Riksdagens revisorers förslag angående den statliga personalpolitiken
Betänkande 1995/96:AU10
Arbetsmarknadsutskottets betänkande
1995/96:AU10
Riksdagens revisorers förslag angående den statliga personalpolitiken
Innehåll
1995/96 AU10
Sammanfattning
I detta betänkande behandlar utskottet Riksdagens revisorers förslag (1995/96:RR7) angående den statliga personalpolitiken jämte två motioner som väckts med anledning av förslaget. Förslaget bygger på revisorernas rapport 1994/95:12 Statlig personalpolitik.
Revisorernas förslag går ut på tillkännagivande till regeringen om ett samlat handlingsprogram för det fortsatta utvecklingsarbetet rörande den statliga personalpolitiken. I handlingsprogrammet bör ingå vad revisorerna i förslaget har anfört om precisering av inriktning och mål, utvärderingar, kompetensutveckling, personalrörlighet, chefspolitik och rekryteringspolitik samt ledarskap i regeringskansliet. I dessa delfrågor har revisorerna begärt tillkännagivanden.
Två motioner har väckts med anledning av förslaget, nämligen motion A13 (v) och motion A14 (kds).
Sedan förslaget överlämnats till riksdagen har regeringen gett en särskild utredare i uppdrag att göra en utvärdering av hur den arbetsgivarpolitiska delegeringen till myndigheterna under de senaste åren har fungerat. Utredaren skall enligt direktiven behandla flera av de frågor som tagits upp av revisorerna.
Utskottet har mot denna bakgrund inte funnit anledning att ge några tillkännagivanden till regeringen utom såvitt avser frågan om tidsbegränsade chefsförordnanden och chefsavveckling. Utskottet uppehåller sig särskilt vid den under senare tid aktuella frågan om löner och andra ersättningar till höga chefer inom den statliga sektorn.
Reservationer har avgetts av företrädarna för Vänsterpartiet och Kristdemokratiska samhällspartiet.
Förslaget
I förslag 1995/96:RR7 har Riksdagens revisorer föreslagit att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna har anfört rörande
1. översyn av inriktningen och målen för den statliga personalpolitiken,
2. uppföljningar och utvärderingar,
3. omfattningen och inriktningen på kompetensutvecklingen inom staten,
4. statlig strategi för att öka personalrörligheten och flexibiliteten,
5. tidsbegränsade chefsförordnanden och chefsavvecklingen,
6. utnämningar av verkschefer,
7. rekryteringspolitiken och ledarskapet i regeringskansliet,
8. sammanfattande åtgärdsförslag.
Motioner
1995/96:A13 av Hans Andersson och Ingrid Burman (v) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om ansvaret för personalpolitiken inom regeringskansliet,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om personalpolitiskt utvecklingsarbete,
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om chefslöner, pensionsavtal och avgångsvederlag,
4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om lönediskriminering på grund av kön,
5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om jämställdhet,
6. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om rekrytering av invandrare,
7. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om särskild sysselsättning för arbetshandikappade.
1995/96:A14 av Dan Ericsson och Rose- Marie Frebran (kds) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om utnämningar av verkschefer,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om chefsavveckling och avgångsvederlag,
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en särskild central enhet för policy- och förhandlingsfrågor avseende chefsrekrytering och avtal med chefer i regeringskansli, statliga verk och bolag,
4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om rekryteringspolitiken och ledarskapet i regeringskansliet.
Utskottet
Bakgrund
Riksdagens revisorer har granskat den statliga personalpolitiska reform som riksdagen beslutat om åren 1985 och 1987. Initiativet till granskningen har tagits av revisorernas arbetsutskott. Syftet med granskningen var att undersöka hur regeringen har genomfört besluten samt hur myndigheterna har hanterat arbetsgivar- och personalansvar på området. Frågor om rekrytering och personalrörlighet, chefsutveckling, arbetsmiljö samt kompetensutveckling har därvid särskilt studerats. Resultatet av granskningen har redovisats i revisorernas rapport 1994/95:12 Statlig personalpolitik. Rapporten har remissbehandlats.
Våren 1985 lade regeringen fram en proposition om den statliga personalpolitiken (prop. 1984/85:219). Propositionen behandlades av riksdagen under hösten 1985 (AU 1985/86:6, rskr. 48). Delar av propositionen, som handlade bl.a. om meritvärdering vid tillsättning av lärartjänster inom det statligt reglerade området hänvisades, till utbildningsutskottet för beredning (UbU 1985/86:5, rskr. 50).
I propositionen anges två viktiga utgångspunkter för personalpolitikens fortsatta utveckling inom statsförvaltningen.
Den ena är att personalpolitiken tydligare än tidigare bör vara ett instrument i förnyelsen av den offentliga sektorn. Den andra utgångspunkten är decentralisering och strävan att bättre anpassa personalpolitiken i olika statliga verksamheter till skilda miljöer i vilka de verkar.
I verksledningspropositionen (prop. 1986/87:99) återkom regeringen med förslag om principerna för chefsförsörjningen. Ärendet hänvisades till konstitutionsutskottet för beredning (KU 1986/87:29, rskr. 226). Regeringens skyldighet att säkerställa den kompetens som behövs i ledningen för den statliga förvaltningen understryks. Denna uppgift innebär - utöver rekrytering och tillsättning av de högsta cheferna - också uppföljning av deras verksamhet samt erforderliga utbildnings- och rörlighetsinsatser i syfte att stärka chefskompetens och verksamhetens effektivitet. Åtgärderna syftar enligt propositionen till att göra det möjligt för regeringen att mer effektivt än tidigare utnyttja utnämningsmakten för att underlätta den ökade styrning av statsverksamheten som propositionen är inriktad på.
Revisorernas förslag
I förslaget till riksdagen (1995/96:RR7) angående den statliga personalpolitiken redovisar revisorerna sin granskning av den personalpolitiska reformen. Syftet med granskningen har som ovan sagts varit att undersöka hur regeringen har genomfört riksdagens beslut samt hur myndigheterna har hanterat sitt arbetsgivar- och personalansvar på området.
Revisorernas överväganden redovisas under följande rubriker:
Översyn av inriktningen av och målen för den statliga personalpolitiken.
Uppföljningar och utvärderingar.
Omfattningen av och inriktningen på kompetensutvecklingen inom staten.
Statlig strategi för att öka personalrörligheten och flexibiliteten.
Tidsbegränsade chefsförordnanden och chefsavvecklingen.
Utnämningar av verkschefer m.m.
Rekryteringspolitiken och ledarskapet i regeringskansliet.
Sammanfattande åtgärdsförslag.
I samtliga dessa fall begär revisorerna tillkännagivanden till regeringen.
Beträffande översyn av inriktningen av och målen för den statliga personalpolitiken understryks vikten av att myndigheterna har en tydlig och genomtänkt politik för sin personal. Det som talar för detta är den ökade vikt man numera inom arbetslivet tillmäter arbetsorganisation, ledarskap, kompetensutveckling, rekrytering, motivation, goda arbetsvillkor och en stödjande arbetsmiljö samt frågan om hur personalen aktivt skall kunna bidra till verksamhetens resultat på ett kostnadseffektivt sätt.
För att regeringen skall kunna följa upp och kvalitativt bedöma hur myndigheterna använder sina personalresurser och hur personalkostnaderna utvecklas i relation till verksamhetsresultaten behövs tydligt formulerade mål för den statliga personalpolitiken. Det finns behov av att formulera vilka grundläggande värderingar och regler som bör gälla vid statens myndighetsutövning. Behovet härav ökar med det större ansvar som följer i decentraliseringens spår. Slutligen bör säkerställas att alla statliga myndigheter kan erbjuda sina anställda goda arbetsvillkor.
Revisorerna tar härefter upp frågan om uppföljningar och utvärderingar och konstaterar därvid att sådana behövs för att regeringen skall kunna styra myndigheterna. Inte minst viktigt har detta blivit genom den omfattande delegering av det arbetsgivarpolitiska och personalpolitiska ansvaret som har genomförts under senare år. Regeringens uppföljning i budgetdialogen med myndigheterna bör i större utsträckning än i dag inriktas på en kvalitativ bedömning av hur myndigheterna använder sina personalresurser i relation till verksamhetsresultaten. Revisorerna föreslår att regeringen ger Riksrevisionsverket och Arbetsgivarverket i uppdrag att vidareutveckla årsredovisningens innehåll och utformning rörande personalfrågor. Även metoder för att göra mer omfattande utvärderingar av myndigheternas personalpolitik bör utvecklas och flera externa utvärderingar av personalområdet initieras av regeringen.
Revisorerna anser att regeringen bör skaffa sig en bättre överblick över omfattningen av och inriktningen på kompetensutvecklingen inom staten. Regeringen bör också klargöra hur spridningen av goda exempel inom statsförvaltningen skall gå till och vilken instans som skall ha ansvar för detta.
Revisorerna anser vidare att regeringen bör ha en statlig strategi för att öka personalrörligheten och flexibiliteten. Möjligheterna att öka personalutbytet mellan departement och myndigheter, mellan myndigheterna inbördes samt mellan staten och andra arbetsmarknadssektorer bör ses över. Även den äldre arbetskraftens problem bör uppmärksammas. De praktiska lösningarna måste dock bygga på frivillighet. Ett vidgat arbetsgivarsamarbete är exempelvis en möjlighet att komma fram på den vägen.
Beträffande tidsbegränsade chefsförordnanden och chefsavvecklingen har under granskningen framkommit att systemet inte fungerar i enlighet med riksdagens och regeringens intentioner. Revisorerna anser därför att regeringen bör tydliggöra intentionerna med de tidsbegränsade chefsförordnandena samt utarbeta en ny modell för dessa. Vidare bör nya modeller för chefsavveckling utvecklas.
Vad härefter gäller utnämningar av verkschefer m.m. framhålls vikten av en effektiv utnämningsmakt och behovet av hög kvalitet i beredningsförfarandet samt möjligheter till insyn och efterkontroll. Introduktionen och utbildningen av myndighetschefer behöver förbättras liksom även den informella dialogen mellan verkschefen och regeringen.
Revisorerna anför att en breddad rekrytering och ökad konkurrens vid tillsättningen av myndighetschefer bör komma till stånd. Vidare har övervägts hur öppen tillsättningsprocessen skall vara för att öka konkurrensen och bredden vid utnämningarna. Regeringen bör se över möjligheterna att ytterligare förbättra tillsättningsprocessen i nämnda avseenden och informera riksdagen om vilka möjligheter man anser står till buds.
Rekryteringspolitiken och ledarskapet i regeringskansliet behöver utvecklas. Granskningen har visat att regeringens långsiktiga styrning av myndigheterna brister i effektivitet. Rekrytering av unga handläggare utan kvalificerad yrkes erfarenhet och omfattande kunskaper om de verksamhetsområden de skall arbeta med är uttryck för en låg prioritering av regeringskansliets utveckling.
Revisorerna anser att en starkare betoning på ledarförmåga bör införas vid rekrytering av chefer. Ansvarsfördelningen rörande personalfrågor i regeringskansliet är oklar.
Som sammanfattande åtgärdsförslag föreslår revisorerna att regeringen tar fram ett handlingsprogram för det fortsatta utvecklingsarbetet rörande den statliga personalpolitiken. Invändningen som kan riktas mot förslaget om ett handlingsprogram - nämligen att man därmed fråntar myndigheterna huvudansvaret för personalpolitiken - väger inte tillräckligt tungt. Revisorerna framhåller nämligen att en huvudpunkt i handlingsprogrammet avser betoningen av att det är myndigheterna som har ansvaret för att ta fram en genomtänkt och verksamhetsanpassad personalpolitik.
I det föreslagna handlingsprogrammet bör ingå vad revisorerna anfört om precisering av inriktning och mål, utvärderingar, kompetensutveckling, personalrörlighet, chefspolitik och rekryteringspolitik och ledarskap i regeringskansliet. Tydliga krav på att även myndigheterna bör se över sin personalpolitik på motsvarande områden bör framhållas.
Motioner
Hans Andersson och Ingrid Burman (v) delar revisorernas uppfattning att regeringen bör ta fram ett handlingsprogram för den statliga personalpolitiken; motion A13.
En utvecklad personalpolitik kräver en hög grad av professionalism. Motionärerna ifrågasätter rimligheten i att en politiskt tillsatt tjänsteman, statssekreteraren, utöver sina kunskaper inom sakområdet skall ha hög kompetens när det gäller personalpolitik med alla dess olika inslag. En tilltalande ståndpunkt som framkommit under remissbehandlingen är därför att utse en opolitisk tjänsteman till högste chef för personalpolitiken De politiskt ansvariga måste givetvis ha det yttersta ansvaret för rekryteringspolitikens inriktning (yrk. 1).
Vad gäller kompetensutveckling krävs enligt motionärerna ett mycket omfattande arbete. För att kunna fullgöra de nya uppgifter som åläggs statsmakten och för att de anställda skall kunna utveckla sig i arbetet krävs en målmedveten satsning på ett utvecklingsarbete beträffande arbetsorganisation och decentraliserat ansvar som tar till vara personalens engagemang. För gruppen 40-50-åringar är det särskilt viktigt med kompetensutveckling. Handlingsprogrammet bör ha en väl genomtänkt strategi när det gäller både kompetensutveckling och utveckling av arbetsorganisation (yrk. 2).
När det gäller lönepolitiken framhåller motionärerna att regeringen på två punkter bör lämna tydliga instruktioner till verksamheterna. Den ena punkten gäller lika lön för likvärdigt arbete. Handlingsprogrammet måste ålägga de ansvariga att aktivt motverka löneskillnader på grund av kön. Den andra punkten gäller chefslönerna och villkoren för chefer i statliga verk och bolag. Det är dags att begränsa de statliga chefslönerna i stället för att hänga med näringslivets fantasilöner. Motionärerna förordar ett lönetak i statlig verksamhet motsvarande lönen för landets statsminister. Dessutom måste tydliga regler sättas upp för pensionsavtal och avgångsvederlag inom den statliga sektorn. Lagen om anställningsskydd kan vara ett riktmärke härvidlag. En annan modell är riksdagsledamöternas villkor efter en mandatperiod i riksdagen (yrk. 3, 4)
Regeringen bör i sitt handlingsprogram särskilt framhäva vikten av att båda könen finns representerade inom alla yrkesområden och yrkeskategorier med i stort sett samma andel. Det ställer krav på en aktiv rekryteringspolitik och en aktiv kompetensutvecklingspolitik. Det måste klart framgå att jämställdheten mellan könen är ett prioriterat område för den statliga personalpolitiken (yrk. 5).
Rekryteringspolitiken är en del av den statliga personalpolitiken. Det gäller att rekrytera rätt personer med rätta kvalifikationer men också att hitta personer som kan möta människors behov av service och som har förmåga att förmedla beslut så att de blir begripliga för människor. Det ställer olika krav på kompetenser. Det finns i dag alltför få anställda med invandrarbakgrund inom den statliga sektorn, anser motionärerna. Ett övergripande mål måste vara att den statliga rekryteringspolitiken tar till vara fler personer med invandrarbakgrund (yrk. 6).
Slutligen tar motionärerna upp de handikappades rätt till arbete. Det måste klart framgå av regeringens handlingsprogram att de statliga verksamheterna har ett åtagande att erbjuda arbetshandikappade sysselsättning och att statliga arbetsgivare har ett mycket stort ansvar för att behålla de lönebidragsanställningar som finns i dag (yrk. 7).
Dan Ericsson och Rose-Marie Frebran (kds) ställer i motion A14 krav på snabba förändringar på tre av de områden som revisorerna tar upp i förslaget. Det gäller tidsbegränsade chefsförordnanden och chefsavveckling, utnämningar av verkschefer samt rekryteringspolitiken och ledarskapet i regeringskansliet.
Vad först gäller frågan om kravet på en effektivare utnämningsmakt instämmer motionärerna i revisorernas uppfattning om betydelsen av en på alla sätt riktig chefstillsättning inom det statliga området. De gör jämförelser med den privata arbetsmarknaden och konstaterar att där görs ordentliga kravspecifikationer. De sökandes kvalifikationer matchas mot dessa krav. Så bör även ske på den statliga sidan i högre grad än som sker i dag. De politiska meriterna är oftast avgörande vid tillsättande av statliga verkschefer. Öppenhet i förfarandet är viktigt men får inte ske på bekostnad av den sökandes integritet. Regeringen bör därför se över offentlighetsprincipen på detta område och hur den skall hanteras (yrk. 1).
En annan fråga för den statliga personalpolitiken är i högsta grad den om höga chefers löner och fallskärmsavtal. Chefskapet i statliga bolag eller verk får inte ses som någon form av statliga förläningar. Frågan om avgångsvederlag från befattningar vid statliga bolag bör ses över i samband med det arbete som revisorerna föreslår att regeringen skall göra för att ta fram nya modeller för chefsavveckling och tidsbegränsade förordnanden (yrk. 2).
Vidare anser motionärerna att det måste finnas en personalpolicy som tillser konsekvens och fasta riktlinjer för lönesättning på det statliga området. En särskild central enhet för policy- och förhandlingsfrågor avseende chefsrekrytering och avtal med chefer i regeringskansli, statliga verk och bolag bör därför inrättas (yrk. 3)
Slutligen lyfter motionärerna fram betydelsen av en genomtänkt rekryteringspolitik och förstärkning av ledarskapet i regeringskansliet (yrk. 4).
Utskottets överväganden
Revisorerna har i granskningsrapporten gjort en bred genomgång av den statliga personalpolitikens framväxt och organisation från början av 1960-talet och framåt. I rapporten erinras om att det nybildade Civildepartementet i början av 1980-talet fick ansvaret för personalpolitiska frågor liksom för löne- och förnyelsefrågor inom statsförvaltningen. I mitten av 1980- talet tog statsmakterna beslut om ett åtgärdsprogram för den statliga personalpolitiken. Härefter har en rad beslut fattats som visserligen inte avhänt regeringen det övergripande ansvaret för personalpolitiken men en tydlig delegering av ansvaret till myndigheterna har skett.
Inriktningen av och målen för den statliga personalpolitiken m.m.
Vid sin granskning har revisorerna utgått från två grundläggande perspektiv på den statliga personalpolitiken sådan den utformades i mitten av 1980-talet.
I det första perspektivet ses den statliga personalpolitiken som ett instrument för regeringen att styra förvaltningen. Enligt denna utgångspunkt bör de statliga personalresurserna organiseras så att verksamhets- och besparingsmål uppnås så effektivt som möjligt, med andra ord ett arbetsgivarintresse.
Det andra perspektivet - som kan betecknas som ett arbetstagarintresse - utgår från personalens krav på bl.a. självständighet och ansvar i arbetet samt möjlighet till inflytande, delaktighet och personlig utveckling.
I det personalpolitiska beslutet betonas att personal- och kompetensförsörjningen har ett direkt samband med hur myndigheternas effektivitet utvecklas och att personalpolitiken är ett viktigt medel i förnyelsen av statsförvaltningen. I beslutet nämns vidare vissa områden som särskilt behöver utvecklas: personalförsörjningen inkl. chefsförsörjningen, personalrörlighet inkl. chefsrörlighet, kompetensutveckling samt decentralisering och förenkling av regelverket på personalområdet. Även jämställdhet, arbetsmiljö samt löne- och personalsociala frågor nämns.
Det har gått ungefär ett decennium sedan riksdagen fattade beslut om en personalpolitisk reform. Någon samlad utvärdering av reformen har inte skett, konstaterar revisorerna. Utskottet ser därför med tillfredsställelse på den granskning som revisorerna genomfört.
Enligt revisorerna har flera av målen för den statliga personalpolitiken inte uppnåtts. En orsak till detta är sannolikt att målen på området varit alltför otydliga och allmänt hållna. En översyn av inriktningen av och målen för den statliga personalpolitiken bör därför enligt revisorerna ske (yrk. 1).
Regeringen bör vidare enligt revisorerna utveckla metoderna för uppföljning och utvärdering av myndigheternas personalpolitik (yrk. 2).
Revisorerna pekar på att satsningarna på kompetensutveckling inom myndigheterna hittills varit begränsade och att effekterna av dessa är ovissa. Regeringen bör skaffa sig en överblick över omfattningen av och inriktningen på den personal- och kompetensutveckling som förekommer hos myndigheterna samt klargöra hur goda exempel inom statsförvaltningen skall gå till (yrk. 3).
Enligt revisorerna saknas i dag en genomtänkt statlig strategi och praktiska lösningar för att öka personalrörligheten i staten. Regeringen bör därför se över möjligheterna att öka personalutbytet mellan bl.a. departement och myndigheter samt mellan myndigheterna inbördes (yrk. 4).
Efter det att granskningsrapporten publicerats har regeringen den 25 januari 1996 tillkallat en särskild utredare med uppdrag att utvärdera hur den arbetsgivarpolitiska delegeringen till myndigheterna har fungerat under de senaste tio åren (dir. 1996:2).
Enligt direktiven skall utredaren
- göra en samlad bedömning av effekterna av 1985 års personalpolitiska proposition,
- - analysera 1994 års ombildning av arbetsgivarorganisationen för det statliga området, -
- lämna förslag om hur den personal- och lönepolitiska utvecklingen vid statliga myndigheter fortlöpande skall kunna följas av regeringen på ett överblickbart sätt. -
I direktiven lämnas en redogörelse för hur personal- och arbetsgivarpolitiken inom statsförvaltningen har utvecklats under de gångna tio åren.
Förutom de i den föregående framställningen redovisade riksdagsbesluten 1985 och 1987 framhålls den avreglering som har skett under perioden i syfte att ta bort särlösningar för statsförvaltningen i jämförelse med den övriga arbetsmarknaden. Mot bakgrund av bl.a. dessa riksdagsbeslut har regering och riksdag fattat en rad beslut som medfört genomgripande förändringar av statsförvaltningen. I direktiven framhålls vidare den översyn och förenkling som har skett i lagstiftningen om offentlig anställning. Dessutom hänvisas till beslutet 1992 om nedläggningen av Statens institut för personalutveckling (SIPU) (prop. 1991/92:100, bil. 8, AU9, rskr. 134). Nedläggningen motiverades med att stöd som finns att köpa på marknaden av principiella skäl inte bör tillhandahållas av staten. Ombildningen av den statliga arbetsgivarorganisationen den 1 juli 1994 (prop. 1992/93:100, bil. 8, AU10, rskr. 205, prop. 1993/94:77, AU2y, KU19, rskr. 264) kan enligt direktiven ses som en slutpunkt i de senaste tio årens personal- och arbetsgivarpolitiska delegeringssträvanden.
Som ovan sagts skall utredaren göra en samlad bedömning av effekterna av delegeringarna på arbetsgivarpolitikens område efter 1985 års personalpolitiska proposition.
Utredaren skall därvid utvärdera hur myndigheterna påverkats av förändringarna, hur de har hanterat det ökade ansvaret och vilka problem som kan ha uppstått på olika områden. Utredaren skall särskilt belysa i vad mån arbetsgivarpolitiken blivit ett aktivt instrument i förnyelsen av myndigheternas verksamhet. Likaså bör myndigheternas förmåga att skapa nödvändig rörlighet och kompetensutveckling för chefer på nivån under myndighetschefen belysas. Utredaren bör även undersöka hur nedläggningen av SIPU har påverkat myndigheternas arbete med kompetensutveckling.
Utredaren skall särskilt analysera och utvärdera 1994 års ombildning av arbetsgivarorganisationen för det statliga området för att se i vad mån syftet med reformen har uppnåtts. Vid utvärderingen skall effekter på bl.a. nedanstående områden belysas.
- Lönebildningen inom systemet för ramanslagsreformen. Vilka effekter har det fått på myndigheternas verksamhet och på löneutvecklingen? - - Myndigheternas agerande som arbetsgivare. Har arbetsgivarrollen utvecklats? - - Samverkan mellan Arbetsgivarverket och andra arbetsgivarorganisationer. - - Rollfördelningen mellan riksdag, regering och Arbetsgivarverket. - - Arbetsgivarverkets unika ledningsform såväl ur regeringens perspektiv som ur myndigheternas perspektiv. Hur upplever myndigheterna sin möjlighet att påverka verksamheten, de beslut som fattas etc.? Fungerar myndigheternas representation i kollegiet, styrelsen och andra referens- och sektororgan tillfredsställande? - - Arbetsgivarverkets organisation. Hur har omvandlingen påverkat Arbetsgivarverkets verksamhetsinriktning och arbetsformer? - Det står utredaren fritt att behandla ytterligare aspekter inom det arbetsgivarpolitiska området än de ovan nämnda.
Utredaren skall vidare lämna förslag om hur den personal- och lönepolitiska utvecklingen vid statliga myndigheter fortlöpande skall kunna följas av regeringen på ett överblickbart sätt. En modell för en samlad årlig redovisning som belyser utvecklingen på områden som lönebildning, personalförsörjning, övertalighet, rörlighet, kompetensutveckling och jämställdhet hos myndigheterna skall tas fram. Utredaren bör därvid också lämna förslag om hur ett system för en löpande sammanställning av sådana personalpolitiska uppgifter lämpligen bör administreras.
Det revisorerna har framhållit om en sammanhållen strategi och handlingsplan för det personalpolitiska området och tydliga krav på myndigheterna att utveckla sin personalpolitik bör enligt direktiven inte ske på ett sådant sätt att viktiga delegeringar som har ägt rum som ett viktigt led i förnyelsen och effektiviseringen av statsförvaltningen ifrågasätts. Regeringen kan dock enligt direktiven ange vilka allmänna värderingar som bör gälla inom statlig verksamhet och göra policyuttalanden som kan bli vägledande för personalpolitiken inom statsförvaltningen. Utredaren skall lämna synpunkter på betydelsen härav.
Utredarens uppdrag skall redovisas senast den 28 februari 1997.
Vänsterpartiet har som framgått av den föregående framställningen liksom revisorerna lämnat synpunkter på frågan om kompetensutveckling (motion A13, yrk. 2). I ett handlingsprogram måste de ansvariga dels åläggas att aktivt motverka lönediskriminering på grund av kön (yrk. 4), dels bör vikten av att båda könen finns representerade inom alla yrkesområden och yrkeskategorier betonas (yrk. 5).
Som framgått av redovisningen av direktiven är det bl.a. de frågor som berörs av revisorernas yrkanden 1-4 samt Vänsterpartiets nyssnämnda yrkanden som skall behandlas av utredaren.
En fråga som i hög grad hänger samman med personalförsörjning är den som handlar om att rekrytera rätt personer med rätta kvalifikationer. Sverige är i dag ett mångkulturellt samhälle. En stor andel av befolkningen bär med sig värdefulla erfarenheter från andra kulturer. Dessa erfarenheter och kunskaper är det viktigt att ta till vara i vårt samhälle. Tyvärr tvingas man konstatera att samhället inte är bra på att utnyttja den potential som finns hos den delen av befolkningen. Utskottet känner därför sympati för de synpunkter som förs fram i motion A13 (v) (yrk. 6) om att den statliga rekryteringspolitiken måste beakta den erfarenhet som personer med invandrarbakgrund har. Mot bakgrund av det vida mandat som utredaren har fått utgår utskottet från att även den aspekten på rekryteringspolitiken beaktas i utredningsarbetet. Något särskilt tillkännagivande härom är därför inte erforderligt.
Vad härefter angår yrkandet i v-motionen om arbetshandikappades rätt till arbete (yrk. 7) vill utskottet anföra följande.
I den personalpolitiska propositionen år 1985 finns ett särskilt avsnitt som behandlar vissa frågor om arbetshandikappade. Föredragande statsrådet anförde bl.a. följande.
Arbetsmarknadspolitiken skall medverka till att alla får ett meningsfullt arbete. Arbete och försörjning ger oberoende och frihet. Detta är väsentliga inslag i välfärden och av avgörande betydelse för demokratin. Den som kan bidra till samhällsaktiviteterna skall inte behöva ställas vid sidan som passiv åskådare och mottagare. Alla människors förmåga och resurser skall tas tillvara. Detta är grundläggande utgångspunkter för statens engagemang som arbetsgivare när det gäller att bereda arbetshandikappade anställning.
Föredraganden pekade även på möjligheterna för statliga myndigheter som anställer sökande med arbetshandikapp att få lönebidrag.
Utskottet delar motionärernas uppfattning att det är viktigt att värna de arbetshandikappades rätt till arbete. Det är även viktigt att staten är ett föredöme för andra arbetsgivare när det gäller ansvaret för att de arbetshandikappade skall ha arbete. Det statsfinansiella läget har emellertid inneburit att inte heller åtgärder för arbetshandikappade har kunnat undantas från besparingar. Riksdagen har dock beslutat (1995/96:AU4, rskr. 61) att regeringen skall återkomma till riksdagen med en redogörelse för hur situationen när det gäller lönebidragsanställningar utvecklas. Det finns enligt utskottet inte något i den förda politiken som talar för att staten som arbetsgivare skulle överge den politik som lades fast i mitten av 1980- talet. Eftersom utredarens uppdrag är att göra en samlad bedömning av effekterna av 1985 års personalpolitiska program utgår utskottet från att även de arbetshandikappades situation inom den statliga sektorn kommer att uppmärksammas.
Mot bakgrund av vad sålunda redovisats om utredarens uppdrag kan utskottet inte finna att det i enlighet med revisorernas förslag och de aktuella motionsyrkandena från Vänsterpartiet skulle vara erforderligt med några tillkännagivanden från riksdagens sida.
Revisorernas yrkanden 1-4 samt Vänsterpartiets yrkanden 2 och 4-7 om inriktningen av och målen för den statliga personalpolitiken, m.m. bör mot bakgrund av vad sålunda redovisats inte föranleda någon riksdagens åtgärd.
Utnämningar av verkschefer och rekryteringspolitiken i regeringskansliet
I den följande framställningen behandlas revisorernas förslag som rör arbetet med bl.a. rekryteringspolitiken i regeringskansliet ( yrk. 6-7) och därmed sammanhängande motionsyrkanden.
Konstitutionsutskottet har yttrat sig över förslagen i dessa delar (se bilaga).
Konstitutionsutskottet konstaterar inledningsvis att det inom regeringskan sliet har påbörjats ett arbete som syftar till att åtgärda flera av de brister som revisorerna uppmärksammat. Regeringen har t.ex. tillsatt en arbetsgrupp med statssekreterare som skall se över personalpolitiken inom regeringskansliet. Utskottet pekar därvid bl.a. på de ovannämnda direktiven.
Vidare pekar utskottet på regeringens chefspolicy som presenteras i broschyren Statligt ledarskap, Information från Statsrådsberedningen och Finansdepartementet (maj 1995) och regeringens chefsprogram Myndighetschefer.
I dokumenten framhålls att rekryteringen av myndighetschefer bör ske utifrån preciserade krav, ett brett sökförfarande och ett omsorgsfullt urval bland de slutliga kandidaterna. Särskild vikt läggs vid ledaregenskaper. Konstitutionsutskottet anför.
Enligt riktlinjerna bör en skriftlig kravprofil, baserad på myndighetens nuvarande och kommande verksamhet, alltid tas fram innan sökandet efter kandidater börjar. En myndighetschef måste ha god kunskap om myndighetens sakområde och kunna se det i ett helhetsperspektiv. Att leda en statlig myndighet förutsätter också en rad andra viktiga kvaliteter. Chefen måste ha god förmåga att samarbeta med sin uppdragsgivare i form av regering och departement. Vidare anförs i riktlinjerna att det också krävs förmåga att analysera, fatta beslut och ta ansvar för besluten. Chefen måste kunna kommunicera med andra intressenter, inte minst med allmänheten och med massmedia. Språkkunskaper och allmän kompetens för internationellt arbete får allt större betydelse.
I regeringens chefsförsörjningsprogram framhålls att kandidater bör sökas både internt inom statsförvaltningen och externt. - - - Först som sist framhålls ledarskapskompetens i regeringens chefsförsörjningsprogram.
Statsrådsberedningen har i samarbete med Finansdepartementets personalpolitiska enhet det övergripande ansvaret för regeringens chefsprogram och dess genomförande.
Det kan påpekas att genom en ändring i överenskommelsen mellan riksdagspartierna om förmåner för statssekreterare finns inte längre kravet på att statssekreterare som tjänstgjort i minst tre år skall erbjudas en ny statlig anställning motsvarande myndighetschef (skr. 1994/95:227, 1995/96:KU3).
Utskottet konstaterar sammanfattningsvis att de av revisorerna begärda åtgärderna i stor utsträckning redan vidtagits. Dels har regeringen utfärdat direktiv till en utredning på området, dels har uppenbarligen arbetet inom regeringskansliet med dessa frågor intensifierats. Utskottet förutsätter att de riktlinjer som uttrycks i regeringens chefsprogram om t.ex. rekryteringen av myndighetschefer också tillämpas i praktiken. Mot denna bakgrund är inte något tillkännagivande påkallat och utskottet anser att yrkandena 6 och 7 i revisorernas förslag bör avstyrkas.
Utskottet finner, med hänvisning till vad som anförts, ingen anledning att föreslå att en särskild central enhet för policy- och förhandlingsfrågor avseende chefsrekrytering bör inrättas. Inte heller finner utskottet skäl att formulera ytterligare krav på rekryteringspolicyn i regeringskansliet. Motion 1995/96:A14 (kds) yrkandena 3 och 4 bör därmed avstyrkas.
Vidare har det framgått att regeringens chefsförsörjningsprogram innebär att en skriftlig kravprofil alltid bör tas fram och att det finns en explicit policy för rekryteringsarbetet, t.ex. avseende vilka krav som bör ställas på en chef. Med hänvisning till det anförda bör även yrkande 1 i motion 1995/96:A14 avstyrkas.
Beträffande motion 1995/96:A13 yrkande 1 har utskottet inhämtat att frågan om huruvida ansvaret för personalpolitiken bör ligga på statssekreterarnivå (som i dag) eller på en opolitisk tjänsteman beaktades under arbetet med revisorernas rapport. Vid det seminarium som revisorerna anordnade för behandlingen av rapporten i november 1995 framhölls att det ofta finns ett klart samband mellan t.ex. ett visst politikområdes prioritering och organisatoriska förändringar inom departementet. Vidare är de svenska departementen förhållandevis små i internationell jämförelse. Den begränsade storleken gör att det är naturligt att den som har det operativa ansvaret också leder personalen.
Mot bakgrund av denna bedömning, och av att det är regeringens uppgift att inom de ramar som finns avgöra hur regeringskansliet skall vara organiserat, anser utskottet att motion 1995/96:A13 yrkande 1 bör avstyrkas.
- - -
Arbetsmarknadsutskottet konstaterar i likhet med konstitutionsutskottet att det redan har påbörjats ett arbete inom regeringskansliet för att komma till rätta med flera av de brister som revisorerna har uppmärksammat. Regeringen har exempelvis tillsatt en arbetsgrupp med statssekreterare som skall se över personalpolitiken i regeringskansliet. Vidare finns regeringens chefspolicy dokumenterad i chefsprogrammet Myndighetschefer. I detta program återfinns uppgifter om tillsättningsprocessen vid utnämningar av verkschefer. I likhet med konstitutionsutskottet förutsätter arbetsmarknadsutskottet att de riktlinjer som kommer till uttryck i regeringens chefsprogram om t.ex. rekrytering av myndighetschefer också tillämpas i praktiken. Yrkandena 6 och 7 i revisorernas förslag angående utnämningar av verkschefer och rekryteringspolitiken i regeringskansliet liksom yrkandena 1 och 4 i motion A14 bör mot denna bakgrund inte föranleda någon riksdagens åtgärd.
Beträffande frågan om ansvaret för personalpolitiken i regeringskansliet ifrågasätter motionärerna i motion A13 (v) om det är rimligt att ansvaret för personalpolitiken skall ligga hos de politiskt tillsatta statssekreterarna. I denna fråga delar arbetsmarknadsutskottet den bedömning som gjorts i konstitutionsutskottet. Det är regeringens uppgift att inom de ramar som finns avgöra hur regeringskansliet skall vara organiserat. Yrkande 1 i motion A13 avstyrks därmed.
Tidsbegränsade chefsförordnanden och chefsavveckling m.m.
Utskottet övergår nu till att behandla yrkande 5 om tidsbegränsade chefsförordnanden och chefsavveckling samt de motionsyrkanden som har anknytning därtill, nämligen yrkande 3 i motion A13 och yrkande 2 i motion A14.
Enligt utskottet ställer den nya förvaltningspolitiken med resultatstyrning större och delvis andra krav på chefer inom det statliga området. Det kan därför inte anses rimligt att mer eller mindre slentrianmässigt omförordna chefer som kanske inte längre uppfyller de krav som ställs på myndigheten. Det är viktigt att staten gör tydligt varför det kan vara nödvändigt med byte på chefsposten. Samtidigt vill utskottet liksom revisorerna understryka att chefsavveckling är en fråga som kräver ingående överväganden. Som revisorerna framhåller saknas det i dag erforderlig kunskap i chefsavvecklingsfrågor. Utskottet delar således revisorernas bedömning om vikten av ett tydliggörande av intentionerna med tidsbegränsade chefsförordnanden och att det sker en översyn av chefsavvecklingsfrågorna.
I detta sammanhang tar utskottet även upp vissa frågor som hänger samman med de förmåner som chefer inom den statliga sektorn erhåller i samband med anställningen.
Det har under senare år förts en allmän diskussion om vissa förmåner som förekommer i bl.a. offentlig verksamhet i form av höga löner samt avgångsvederlag och pensionsersättningar. Allmänheten har upprörts över de orimligt stora belopp som personer i ledande ställning kunnat göra anspråk på. Utskottet delar denna upprördhet. Särskilt de s.k. fallskärmsavtalen som redovisats har framstått som djupt orättfärdiga vid en jämförelse med den ersättning som vanliga löntagare kan påräkna vid arbetslöshet. För tydlighetens skull bör understrykas att därmed inte avses de förordningsreglerade avgångsvederlag som under vissa förutsättningar betalas ut till den som innehaft en chefsanställning.
Som framgått ovan tas dessa frågor upp i några motionsyrkanden. Utskottet vill samtidigt erinra om att frågorna varit aktuella i riksdagen vid ett flertal tillfällen de senaste åren. I arbetsmarknadsutskottets betänkande 1994/95:AU4 lämnas en utförlig redovisning av de ställningstaganden som gjorts i såväl arbetsmarknadsutskottet som lag- och näringsutskotten under senare tid. Dessutom redovisas i betänkandet några av de åtgärder som vidtagits för att komma till rätta med avarterna i anställningsavtalen. Utskottet vill även peka på att konstitutionsutskottet vid två tillfällen under de senaste åren har granskat dels vissa tjänstetillsättningsärenden, dels regeringens handläggning av löner och arvoden till ledningarna i de statliga bolagen (1993/94:KU30, rskr. 344 och 1994/95:KU30, rskr. 370).
Trots den utförliga redovisning som lämnats i utskottets nyssnämnda betänkande vill utskottet erinra om följande.
Regeringen tillsätter de högsta cheferna i statsförvaltningen. Myndighetschefer och vissa andra chefer tillsätts normalt för en bestämd tid, i allmänhet sex år första gången och därefter tre år per period. Är en chef för en myndighet som lyder direkt under regeringen anställd för bestämd tid får han förflyttas till en annan statlig anställning som tillsätts på motsvarande sätt, om det är påkallat av organisatoriska skäl eller annars är nödvändigt av hänsyn till myndighetens bästa. Om chefen för ett statligt affärsverk är anställd för bestämd tid får han skiljas från sin anställning före utgången av denna tid om det är nödvändigt med hänsyn till verkets bästa.
Möjligheten att tidsbegränsa en verksledande tjänst ges i anställningsförordningen (1994:373). I regeringens chefsutvecklingsprogram sägs att tidsbegränsade förordnanden medvetet bör användas för att främja rörlighet mellan olika uppgifter och uppdrag. Rörlighet på chefsposten främjar såväl myndighetens utveckling som chefernas egen utveckling.
Bestämmelser om chefspension finns i förordningen (1995:1038) om statliga chefspensioner. I förordningen anges de närmare förutsättningar som måste vara uppfyllda för att få chefspension. I förordningen lämnas vidare bestämmelser om beräkning av pensionen. En arbetstagare som har haft en chefsanställning i minst tolv år har rätt till hel pension. För den som haft en anställning i mindre än tolv år minskas chefspensionen med vissa närmare angivna procentsatser. Pensionen skall vidare minskas på visst sätt om arbetstagaren har inkomst av anställning. Om anställningstiden löper ut och anställningen inte blir förnyad av någon annan anledning än att arbetstagaren begär det skall arbetstagaren ha rätt till avgångsvederlag. Detta gäller under förutsättning att arbetstagaren inte får någon pension. Avgångsvederlaget betalas i högst 24 månader om arbetstagaren innehaft chefsanställning i minst sex år. Avgångsvederlaget minskas om vederbörande har inkomst av anställning.
När det gäller cheferna i företag som är helägda av staten utses inte dessa av regeringen. Regeringen har emellertid den 3 februari 1994 antagit vissa riktlinjer rörande anställningsvillkor för personer i företagsledande eller därmed jämförlig ställning. I dessa riktlinjer sägs bl.a. att i lönen bör ingå kompensation för avsaknad av anställningstrygghet. Uppsägningstiden bestäms enligt praxis. De rekommendationer som gäller för avgångsvederlagen överensstämmer i stort med de bestämmelser som gäller enligt förordningen om statliga chefspensioner. Uppgifter om anställningsförmåner för vissa högre befattningshavare skall lämnas i bolagens årsredovisning liksom om de väsentligaste uppgifterna om framtida pension och avgångsvederlag. Ingångna avtal om avgångsvederlag som uppenbart går utöver riktlinjerna skall omförhandlas om det bedöms kunna ske på rimliga ekonomiska villkor och om det i övrigt, med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet, kan anses skäligt.
Enligt underhandsuppgift från Finansdepartementet har finansministern uppdragit åt vederbörande tjänstemän i departementet att göra en kartläggning av avtal om bl.a. avgångsvederlag som förekommer i bolag som hör till Finansdepartementets ansvarsområde.
Trots de åtgärder som sålunda vidtagits under senare år finns det som också motionärerna pekar på fortfarande anledning att reagera på överdrifter som förekommer i vissa anställningsavtal. För staten som arbetsgivare är det särskilt viktigt att föregå med gott exempel och att avtal om löner och andra förmåner som träffas med ledande befattningshavare hos statliga myndigheter och i statliga företag ligger på en rimlig nivå.
En hel del åtgärder har som nyss sagts vidtagits för att komma till rätta med missförhållandena. Enligt utskottets mening finns det anledning för regeringen att noga följa utvecklingen på detta område och vidta ytterligare åtgärder för att stävja eventuella missförhållanden.
Utskottet är däremot inte berett att ställa sig bakom vad som i motion A13 (v) (yrk. 3) förordas om bl.a. lönetak.
Vad utskottet med anledning av revisorernas yrkande om tidsbegränsade chefsförordnanden och chefsavveckling m.m. samt motion A14 (yrk. 2) anfört bör ges regeringen till känna. Motion A13 avstyrks i berörd del.
Eftersom det övergripande ansvaret för regeringens chefsprogram och dess genomförande åvilar Statsrådsberedningen och Finansdepartementets personalpolitiska enhet finns det inte någon anledning att föreslå en särskild central enhet för policy- och förhandlingsfrågor m.m. I likhet med konstitutionsutskottet avstyrker arbetsmarknadsutskottet yrkande 3 i motion A14.
När det slutligen gäller revisorernas förslag (yrk. 8) om ett sammanfattande åtgärdsförslag anser utskottet mot bakgrund av det redan påbörjade utredningsarbetet att något särskilt tillkännagivande härom inte är erforderligt. Yrkandet bör därför inte föranleda någon riksdagens åtgärd.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande inriktningen av och målen för den statliga personalpolitiken, m.m.
att riksdagen lämnar Riksdagens revisorers förslag 1995/96:RR7 yrkandena 1-4 samt motion 1995/96:A13 yrkandena 2 och 4-7 utan vidare åtgärd,
res. 1 (v)
2. beträffande utnämningar av verkschefer och rekryteringspolitiken i regeringskansliet
att riksdagen lämnar Riksdagens revisorers förslag 1995/96:RR7 yrkandena 6 och 7 samt motion 1995/96:A14 yrkandena 1 och 4 utan vidare åtgärd,
res. 2 (v)
3. beträffande ansvaret för personalpolitiken i regeringskansliet
att riksdagen avslår motion 1995/96:A13 yrkande 1,
res. 3 (v)
4. beträffande tidsbegränsade chefsförordnanden och chefsavveckling m.m.
att riksdagen med anledning av Riksdagens revisorers förslag 1995/96:RR7 yrkande 5 och motion 1995/96:A14 yrkande 2 samt med avslag på motion 1995/96:A13 yrkande 3 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
res. 4 (v)
5. beträffande särskild central enhet för policy- och förhandlingsfrågor m.m.
att riksdagen avslår motion 1995/96:A14 yrkande 3,
res. 5 (kds)
6. beträffande sammanfattande åtgärdsförslag
att riksdagen lämnar Riksdagens revisorers förslag 1995/96:RR7 yrkande 8 utan vidare åtgärd.
Stockholm den 16 april 1996
På arbetsmarknadsutskottets vägnar
Johnny Ahlqvist
I beslutet har deltagit: Johnny Ahlqvist (s), Sten Östlund (s), Per Unckel (m), Berit Andnor (s), Kent Olsson (m), Martin Nilsson (s), Laila Bjurling (s), Patrik Norinder (m), Sonja Fransson (s), Dan Ericsson (kds), Kristina Zakrisson (s), Paavo Vallius (s), Anna Åkerhielm (m), Margareta Andersson (c), Siri Dannaeus (fp), Ingrid Burman (v) och Per Lager (mp).
Reservationer
1. Inriktningen av och målen för den statliga personalpolitiken, m.m. (mom. 1)
Ingrid Burman (v) anser
dels att utskottets yttrande på s. 7-11 under rubriken Inriktningen av och målen för den statliga personalpolitiken, m.m. bort ha följande lydelse:
Utskottet delar revisorernas uppfattning att regeringen bör ta fram ett handlingsprogram för den statliga personalpolitiken. Den större frihetsgrad och det större ansvar som följt i decentraliseringens spår ökar behovet av att klargöra myndigheternas ansvar för en tydlig och genomtänkt personalpolitik och personalansvarets innebörd och omfattning.
Det är i och för sig vällovligt att en utvärdering av den personalpolitiska reform som statsmakterna fattade beslut om i mitten av 1980-talet nu skall göras. Men de brister som finns i den statliga personalpolitiken och som gäller chefs- och ledarskapsfrågor måste ändå påtalas och vissa andra frågor bli föremål för uppmärksamhet.
Vid sin granskning har revisorerna utgått från två grundläggande perspektiv på den statliga personalpolitiken sådan den utformades i mitten av 1980-talet.
I det första perspektivet ses den statliga personalpolitiken som ett instrument för regeringen att styra förvaltningen. Enligt denna utgångspunkt bör de statliga personalresurserna organiseras så att verksamhets- och besparingsmål uppnås så effektivt som möjligt.
Det andra perspektivet - som kan betecknas som ett arbetstagarintresse - utgår från personalens krav på bl.a. självständighet och ansvar i arbetet samt möjlighet till inflytande, delaktighet och personlig utveckling.
I beslutet betonas att personal- och kompetensförsörjningen är ett viktigt medel i förnyelsen av statsförvaltningen. Vissa områden nämns särskilt: personalförsörjningen, inkl. chefsförsörjningen, personalrörlighet inkl. chefsrörlighet, kompetensutveckling samt decentralisering och förenkling av regelverket på personalområdet. Även jämställdhet, arbetsmiljö samt löne- och personalsociala frågor nämns.
Enligt revisorerna har flera av målen för den statliga personalpolitiken inte uppnåtts. Revisorerna pekar på att satsningarna på kompetensutveckling inom myndigheterna hittills varit begränsade och effekterna av dessa är ovissa. Som framhålls i motion A13 (v) krävs ett mycket omfattande arbete när det gäller kompetensutveckling av all personal. För att kunna fullgöra de uppgifter som åläggs statsmakten och för att de statsanställda skall kunna utveckla sig i arbetet krävs en målmedveten satsning på ett utvecklingsarbete vad gäller arbetsorganisation och decentraliserat ansvar som tar till vara personalens engagemang. Det finns ett särskilt starkt behov av kompetensutveckling bland de äldre anställda. Handlingsprogrammet bör enligt motionärerna ha en väl genomtänkt strategi vad gäller såväl kompetensutveckling av de statligt anställda som utveckling av arbetsorganisation. Utskottet delar denna uppfattning.
En fråga som hänger samman med personalförsörjning är den som handlar om att rekrytera rätt personer, med rätta kvaliteter och som passar in i ett arbetslag. Det handlar också om att hitta personer som kan möta människors behov av service och som har förmåga att både förmedla och verkställa olika myndigheters beslut på ett begripligt sätt.
Det ställer olika krav på kompetenser. I dag kan vi konstatera att det finns för få personer med invandrarbakgrund inom den statliga sektorn. Det gäller alla nivåer och inom alla sektorer av statlig verksamhet. Utskottet delar den i motion A13 framförda synpunkten att det måste vara ett övergripande mål att rekryteringspolitiken tar sikte på att rekrytera fler personer med invandrarbakgrund.
Enligt revisorerna kvarstår ojämlikheten i den statliga sektorn. 90 % av alla administratörer är kvinnor medan chefsyrket är vikt för män. Det är som också motionärerna i motion A13 framhåller särskilt viktigt att i ett handlingsprogram framhålla att båda könen skall finnas representerade inom alla yrkesområden och yrkeskategorier. Det ställer krav på en aktiv rekryteringspolitik men även en aktiv kompetensutveckling som leder människor vidare i arbetet. Det måste klart framgå att jämställdheten är ett prioriterat område för den statliga personalpolitiken och att det åligger statliga arbetsgivare att årligen redovisa sina planer för att åstadkomma detta.
Personalpolitik innehåller också lönepolitik. Det bör som framhålls i motion A13 åligga regeringen att lämna tydliga instruktioner. Lika lön för likvärdigt arbete måste vara utgångspunkten. Fortfarande kvarstår lönediskriminering på grund av kön. Det måste åligga staten att aktivt motverka löneskillnader på grund av kön och ange en tidsplan för när dessa skall avskaffas.
Enligt utskottets uppfattning är det viktigt att värna de arbetshandikappades rätt till arbete. Statlig verksamhet är en stor arbetsgivare på den svenska arbetsmarknaden. Den måste även vara en stor del av de arbetshandikappades arbetsmarknad. Det måste som framhålls i motion A13 klart framgå av regeringens handlingsprogram att de statliga verksamheterna har ett åtagande att erbjuda denna grupp sysselsättning och att statliga arbetsgivare har ett mycket stort ansvar att behålla de lönebidragsanställningar som finns i dag.
dels att utskottets hemställan under 1 bort ha följande lydelse:
1. beträffande inriktningen av och målen för den statliga personalpolitiken, m.m.
att riksdagen med anledning av Riksdagens revisorers förslag 1995/96:RR7 yrkandena 1-4 samt motion 1995/96:A13 yrkandena 2 och 4-7 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
2. Utnämningar av verkschefer och rekryteringspolitiken i regeringskansliet (mom. 2)
Ingrid Burman (v) anser
dels att utskottets yttrande på s. 11-13 under rubriken Utnämningar av verkschefer och rekryteringspolitiken i regeringskansliet bort ha följande lydelse:
Utskottet delar revisorernas uppfattning att bristerna i beredningsförfarandet vid rekrytering av verkschefer måste avhjälpas. Breddad rekrytering och ökad konkurrens vid tillsättningen av myndighetschefer bör komma till stånd. Även ökad öppenhet vid tillsättningsprocessen bör övervägas. Introduktionen av verkschefer och den informella dialogen mellan regeringskansli och verkscheferna behöver förbättras.
Revisorernas granskning har vidare visat att regeringens långsiktiga styrning av myndigheterna brister i effektivitet. Den nuvarande låga prioriteringen av regeringskansliets utveckling medför att arbetssättet inte motsvarar dagens krav på en professionell och genomtänkt styrning av förvaltningen. I likhet med revisorerna anser utskottet att en starkare betoning på ledarförmåga bör införas vid rekryteringen av chefer. Ansvarsfördelningen rörande personalfrågor bör ses över. Risken för att frågorna inte behandlas är stor eller att frågornas behandling försenas om det inte finns ett tydligt personalansvar.
Vad utskottet anfört om utnämningar av verkschefer och frågor som rör rekryteringspolitiken i regeringskansliet bör ges regeringen till känna. Motion A14 får därmed anses i huvudsak tillgodosedd i aktuella delar.
dels att utskottets hemställan under 2 bort ha följande lydelse:
2. beträffande utnämningar av verkschefer och rekryteringspolitiken i regeringskansliet
att riksdagen med anledning av Riksdagens revisorers förslag 1995/96:RR7 yrkandena 6 och 7 samt med avslag på motion 1995/96:A14 yrkandena 1 och 4 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
3. Ansvaret för personalpolitiken i regeringskansliet (mom. 3)
Ingrid Burman (v) anser
dels att utskottets yttrande på s. 13 om ansvaret för personalpolitiken i regeringskansliet bort ha följande lydelse:
Utskottet anser i likhet med motionärerna i motion A13 att det inte är rimligt att ansvaret för personalpolitiken i regeringskansliet skall ligga hos de politiskt ansvariga statssekreterarna. Visserligen måste det yttersta ansvaret för rekryteringspolitikens politiska inriktning ligga hos de politiskt ansvariga. Detta utesluter inte att den politiska ledningen har en hög opolitisk tjänsteman vid sin sida som har hand om arbetet med personalpolitiken med alla dess inslag av kompetensutveckling, rehabiliteringsfrågor, arbetsmiljöarbete och rekryteringsfrågor. Vad utskottet med anledning av motion A13 i denna del anfört bör ges regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under 3 bort ha följande lydelse:
3. beträffande ansvaret för personalpolitiken i regeringskansliet
att riksdagen med anledning av motion 1995/96:A13 yrkande 1 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
4. Tidsbegränsade chefsförordnanden och chefsavveckling m.m. (mom. 4)
Ingrid Burman (v) anser
dels att den del av utskottets yttrande som under rubriken Tidsbegränsade chefsförordnanden och chefsavveckling m.m. på s. 15 börjar med Utskottet är och slutar med berörd del bort ha följande lydelse:
Utskottet anser att ett lönetak i statlig verksamhet motsvarande lönen för landets statsminister bör införas. Det är inte meningsfullt att hävda att statliga chefer har ett mer ansvarsfullt arbete eller en mer krävande uppgift än landets statsminister.
Dagens höga löner motiveras med att chefer på en viss nivå ej omfattas av trygghetslagarna. Kompensationen för detta har blivit orimliga pensionsavtal och avgångsvederlag. Tydliga regler bör därför sättas upp. Lagen om anställningsskydd kan vara en modell. Där sägs att lön kan utgå under 3, 6 eller 12 månader beroende på anställningens längd. En annan modell kan vara riksdagsledamöternas villkor som innebär 80 % av lönen under ett år efter en mandatperiod i riksdagen. En liknande modell bör föras in i handlingsprogrammet för personalpolitik. Det bör även lämnas som instruktion till samtliga företrädare i bolagsstyrelser och på bolagsstämmor.
Vad utskottet med anledning av motion A13 i berörd del har anfört bör ges regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under 4 bort ha följande lydelse:
4. beträffande tidsbegränsade chefsförordnanden och chefsavveckling m.m.
att riksdagen med anledning av Riksdagens revisorers förslag 1995/96:RR7 yrkande 5 samt motionerna 1995/96:A13 yrkande 3 och 1995/96:A14 yrkande 2 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
5. Särskild central enhet för policy- och förhandlingsfrågor m.m. (mom. 5)
Dan Ericsson (kds) anser
dels att utskottets yttrande på s. 15 om särskild central enhet för policy- och förhandlingsfrågor m.m. bort ha följande lydelse:
Utskottet anser i likhet med motionärerna i motion A14 att revisorernas granskning visar att flera skäl talar för att en särskild central enhet bör inrättas för policy- och förhandlingsfrågor avseende chefsrekrytering och avtal med chefer i regeringskansli, statliga verk och bolag. Det måste finnas en personalpolicy som tillser konsekvens och fasta riktlinjer för lönesättning och avtal med chefer på det statliga området. Detta bör ges regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under 5 bort ha följande lydelse:
5. beträffande särskild central enhet för policy- och förhandlingsfrågor m.m.
att riksdagen med anledning av motion 1995/96:A14 yrkande 3 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
Konstitutionsutskottets yttrande
1995/96:KU6y
Riksdagens revisorers förslag angående den statliga personalpolitiken
Till arbetsmarknadsutskottet
Arbetsmarknadsutskottet har berett konstitutionsutskottet tillfälle att yttra sig över Riksdagens revisorers förslag angående den statliga personalpolitiken (1995/96:RR7) samt de motioner som väckts med anledning av förslaget. Två motioner har väckts, nämligen 1995/96:A13 av Hans Andersson och Ingrid Burman (v) samt 1995/96:A14 av Dan Ericsson och Rose-Marie Frebran (kds).
Konstitutionsutskottet begränsar sitt yttrande till att avse följande yrkanden:
Förslag 1995/96:RR7 yrkandena
6. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna har anfört rörande utnämningar av verkschefer,
7. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna har anfört rörande rekryteringspolitiken och ledarskapet i regeringskansliet.
Motion 1995/96:A13 yrkande
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om ansvaret för personalpolitiken inom regeringskansliet,
motion 1995/96:A14 yrkandena
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om utnämningar av verkschefer,
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en särskild central enhet för policy- och förhandlingsfrågor avseende chefsrekrytering och avtal med chefer i regeringskansli, statliga verk och bolag,
4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om rekryteringspolitiken och ledarskapet i regeringskansliet.
Utskottet
Bakgrund
Riksdagen fattade åren 1985 och 1987 beslut om en personalpolitisk reform. År 1985 lade regeringen fram en proposition om den statliga personalpolitiken (1984/85:219, AU 1985/86:6, rskr. 1985/86:48). I propositionen anges två viktiga utgångspunkter för utvecklingen av den statliga personalpolitiken. Den ena är att personalpolitiken tydligare än tidigare bör vara ett instrument i förnyelsen av den offentliga sektorn. Den andra är decentralisering och strävan att bättre anpassa personalpolitiken i olika statliga verksamheter till de skilda miljöer i vilka de verkar.
Principerna för chefsförsörjningen redovisas i verksledningspropositionen (prop. 1986/87:99, KU 1986/87:29, rskr. 1986/87:226). Där understryks rege ringens skyldighet att säkerställa den kompetens som behövs i ledningen för den statliga förvaltningen. Denna uppgift innebär - utöver rekrytering och tillsättning av de högsta cheferna - också uppföljning av deras verksamhet samt erforderliga utbildnings- och rörlighetsinsatser i syfte att stärka chefskompetens och verksamhetens effektivitet. Åtgärderna syftar enligt propositionen till att göra det möjligt för regeringen att mer effektivt än tidigare utnyttja utnämningsmakten för att underlätta den ökade styrning av statsverksamheten som propositionen är inriktad på.
Riksdagens revisorers förslag
I sitt förslag till riksdagen (1995/96:RR7) angående den statliga personalpolitiken redovisar Riksdagens revisorer sin granskning av den ovan beskrivna personalpolitiska reformen. Resultatet av granskningen har presenterats i revisorernas rapport 1994/95:12 Statlig personalpolitik, vilken återfinns som bilaga till förslaget liksom en sammanfattning av remissyttranden över densamma. Syftet med revisorernas granskning har varit att undersöka hur regeringen har genomfört dessa beslut samt hur myndigheterna har hanterat sitt vidgade arbetsgivar- och personalansvar på området.
Utnämningar av verkschefer
I rapporten framhålls vikten av att utnämningsmakten fungerar effektivt och att de främsta medlen för att tillse detta är en god framförhållning och hög kvalitet i beredningsförfarandet samt möjligheter till insyn och efterkontroll. Revisorerna framhåller i sitt förslag att man i regeringskansliet inte regelmässigt tar fram kravspecifikationer för aktuella chefstillsättningar. Relativt sällan förekommer också professionell assistans vid denna typ av rekryteringar.
Revisorerna anför vidare att en breddad rekrytering och en ökad konkurrens vid tillsättningen av myndighetschefer bör komma till stånd. Revisorerna har också övervägt hur öppen tillsättningsprocessen skall vara för att öka bredden och konkurrensen vid verkschefsutnämningar. Revisorerna anser att regeringen bör se över möjligheterna att ytterligare förbättra tillsättningsprocessen i nämnda avseenden och informera riksdagen om vilka möjligheter man anser står till buds. Revisorerna föreslår att riksdagen ger regeringen det anförda till känna (yrkande 6).
Rekryteringspolitiken och ledarskapet i regeringskansliet
I revisorernas rapport konstateras att kompetensen för långsiktig styrning och uppföljning av förvaltningen är begränsad i regeringskansliet och att man trots detta i första hand rekryterar yngre handläggare utan kvalificerad yrkeserfarenhet och omfattande kunskaper om de verksamhetsområden de skall arbeta med. Vidare menar revisorerna att ledarförmåga bör betonas mer vid rekryteringen av chefer. Ansvarsfördelningen i regeringskansliet beträffande personalfrågor är oklar.
Revisorerna anser att rekryteringspolitiken och ledarskapet i regeringskansliet behöver utvecklas och att riksdagen som sin mening bör ge regeringen detta till känna (yrkande 7).
Motionerna
Två motioner har väckts med anledning av revisorernas förslag. I motion 1995/96:A13 (v) erinras bland annat om att ansvaret för personalpolitiken i dag ligger på de politiskt tillsatta statssekreterarna. I motionen framhålls att det är en tilltalande ståndpunkt att den högste chefen skall vara en opolitisk tjänsteman. Dock måste givetvis de politiskt ansvariga ha det yttersta ansvaret för rekryteringspolitikens politiska inriktning (yrkande 1). I motion 1995/96:A14 (kds) föreslås att en särskild central enhet inrättas för policy- och förhandlingsfrågor avseende bland annat chefsrekrytering (yrkande 3). Vidare anförs att det finns anledning att andra meriter än de politiska ges större vikt än vad som sker i dag vid tillsättande av statliga verkschefer. Ett sätt är enligt vad som framförs i motionen att förbättra matchningen genom ordentliga kravspecifikationer och en uppsatt policy på området rekrytering (yrkande 1). Avslutningsvis yrkas att krav bör ställas på en genomtänkt rekryteringspolicy i regeringskansliet (yrkande 4).
Utskottets bedömning
Utskottet vill framhålla att det inom regeringskansliet har påbörjats ett arbete som syftar till att åtgärda flera av de brister som revisorerna uppmärksammat. Som revisorerna själva påpekar är detta en följd av bl.a. revisorernas granskning. Regeringen har t.ex. tillsatt en arbetsgrupp med statssekreterare som skall se över personalpolitiken inom regeringskansliet.
Vidare beslutade regeringen den 25 januari 1996 - dvs. ungefär en månad efter det att revisorerna avgivit sitt förslag till riksdagen - att en särskild utredare skall tillkallas med uppdrag att utvärdera hur den arbetsgivarpolitiska delegeringen till myndigheterna under de senaste tio åren har fungerat (dir. 1996:2). Utredaren skall därvid bland annat göra en samlad bedömning av effekterna av 1985 års personalpolitiska proposition. I direktiven anges vidare att utredaren, mot bakgrund av vad som sägs i Riksdagens revisorers rapport, bör lämna synpunkter på betydelsen av att regeringen, genom att ange allmänna värderingar och göra policyuttalanden, i viss mån styr den statliga personalpolitiken.
Regeringens chefspolicy presenteras bl.a. i broschyren Statligt ledarskap. Information från Statsrådsberedningen och Finansdepartementet från maj 1995 och regeringens chefsprogram Myndighetschefer. Det senare programmet finns presenterat genom ett antal promemorior daterade mellan åren 1994 och 1996. I dokumenten framhålls att rekryteringen av myndighetschefer bör ske utifrån preciserade krav, ett brett sökförfarande och ett omsorgsfullt urval bland de slutliga kandidaterna. Särskild vikt läggs vid ledaregenskaper.
Enligt riktlinjerna bör en skriftlig kravprofil, baserad på myndighetens nuvarande och kommande verksamhet, alltid tas fram innan sökandet efter kandidater börjar. En myndighetschef måste ha god kunskap om myndighetens sakområde och kunna se det i ett helhetsperspektiv. Att leda en statlig myndighet förutsätter också en rad andra viktiga kvaliteter. Chefen måste ha god förmåga att samarbeta med sin uppdragsgivare i form av regering och departement. Vidare anförs i riktlinjerna att det också krävs förmåga att analysera, fatta beslut och ta ansvar för besluten. Chefen måste kunna kommunicera med andra intressenter, inte minst med allmänheten och med massmedia. Språkkunskaper och allmän kompetens för internationellt arbete får allt större betydelse.
I regeringens chefsförsörjningsprogram framhålls att kandidater bör sökas både internt inom statsförvaltningen och externt. Statsförvaltningen - inte minst med de förändringar som skett under senare år - behöver också få in ledare med erfarenheter från näringsliv, organisationer eller andra verksamheter. Vidare har regeringen uttalat att den i rekryteringsprocessen kommer att införa den ordningen att det så långt möjligt alltid skall finnas en kvinnlig kandidat med i det slutliga urvalet inför en nyutnämning. Vad avser rekrytering av nya myndighetschefer inom den civila statsförvaltningen skall målet vara att minst hälften av dem är kvinnor. Först som sist framhålls ledarskapskompetens i regeringens chefsförsörjningsprogram.
Statsrådsberedningen har i samarbete med Finansdepartementets personalpolitiska enhet det övergripande ansvaret för regeringens chefsprogram och dess genomförande.
Det kan påpekas att genom en ändring i överenskommelsen mellan riksdagspartierna om förmåner för statssekreterare finns inte längre kravet på att statssekreterare som tjänstgjort i minst tre år skall erbjudas en ny statlig anställning motsvarande myndighetschef (skr. 1994/95:227, 1995/96:KU3).
Utskottet konstaterar sammanfattningsvis att de av revisorerna begärda åtgärderna i stor utsträckning redan vidtagits. Dels har regeringen utfärdat direktiv till en utredning på området, dels har uppenbarligen arbetet inom regeringskansliet med dessa frågor intensifierats. Utskottet förutsätter att de riktlinjer som uttrycks i regeringens chefsprogram om t.ex. rekryteringen av myndighetschefer också tillämpas i praktiken. Mot denna bakgrund är inte något tillkännagivande påkallat och utskottet anser att yrkandena 6 och 7 i revisorernas förslag bör avstyrkas.
Utskottet finner, med hänvisning till vad som anförts, ingen anledning att föreslå att en särskild central enhet för policy- och förhandlingsfrågor avseende chefsrekrytering bör inrättas. Inte heller finner utskottet skäl att formulera ytterligare krav på rekryteringspolicyn i regeringskansliet. Motion 1995/96:A14 (kds) yrkandena 3 och 4 bör därmed avstyrkas.
Vidare har det framgått att regeringens chefsförsörjningsprogram innebär att en skriftlig kravprofil alltid bör tas fram och att det finns en explicit policy för rekryteringsarbetet, t.ex. avseende vilka krav som bör ställas på en chef. Med hänvisning till det anförda bör även yrkande 1 i motion 1995/96:A14 avstyrkas.
Beträffande motion 1995/96:A13 yrkande 1 har utskottet inhämtat att frågan om huruvida ansvaret för personalpolitiken bör ligga på statssekreterarnivå (som i dag) eller på en opolitisk tjänsteman beaktades under arbetet med revisorernas rapport. Vid det seminarium som revisorerna anordnade för behandlingen av rapporten i november 1995 framhölls att det ofta finns ett klart samband mellan t.ex. ett visst politikområdes prioritering och organisatoriska förändringar inom departementet. Vidare är de svenska departementen förhållandevis små i internationell jämförelse. Den begränsade storleken gör att det är naturligt att den som har det operativa ansvaret också leder personalen.
Mot bakgrund av denna bedömning, och av att det är regeringens uppgift att inom de ramar som finns avgöra hur regeringskansliet skall vara organiserat, anser utskottet att motion 1995/96:A13 yrkande 1 bör avstyrkas.
Stockholm den 14 mars 1996
På konstitutionsutskottets vägnar
Birgit Friggebo
I beslutet har deltagit: Birgit Friggebo (fp), Kurt Ove Johansson (s), Catarina Rönnung (s), Anders Björck (m), Ingvar Johnsson (s), Widar Andersson (s), Birger Hagård (m), Tone Tingsgård (s), Birgitta Hambraeus (c), Björn von Sydow (s), Jerry Martinger (m), Barbro Hietala Nordlund (s), Kenneth Kvist (v), Inger René (m), Peter Eriksson (mp), Håkan Holmberg (fp) och Nils-Göran Holmqvist (s).
Avvikande mening
Kenneth Kvist (v) anser att den del av utskottets yttrande som börjar med Beträffande motion och slutar med bör avstyrkas bort ha följande lydelse:
Utskottet delar uppfattningen i motion 1995/96:A13 (v) att en utvecklad personalpolitik kräver en hög grad av professionalism. I dag ligger ansvaret för personalpolitiken på de politiskt tillsatta statssekreterarna. Det är inte rimligt att kräva att en politiskt tillsatt statssekreterare utöver sina kunskaper inom sakområdet också skall ha hög kompetens när det gäller personalpolitik. I remissvaret från SACO föreslås att den högste chefen för personalpolitiken skall vara en opolitisk tjänsteman. Detta är en tilltalande ståndpunkt som syftar till att garantera långsiktighet och professionalism. Dock måste givetvis de politiskt ansvariga ha det yttersta ansvaret för rekryteringspolitikens politiska inriktning.
Mot bakgrund av det anförda anser utskottet att motion 1995/96:A13 (v) bör tillstyrkas.
Innehållsförteckning
Sammanfattning 1 Förslaget 1 Motioner 2 Utskottet 2 Bakgrund 2 Revisorernas förslag 3 Motioner 5 Utskottets överväganden 7 Inriktningen av och målen för den statliga personalpolitiken m.m. 7 Utnämningar av verkschefer och rekryteringspolitiken i regeringskansliet 11 Tidsbegränsade chefsförordnanden och chefsavveckling m.m. 13 Hemställan 15 Reservationer 17 1. Inriktningen av och målen för den statliga personalpolitiken, m.m. (mom. 1), (v) 17 2. Utnämningar av verkschefer och rekryteringspolitiken i regeringskansliet (mom. 2), (v) 19 3. Ansvaret för personalpolitiken i regeringskansliet (mom. 3), (v) 19 4. Tidsbegränsade chefsförordnanden och chefsavveckling (mom. 4), (v) 20 5. Särskild central enhet för policy- och förhandlingsfrågor m.m. (mom. 5), (kds) 20 Bilaga: Konstitutionsutskottets yttrande 1995/96:KU6y 22