoret att lägga upp statsupplåningen på ett sådant sätt att hushållens sparande särskilt stimuleras. Detta eftersträvansvärda syfte måste i stället uppnås med andra ekonomisk-politiska medel, och då framför allt genom att sänka skattetrycket och genom att iaktta fasta spelregler.
Den viktigaste restriktionen på statsskuldspolitiken måste vara avvägningen mot penningpolitiken. Enligt utskottets uppfattning kan samordningen med penningpolitiken under normala förhållanden i allt väsentligt ske via marknaden. Ansvaret för penningpolitiken åvilar då riksbanken, men även riksgäldskontoret kan handlägga sina uppgifter på ett självständigt sätt. Självfallet är det angeläget att det i principiella frågor förekommer ett informations- och meningsutbyte mellan riksbanken och riksgäldskontoret. Efter ett sådant samråd måste emellertid båda myndigheterna vara fria att fatta egna beslut. Av rent konstitutionella skäl är det för övrigt ogörligt att ge riksgäldskontoret en underordnad ställning i förhållande till riksbanken.
Vad utskottet här anfört om statsskuldspolitikens mål överensstämmer med den uppfattning som kommer till uttryck i motion Fi3 (m) yrkande 1. Utskottet biträder således denna motion. Utskottets ställningstagande innebär samtidigt att risken för onödiga målkonflikter i riksgäldskontorets verksamhet begränsas och att de i motion Fi2 (fp) redovisade farhågorna för sådana konflikter bortfaller. Något riksdagsuttalande med anledning av denna motion erfordras därför inte.
dels att utskottets hemställan under 1 bort ha följande lydelse:
1. beträffande statsskuldspolitiken att riksdagen med bifall till motion 1990/91:Fi3 yrkande 1 och med anledning av proposition 1990/91:29 mom. 1 samt med avslag på motion 1990/91:Fi2 yrkande 1 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört om riktlinjer för statsskuldspolitiken,
2. Statsskuldspolitiken (mom. 1)
Anne Wibble och Lars De Geer (båda fp) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 4 som börjar med "Folkpartiet vill" och på s. 5 slutar med "yrkande 1" bort ha följande lydelse:
Folkpartiet vill att riksdagen genom ett tillkännagivande skall göra regeringen uppmärksam på den målkonflikt som kan uppstå om riksgäldskontoret förutom kostnadsminimering skall eftersträva att t.ex. stimulera hushållssparandet. Utskottet delar denna bedömning. Utskottet anser att riksdagen bör slå fast att målet för statsskuldspolitiken är kostnadsminimering, inte att stimulera hushållssparandet.
dels att utskottets hemställan under 1 bort ha följande lydelse:
1. beträffande statsskuldspolitiken att riksdagen med bifall till motion 1990/91:Fi2 yrkande 1 samt med anledning av proposition 1990/91:29 mom. 1 och med avslag på motion 1990/91:Fi3 yrkande 1 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört om riktlinjer för statsskuldspolitiken,
3. Upplåningen i utländsk valuta (mom. 2)
Rune Rydén, Filip Fridolfsson och Ing-Britt Nygren (alla m) anser
dels att den del av utskottets yttrande på s. 6 som börjar med "Normen innebär" och slutar med "yrkande 2" bort ha följande lydelse:
Enligt utskottets mening bör staten även i fortsättningen avstå från att nettolåna i utländsk valuta. Utskottet finner det däremot inte rimligt att riksgäldskontoret i tider av växande underskott i bytesbalansen skall vara förpliktat att vid ett valutainflöde, som följer av ett högt ränteläge, amortera ned statens utlandsskuld. Detta skulle medföra en avsevärd höjning av statens upplåningskostnader, samtidigt som enskilda "låneförmedlare" kan tillgodogöra sig en betydande ränteskillnad. Det bör enligt utskottets mening ankomma på riksbanken och riksgäldskontoret att gemensamt pröva denna fråga i syfte att finna andra vägar att parera ett valutainflöde som orsakas av en av penningpolitiska skäl motiverad hög räntenivå. Vad utskottet här anfört bör ges till känna för regeringen.
I motion Fi1 (v) avvisas tanken på ett förbud för staten att nettoupplåna i utländsk valuta. Av vad utskottet tidigare anfört framgår att utskottet inte delar denna uppfattning. Utskottet avvisar därför motion Fi1 (v).
dels att utskottets hemställan under 2 bort ha följande lydelse:
2. beträffande upplåningen i utländsk valuta att riksdagen med anledning av proposition 1990/91:29 mom. 2 i berörd del och motion 1990/91:Fi3 yrkande 2 samt med avslag på motion 1990/91:Fi1 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört om utlandslånenormen,
4. Upplåningen i utländsk valuta (mom. 2)
Lars-Ove Hagberg (v) anser
dels att den del av utskottets yttrande på s. 6 som börjar med "Inriktningen på" och slutar med "yrkande 2" bort ha följande lydelse:
Utlandslånenormen innebär en klar inskränkning i riksgäldskontorets möjligheter att minimera kostnaderna för statsupplåningen. Om staten till viss del kunde nettoupplåna i utländsk valuta skulle enligt utskottets mening kostnaderna för statsskulden kunna reduceras med åtminstone 10 miljarder kronor.
Utlandslånenormen hindrar däremot inte staten från att indirekt låna i utländsk valuta. Svenska företag kan t.ex. ta upp lån i utländsk valuta för att därefter låna ut detta kapital till staten till en väsentligt högre ränta. Företagen kan därmed göra en räntevinst som finansieras av svenska skattebetalare.
Detta förhållande står enligt utskottets mening i bjärt kontrast till regeringens övergripande mål för statsskuldspolitiken som ju innebär att riksgäldskontoret skall minimera kostnaderna för statens upplåning.
Utskottet biträder sålunda den i motion Fi1 (v) redovisade uppfattningen att riksdagen bör avslå propositionen i denna del.
dels att utskottets hemställan under 2 bort ha följande lydelse:
2. beträffande upplåningen i utländsk valuta att riksdagen med bifall till motion 1990/91:Fi1 och med avslag på proposition 1990/91:29 mom. 2 i berörd del och motion 1990/91:Fi3 yrkande 2 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört om utlandslånenormen och statlig upplåning i utländsk valuta,
5. Upplåningen hos hushållen (mom. 3)
Rune Rydén, Filip Fridolfsson och Ing-Britt Nygren (alla m) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 7 börjar med "Vid hushållsupplåningen" och på s. 8 slutar med "yrkande 3" bort ha följande lydelse:
De i propositionen anförda motiven för en bibehållen direktupplåning hos hushållen -- nämligen beredskap för framtida behov samt vikten av att bibehålla kompetens i hanteringen av hushållslån -- finner utskottet svaga. Utskottet har tidigare framhållit att målet för statsupplåningen skall vara kostnadseffektivitet. Med hänvisning härtill föreslår utskottet att den direkta hushållsupplåningen avvecklas. Om man i likhet med vad som förordas i motion Fi3 (m) låter hushållens bidrag till statsupplåningen lämnas via avkastningsfonder som administreras av kreditinstitut, kan betydande rationaliseringar och besparingar göras inom riksgäldskontoret.
dels att utskottets hemställan under 3 bort ha följande lydelse:
3. beträffande upplåningen hos hushållen att riksdagen med bifall till motion 1990/91:Fi3 yrkande 3 och med anledning av proposition 1990/91:29 mom. 2 i berörd del och motion 1990/91:Fi2 yrkande 2 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört om direktupplåning hos hushållen,
6. Upplåningen hos hushållen (mom. 3)
Anne Wibble och Lars De Geer (båda fp) anser
dels att den del av utskottets yttrande på s. 8 som börjar med "Det nya" och slutar med "yrkande 3" bort ha följande lydelse:
Utskottet ser det som angeläget att framhålla att villkoren för premieobligationslån och det nya kontosparsystemet får en sådan utformning att kostnadseffektivitet nås. Riksgäldskontoret får inte heller i övrigt utnyttja sin särställning för att kunna uppträtthålla otillbörlig konkurrensfördel gentemot kreditinstituten.
Mot bakgrund av vad utskottet ovan anfört om att riksgäldskontoret inte bör ha som mål att stimulera hushållens sparande finns det anledning att på sikt ompröva förutsättningarna för allemanssparandet. Det måste i stället ankomma på den ekonomiska politiken att skapa långsiktiga motiv för ett ökat hushållssparande. Eftersom allemanssparandet är en avista sparform med ett betydande samlat sparande måste emellertid förändringar göras med stor försiktighet samtidigt som förbättringar i de generella sparbetingelserna genomförs.
dels att utskottets hemställan under 3 bort ha följande lydelse:
3. beträffande upplåningen hos hushållen att riksdagen med bifall till motion 1990/91:Fi2 yrkande 2 och med anledning av proposition 1990/91:29 mom. 2 i berörd del och motion 1990/91:Fi3 yrkande 3 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört om hushållsupplåningen,
7. Statlig kreditgarantigivning och lån till näringslivet (mom.6)
Anne Wibble och Lars De Geer (båda fp) anser
dels att den del av utskottets yttrande på s. 11 som börjar med "I propositionen" och slutar med "yrkande 4" bort ha följande lydelse:
I propositionen förordas att riksgäldskontoret skall prioritera en kompetensuppbyggnad som ger kontoret bättre möjligheter att bedöma risker som är förenade med garantigivningen. Utskottet har förståelse för att detta är nödvändigt vad gäller beslut som rör utlandslånemarknaden. Däremot vill utskottet sätta i fråga den utökade roll som riksgäldskontoret föreslås bli tilldelad när det gäller inhemska kreditgarantier överstigande 50 milj. kr. Syftet med riksgäldskontorets prövning av sådana garantier är oklar. Enligt utskottets mening framstår det inte som självklart att riksgäldskontoret måste bygga upp företagsekonomisk kompetens och professionella kunskaper för risk- och garantibedömning, eftersom sådan kompetens återfinns på många håll på kreditmarknaden.
dels att utskottets hemställan under 6 bort ha följande lydelse:
6. beträffande statlig kreditgarantigivning och lån till näringslivet att riksdagen med bifall till motion 1990/91:Fi2 yrkande 4 och med anledning av proposition 1990/91:29 mom. 9 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört om riksgäldskontorets uppbyggnad av företagsekonomisk kompetens,
Särskilt yttrande
Finansiering av statlig verksamhet utanför statsbudgeten (mom.4)
Anne Wibble (fp), Gunnar Björk (c), Rune Rydén (m), Filip Fridolfsson (m), Lars De Geer (fp), Ivar Franzén (c) och Ing-Britt Nygren (m) anför:
Enligt vår uppfattning är det nödvändigt att utöva viss kontroll över affärsverkens upplåning. Vi anser dock att de konkurrensutsatta delarna av affärsverken bör ombildas till aktiebolag och privatiseras. Därmed löses deras finansieringsproblem på ett naturligt sätt.