Riksdagens revisorers förslag angående tillsyn - innebörd och tillämpning
Betänkande 1994/95:KU27
Konstitutionsutskottets betänkande
1994/95:KU27
Riksdagens revisorers förslag angående tillsyn -- innebörd och tillämpning
Innehåll
1994/95 KU27
Sammanfattning
I betänkandet behandlas ett förslag från Riksdagens revisorer. Ingen motion har väckts med anledning av förslaget. Förslaget utgår från vissa granskningar som revisorerna har företagit inom skilda verksamhetsområden. I dessa granskningar har revisorerna bl.a. behandlat olika aspekter inom den statliga tillsynen. Med anledning av revisorernas förslag föreslår utskottet ett tillkännagivande till regeringen beträffande uppföljning av statlig tillsynsverksamhet.
Riksdagens revisorers förslag till riksdagen
I förslag 1994/95:RR9 yrkar Riksdagens revisorer
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna anfört om behovet av förbättrad tillsyn och tydliga förutsättningar för sådan tillsyn,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna anfört om regeringens uppföljning av tillsynen och om en samlad redogörelse för tillsynens inriktning, omfattning och resultat inom skilda verksamhetsområden,
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna anfört om behovet av att förutsättningarna för tillsyn beaktas i samband med omorganisation eller ändrade ansvarsförhållanden inom ett verksamhetsområde.
Utskottet
Inledning
Riksdagens revisorer redovisar i förslaget sina erfarenheter från vissa av sina tidigare granskningar. Dessa granskningar har omfattat verksamhetsområden rörande familjehemsvård för barn och ungdom, ADB och integritet, disciplinärenden inom hälso- och sjukvården, särskilda boendeformer för äldre, tillsyn av skolan, tillsyn av djurskydd, tillsyn av spårbunden trafik samt kontroll av livsmedel. Samtliga granskningar utom den beträffande ADB och integritet har resulterat i förslag från revisorerna till riksdagen. Förslagen har behandlats av riksdagen utom förslaget angående kontroll av livsmedel. Detta förslag skall behandlas i lagutskottet under våren 1995 i samband med att utskottet behandlar budgetanslaget till Livsmedelsverket (bet. 1994/95:LU20).
I förslaget behandlar revisorerna bl.a. frågor om förutsättningar för riksdagen att överblicka konsekvenserna av sin lagstiftning och för tillsynsmyndigheterna att överblicka gällande regler inom sina respektive verksamhetsområden. Vidare behandlar revisorerna bl.a. frågan om användningen av allmänna råd i stället för föreskrifter som utgångspunkt för tillsyn. Med anledning av detta vill utskottet i det följande först något behandla begreppen föreskrifter och allmänna råd. Utskottet vill också i korthet belysa vad som gäller i fråga om tillgängligheten av myndigheters föreskrifter och allmänna råd. I sitt förslag efterfrågar revisorerna vidare en redogörelse från regeringen under nuvarande mandatperiod avseende tillsynens inriktning, omfattning och resultat inom skilda verksamhetsområden. Med anledning därav vill utskottet redogöra för vissa generella bestämmelser om myndigheters ansvar inom sina verksamhetsområden. Vidare vill utskottet kortfattat behandla regeringens resultatstyrning av myndigheternas verksamhet i budgetprocessen. Därefter kommer utskottet att redogöra för hur riksdagen har beslutat i fråga om de förslag från revisorerna rörande olika verksamhetsområden som berörs i det nu föreliggande förslaget. Efter detta avsnitt behandlar utskottet det förslag som revisorerna nu har lagt fram för riksdagen.
Föreskrifter och allmänna råd m.m.
I 8 kap. regeringsformen används föreskrift som beteckning för rättsregler, dvs. för regler som bestämmer enskildas och myndigheters handlande. Kännetecknande för en föreskrift är att den är bindande och generellt gällande. Kravet på att en föreskrift är generellt gällande är uppfyllt om den avser situationer av ett visst slag eller vissa typer av handlingssätt eller om den riktar sig till eller på annat sätt berör en i allmänna termer bestämd krets av personer (prop. 1973:90 s. 204). Av bestämmelserna i 8 kap. regeringsformen framgår vidare att endast riksdagen och regeringen har behörighet att direkt på grund av regeringsformen besluta föreskrifter. I 8 kap. 7--10 §§ anges i vilka fall regeringen har denna behörighet efter delegation från riksdagen. Enligt 11 § kan vidare riksdagen, om den enligt detta kapital bemyndigar regeringen att meddela föreskrifter i ett visst ämne, därvid medge regeringen att överlåta åt förvaltningsmyndighet eller kommun att meddela bestämmelser i ämnet. Vidare framgår av 12 § att föreskrifter som regeringen har meddelat med stöd av sådant bemyndigande som avses i regeringsformen skall underställas riksdagen för prövning, om riksdagen bestämmer det. Av 13 § framgår att regeringen även utan delegation från riksdagen i vissa fall har rätt att besluta föreskrifter, nämligen då fråga är om föreskrifter om verkställighet av lag eller om föreskrifter som ej enligt grundlag skall meddelas av riksdagen.
Allmänna råd skiljer sig från föreskrifter genom att de inte är bindande för vare sig myndigheter eller enskilda. Av 1 § författningssamlingsförordningen (1976:725) framgår att allmänna råd definieras som generella rekommendationer om tillämpningen av en författning som anger hur någon kan eller bör handla i ett visst avseende. Det behövs inget särskilt bemyndigande för att en myndighet skall få besluta allmänna råd på sitt område (prop. 1983/84:119 s. 24). En regel som anvisar hur en person lämpligen kan förfara i vissa situationer men där det ändå står den enskilde fritt att välja annan väg för att nå det önskade resultatet hör till kategorin allmänna råd. Även sådana regler som skall främja en enhetlig tillämpning av en viss författning eller som skall bidra till utveckling i en viss riktning av praxis men som inte formellt binder den som råden riktar sig till räknas som allmänna råd.
Nu nämnda frågor om föreskrifter och allmänna råd berörs närmare i Statsrådsberedningens handbok i författningsskrivning (Ds 1992:112). Till handboken har i januari 1995 utkommit ett supplement som behandlar EU-medlemskapet och myndigheternas föreskrifter (Ds 1995:4).
Efter initiativ av konstitutionsutskottet finns sedan år 1986 en förteckning över riksdagens normgivningsbemyndiganden. Förteckningen har upprättats av Statsrådsberedningen efter kontakter med utskottets kansli. Förteckningen har förts departementsvis varje år och har brukat redovisas i utskottets granskningsbetänkande. Förteckningen utgör en god grund för undersökningar av hur riksdagens normgivningsbemyndiganden tillämpas. Utskottet har vidare med anledning av en motion under år 1992/93 beslutat att som sin mening ge talmanskonferensen till känna att Riksdagens förvaltningskontor bör få i uppdrag att inom riksdagen lägga upp ett utskottsvis systematiserat informationssystem som skapar överblick över riksdagens normgivningsbemyndiganden och föreskrifter som meddelats med stöd av dessa (bet. 1992/93:KU1). Riksdagen följde utskottet. Arbetet med att utforma detta informationssystem pågår fortfarande.
Inom regeringskansliet förs en förteckning över normgivningsbemyndiganden som regeringen har lämnat. Förteckningen finns inlagd i en databas. I basen registreras varje författning med uppgift om SFS-nummer, ansvarigt departement, författningens rubrik, sökord, paragraf där bemyndigandet finns och den myndighet som har fått bemyndigandet. Det är möjligt att sortera författningarna myndighetsvis, i kronologisk ordning och i bokstavsordning efter sökord.
Av 9 § författningssamlingsförordningen (1976:725) framgår att vissa centrala myndigheter skall låta utge en författningssamling. Vidare framgår av 13 § att statliga myndigheter skall se till att de har tillgång till andra myndigheters författningssamlingar i den utsträckning som behövs. Därutöver sägs att det skall sändas ett exemplar av en författningssamling till varje kommun, landsting och kommunbibliotek som begär det. Enligt 18 b § skall i ingressen till en myndighets författning lämnas uppgift om det bemyndigande på vilket myndighetens beslutanderätt grundar sig. I 18 c § anges vidare att myndigheterna skall ha en förteckning över sina föreskrifter och allmänna råd. Denna förteckning skall varje år lämnas till regeringen i samband med myndighetens anslagsframställning. Vidare anges i 27 § att allmänna råd skall tryckas eller på annat sätt mångfaldigas och tillhandahållas allmänheten. De kan därvid tas in i en författningssamling. Om de allmänna råden i författningssamlingen är sammanförda med en författning, skall det tydligt utmärkas vilka regler som är författningsföreskrifter och vilka som är allmänna råd. Av 28 § framgår att allmänna råd som inte tas in i författningssamling bör numreras löpande för kalenderår i en serie som är gemensam för myndigheten.
Allmänt om myndigheters ansvar inom sina verksamhetsområden
I verksförordningen (1987:1100) finns allmänna bestämmelser om myndigheter under regeringen. I fråga om en myndighets chef anges att denne skall se till att verksamheten bedrivs författningsenligt och effektivt och att den utvecklas och anpassas till de krav som ställs på verksamheten (5 §). Myndighetens chef skall vidare planera verksamheten, övervaka att planerna följs och följa upp verksamheten och analysera resultatet (6 §). Denne skall också samordna verksamheten med angränsande verksamheter samt se till att allmänhetens, organisationers, företags och offentliga myndigheters kontakter med myndigheten underlättas genom en god service och tillgänglighet, genom information och genom ett klart och begripligt språk (7 §). Myndighetens chef skall vidare hålla styrelsen informerad om verksamheten samt se till att de anställda är väl förtrogna med målen för myndighetens verksamhet (8--9 §§). Därutöver skall chefen se till att regeringen, utöver vad som faller inom myndighetens styrelses beslutandeområde, får det underlag som den behöver för att ta ställning till omfattningen och inriktningen av verksamhetens olika delar (10 §). En myndighets styrelse skall bl.a. fatta beslut om myndighetens anslagsframställning och årsredovisning samt om sådana föreskrifter som riktar sig till enskilda, kommuner, eller landsting (13 §).
Innan myndigheten beslutar en föreskrift eller ett allmänt råd enligt författningssamlingsförordningen (1976:725), skall den noga överväga om detta är den mest ändamålsenliga åtgärden samt utreda föreskriftens eller det allmänna rådets kostnadsmässiga och andra konsekvenser och dokumentera utredningen i en konsekvensutredning. Vidare skall myndigheten såsom huvudregel begära regeringens medgivande att besluta föreskriften om den leder till inte oväsentligt ökade kostnader för dem som berörs. Myndigheten skall se till att de kostnadsmässiga konsekvenserna begränsas också när den utövar tillsyn (14 §). Myndigheten skall vidare fortlöpande se över sina föreskrifter och pröva om de behövs och om de är lämpligt utformade (15 §). Därutöver skall myndigheten i en arbetsordning eller i särskilda beslut meddela de föreskrifter som behövs om myndighetens organisation och formerna för myndighetens verksamhet (16 §).
Av förordningen (1990:1510) med länsstyrelseinstruktion framgår att länsstyrelse bl.a. har till uppgift att svara för den statliga förvaltningen i länet, i den mån inte någon annan myndighet har ansvaret för särskilda förvaltningsuppgifter (1 §). Vidare framgår att länsstyrelse svarar för en mängd frågor, bl.a. för den sociala omvårdnaden, hälsoskyddet, samordningen av trafiksäkerhetsarbetet, utbildning, djurskydd samt livsmedelskontroll. Ansvaret vilar dock inte på länsstyrelsen, om det finns särskilt föreskrivet att någon annan statlig myndighet skall svara för sådana uppgifter (3 §). Verksförordningen skall tillämpas på länsstyrelserna (5 §).
Utvecklingsgruppen för länsstyrelsefrågor inom Civildepartementet har i november 1994 avlämnat rapporten Länsstyrelsernas ansvar för uppföljning, utvärdering och tillsyn. Syftet med rapporten är främst att ge en samlad bild av hur statsmakterna formulerat länsstyrelsernas olika uppföljnings-, utvärderings- och tillsynsuppgifter. I fråga om länsstyrelsernas tillsyn samt besvärs- och överprövningsrätt sägs att dessa uppgifter är noga reglerade i specialförfattningar och förenade med maktbefogenheter. Vidare sägs att länsstyrelsernas tillsynsuppgifter ofta är förknippade med tvångsmedel.
Resultatstyrning genom budgetprocessen
Sedan slutet av 1980-talet är resultatstyrning, förutom finansiell styrning, ett centralt begrepp för budgetprocessen. Resultatstyrning innebär att mål formuleras för myndighetens verksamhet, att man löpande tar fram information om verksamhetens resultat, att resultatet bedöms regelbundet med ledning av målen för verksamheten samt att resultatbedömningen läggs till grund för beslut om den fortsatta verksamheten. Resultatstyrning är den bärande idén i förordningen (1993:134) om myndigheters årsredovisning och anslagsframställning, som trädde i kraft den 1 juli 1993. En väl fungerande resultatstyrning innebär en långtgående delegering till myndigheterna av ansvar och beslutsfattande.
Förordningen om myndigheters årsredovisning och anslagsframställning föreskriver att myndighetens verksamhet skall delas in i verksamhetsområden till vilka knyts verksamhetsmål. För uppföljning skall finnas mätmetoder och resultatmått. Verksamhetsmålen beslutas antingen av regeringen eller myndigheten. Riksdag och regering beslutar om övergripande mål för verksamheten. Förhållandet mellan de övergripande målen och verksamhetsmålen skall dokumenteras (4--5 §§). Det sistnämnda innebär dock inte att dokumentationen alltid skall redovisas. Kravet är endast att dokumentationen skall finnas tillgänglig hos myndigheten.
Den statliga budgetprocessen kan beskrivas som ett kontinuerligt informationsflöde mellan myndigheterna, regeringen och riksdagen. De huvudsakliga bärarna av informationen utgörs av vissa budgetdokument. Bland dessa återfinns myndigheternas årsredovisningar och anslagsframställningar samt regeringens myndighetsspecifika direktiv och regleringsbrev. Regeringen infordrar för sin styrning information från myndigheten i den årliga budgetprocessen. Kraven på information anges i förordningen om myndigheters årsredovisning och anslagsframställning.
Enligt 6 § i ovan nämnda förordning skall myndigheterna varje år lämna en årsredovisning. Årsredovisningen har flera syften. Ett syfte är att verifiera i vad mån verksamheten utförts på det sätt som angetts i myndighetsspecifika direktiv, regleringsbrev och andra regeringsbeslut. Ett annat är att ge underlag för statsmakternas planering och budgetering av den framtida verksamheten. En årsredovisning skall innehålla en resultatredovisning, en resultaträkning och balansräkning samt en anslagsredovisning och finansieringsanalys. Enligt 9 § skall myndigheten i resultatredovisningen redovisa och kommentera verksamhetens resultat i förhållande till verksamhetsmålen. Med resultat avses härvid vad myndigheten har presterat och mätbara effekter av prestationerna. Myndigheten skall per verksamhetsgren särskilt redovisa och kommentera hur resultatet har utvecklats med avseende på volym, intäkter, kostnader och kvalitet. Större avvikelser från verksamhetsmålen skall förklaras. Vidare skall myndigheten kommentera hur resultatet förhåller sig till de övergripande målen för verksamheten (10 §). Det grundläggande syftet med resultatredovisningen är att för regeringen redovisa resultatet av myndighetens verksamhet i förhållande till beslutade verksamhetsmål, uppdrag och återrapporteringskrav.
Enligt 14 § skall myndigheten varje år lämna en anslagsframställning till regeringen. Anslagsframställningen kan vara enkel eller fördjupad. Regeringen beslutar varje år vilka myndigheter som nästföljande kalenderår skall genomgå en fördjupad prövning (17 §). Den fördjupade anslagsframställningen skall avse tre budgetår om regeringen inte beslutar något annat. Framställningen skall innehålla en sammanfattande resultatanalys, omvärldsanalys, resursanalys samt myndighetens förslag till inriktning och finansiering av verksamheten för de budgetår framställningen avser (18 §). Enligt 19 § skall i resultatanalysen myndighetens prestationer och effekterna av verksamheten utvärderas i förhållande till verksamhetsmålen och de övergripande målen. Jämfört med resultatredovisningen i årsredovisningen skall resultatanalysen vara mer inriktad på myndighetens verksamhet i ett samhällsperspektiv. I omvärldsanalysen skall myndigheten pröva vilka krav som ställs på den fortsatta verksamheten med hänsyn till de inslag i samhällsutvecklingen som är av särskild betydelse för de olika verksamhetsgrenarna (20 §). Resursanalysen innebär enligt 21 § att myndigheten med ledning av resultat- och omvärldsanalysen skall bedöma de befintliga resurserna och pröva vilka omprioriteringar eller andra förändringar som behöver vidtas för att nå de verksamhetsmål som gäller för respektive verksamhetsgren.
Den enkla anslagsframställningen syftar till att ge regeringen underlag för bedömningen av resursbehovet för det närmast följande budgetåret (15 §).
Som ovan nämnts utgörs regeringens budgetdokument av myndighetsspecifika direktiv och regleringsbrev. Myndighetsspecifika direktiv riktas till myndigheter som regeringen vill underkasta en fördjupad prövning med avseende på hela eller delar av verksamheten. Det är det normala sättet för regeringen att aktualisera frågan om en fördjupad anslagsframställning. Direktiven används för att komplettera eller ersätta bestämmelserna i förordningen om myndigheters årsredovisning och anslagsframställning genom att vidga, fördjupa eller koncentrera informationskraven. Regleringsbrevet syftar till att med hjälp av finansiella ramar och krav på resultat ange vad myndigheten skall uppnå under det kommande budgetåret. Varje år återges i regleringsbrevet de övergripande mål och verksamhetsmål som gäller för budgetperioden. Det görs även om målen är oförändrade i förhållande till föregående år. Regleringsbrevet skall normalt bestå av tre delar, nämligen verksamhet, finansiering och övrigt. I verksamhetsdelen anges myndighetens övergripande mål och verksamhetsmål. Vidare kan i verksamhetsdelen anges uppdrag som ofta gäller att myndigheten i någon speciell fråga skall ta fram ett beslutsunderlag för ett senare beslut av regeringen. Därutöver skall krav på myndighetens återrapportering preciseras. Myndighetens löpande verksamhet skall i första hand återrapporteras i årsredovisningen. I regleringsbrevet kan regeringen ange vad den vill att återrapporteringen skall koncentreras på och hur informationen skall struktureras. Regeringen kan också föreskriva att återrapporteringen skall ske i annan ordning, t.ex. i en särskild rapport.
Nu berörda frågor om resultatstyrning genom budgetprocessen behandlas utförligt i Riksrevisionsverkets skrift Resultat, verksamhet och ekonomi -- en handledning för myndigheterna 1994 (Budgethandboken).
Regeringen har på begäran från riksdagen fortlöpande redogjort för utvecklingen av resultatstyrningen. I årets finansplan (prop. 1994/95:100, bil. 1 s. 84) har regeringen redovisat sin bedömning av utvecklingen av resultatstyrningen under det gångna året. Regeringen konstaterar att en rad positiva effekter har åstadkommits i reformarbetet med att utveckla resultatstyrningen i budgetprocessen. Vidare konstaterar regeringen med tillfredsställelse att myndigheternas intresse och förmåga att i olika avseenden analysera sin verksamhet har ökat påtagligt sedan slutet av 1980-talet. Årsredovisningarna och särskilt resultatredovisningens värde som instrument för regeringens löpande uppföljning och kontroll har ökat. Regeringen anger att vissa av årets iakttagelser är av central betydelse. De dokument som finns i budgetprocessen bör bättre anpassas till en effektiv resultatstyrning. Enligt regeringen bör främst en ökad flexibilitet i den långsiktiga planeringen eftersträvas. Årsredovisningen skall även framdeles vara ett instrument för den årliga löpande avrapporteringen och kontrollen av verksamheten i förhållande till de krav som ställs på verksamheten.
Revisorernas tidigare granskningar
Revisorerna har granskat familjehemsvården för barn och ungdom. Granskningen inriktades i huvudsak på att följa upp hur reglerna i socialtjänstlagstiftningen om familjehemsvården för barn och ungdom efterlevs samt hur länsstyrelserna och Socialstyrelsen utövar sin tillsyn. Med anledning av vad som kommit fram vid granskningen föreslog revisorerna bl.a. att åtgärder borde vidtas för att få en bättre balans mellan uppgifter och resurser hos länsstyrelsernas sociala funktion (förslag 1991/92:21). Vidare föreslog revisorerna bl.a. att länsstyrelserna regelbundet skulle genomföra uppföljningar och utvärderingar av familjehemsvården. Vid behandlingen av förslaget fann socialutskottet att regeringen bör ta del av revisorernas överväganden och förslag och återkomma till riksdagen i frågan. Utskottet hemställde att riksdagen, med anledning av revisorernas förslag, som sin mening skulle ge regeringen till känna vad utskottet anfört (bet. 1992/93:SoU4). Riksdagen följde utskottet (rskr. 16--17).
Revisorerna har vidare granskat statens tillsyn över hälso- och sjukvården. Denna granskning låg till grund för revisorernas förslag 1993/94:RR7 angående disciplinärenden inom hälso- och sjukvården. Revisorerna föreslog bl.a. att en oberoende tillsynsfunktion skulle inrättas. Vidare anförde revisorerna att det fanns skäl att utöka patienternas möjligheter att framföra sina klagomål. Revisorerna föreslog att det kunde ske genom ökade informationsinsatser från tillsynsmyndigheter och genom inrättande av en statlig patientombudsman. Socialutskottet avstyrkte revisorernas förslag i nu angivna delar (bet. 1993/94:SoU26). Riksdagen beslutade i enlighet med vad utskottet hemställt (rskr. 410--411).
Med anledning av granskningen av den statliga styrningens betydelse för utvecklingen av särskilda boendeformer för äldre under perioden 1986--1992 avgav revisorerna förslaget 1993/94:RR10. I förslaget anförde revisorerna bl.a. att svårigheterna att bedöma behovet av äldreboende, i kombination med de möjligheter till olika lösningar som följer av socialtjänstlagens karaktär av ramlag, talar för att den regionala tillsynen av äldreboendet måste ges en ökad prioritet och även tas på större allvar av tillsynsorganen. Revisorerna föreslog att regeringen borde återkomma till riksdagen med information om hur särskilda boendeformer för äldre förändras över tiden. Socialutskottet fann vid sin behandling av föslaget att granskningsrapporten och revisorernas synpunkter och slutsatser bör kunna utgöra ett viktigt underlag vid regeringens fortsatta arbete med dessa frågor. Utskottet ansåg att något tillkännagivande till regeringen dock inte behövdes (bet. 1994/95:SoU5). Riksdagen följde utskottet (rskr. 21).
Revisorerna har granskat tillsynen av skolan. Granskningen har främst inriktats på Skolverkets tillsynsuppgifter och kommunernas egenkontroll av verksamheten. Med anledning av vad som kommit fram vid granskningen har revisorerna avgett förslaget 1993/94:RR11. I förslaget anförde revisorerna att regeringen bör medverka till att Skolverkets tillsyn av skolan utökas. Revisorerna föreslog därför att riksdagen som sin mening skall ge regeringen till känna vad revisorerna anfört om utökad och mer aktiv tillsyn av skolan. Utbildningsutskottet tillstyrkte revisorernas förslag (bet. 1994/95:UbU1). Riksdagen följde utskottet (rskr. 46--47).
Vidare har revisorerna granskat tillsynen av djurskyddet. Granskningen inriktades på Jordbruksverkets styrning och uppföljning av djurskyddstillsynen på lokal och regional nivå. Revisorerna anförde i förslaget 1993/94:RR8 bl.a. att Jordbruksverket borde göra en inventering av djurskyddsarbetet. Vidare fann revisorerna att det i anslutning till en mer genomgripande översyn av djurskyddstillsynen kunde finnas skäl för att genom lagstiftning precisera krav på kompetens för djurskyddsinspektörer. Revisorerna ansåg också att det kunde finnas motiv att pröva frågan om ett statligt huvudmannaskap för djurskyddstillsynen. Jordbruksutskottet tillstyrkte revisorernas förslag (bet. 1994/95:JoU1). Riksdagen beslutade i enlighet med utskottet (rskr. 32--33).
Med anledning av granskningen av tillsynen av spårbunden trafik avgav revisorerna förslaget 1994/95:RR7. I förslaget anförde revisorerna att styrningsbrister och bakomliggande orsaker till tillbud och olyckor i högre grad bör analyseras och dokumenteras. Vidare anförde revisorerna att Järnvägsinspektionens möjligheter att utforma tydliga regler skulle förbättras om lagstiftningen utformades så att tillsyns-, normgivnings-, och undersökningsuppgifter lades direkt på inspektionen. Revisorerna föreslog därför att regeringen borde ges i uppdrag att lämna förslag till ändringar i järnvägssäkerhetslagen (1990:1157) och att utföra erforderligt författningsarbete. Vidare föreslog revisorerna att förutsättningarna för en gemensam inspektion för tillsyn av säkerhet inom transportområdet skulle utredas. Vid sin behandling av revisorernas förslag konstaterade trafikutskottet att regeringen hade tagit initiativ till ett omfattande utredningsarbete beträffande olika säkerhetsfrågor inom transportområdet (bet. 1994/95:TU3). Enligt utskottet borde regeringen vid sina överväganden i samband därmed också pröva de frågor som revisorerna aktualiserat. Utskottet hemställde att riksdagen med anledning av revisorernas förslag som sin mening skulle ge regeringen till känna vad utskottet anfört. Riksdagen följde utskottet (rskr. 84--85).
Revisorernas förslag
Revisorerna anser att behovet av tydliga förutsättningar för tillsynen inte nog kan understrykas. Regeringen bör därför redovisa för riksdagen hur informationen om gällande regler inom viktiga tillsynsområden ytterligare kan förbättras. Vidare föreslår revisorerna att regeringen bör kartlägga i vilken utsträckning allmänna råd i stället för föreskrifter används som utgångspunkt för tillsyn. Enligt revisorernas uppfattning är det också väsentligt att det tydligt framgår av lagstiftningen vilken myndighet som har tillsynen inom ett bestämt område och vad tillsynsuppgiften konkret innebär. Revisorerna förutsätter att regeringen redovisar förslag till åtgärder i syfte att göra ansvarsförhållandena entydiga.
Revisorerna anser att regeringen bör följa upp tillsynens inriktning, omfattning och resultat inom skilda områden. Regeringen bör i samband därmed bedöma behovet av särskilda initiativ för att samordna skilda tillsynsinsatser eller stimulera till samverkan mellan tillsynsorganen. Även behovet av kompetensutveckling inom skilda tillsynsområden bör redovisas för riksdagen. Revisorerna poängterar vidare att förhållandet mellan länsstyrelserna och skilda centrala tillsynsmyndigheter bör klargöras. En samlad redogörelse rörande tillsyn bör lämnas till riksdagen under innevarande mandatperiod. Enligt revisorerna kan det ske inom ramen för den reguljära budgetprocessen och efter särskilda direktiv från regeringen till myndigheter med tillsynsansvar att ställa samman resultaten av sin tillsyn. Myndigheterna bör därvid redovisa vilka åtgärder de vidtagit för att bevaka att de tjänstemän som utövar tillsyn har tillräcklig kompetens härför. Enligt revisorerna bör vid en sådan genomgång också belysas behovet av ökad samverkan mellan olika tillsynsmyndigheter samt av åtgärder för att stärka tillsynens oberoende. Samtliga tillsynsmyndigheter bör vidare ges i uppdrag att redovisa omfattningen av sin aktiva tillsynsverksamhet. Revisorerna anser vidare att regeringen bör bedöma om myndigheternas andra uppgifter i alltför hög grad har begränsat den faktiskt utförda tillsynen. I den samlade redogörelsen bör regeringen även föreslå åtgärder som medför att tillräckliga resurser avsätts för aktiv tillsyn inom olika verksamhetsfält. Revisorerna förutsätter att betydelsen av samhällsorganisatoriska förändringar uppmärksammas i redogörelsen. Vidare förutsätter revisorerna att förhållandet mellan egenkontroll och oberoende tillsyn beaktas i samband med sådana förslag till organisationsförändringar som innebär att förutsättningarna för tillsyn ändras. Regeringen bör då särskilt behandla frågan om egenkontroll respektive myndighetstillsyn. Enligt revisorerna bör även denna fråga tas med i redogörelsen till riksdagen. Därutöver anger revisorerna att de har funnit en rad brister i utformningen av gällande sanktioner. Frågan om verkningsfulla sanktioner bör därför diskuteras i redogörelsen. Därvid bör regeringen beskriva och värdera såväl svagheter i befintliga sanktionsmöjligheter som brister vid tillämpningen av dessa sanktioner. Enligt revisorerna bör regeringen även kartlägga vilka metoder olika tillsynsorgan använder för att sprida kännedom om sin verksamhet i allmänhet och om speciella tillsynsinsatser. Vidare anser revisorerna att frågan om avgifter för tillsyn inom olika områden förtjänar en samlad behandling, där olika tillsynsområden jämförs med varandra. I detta sammanhang bör behandlas frågan om vissa avgifters karaktär av skatter påverkar tillsynen i negativ riktning. Hänsyn måste enligt revisorerna tas till praxis i andra europeiska länder. I regeringens redogörelse till riksdagen bör även behandlas de problem med skiftande avgiftsuttag som revisorerna beskrivit.
Revisorerna föreslår vidare att regeringen i anslutning till förslag om samhällsorganisatoriska förändringar regelmässigt utvecklar sin syn på hur tillsynsbehoven ändras på både kommunal och statlig nivå. Enligt revisorerna bör härvid bl.a. förhållandet mellan tillsyn och egenkontroll behandlas.
Utskottets bedömning
Enligt utskottets mening är en väl fungerande statlig tillsyn ett viktigt instrument i arbetet med att uppnå att lagar och andra föreskrifter efterlevs. Det är vidare betydelsefullt att regelbildningen är ändamålsenlig. Detta förutsätter, såsom revisorerna framhållit, att riksdagen får information om konsekvenserna av sin lagstiftning så att denna kan bedömas och eventuella förändringar aktualiseras. Som utskottet redovisat i det föregående är ett system som underlättar uppföljning av normgivningen under uppbyggnad. Det är enligt utskottet väsentligt att detta system vidareutvecklas.
Riksdagens revisorer har i sitt förslag lyft fram och lämnat värdefulla synpunkter på en rad problem inom olika områden i den statliga tillsynsverksamheten. Som framgår av det föregående har regeringen genom budgetprocessen getts möjlighet till uppföljning och kontroll av myndigheternas verksamhet. Enligt utskottets mening bör regeringen i detta reguljära budgetarbete uppmärksamma de frågor som revisorerna nu har aktualiserat. För regeringens löpande uppföljning och kontroll kan härvid myndigheternas årsredovisningar och framför allt resultatredovisningen utgöra värdefulla informationsbärare. Utskottet vill också framhålla att regeringen bör överväga att i myndighetsspecifika direktiv inför de fördjupade anslagsframställningarna särskilt uppdra åt myndigheten att redovisa dess arbete med tillsynsfrågor. Vidare delar utskottet revisorernas uppfattning att regeringen i samband med förslag om omorganisation eller ändrade ansvarsförhållanden inom en myndighets verksamhetsområde regelmässigt bör analysera om förutsättningarna för tillsynen ändras. Vad utskottet nu har anfört bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.
Hemställan
Utskottet hemställer
att riksdagen med anledning av Riksdagens revisorers förslag 1994/95:RR9 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
Stockholm den 21 februari 1995
På konstitutionsutskottets vägnar
Birgit Friggebo
I beslutet har deltagit: Birgit Friggebo (fp), Kurt Ove Johansson (s), Catarina Rönnung (s), Anders Björck (m), Ingvar Johnsson (s), Widar Andersson (s), Birger Hagård (m), Tone Tingsgård (s), Birgitta Hambraeus (c), Björn von Sydow (s), Jerry Martinger (m), Barbro Hietala Nordlund (s), Kenneth Kvist (v), Pär-Axel Sahlberg (s), Inger René (m) och Peter Eriksson (mp).