Riksdagens roll i budgetprocessen (förs. 1989/90:11)

Betänkande 1989/90:FiU39

Finansutskottets betänkande
1989/90:FiU39

Riksdagens roll i budgetprocessen
(förs. 1989/90:11)

Sammanfattning

Finansutskottet föreslår i detta betänkande att riksdagen genom talmanskonferensens
försorg tillsätter en arbetsgrupp för att bereda frågor
om riksdagens roll och beslutsfattande i budgetprocessen. Vägledande
för detta arbete bör vara vad utskottet anför i detta betänkande samt i
ett yttrande till konstitutionsutskottet (1989/90:FiU5y).

Utskottet anser att flera av de frågor revisorerna tar upp i sitt förslag
1989/90:11 bör övervägas ytterligare. En fråga är hur riksdagens roll
påverkas av det arbete med budgetprocessens förnyelse som pågår
inom statsförvaltningen liksom av de förslag som budgetpropositionsutredningen
kommer att lägga fram. Ett väsentligt inslag i den nya
budgetprocessen är den utvärdering av verksamhetens resultat som
skall utgöra en av grundstenarna för myndigheternas förslag om framtida
verksamhetsinriktning. För riksdagen och särskilt dess utskott
innebär detta att större uppmärksamhet bör ägnas åt att utvärdera
resultaten av riksdagens beslut. Frågan uppkommer därvid vilka resurser
riksdagen har till sitt förfogande för detta arbete. Dessa frågor bör
enligt utskottets mening utredas närmare. Härvid bör även revisorernas
egna granskningsuppgjfter uppmärksammas.

Det är också angeläget att riksdagens beslutsfettande i budgetprocessen
ses över. Det finns för närvarande inget sammanhållet ansvar
för budgetbehandlingen i riksdagen. Förslag till förbättringar i detta
avseende lämnas i en motion som utskottet behandlar i nämnda
yttrande. Utskottet anser emellertid att även andra förslag bör utarbetas
och prövas.

Revisorerna föreslår i sin rapport vissa förbättringar av informationen
som lämnas i budgetpropositionen. Utskottet anser att dessa förslag,
liksom andra förslag som innebär att riksdagens beslutsfattande
underlättas, bör utredas närmare.

1989/90

FiU39

1 Riksdagen 1989/90. 5 sami. Nr 39

Ruitelse: S. 13 rad 18 Står: beslutar att Rättat till: beslutar att

Förslaget

1989/90:FiU39

I förslag 1989/90:11 har riksdagens revisorer hemställt att riksdagen

1. beslutar vidta erforderliga åtgärder med anledning av revisorernas
synpunkter och förslag beträffande riksdagens roll i budgetprocessen,

2. som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna anfört
beträffande redovisade förslag om koncentrerat budgetarbete, klarare
verksamhetsformer, klarare styrformer och bättre uppföljning.

Motionerna

1989/90:Fi55 av Daniel Tarschys (fp) vari yrkas att riksdagen beslutar
tillsätta en arbetsgrupp för fortsatt beredning av frågan om riksdagens
roll i budgetprocessen.

1989/90:Fi56 av Lars Tobisson m.fl. (m) vari yrkas att riksdagen hos
regeringen begär utredning och förslag om förändringar av det statliga
budgetarbetet och det regelverk som styr budgetprocess och resursallokering
i enlighet med vad som i motionen anförts.

1989/90:Fi57 av Claes Roxbergh m.fl. (mp) vari yrkas att riksdagen
beslutar att i riksdagens roll i budgetarbetet och budgetuppföljningen
den ekologiska dimensionen skall ges större vikt och betydelse än den
som tillkommer den ekonomiska.

Sammanfattning av revisorernas förslag
Granskningsarbetets inriktning

Riksdagens revisorer har granskat riksdagens roll i budgetprocessen.
Granskningen har syftat till att beskriva den information riksdagen får
inför sitt beslut om statsbudget. Arbetet har inriktats mot följande
frågor:

-vid vilka tidpunkter och i vilken form riksdagen får information om
statens och den offentliga sektorns ekonomi,

-vilka definitioner som används i olika sammanhang, och hur de
olika definitionerna förhåller sig till varandra och
-vilka möjligheter riksdagen har att jämföra, kontrollera och följa
upp innehållet i skilda redovisningar.

Granskningen har därmed även omfattat frågor som för närvarande
behandlas vid sidan av budgetprocessen. Granskningen avslutades i
oktober 1989.

Den nya budgetprocessen

1989/90:FiU39

I rapporten föreslås att den statliga budgetprocessen fortsättningsvis
skall utformas på ett något annorlunda sätt än tidigare. Budgetprocessen
föreslås omfatta statlig verksamhet oberoende av om denna redovisas
över statsbudgeten eller ej. Riksdagens ställningstaganden till verksamhetsinriktning,
resultat m.m. skall ske vid tidpunkter och i en
omfattning som riksdagen bestämmer.

Riksdagen skall således spela en mera aktiv roll i budgetprocessen
än för närvarande.

Utformningen av regeringens budgetförslag

I rapporten föreslås att innehållet i budgetpropositionen och kompletteringspropositionen
så långt möjligt renodlas.

Budgetpropositionen föreslås fortsättningsvis innehålla regeringens
syn på det ekonomiska läget och budgetpolitiken (nationalbudget), de
förslag som kan föranledas härav samt därutöver de fördjupade analyser
som riksdagen tidigare beställt.

I kompletteringspropositionen finns därefter ett fullständigt budgetförslag
samt de revideringar av tidigare förslag som bedömts som
ofrånkomliga.

Olika statliga verksamhetsformer

Statlig verksamhet bedrivs i många former. Någon överblick över t.ex.
statliga fonder och stiftelser förefaller inte finnas. I rapporten föreslås
att innebörden av olika verksamhetsformer klargörs.

I rapporten ifrågasätts om riksdagen genom budget- och kompletteringspropositionerna
får ett tillräckligt utförligt och specificerat underlag
för sina ställningstaganden. Innebörden av särskilt de olika ekonomiska
målen för affärsverken behöver klargöras. Riksdagen bör åtminstone
en gång under varje mandatperiod ta ställning till en samlad
redogörelse för de bemyndiganden som lämnats till regeringen. Aven
verksamheten i statliga företag bör utvärderas regelbundet på riksdagens
uppdrag. Möjligheterna att fastställa statsbidragen till kommunerna
för flera år bör närmare undersökas.

Förbättrad ekonomisk redovisning i
budgetpropositionen

I rapporten lämnas en rad exempel på att redogörelserna i budget- och
kompletteringspropositionerna kan vara mycket ofullständiga vad gäller
hur anvisade medel har använts, orsakerna till överskridanden,
konsekvenserna av tidigare fettade riksdagsbeslut m.m. Redogörelserna
kan också bli ofullständiga till följd av att verksamhet finansieras dels
över statsbudgeten, dels vid sidan av denna och riksdagen då bara
informeras om en del av verksamheten.

I de Sall riksdagen tidigare budgetår utöver regeringens förslag anslagit
ytterligare medel till en verksamhet bör det i påföljande budgeteller
kompletteringsproposition finnas särskilda redogörelser för hur
dessa medel disponerats.

För förvaltningsmyndigheter bör anges hur anslagen har räknats
fram. Kommentarer och ställningstaganden till faktiskt förbrukade
medel bör finnas i anslutning till varje anslag.

För uppdragsmyndigheter bör uppgifter lämnas om verksamhetens
omfattning och om utfallet av tidigare prognoser och program.

Förändringen av anslagsbehållningar bör beräknas efter förfrågningar
till de myndigheter som förfogar över de största behållningarna.

Beräknat tillkommande utgiftsbehov bör redovisas på ett mera utförligt
sätt och följas upp.

Redogörelsen för det underliggande budgetsaldot bör utvecklas och
regelbundet följas upp.

Den kreditgivning som nu redovisas över statsbudgeten bör flyttas
utanför denna.

Beträffande statsbudgetens inkomstsida behövs en översyn av inkomstredovisningen
i dess helhet.

Användningsområdet för långtidsbudgeten och årsbokslutför staten behöver
närmare klargöras, liksom värdet av att fördela statsbudgetens
inkomster och utgifter på realekonomiska kategorier.

Budgetpropositionsutredningens direktiv

Regeringen tillsatte på försommaren 1989 en utredning med uppgift
att se över utformningen av budgetpropositionen (dir. 1989:13 En
reformering av budgetpropositionen).

En viktig utgångspunkt för utredningens arbete bör vara de riktlinjer
för utvecklingen av styrningen av den offentliga sektorn som
redovisades i kompletteringspropositionen 1988.

Den nya budgetprocess som skall genomföras som ett led i denna
utveckling syftar till att få till stånd en bättre och effektivare styrning
och uppföljning av förvaltningen. Stor vikt måste därför, som finansutskottet
framhållit (FiU 1987/88:30, s. 63), läggas vid utformningen av
den information som lämnas i bl.a. budgetpropositionen.

Utredningen bör enligt direktiven överväga om informationen i
budgetpropositionen kan göras mer lättillgänglig och mindre omfattande
än för närvarande.

Ett mål- och resultatorienterat styrsystem förutsätter att de politiska
besluten om innehåll och inriktning görs tydligare och att former
utvecklas för uppföljning och utvärdering av de fattade besluten,
anförs det i direktiven.

En huvuduppgift för utredningen bör därför också vara att utreda
och lämna förslag om hur informationen i regeringens förslag om
olika verksamheters innehåll, inriktning, resurser och resultat, baserat
på en fördjupad verksamhetsanalys, bör utformas i budgetpropositionen
i anslutning till beslut för en kommande treårsperiod.

1989/90: FiU39

En självklar utgångspunkt, uttalade finansutskottet (FiU 1987/88:30)
i anslutning till behandlingen av 1988 års kompletteringsproposition,
för det fortsatta utvecklingsarbetet måste också vara att varje ny riksdag
skall vara oförhindrad att ompröva redan fastställda resursramar. En
ny riksdag, heter det, med ändrade majoritetsförhållanden skall således
vid prövningen av en myndighets anslag under planeringsperiodens
andra och tredje år inte vara bunden av de planeringsramar som
festställts av tidigare riksdagar.

En ny riksdag skall självklart kunna räkna med att en eventuellt
ändrad politisk viljeinriktning snabbt kommer till uttryck i styrningen
av myndigheterna. Det budgettekniska systemet måste därför utformas
så att det inte utgör ett hinder för sådana förändringar.

Mot bakgrund av utskottets uttalanden, anförs det i direktiven, bör
utredningen överväga hur redovisningen år 2 och 3 skall läggas upp.

Utredningen skall också överväga behovet av och förutsättningarna
för ett sådant kompletterande underlag från regeringen i anslutning till
riksmötets öppnande.

Utredningen bör överväga hur en, så långt möjligt, heltäckande
redovisning bör utformas av en myndighets hela verksamhetsområde
eller ett särskilt frågeområde så att riksdagens informationsbehov bättre
kan tillgodoses samt vilka konsekvenser som kraven på en sådan
heltäckande områdesredovisning kan fa för budgetens indelning, m.m.
En sådan heltäckande områdesredovisning kan i vissa fell gälla ett
frågeområde som berör flera myndigheters verksamhet.

För affärsverk med treårsplaner bör ett system övervägas som innebär
att sådana planer i sin helhet endast behandlas vart tredje år, och
att däremellan endast mer betydande förändringar i planerna tas upp
med riksdagen.

Skall ett visst verksamhetsområde kunna prövas allsidigt måste även
de utgifter och inkomster behandlas som redovisas vid sidan av statsbudgeten.
Detta gäller också den verksamhet som i övrigt styrs på
annat sätt än över statsbudgeten.

Den totala överblicken över den statliga verksamheten kan i vissa
fell försvåras av att statsbudgeten inte belyser hela denna verksamhet.
Socialförsäkringssystemet ingår till vissa delar helt (folkpensioneringen)
eller delvis (sjukförsäkringssystemet) eller inte alls (ATP-systemet).
Vissa affärsverk finansieras till viss del eller inte alls över budgeten. En
stor del av den statliga kreditgivningen kanaliseras vid sidan av statsbudgeten.
Viss verksamhet kan antingen stödjas med bidrag över
statsbudgeten eller också erhålla stöd i form av statliga kreditgarantier.

Riksdagen har tidigare uttalat att en utvärdering av politiska beslut
framstår som en alltmer angelägen uppgift för riksdagen och dess
utskott. En väsentlig förutsättning för att en sådan effektiv utvärdering
skall kunna genomföras är att en information av hög kvalitet om olika
politiska besluts resultat och effekter kan presenteras för riksdagen,
bl.a. i budgetpropositionen.

1989/90:FiU39

Utredningens förslag bör redovisas senast den 30 juni 1990, heter det
i direktiven. Om det visar sig ändamålsenligt kan delar av uppdraget
redovisas tidigare.

Utskottet

Allmänna överväganden

Revisorerna har i sin granskning av den statliga budgetprocessen,
främst den del som berör riksdagen, lagt ner ett omfattande utredningsarbete.
Det är ingen systematisk genomgång revisorerna gör.
Genomgången innehåller flera intressanta synpunkter medan vissa
slutsatser, som framhålls i motion Fi55 av Daniel Tarschys, är oklara
och väcker fler frågor än de besvarar.

Utskottet gör i det följande en genomgång av vissa av de frågor
revisorerna tar upp. I flera fall delar utskottet revisorernas uppfattning
medan utskottet i andra delar anser att riksdagen bör avvisa de
framförda förslagen. Ett mycket stort antal av de frågor som revisorerna
anser bör övervägas ytterligare eller närmare utredas är för närvarande
under övervägande i den s.k. budgetpropositionsutredningen
(dir. 1989:13 En reformering av budgetpropositionen).

Revisorernas förslag är därmed till stor del redan beaktade. Andra
frågor är av mera riksdagsintern karaktär och bör bearbetas vidare. Ett
sätt att hantera dessa frågor är att riksdagen när dessa frågor kommer
upp till behandling i det reguljära budgetarbetet — det berör främst
finans- och konstitutionsutskottets men även andra utskotts
beredningsområden — också överväger de frågor revisorerna tar upp.
Att t.ex. pröva innehållet i den information som lämnas till riksdagen i
budgetpropositionen ingår som en naturlig del i riksdagens budgetberedning.
De utskott som finner att särskilda initiativ är påkallade med
anledning härav är självfallet oförhindrade att ta sådana. Andra frågor
som revisorerna tar upp är av generell karaktär och bör hanteras på
ett mer övergripande sätt. Utskottet återkommer till detta.

I motion Fi55 av Daniel Tarschys (fp) anförs att ett olöst problem är
hur riksdagens roll påverkas av det arbete med budgetprocessens
förnyelse som för närvarande utförs inom civildepartementet och inom
den av regeringen tillkallade budgetpropositionsutredningen. Ett annat
spörsmål som revisorerna inte behandlar, anförs det i motionen, är
vilka resurser som bör stå till riksdagens förfogande för att hantera de
uppgifter som utskotten föreslås ta itu med. Hit hör även frågan om
revisorernas egna uppgifter i riksdagens granskningsarbete. Ett tredje
problem som berörs enbart i förbigående är hur detaljerade budgetbeslut
som riksdagen bör fatta och vilken arbetsfördelning som bör råda
mellan utskotten och kammaren. Känt är, anför motionären, att parlamenten
i många andra länder hanterar budgeten avsevärt mera sum -

1989/90:FiU39

mariskt än vad som är fallet i Sverige utan att deras politiska inflytande
därigenom nödvändigtvis är mer inskränkt (jfr översikten i Ds Fi
1984:18).

Utskottet anser i likhet med motionären att alla dessa frågor bör bli
föremål för en mer noggrann prövning än vad de blivit i revisorernas
förslag.

I motion Fi56 av Lars Tobisson m.fl. (m) anförs att det finns
uppenbara skäl att genomföra åtskilliga förändringar i det statliga
budgetarbetet. Motionärerna syftar dels på den information som delges
riksdagen i samband med budgetpropositionen, dels på det regelverk
som styr budgetprocess och resursallokering. Motionärerna begär utredning
och förslag om förändringar i dessa avseenden.

Utskottet behandlar i ett yttrande till konstitutionsutskottet
(1989/90:FiU5y) en motion K234 av Lars Tobisson m.fl. (m) om
finansmakten och budgetprocessen. Utskottet anför i detta yttrande att
det finns skäl att se över riksdagens beslutsfettande i budgetfrågor.
Motionärernas förslag skulle innebära förbättringar i vissa avseenden,
anför utskottet. Finansutskottet skulle ges ett större ansvar för budgetbehandlingen,
och riksdagens styrning och kontroll av budgetutvecklingen
skulle därmed förbättras. Utskottet anför emellertid att man ser
flera komplikationer med några av de konkreta förslag till förändringar
som motionärerna redovisar. Utskottet är därför inte berett att, utan
att ha närmare studerat vilka andra alternativ som finns, tillstyrka
motionens olika förslag. Utskottet pekar i yttrandet på att det även
finns andra åtgärder som kan vidtas för att förbättra budgetprocessen i
riksdagen.

Utskottets slutsats av vad som anförts är att flera av de frågor som tas
upp i revisorernas förslag och i motion K234 bör övervägas ytterligare.
I likhet med som föreslås i motion Fi55 anser utskottet att en arbetsgrupp
bör tillsättas av riksdagen genom talmanskonferensens försorg för
att bereda frågan om riksdagens roll i budgetprocessen. Utskottet anser
att den problembeskrivning som motionärerna gör i K234 bör ingå
som bakgrundsmaterial för detta utredningsarbete om riksdagens beslutsfattande
i budgetprocessen.

Vidare bör de synpunkter ingå som utskottet anför i det följande på
några av riksdagens revisorers olika förslag. Utskottet tar ställning till
revisorernas förslag endast i de delar de berörs i detta betänkande.

Den nya budgetprocessen

Våren 1985 påbörjades vid några myndigheter en försöksverksamhet
med treåriga budgetramar. Finansutskottet fenn när denna fråga var
uppe till behandling det angeläget med en försöksverksamhet av detta
slag och förordade att verksamheten skulle fortsätta och fördjupas.
Enligt utskottet skulle ett system med treåriga budgetramar inte bara
kunna stärka riksdagens möjligheter till kontroll och styrning av
förvaltningen. Det skulle också kunna bidra till att riksdagens budgetprövning
underlättas.

1989/90:FiU39

I kompletteringspropositionen 1988 föreslogs att budgetprocessen
skulle läggas om för i princip hela statsförvaltningen utom försvaret
som redan tillämpar ett system med fleråriga budgetramar.

Det viktigaste inslaget i den nya budgetprocessen är att hela verksamhetsområdet
för en myndighet skall underkastas en fördjupad redovisning
och prövning vart tredje år. Prövningen skall således omfatta inte
bara myndighetens förvaltning utan också sådana transfereringar, regelsystem,
tillsynsfrågor m.m. som ankommer på myndigheten.

Statsmakterna skall ange övergripande mål och huvudsaklig inriktning
av verksamheten under den följande treårsperioden. Statsmakterna
skall därutöver ange ekonomiska ramar och andra ekonomiska
villkor för verksamheten.

Myndigheterna ges successivt ökat ansvar att driva verksamheten
med egen beslutskompetens. Det gäller minskad detaljreglering både av
utnyttjandet av förvaltningsanslaget och sådana bestämmelser i instruktioner
och andra förordningar som reglerar hur verksamheten skall
organiseras och genomföras.

Kraven på redovisning och analys av vilka resultat som uppnåtts
skärps och intresset bör förskjutas från budgetering till uppföljning
och utvärdering.

Avsikten är att åstadkomma förutsättningar för de nödvändiga förändringarna,
bl.a. genom ett mer ändamålsenligt innehåll i budgetprocessen.
Den bör i ökad utsträckning inriktas mot den verksamhet som
redan bedrivs och koncentreras på frågor kring de resultat som uppnåtts
och vilken inriktning verksamheten skall ha i fortsättningen.
Analysen bör resultera i ett förslag till inriktning av verksamheten för
den kommande treårsperioden.

Den nya budgetprocessen skall tillämpas första gången inför budgetåret
1991/92 och kommer då att omfatta cirka en tredjedel av berörda
myndigheter och organ. Ytterligare en tredjedel kommer att bli föremål
för fördjupad prövning inför budgetåret 1992/93 och återsiående
verksamhet inför det därpå föjande budgetåret. Även om treåriga
budgetramar läggs fast för förvaltningsresurserna kommer riksdagen, i
vart fall tills vidare, att årligen fa ta ställning till dessa anslag. Resursramarna
för andra och tredje året bör betraktas som planeringsramar.
De bör dock kunna ändras endast om något inträffat som inte var känt
när ramarna lades fast.

Finansutskottet hade för sin del inget att erinra mot de lämnade
redogörelserna. Utskottet framhöll (FiU 1987/88:30) dock följande.
Syftet med den nya budgetprocessen är att fä till stånd en bättre och
effektivare styrning och kontroll av förvaltningen. Eftersom riksdagens
möjligheter i detta avseende inte får eftersättas måste stor vikt läggas
vid utformningen av den information som lämnas i budgetpropositionen
och andra anslagspropositioner, anförde utskottet. En självklar
utgångspunkt för det fortsatta utvecklingsarbetet måste också vara att
varje ny riksdag skall vara oförhindrad att ompröva redan fastställda
resursramar. En ny riksdag, med ändrade majoritetsförhållanden, skall

1989/90:FiU39

således vid sin prövning av en myndighets anslag under planeringsperiodens
andra och tredje år inte vara bunden av de planeringsramar
som fastställts av tidigare riksdagar.

Revisorerna föreslår i sin rapport en helt annan uppläggning av den
statliga budgetprocessen än den som här beskrivits. Budgetprocessen
föreslås omfatta statlig verksamhet oberoende av om denna redovisas
över statsbudgeten eller ej. Riksdagens ställningstaganden till verksamhetsinriktning,
resultat m.m. skall ske vid tidpunkter och i en omfattning
som riksdagen själv bestämmer.

Riksdagen skall således spela en mera aktiv roll i budgetprocessen
än för närvarande.

I rapporten föreslås att riksdagen i stället för regeringen skall avgöra
vilka verksamheter som bör bli föremål för en mera grundläggande
prövning. Den fördjupade prövningen skall då inte begränsas till
förvaltningsmyndigheter utan omfatta även uppdragsmyndigheter, affärsverk,
statliga företag, fonder och stiftelser. Verksamhetsområden
som bara till en del eller inte alls finansieras över statbudgeten föreslås
på motsvarande sätt omprövas regelbundet och i ett sammanhang. Det
gäller t.ex. socialförsäkringssektorn, jordbrukspolitiken och bostadspolitiken.

Riksdagen bör enligt revisorerna ange riktlinjer för prövningen och
för hur redovisningen till riksdagen skall utformas. Ingenting hindrar
att samma verksamhet prövas flera år i rad.

Förslaget innebär att gränsdragningen mellan statlig verksamhet som
redovisas över resp. utanför statsbudgeten med nödvändighet blir föremål
för uttryckliga ställningstaganden från riksdagens sida. Budgetprocessen
blir, anför revisorerna, mer flexibel och bättre anpassad till det
faktum att en statlig budgetprocess även är en politisk beslutsprocess.

Utskottet vill med anledning härav anföra följande. Myndigheterna
lyder under regeringen. Regeringen skall enligt regeringsformen lägga
fram en statsbudget för riksdagen. Denna konstitutionella ansvarsfördelning
kommer till uttryck på olika sätt. Riksdagen kan t.ex. inte
delegera uppgifter direkt till en myndighet utan att dialogen med
myndigheterna sker via regeringen. Det förefaller således av konstitutionella
skäl vara en olämplig ordning att ge riksdagen ansvaret att
ange omfattningen och riktlinjerna för myndigheternas budgetprövningar.

Utskottet anser, i likhet med vad utskottet tidigare anfört och vad
riksdagen ställt sig bakom, att initiativet till och ansvaret för att styra
myndigheterna åligger regeringen. Regeringen bör lägga förslag härom
till riksdagen som därefter har att ta ställning till förslagen. Detta
innebär inte, vilket utskottet och riksdagen tidigare framhållit, att
riksdagen skulle vara förhindrad att ta initiativ i form av beställningar
till regeringen eller att ompröva redan fastställda resursramar. Den
rådande ansvarsfördelningen mellan riksdagen och regeringen utgår i
från att regeringen i normalfallet inhämtar det nödvändiga beslutsunderlaget
och lägger fram förslag.

Som framgått av vad utskottet redovisat skall myndigheter som ingår
i den nya budgetprocessen avge förslag avseende hela verksamheten.

1989/90:FiU39

Detta är i överensstämmelse med revisorernas förslag. Som framgår av
direktiven till budgetpropositionsutredningen skall denna pröva möjligheterna
att i budgetpropositionen redovisa även vissa delar av den
statliga verksamheten som för närvarande ligger utanför statsbudgeten.
Däremot torde det inte vara möjligt att inbegripa statliga företag,
fonder och stiftelser, om de inte finansieras löpande genom statsbidrag,
i den fördjupade prövningen. Genom att välja denna verksamhetsform
har staten avsagt sig denna möjlighet till direktstyrning. Orsaken till att
dessa verksamhetsformer skapats har ofta varit att de skall ha en
jämfört med statliga myndigheter större självständighet eller kunna
verka under samma betingelser som motsvarande institutioner i det
privata näringslivet. Utskottet kan i dessa delar inte ställa sig bakom
revisorernas förslag. Det finns således inte anledning att nu ompröva
riksdagens tidigare ställningstagande till den nya budgetprocessen. Det
ger enligt utskottets bedömning det utrymme som behövs både för
initiativ från riksdagens sida och för att ompröva redan fattade beslut.
Det finns, som utskottet ser det, goda skäl för att avvakta budgetpropositionsutredningens
förslag och regeringens ställningstagande till detta
innan några nya initiativ tas vad gäller ansvarsfördelningen mellan
riksdag och regering.

Utformningen av regeringens budgetförslag

Revisorerna tar i rapporten (på s. 67—68) upp utformningen av
regeringens budgetförslag. Revisorerna framhåller att regeringens budgetförslag
förändras ganska avsevärt mellan redovisningstillfällena i
januari (budgetpropositionen) och april (kompletteringspropositionen).
Frågan uppmärksammades av riksdagen våren 1989, då konstitutionsutskottet
underströk betydelsen av att budgetpropositionen blir så
heltäckande som möjligt. Att anslagsfrågor tas upp i kompletteringspropositionen
skapar enligt konstitutionsutskottet särskilda olägenheter
för finansutskottet som har att ta ställning till de övergripande finanspolitiska
frågorna och också skall fastställa statsbudgeten
(1988/89:KU30, rskr. 256). Bl.a. mot den bakgrunden ifrågasätter revisorerna
det meningsfulla i det nuvarande kravet i riksdagsordningen
på att regeringen redan i januari skall presentera ett fullständigt
budgetförslag. Revisorerna föreslår att redovisningen av olika utgiftsanslag
i budgetpropositionen koncentreras till av riksdagen i förväg
angivna anslag och områden.

Revisorerna anför vidare att man betraktar statsbudgeten som en
mindre betydelsefull utgångspunkt för ekonomisk-politiska överväganden.
Revisorerna ser inget hinder för att ett fullständigt budgetförslag
föreläggs riksdagen först i kompletteringspropositionen i april (s. 68).

Utskottet kan inte dela detta synsätt. Väsentliga delar av den offentliga
verksamheten som är av stor betydelse för de ekonomisk-politiska
övervägandena redovisas visserligen inte alls eller endast delvis över
statsbudgeten. Detta minskar emellertid inte kravet på att budgetpropositionen
när den föreläggs riksdagen skall vara så heltäckande som
möjligt. I annat fall omintetgörs riksdagens möjligheter till en samlad

1989/90:FiU39

utgiftsprövning. Om det fullständiga förslaget föreläggs riksdagen först i
kompletteringspropositionen skulle det inte hinna slutbehandlas i tid
före budgetårets början.

Olika statliga verksamhetsformer

Revisorerna hävdar att det inte finns någon överblick över t.ex. statliga
fonder och stiftelser. Utskottet vill med anledning härav erinra om att
de statliga fonderna behandlats ingående under åren 1979—1985 av
utredningen angående översyn av den statliga fondförvaltningen m.m.
Fem utredningsbetänkanden har avlämnats och remissbehandlats. Förslag
med anledning härav kommer att föreläggas riksdagen senare i år.

Riksrevisionsverket fick i januari i år regeringens uppdrag att kartlägga
de statliga stiftelserna. Arbetet pågår för närvarande.

Utskottet anser att flera av de förslag revisorerna lämnar angående
de statliga affärsverken verkar rimliga. Innebörden av de ekonomiska
mål som uppställs för affärsverken kan behöva klargöras. Riksdagen
bör också en gång per mandatperiod ta ställning till en samlad
redogörelse för de bemyndiganden som lämnats till regeringen. Det
ankommer på berörda utskott att pröva dessa frågor.

Verksamheten i de statliga företagen behandlas årligen i och med att
riksdagen efter beredning i näringsutskottet tar del av skrivelsen om de
statliga företagen.

Statsbidragen till kommunerna kommer att ses över i en särskild
utredning (dir. 1990:20 Statsbidragen och kommunernas finansiering).

Flera av de frågor revisorerna tagit upp i dessa sammanhang är
således under beredning eller kan förutsättas bli beaktade vid de olika
utskottens bedömning av frågorna. Något ytterligare initiativ är därför
inte påkallat.

Förbättrad ekonomisk redovisning i
budgetpropositionen

Utskottet instämmer i flera av de önskemål om förbättrad ekonomisk
redovisning i budgetpropositionen som revisorerna lägger fram. Det
förefaller t.ex. rimligt att regeringen särskilt redovisar hur de medel
använts som riksdagen anslagit utöver regeringens ursprungliga förslag.
Vidare bör det tydligare framgå hur anslagen beräknas. Enligt vad
utskottet erfarit övervägs denna fråga i den pågående budgetpropositionsutredningen.
Det vore också önskvärt om redovisningen av förändringar
i anslagsbehållningar, beräknat tillkommande utgiftsbehov
liksom för det underliggande budgetsaldot, kunde utvecklas vidare.
Utskottet har tidigare efterlyst vissa förbättringar i dessa avseenden.
Som framgått i samband härmed finns emellertid betydande svårigheter
att på ett tidigt stadium i beredningen av dessa frågor lämna
fullständiga uppgifter.

Revisorerna tar på flera ställen i sin rapport upp frågan om statistikens
jämförbarhet över tiden. Revisorerna anför att förändringar försvårar
jämförelser över tiden och att det därmed blir besvärligt att med

1989/90:FiU39

säkerhet uttala sig om utvecklingen inom den statliga sektorn (s. 41).
Mot denna bakgrund ifrågasätts om statsbudgeten som begrepp är en
relevant utgångspunkt för långsiktiga politiska överväganden. Man
anför också att möjligen kan långtidsbudgeten ersättas av en utförlig
redovisning i nationalbudgeten.

Enligt utskottets uppfattning används statsbudgetens utfall mindre
för långsiktiga politiska överväganden än annan statistik t:ex. nationalräkenskaperna
där begrepp och definitioner är enhetliga över redovisade
tidsperioder. Bedömningen av den framtida budgetutvecklingen på
längre sikt beskrivs i långtidsbudgeten där begreppen och definitionerna
är konsekvent tillämpade för den redovisade perioden. Denna
redovisning torde inte kunna ersättas av en utvidgad redovisning i
nationalbudgeten. Den avser en annan period (1 — 3 år) och avgränsningen
av den statliga sektorn görs efter ekonomisk-politiska relevanta
definitioner enligt nationalräkenskapssystemet medan långtidsbudgeten
är en framskrivning av statsbudgeten. Det är emellertid önskvärt att
långtidsbudgeten och nationalbudgeten utgår från samma antaganden/bedömningar
om den ekonomiska utvecklingen.

Slutsatser

Utskottet anser sammanfattningsvis att flera av de frågor revisorerna
tar upp bör övervägas ytterligare. En fråga är hur riksdagens roll
påverkas av det arbete med budgetprocessens förnyelse som pågår
inom statsförvaltningen liksom av de förslag som budgetpropositionsutredningen
kommer att lägga fram. Ett väsentligt inslag i den nya
budgetprocessen är den utvärdering av verksamhetens resultat som
skall utgöra en av grundstenarna för myndigheternas förslag om framtida
verksamhetsinriktning. Riksdagen och särskilt dess utskott bör
således ägna mer uppmärksamhet åt att utvärdera resultaten av riksdagens
beslut. Det förefaller naturligt att detta sker i anslutning till att
fördjupad budgetbehandling äger rum av ämnesområdet. Frågan uppkommer
därvid vilka resurser riksdagen har till sitt förfogande för
detta arbete. Dessa frågor bör enligt utskottets mening utredas närmare.
Härvid bör även revisorernas egna granskningsuppgifter uppmärksammas.

Det är också angeläget att riksdagens beslutsfattande i budgetprocessen
ses över. Det finns för närvarande inget sammanhållet ansvar för
budgetbehandlingen i riksdagen. Förslag till förbättringar i detta avseende
lämnas i motion K234. Utskottet anser emellertid att även
andra förslag bör utarbetas och prövas.

Revisorerna föreslår i sin rapport vissa förbättringar av informationen
som lämnas i budgetpropositionen. Budgetpropositionsutredningen
kan också väntas komma med vissa förslag i denna riktning. De
förslag som revisorerna därutöver lagt fram anser utskottet bör utredas
närmare.

Utskottet föreslår mot bakgrund av det anförda att riksdagen genom
talmanskonferensens försorg tillsätter en arbetsgrupp för att bereda

1989/90:FiU39

frågor om riksdagens roll och beslutsfattande i budgetprocessen. Vägledande
för detta arbete bör vara vad utskottet anfört i detta betänkande
samt i yttrande till konstitutionsutskottet (1989/90:FiU5y).

Med detta ställningstagande tillgodoses i huvudsak motionerna Fi55
och Fi56.

I motion Fi57 av Claes Roxbergh m.fl. (mp) begärs att den ekologiska
dimensionen skall ges större vikt och betydelse än den som tillkommer
den ekonomiska. Utskottet har i sitt betänkande 1989/90:FiU20
behandlat frågan om miljöaspekter i propositioner och utredningsförslag.
Utskottet har därvid pekat på vägar för att skapa ett bättre
beslutsunderlag när det gäller att ge miljön en större vikt i ekonomiska
beräkningar och bedömningar. Utskottet vill med anledning av motion
Fi57 hänvisa till detta betänkande och avstyrker därmed motionen.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande riksdagens roll i budgetprocessen

att riksdagen med bifall till motion 1989/90:Fi55 och med anledning
av förslag 1989/90:11 och motion 1989/90:Fi56 beslutar uppdra åt talmanskonferensen
att tillsätta en arbetsgrupp för fortsatt beredning av
frågan om riksdagens roll i budgetprocessen i enlighet med vad utskottet
anfört,

2. beträffande den ekologiska dimensionen i budgetprocessen
att riksdagen avslår motion 1989/90:Fi57.

res. (mp)

Stockholm den 17 maj 1990
På finansutskottets vägnar

Anne Wibble

Närvarande: Anne Wibble (fp), Roland Sundgren (s), Lars Tobisson
(m), Arne Andersson i Gamleby (s), Gunnar Björk (c), Per Olof
Håkansson (s), Rune Rydén (m), Iris Mårtensson (s). Lisbet Calner (s),
Arne Kjörnsberg (s), Filip Fridolfsson (m), Lars De Geer (fp), Ivar
Franzén (c), Lars-Ove Hagberg (vpk), Carl Frick (mp), Sonia Karlsson
(s) och Maria Hed (s).

1989/90:FiU39

Reservation

1989/90:FiU39

Den ekologiska dimensionen i budgetprocessen
(mom. 2)

Carl Frick (mp) anser

dels att den del av utskottets yttrande på s. 13 som börjar med "I
motion Fi57" och slutar med "därmed motionen" bort ha följande
lydelse:

I motion Fi57 av Claes Roxbergh m.fl. (mp) begärs att den ekologiska
dimensionen skall ges större vikt och betydelse än den som tillkommer
den ekonomiska.

Utskottet vill med anledning härav anföra följande. Utformningen
av budgetprocessen och de ekonomiska beslut den leder fram till
påverkar och styr den ekonomiska utvecklingen i samhället. Det går i
denna utveckling inte att bortse från förändringar i de biologiska
systemen. De försämras i rask takt som en följd av den ekonomiska
politiken. Försämringen innebär att produktionsförmågan i de biologiska
systemen sänks. Det är mot denna bakgrund angeläget att i varje
led av budgetprocessen göra miljökonsekvensbeskrivningar. Enligt utskottets
mening bör krav ställas på att regeringen i propositionerna
redovisar förslagens miljömässiga konsekvenser. Det är också nödvändigt
att i utvärderingen av olika förslags effekter också bedöma de
ekologiska konsekvenserna. Vad utskottet anfört med anledning av
motion Fi57 bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.

dels att utskottets hemställan under 2 bort ha följande lydelse:

2. beträffande den ekologiska dimensionen i budgetprocessen
att riksdagen med bifall till motion 1989/90:Fi57 som sin mening
ger regeringen till känna vad utskottet anfört.

gotab 96845. Stockholm 1990