Riksdagens arbetsformer
Betänkande 1995/96:KU22
Konstitutionsutskottets betänkande
1995/96:KU22
Riksdagens arbetsformer
Innehåll
1995/96 KU22
Sammanfattning
I betänkandet behandlas tolv motioner väckta under den allmänna motionstiden under riksmötet 1994/95 avseende motionsrätten, ledamöternas placering i kammaren, registrering av lobbyister, ersättare för ledamöterna, EU-nämndens protokoll, titeln talman/kvinna och manifestation av Raoul Wallenbergs gärning.
Utskottet avstyrker elva av motionerna och tillstyrker en motion avseende en manifestation av riksdagen av Raoul Wallenbergs gärning. Till betänkandet har fogats två reservationer, av representanterna för Centerpartiet, Vänsterpartiet och Miljöpartiet beträffande motionsrätten och av de moderata ledamöterna beträffande ledamöternas placering i kammaren.
Motionerna
Motioner väckta under allmänna motionstiden 1994/95
1994/95:K203 av Bengt Harding Olson (fp) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om registreringssy-stem för lobbyister.
1994/95:K303 av Kia Andreasson m.fl. (mp) vari yrkas
1. att riksdagen beslutar att ändra titeln talman till talkvinna när det är en kvinna som innehar uppdraget,
2. att riksdagen beslutar att utesluta orden "fru" och "herr" vid tilltal av talmannen/talkvinnan,
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om ändring av övriga titlar i det svenska samhället som har suffixet man.
1994/95:K304 av Elisabeth Fleetwood (m) vari yrkas att riksdagen beslutar att i konstnärlig form manifestera riksdagens och det svenska folkets respekt för Raoul Wallenbergs gärning i enlighet med vad som anförts i motionen.
1994/95:K307 av Lars Tobisson och Gunnar Hökmark (m) vari yrkas att riksdagen beslutar att platsfördelningen i riksdagens plenisal skall ske efter partitillhörighet och inte efter valkrets.
1994/95:K309 av Gudrun Lindvall (mp) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om allmänna motionstiden,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om budgetpropositionen.
1994/95:K310 av Bertil Persson (m) vari yrkas att riksdagen beslutar utreda hur motionsrätt skall kunna garanteras även när mer omfattande lagförslag produceras direkt i utskotten.
1994/95:K321 av Birger Schlaug (mp) vari yrkas att riksdagen beslutar att protokollföringen vid EU-nämndens sammanträden organiseras så att protokollen kan offentliggöras så fort som möjligt efter nämndens möten.
1994/95:K322 av Martin Nilsson m.fl. (s) vari yrkas att riksdagen beslutar att ge talmanskonferensen i uppdrag att återkomma till riksdagen med förslag till en reformerad motionshantering i enlighet med vad som anförts i motionen.
1994/95:K323 av Christel Anderberg (m) vari yrkas att riksdagen hos regeringen begär förslag till en tidsbegränsad inskränkning i riksdagsledamöternas fria motionsrätt i enlighet med vad som anförts i motionen.
1994/95:K326 av Stig Sandström (v) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att ge ersättarna till riksdagsledamöterna en mer aktiv roll i riksdagens arbete.
1994/95:K327 av andre vice talman Görel Thurdin (c) vari yrkas att riksdagen beslutar att ge talmanskonferensen i uppdrag att se över den allmänna motionsrätten och komma med förslag till ändring.
1994/95:K328 av Sigge Godin m.fl. (fp) vari yrkas att riksdagen beslutar ge talmanskonferensen i uppdrag att ta upp frågan om motionstiden i arbetet med reformeringen av riksdagens arbetsformer.
Utskottet
Motionsrätten m.m.
Gällande bestämmelser
Enligt 4 kap. 3 § regeringsformen får regeringen och varje riksdagsledamot väcka förslag i fråga om allt som kan komma under riksdagens prövning, om ej annat är bestämt i regeringsformen.
Även vissa riksdagsorgan får väcka förslag inom sina ansvarsområden. Utskott får enligt 3 kap. 7 § riksdagsordningen väcka förslag i ämne som tillhör dess handläggning. Förslag som läggs fram av utskott medför till skillnad från förslag från andra förslagsställare inte någon motionsmöjlighet.
De närmare bestämmelserna om motionsinstitutet finns i riksdagsordningen 3 kap. 9-15 §§. Enligt 9 § avger riksdagsledamot förslag till riksdagen genom motion. Förslag i skilda ämnen får inte sammanföras i samma motion.
Som en konsekvens av riksdagens beslut med anledning av Riksdagsutredningens förslag om ändringar i riksdagsordningen har 10 och 11 §§ riksdagsordningen fått en ny utformning från den 1 januari 1996.
Enligt 10 § får motioner väckas en gång om året i fråga om allt som kan komma under riksdagens prövning (allmän motionstid). Den allmänna motionstiden pågår, om inte riksdagen på förslag av talmannen bestämmer annat, från början av riksmötet som inleds under augusti, september eller oktober och så länge som motioner får avlämnas med anledning av budgetpropositionen.
Budgetpropositionen skall enligt tilläggsbestämmelse 3.2.1 riksdagsordningen, i dess nya lydelse från den 1 januari 1996, avlämnas senast den 20 september. Under år då riksdagsval hålls i september, skall budgetpropositionen avlämnas senast en vecka efter riksmötets öppnande. Om hinder möter till följd av regeringsskifte att förfara som nyss beskrivits, skall budgetpropositionen avlämnas inom tio dagar efter den nya regeringens tillträde, dock senast den 15 november.
Motion med anledning av proposition eller skrivelse från regeringen får enligt 11 § väckas inom femton dagar efter det att propositionen eller skrivelsen anmäldes i kammaren. Riksdagen kan i vissa fall besluta att motionstiden skall förkortas eller förlängas.
Enligt 12 § riksdagsordningen får motion med anledning av proposition som uppskjutits från en valperiod till nästa väckas inom sju dagar från början av den nya valperioden.
Enligt 15 § får motion med anledning av händelse av större vikt väckas gemensamt av minst tio ledamöter under vissa förutsättningar.
Motionerna
I motion 1994/95:K309 begär Gudrun Lindvall (mp) att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad som i motionen anförts om den allmänna motionstiden (yrkande 1) och om budgetpropositionen (yrkande 2). Enligt motionären vore det en fördel om den allmänna motionstiden som tidigare kunde ligga kvar i början av året. Regeringen bör undvika att lägga fram propositioner som måste behandlas under den allmänna motionstiden och att inte lägga fram flera propositioner samtidigt med budgetpropositionen. Dessutom bör enligt motionären budgetpropositionen göras mer tillgänglig med hjälp av innehållsförteckning och sökordregister. Föredragningar av berörda departement i fackutskotten skulle underlätta behandlingen av budgetpropositionen, anser motionären.
I motion 1994/95:K310 yrkar Bertil Persson (m) att riksdagen beslutar utreda hur motionsrätt skall kunna garanteras även när mer omfattande lagförslag utarbetas direkt i utskotten. Motionären hänvisar till riksdagsbehandlingen av frågan om registrerat partnerskap, där utskottet lade fram ett eget förslag till lagstiftning. Det förhållandet att motionsrätt inte föreligger i ett fall som detta bör enligt motionären korrigeras på lämpligt sätt.
I motion 1994/95:K322 begär Martin Nilsson m.fl. (s) att riksdagen uppdrar åt talmanskonferensen att lämna förslag till en reformerad motionshantering i enlighet med vad som anförts i motionen. Enligt motionärerna utgör de enskilda motionerna ett värdefullt instrument att kanalisera opinioner in i det politiska livet, varför den fria motionsrätten bör bibehållas. Den bör dock reformeras så att den tidsmässiga begränsningen avskaffas till förmån för en fri motionsrätt under hela året. Denna öppna motionsrätt bör enligt motionärerna kombineras med ett krav på att en motion tas upp till behandling av riksdagen inom ett år.
I motion 1994/95:K323 yrkar Christel Anderberg (m) att riksdagen hos regeringen begär förslag till en tidsbegränsad inskränkning i riksdagsledamöternas fria motionsrätt i enlighet med vad som anförts i motionen. Enligt motionären bör, med hänvisning till den samhällsekonomiska situationen, ingen ledamot få väcka ett förslag som medför ökade offentliga utgifter utan att samtidigt redovisa konkreta förslag till motsvarande besparingar inom något område. Om ett ofinansierat förslag väcks skall det inte tas upp till saklig prövning vare sig i utskott eller i kammaren. Den föreslagna regeln bör gälla tills hela statsskulden är eliminerad, anser motionären.
I motion 1994/95:K327 begär Görel Thurdin (c) att riksdagen uppdrar till talmanskonferensen att se över den allmänna motionsrätten och lämna förslag till ändringar vad gäller återkommande möjligheter till allmän motionsrätt under ett riksmöte. Motionären vänder sig mot den rådande ordningen enligt vilken ledamöterna måste lämna alla tänkbara goda uppslag under en tvåveckorsperiod respektive att de måste invänta ett regeringsförslag för att få en allvarlig fråga behandlad i ett utskott.
I motion 1994/95:K328 hemställer Sigge Godin m.fl. (fp) att riksdagen ger talmanskonferensen i uppdrag att ta upp frågan om motionstiden i arbetet med att reformera riksdagens arbetsformer. Enligt motionärerna är det olämpligt att begränsa tiden för påverkan till endast tre veckor om året. En bättre ordning vore att ledamöterna hade ständig initiativrätt. Ett alternativ till denna rätt kan enligt motionärerna vara en vecka per kvartal. Därmed skulle dramatiken kring motionerandet försvinna, riksdagen få en jämnare arbetsfördelning och antalet motioner minska.
Tidigare behandling
Utskottet har tidigare behandlat frågan om olika slags begränsningar i motionsrätten, senast under 1993/94 års riksmöte (bet. 1993/94:KU18), då utskottet behandlade Riksdagsutredningens förslag om frivillig restriktivitet vid väckandet av motioner (1993/94:TK1). Utskottet ansåg därvid att begränsningar i motionsrätten skulle innebära ett uppgivande av en viktig princip i svenskt parlamentariskt liv och att begränsningar i motionsrätten borde vara frivilliga. Utskottet tillstyrkte mot denna bakgrund utredningens förslag att inga formella begränsningar skulle införas.
I samma betänkande behandlades några motioner med förslag om ändringar i motionsrätten med inriktning på fri motionsrätt under hela året (mot. 1992/93:K328, 1993/94:K307). Dessa motioner avstyrktes med hänvisning till Riksdagsutredningens överväganden.
I betänkandet behandlades även frågan den allmänna motionstidens förläggning. Utskottet hade därvid inga invändningar mot utredningens förslag om att den allmänna motionstiden förläggs till början av riksmötet och utgår samtidigt med motionstiden på budgetpropositionen.
Frågan om utskottsinitiativ i lagstiftningsärenden har behandlats av konstitutionsutskottet senast hösten 1995 (bet. 1995/96:KU6). Till grund för ärendet låg en motion, 1994/95:K206 (m), i vilken yrkades ett tillkännagivande om stärkt skydd för utskottsminoriteter. Enligt motionären borde det övervägas bl.a. om initiativ i utskotten borde fordra fem sjättedels majoritet för ett positivt beslut. Utskottet hänvisade till vad Grundlagberedningen och utskottet självt anfört då initiativrätten infördes för alla utskott. Utskottet ansåg att initiativrätten stärker riksdagens ställning och underlättar dess arbetsmöjligheter. Därutöver minskar behovet av att dra en gräns mellan begränsade och obegränsade initiativ. Utskottet utgick från att befogenheterna även i fortsättningen skulle begagnas med varsamhet och att politisk enighet skulle eftersträvas. Utskottet utgick också från att utskotten kommer att vara restriktiva med att själva utarbeta mera omfattande förslag utan beredning inom regeringskansliet. Med det anförda avstyrktes motionen. I en reservation (m) anfördes bl.a. att en självständig och obegränsad initiativrätt kan inbjuda en riksdagsmajoritet till aktioner i syfte att hindra oppositionen att presentera alternativförslag. Enligt reservanterna finns det också en risk att förslag som läggs fram av utskotten utan underliggande förslag från regeringen kan vara otillräckligt beredda. Denna risk blir särskilt påtaglig i fråga om initiativ i grundlagsfrågor. Frågan om skyddet för utskottsminoriteter bör ses över enligt reservanterna.
Vissa riksdagsbeslut med anknytning till motionsrätt m.m.
Vid riksdagens behandling av förslag till förändringar av budgetprocessen med anledning av betänkandet Reformera riksdagsarbetet 2 (1993/94:TK2) våren 1994 ställde riksdagen sig bakom de principer för budgetarbetet som Riksdagsutredningen fört fram (bet. 1993/94:KU18).
Enligt utredningen kommer sannolikt, som en konsekvens av att budgetarbetet kommer att utgå från ramar, helhetssynen på budgeten att bli mer framträdande i de motioner som kommer att väckas i anslutning till budgetförslaget. Partier och enskilda motionärer som vill ändra på medelstilldelningen på olika anslag förutsätts på vanligt sätt framföra yrkanden om detta men bör också föreslå att nivån på de berörda utskottsramarna anpassas till dessa ändringar. Om ett partis eller en enskild motionärs förslag innebär att resurser behöver omfördelas från ett utskott till ett annat bör enligt utredningen motionärerna sålunda begära en minskning av den ena utskottsramen och en lika stor ökning av den andra (1993/94:TK2 s. 17).
Efter sedvanlig motionstid på 15 dagar kommer budgetförslaget med följdmotioner att remitteras till berörda fackutskott, som omedelbart inleder behandlingen av sina delar av förslaget. Regeringens och ledamöternas förslag till budgetramar remitteras därvid till finansutskottet, som bereder varje fackutskott tillfälle att yttra sig över den eller de ramar som omfattar utskottets anslag. Det utskott som efter en översiktlig prövning inte anser sig kunna godta regeringens förslag till budgetramar skall anmäla detta till finansutskottet. Finansutskottet har att vid sin prövning av budgetförslaget göra en samlad bedömning av effekterna av alla tilläggsförslag och jämka samman dem med övriga krav som kan ställas på budgeten, inte minst i fråga om det tillgängliga samhällsekonomiska utrymmet (1993/94:TK2 s. 18).
Den lagstiftning om registrerat partnerskap som riksdagen fattade beslut om våren 1994 och som åberopas i motion 1994/95:K310 grundades på ett förslag som utarbetats i lagutskottet (bet. 1993/94:LU28) utan föregående proposition från regeringen. Den dåvarande regeringen fann för gott att inte utarbeta någon proposition med anledning av Partnerskapskommitténs betänkande Partnerskap (SOU 1993:98), i vilket förslag till lagstiftning om partnerskap lades fram. Utskottets initiativ grundades på motioner i ärendet som väckts under den allmänna motionstiden. Utskottsförslaget baserades på kommitténs förslag till lagstiftning med smärre ändringar.
I en gemensam reservation till utskottsbetänkandet (kds, c, m, nyd) hävdades att lagen om registrerat partnerskap hade arbetats fram för snabbt och utan ordentlig analys. Reservanterna hänvisade också till den kritik som Lagrådet framfört mot lagförslaget. Reservanterna var kritiska mot att ett lagförslag presenterades direkt av ett utskott, vilket medfört att enskilda riksdagsledamöter inte kunnat väcka motioner med anledning av förslaget.
Utskottets bedömning
Utskottet konstaterar att de beslutade förändringarna vad avser övergången till kalenderårsbudget och förskjutningen av tidpunkten för budgetpropositionens framläggande och den därtill knutna allmänna motionstiden medför stora förändringar i riksdagsarbetet i olika avseenden.
Den tidrymd under vilken budgetpropositionen och de motioner i budgetfrågor som väcks under den allmänna motionstiden skall behandlas minskar i förhållande till den tidigare ordningen. Detta medför en ökad tidspress i riksdagsarbetet under hösten.
Riksdagsutredningen anförde (1993/94:TK2 s. 15) beträffande denna ökade tidspress att det blir svårt för riksdagen att ta sig an komplicerade lagstiftningsfrågor och pröva dem som ett led i budgetprocessen. Utredningen förutsatte att höstmånaderna kommer att ägnas åt en mer renodlad budgetprövning medan mer långtgående förslag till regeländringar behandlas under vårmånaderna. De anslagsäskanden detta arbete ger upphov till bör enligt utredningen tas upp i den efterföljande budgetpropositionen. En sådan ordning kan enligt utredningens bedömning antas ge riksdagsarbetet en bättre årsrytm.
I detta perspektiv kan det enligt utskottets mening vara naturligt att vissa förändringar beträffande motionsverksamheten övervägs.
I motionerna K322 (s), K327 (c) och K328 (fp) aktualiseras frågan om en reformering av motionshanteringen. En gemensam uppfattning hos motionärerna är att det finns skäl att överväga ett avskaffande eller en uppluckring av den tidsmässiga begränsningen av motionsrätten som för närvarande gäller. De alternativ som förs fram är fri motionsrätt under hela året eller återkommande möjligheter att motionera under loppet av ett riksmöte. Som argument för en mindre restriktiv motionsrätt anförs bl.a. att dramatiken kring motionsverksamheten skulle minska, att riksdagsarbetet skulle fördelas jämnare över året och att beroendet av propositioner som grund för motionsinitiativ skulle minska. Även i motion K309 yrkande 1 (mp) anförs delvis liknande tankegångar i den meningen att motionären efterlyser en motionstid som är skild från behandlingen av budgetpropositionen.
Med hänvisning till vad utskottet anfört i det föregående anser utskottet att det kan finnas skäl att på sikt överväga vissa förändringar i motionsrätten. Med hänsyn till budgetpropositionens centrala roll i riksdagsarbetet finns det emellertid anledning att avvakta utfallet av den nya ordningen under en viss tid, innan utskottet tar ett eventuellt initiativ i frågan om motionsrättens utformning. Motionerna K309 yrkande 1, K322, K327 och K328 avstyrks därför.
Beträffande motion K309 yrkande 2, enligt vilket budgetpropositionen bör göras mera tillgänglig etc., finns det enligt utskottets mening skäl att anta att man inom såväl regeringskansliet som riksdagens utskott inför övergången till en ny budgetprocess kommer att vidta åtgärder som på olika sätt underlättar för riksdagens ledamöter att tillägna sig innehållet i budgetpropositionen, varför motionen i denna del avstyrks.
Beträffande motion K310, i vilken motionären begär en utredning av hur motionsrätt kan garanteras när utskotten tar initiativ till mer omfattande lagstiftning, hänvisar utskottet till sin tidigare, i det föregående redovisade, behandling av dessa frågor (bet. 1995/96:KU6). Motionen avstyrks därmed.
När det gäller den tidsmässiga begränsningen i den fria motionsrätten som föreslås i motion K323, hänvisar utskottet till vad utskottet anfört i det föregående om förändringar i budgetprocessen. Av redovisningen framgår bl.a. att helhetssynen på budgeten sannolikt blir mer framträdande i de motioner som framgent kommer att väckas med anledning av budgetpropositionen och att den nya budgetprocessen i sig kommer att medföra betydande restriktioner av det slag motionären efterlyser. Motionen avstyrks.
Ledamöternas placering i kammaren
Gällande bestämmelser
Enligt 2 kap. 3 § riksdagsordningen skall för varje ledamot finnas en särskild plats i plenisalen. Enligt tilläggsbestämmelse 2.3.1 tar ledamöterna plats i plenisalen valkretsvis. Särskilda platser skall finnas för talmannen samt för vice talmännen.
Motionen
I motion 1993/94:K307 yrkar Lars Tobisson och Gunnar Hökmark (m) att riksdagen beslutar att platsfördelningen i riksdagens plenisal skall ske efter partitillhörighet och inte efter valkrets. Enligt motionärerna tenderar debatterna i riksdagen att bli utdragna och svåröverskådliga när de förs med upp till sju partier som deltagare. Även ledamöternas placering i plenisalen spelar en roll härvidlag. Enligt en kartläggning av Interparlamentariska unionen, som motionärerna refererar till, hade endast 7 av 54 undersökta länder valkretsindelningen som grund för placeringen. I en klar majoritet av länderna satt ledamöterna grupperade efter politisk uppfattning. Motionärerna anför också att kommun- och landstingsfullmäktigeledamöter ofta sitter partivis, liksom fallet är i Europaparlamentet. En platsfördelning efter partitillhörighet skulle enligt motionärerna skänka debatten större livfullhet och överskådlighet. Eftersom en förändring i denna riktning inte lär kräva någon större ombyggnad eller installation av ny apparatur, bör åtgärden enligt motionärerna kunna genomföras under innevarande eller senast inför nästa mandatperiod.
Tidigare behandling
Utskottet har vid flera tillfällen, senast våren 1994 (bet. 1993/94:KU18), avstyrkt motionsförslag med samma innehåll som det nu aktuella. I ett tidigare betänkande (bet. 1987/88:KU43) anförde utskottet med anledning av en motion bl.a. att en partivis placering av ledamöterna skulle vara en markering av den framträdande roll som de politiska partierna numera spelar i riksdagen. Den skulle enligt utskottet troligen också ha vissa andra fördelar från kontakt- och debattsynpunkt. Emellertid fanns det enligt utskottets bedömning inte någon tillräckligt stark opinion bland ledamöterna för att bryta traditionen. I ett senare betänkande (bet. 1992/93:KU9) anförde utskottet bl.a. att effekterna från debatt- och kontaktsynpunkt inte skulle bli de som avsågs i den då aktuella motionen. En omdisponering av plenisalen måste ske, om man vill skapa en tätare atmosfär vid debatterna, ansåg utskottet och avstyrkte motionen. Med hänvisning till detta ställningstagande avstyrkte utskottet våren 1994 ett motionsförslag med samma innehåll som tidigare (bet. 1993/94:KU18).
Programutredning om plenisalens inredning
Inom talmanskonferensens arbetsgrupp för vissa riksdagsfrågor har problemet med den låga närvaron i plenisalen diskuterats. Arbetsgruppen har uttalat att problemet borde utredas inom riksdagens lokal- och bostadskommitté. Arbetsgruppen har uttalat sig för en modell för inredning av plenisalen innebärande att debattdeltagarna tar plats i rummets främre del, vilket i sin tur kan leda till att ledamöternas platser grupperas partivis och inte efter valkretstillhörighet som nu är fallet.
På lokal- och bostadskommitténs uppdrag har en utredning genomförts syftande till att redovisa förslag om hur en ny inredning och gestaltning av lokalen skall ge bättre förutsättningar för olika former av debatter som kan förekomma i plenisalen med särskild hänsyn till att antalet deltagare varierar starkt.
Det arkitektoniska förslaget, som utarbetats av arkitekten Johan Celsing, syftar till att göra plenum mer inspirerande och intresseväckande både för ledamöter och åhörare. Förslaget innebär bl.a. att den nuvarande inredningen med individuella pulpeter för ledamöterna ersätts av ledamotsplatser utmed längsgående skrivbänkar. Vidare föreslås att ledamotsplatserna samlas kring talarstolen och fördelas på tre grupper där ledamöterna är vända mot varandra. Ledamöterna föreslås få en fri placering på de platser som reserveras för respektive parti.
Plenisalen föreslås få 372 platser inklusive 23 platser för regeringen. Vid salens främsta bänk avses placeras minst en ledamot per i riksdagen representerat parti. Övriga platser vid de främst bänkarna fördelas proportionellt mot partiernas storlek.
Partierna placeras i plenisalen efter den traditionella vänster-höger-skalan. Varje parti får ett platsområde i form av en tårtbit. Regeringsplatserna fördelas med 3 på den främsta bänken och övriga 20 på de närmast bakomvarande bänkarna i nära anslutning till talmanspodiet.
Utskottets bedömning
Frågan om riksdagsledamöterna skall placeras valkretsvis eller partivis i plenisalen har varit föremål för riksdagens överväganden vid åtskilliga tillfällen. Konstitutionsutskottet - och riksdagsmajoriteten - har hittills avvisat förslag om en ändring i den riktning som motion K307 förespråkar.
Utskottet finner ingen anledning att nu frångå den ståndpunkt som utskottet tidigare intagit i denna fråga. Motionen avstyrks.
Registrering av lobbyister
Motionen
I motion 1994/95:K203 begär Bengt Harding Olson (fp) att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om registreringssystem för lobbyister. Motionären konstaterar att lobbyism, med vilket menas sådan verksamhet som bedrivs av intresseorganisationer eller särskilda företag för att påverka politiska instanser att fatta beslut i linje med organisationernas eller företagens egna önskemål, finns i både Sverige och EU. I Sverige är det främst intresseorganisationer som SAF, LO, TCO, SACO och LRF som bedriver lobbyverksamhet. I Bryssel och Strasbourg arbetar företrädare för en mängd organiserade intressen med samma mål. Enligt motionären är det rimligt att medborgarna själva eller genom intresseorganisationer eller lobbyföretag ökar sina kontakter mot politiker i Sverige och EU. EU- parlamentariker och företrädare för EU- kommissionen har efterlyst etiska regler för lobbyister och obligatorisk registrering. Kommissionen har inrättat en databas där lobbyister kan registrera sig frivilligt. Ett sådant registreringssystem borde enligt motionären övervägas även i Sverige.
Lobbyverksamhet i Sverige och EU
Någon samlad, aktuell översikt över lobbyverksamhet i Sverige finns inte såvitt bekant. Enligt en enkät som genomfördes 1988 av tidningen Från Riksdag & Departement hade de kommersiella och specialiserade lobbyföretagen inte fått något genombrott i kontakterna mellan riksdagen och dess omvärld. En klar majoritet av de svarande ansåg att de etablerade organisationerna som LO, SAF och LRF stod för de mest omfattande kontakterna. Kontakterna från ad hoc- grupper och enskilda ansågs vara mindre vanliga, och ovanligast bedömdes kontakter från professionella lobbyister vara.
Frågan om lobbyism och lobbyister har kortfattat berörts av Personvalsutredningen som i sitt betänkande Ökat personval (SOU 1993:21) fört en diskussion om lobbyismens eventuella konsekvenser för personval.
Utredningen behandlade frågan i vad mån politiker i framtiden kommer att utsättas för större påtryckningar från organiserade intressen än vad som sker för närvarande. Enligt utredningen arbetar i dag främst företag och organisationer med en typ av lobbyverksamhet som tar sikte på att förse politiker med s.k. faktaunderlag, vilket inte antas ha lika allvarliga följder som den lobbyverksamhet som bedrivs i andra länder, främst USA. Utredningen ansåg att de förslag till förändringar beträffande möjligheter till ökade personvalsinslag som utredningen framlagt inte skulle leda till ökad lobbyverksamhet, varför någon reglering av verksamheten inte var påkallad.
Inom Europaparlamentet har vid olika tillfällen framlagts förslag om vissa riktlinjer för lobbyism inom parlamentets område. En kommitté lämnade hösten 1995 vissa rekommendationer, bl.a. att Europaparlamentet borde fastställa regler för lobbyisternas verksamhet och att en frivillig registrering av lobbyister borde komma till stånd. Förslaget föll vid parlamentets behandling av frågan i januari 1996.
Utskottets bedömning
Det finns i Sverige en lång tradition av intressebevakning från organisationernas sida gentemot bl.a. riksdagen och regeringen. Kontakter i den omfattning och i de former som förekommer mellan organisationsföreträdare och enskilda ledamöter, utskott etc. bör enligt utskottets mening betraktas som ett naturligt och legitimt inslag i den politiska processen. Mot denna bakgrund ifrågasätter utskottet behovet och värdet av ett registreringsförfarande enligt motionens förslag, varför motion K203 avstyrks.
Ersättare för riksdagsledamöterna
Gällande bestämmelser
Enligt 3 kap. 1 § regeringsformen skall det finnas ersättare för riksdagens ledamöter. För varje mandat som ett parti erhållit i riksdagsvalet utses ersättare enligt 3 kap. 9 § RF. Enligt vallagen skall för varje ledamot utses lika många ersättare som partiet erhållit mandat i valkretsen, dock minst tre. Ersättare är följaktligen gruppersättare, inte personliga ersättare. Ersättare inträder enligt 4 kap. 9 § RF då riksdagsledamot är riksdagens talman eller tillhör regeringen. Riksdagen kan i riksdagsordningen föreskriva att ersättare skall träda i riksdagsledamots ställe när denne är ledig.
Enligt 1 kap. 8 § riksdagsordningen kan riksdagsledamot efter prövning erhålla ledighet från sitt uppdrag. Om ledighet beviljas för minst en månad skall uppdraget utövas av ersättare.
Antalet vid 1994 års riksdagsval invalda ersättare uppgår till 556.
Motionen
I motion 1994/95:K326 begär Stig Sandström (v) att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att ge ersättarna till riksdagsledamöterna en mer aktiv roll i riksdagens arbete. Motionären anför att ersättare i riksdagen i motsats till vad som är fallet i landsting och kommuner tilldelats en underordnad roll i det parlamentariska systemet. I landsting och kommuner har förste ersättaren ofta rätt att med ersättning närvara vid fullmäktigemöten, delta vid gruppmöten och delta i studieresor. Ersättaren kan för den enskilde riksdagsledamoten vara en viktig länk till hemmavalkretsen enligt motionärens mening. Som lämpliga åtgärder för att stärka ersättarnas roll i riksdagsarbetet nämns i motionen att de högst placerade ersättarna i valkretsarna under t.ex. en vecka per år kunde informera sig om de aktuella politiska frågorna och vardagsarbetet i riksdagen och att de för detta ändamål fick ett par fria resor per år.
Förarbeten till lagstiftningen, tidigare behandling m.m.
Grundlagberedningen föreslog i sitt betänkande Ersättare för riksdagsledamöterna (SOU 1970:17) att det skulle finnas ersättare för riksdagsledamot som antingen är frånvarande eller är talman eller tillhör regeringen. Det främsta skälet till förslaget var enligt beredningen att ersättarsystemet skulle bidra till att upprätthålla den partimässiga balansen i riksdagen.
I betänkandet tog Grundlagberedningen kortfattat upp några aspekter på frågan som omnämns i den här aktuella motionen. I betänkandet anförs sålunda i samband med en diskussion om ersättares ställning att det kunde vara lämpligt att i syfte att hålla ersättarna à jour med de frågor som behandlas i riksdagen tillställa dem eller vissa av dem riksdagstryck eller annat material (s. 53).
I anslutning till behandlingen av frågan om en eventuell sänkning av antalet ledamöter i riksdagen vid ett införande av ett ersättarsystem anfördes att ersättare kan sägas fylla uppgiften att förmedla kontakter och impulser med väljaropinionen på ungefär samma sätt som de ordinarie ledamöterna (s. 73).
Grundlagberedningen föreslog att ersättare för ledamot skulle kallas in om frånvaron uppgick till minst femton dagar eller, vid kortare frånvaro, om minst tio av riksdagens ledamöter begärde det. I propositionen (prop. 1972:66) anfördes att ersättarsystemet borde komma till användning under sådana förhållanden att ersättaren kunde göra en meningsfull insats i riksdagsarbetet. Mot denna bakgrund tillbakavisades beredningens förslag både vad gäller den minsta tiden för att ersättare skulle inkallas och att ett visst antal ledamöter skulle kunna påkalla att ersättare kallades in även vid kortare frånvaro.
Förmåner och service åt ersättare
Ersättare i riksdagen har under den tid han eller hon tjänstgör samma ekonomiska förmåner och service som en ordinarie ledamot.
I början av en ny mandatperiod kontaktar riksdagsförvaltningen varje ersättare och översänder ett s.k. välkomstpaket, innehållande bl.a. en hälsning från riksdagsdirektören och allmän information om riksdagen och dess arbete. Ersättare får också ett reskort av samma slag som ledamöterna, vilket berättigar till fria resor som har samband med uppdraget med tåg, flyg och taxi. De som önskar får en gratisprenumeration på tidningen Från Riksdag & Departement. Ersättare som inte tjänstgör i riksdagen har rätt att efter rekvisition få sig tillsänd riksdagstrycket i de delar som ersättaren av sitt parti fått i uppgift att bevaka. Härutöver står tre till fyra bostadsrum ständigt i beredskap i förvaltningshuset för ersättarnas räkning.
Ersättarna får dock inte någon utbildning av det slag som de ordinarie ledamöterna får i form av introduktion för nyvalda.
Utskottets bedömning
Utskottet konstaterar att ersättarnas möjligheter att allmänt hålla sig à jour med riksdagsarbetet är goda och att de därmed utan alltför stora svårigheter kan komma in i riksdagsarbetet för den händelse de kallas in för tjänstgöring. Utskottet vill erinra om att de politiska partierna i riksdagen givetvis har ett ansvar för att ersättarna får det stöd som de, utöver den service de får från riksdagsförvaltningen, behöver för att fullt ut kunna fungera i rollen som ersättare.
Ersättare kan enligt utskottets mening inte, på det sätt som motionären anser, jämställas med kommunalt förtroendevalda när det gäller förmåner av olika slag. Det hänger bl.a. samman med de stora skillnaderna i arbetsförhållanden mellan riksdagen och de kommunala organen.
Med hänvisning till vad utskottet anfört avstyrks motion K326.
EU-nämndens protokoll
Gällande bestämmelser och praxis
Enligt 8 kap. 19 § riksdagsordningen förs protokoll över sammanträde med EU- nämnden. Vid sammanträde med nämnden skall föras stenografiska uppteckningar över vad som yttras vid nämndens överläggningar med regeringen.
Den sistnämnda bestämmelsen gäller när regeringen rådgör med nämnden i fall som avses i 8 kap. 15 § riksdagsordningen, dvs. i frågor som avses bli behandlade i Europeiska unionens råd (ministerrådet). Regeringen skall också rådgöra med nämnden om hur förhandlingarna i rådet skall föras inför beslut som regeringen bedömer som betydelsefulla och i andra frågor som nämnden bestämmer.
Bestämmelserna i 8 kap. 15 och 19 §§ trädde i kraft den 1 januari 1995 i enlighet med lagen 1994:1651. Bakom denna lagstiftning låg ett initiativ från konstitutionsutskottet (1994/95:KU22), som ansåg att det förslag som utarbetats av talmanskonferensen arbetsgrupp inte var tillräckligt långtgående. Arbetsgruppens förslag gick ut på att samma regler för protokollföring som gäller för riksdagens utskott skulle gälla också för EU-nämnden.
Enligt EU-nämndens kansli har praxis vad gäller tiden för justering av nämndens protokoll och de stenografiska uppteckningarna av nämndens överläggningar med regeringen hittills varit fyra veckor.
Motionen
I motion 1994/95:K321 begär Birger Schlaug (mp) att riksdagen beslutar att protokollföringen vid EU-nämndens sammanträden organiseras så att protokollen kan offentliggöras så fort som möjligt efter nämndens möten. Enligt motionären är detta inte fallet för närvarande. Att det tar fyra veckor mellan nämndens möte och offentliggörandet är enligt motionären inte rimligt.
Hantering av protokoll och stenografiska uppteckningar vid nämndens kansli
Enligt uppgift från EU-nämndens kansli bestäms tiden mellan nämndens sammanträden och offentliggörandet av protokoll och stenografiska uppteckningar, som hittills varit fyra veckor, av rent fysiska omständigheter. Nämnden håller sina sammanträden på fredagar veckan före överläggningarna i Europeiska unionens råd. Eftersom berörda statsråd befinner sig i Bryssel under veckan efter EU-nämndens sammanträde, kan granskning och godkännande av utskrifterna från deras sida ske först under andra veckan efter nämndens sammanträde. Efter statsrådens och ledamöternas granskning av uppteckningarna sammanställs dessa av kammarkansliet. Därefter vidtar prövning av innehållet mot aktuella sekretessbestämmelser. Justering av protokollet och de stenografiska uppteckningarna, som utgör separata dokument, sker därefter vid nästa sammanträde. Denna process tar i allmänhet fyra veckor under den tid riksdagen är samlad, längre tid under övrig tid. Enligt kansliets bedömning är en absolut nedre tidrymd för att genomföra godkännande- och justeringsprocessen tre veckor, vilket kansliet eftersträvar framgent.
Utskottets bedömning
Utskottet delar motionärens uppfattning att det inte är acceptabelt att det tar fyra veckor efter ett sammanträde innan EU-nämndens protokoll och stenografiska uppteckningar kan offentliggöras. Utskottet utgår från att det finns stora möjligheter att rationalisera hanteringen av protokoll m.m. och därmed avsevärt minska tidsutdräkten. Det bör enligt utskottets mening ankomma på EU- nämnden själv att vidta de åtgärder som behövs. Med detta får önskemålet i motion K321 anses tillgodosett.
Titeln talman/talkvinna
Motionen
I motion 1994/95:K303 begär Kia Andersson m.fl. (mp) att riksdagen beslutar dels att ändra titeln talman till talkvinna när det är en kvinna som innehar uppdraget (yrkande 1), dels att utesluta orden "fru" och "herr" vid tilltal av talmannen/kvinnan (yrkande 2), dels också att övriga titlar i det svenska samhället med ändelsen -man bör ändras i enlighet med vad som föreslås beträffande titeln talman (yrkande 3). Enligt motionärerna krävs en utökning av titeln talman till talkvinna med hänsyn till att också kvinnor numera innehar ordförandeskapet för riksdagen. Det är enligt motionärerna ett språkfel att kalla en kvinna för en man även om det härrör från en gammal titel och en svunnen tid då det endast fanns män att välja. Även artighetsfraserna "fru" och "herr" bör uteslutas vid tilltal av den kvinnliga resp. den manliga talmannen, eftersom den i det första fallet ger uttryck för ett ålderdomligt synsätt och i det andra fallet inte har några sociala aspekter.
Språkvetenskapliga aspekter på titlar och yrkesbeteckningar
I en språkvetenskaplig uppsats (Ritva Himanen: Kvinnliga ombudsmän och manliga sjuksköterskor, Ord och stil, 1990) behandlas bl.a. förekomsten av titlar och yrkesbeteckningar i nutida svensk dagspress.
Av uppsatsen framgår bl.a. att ordet riksdagsman enligt Svenska akademiens ordbok (SAOB) finns belagt från 1723 och att betydelsen då var enbart man i bokstavlig mening. Bruket av termen riksdagsledamot har enligt Himanen vuxit fram på ett naturligt sätt: när antalet kvinnor i riksdagen ökade, blev det vanligt att använda benämningen riksdagsledamot om kvinnor och riksdagsman om män. Ordet riksdagskvinna finns enligt SAOB belagt första gången år 1866, men enligt Himanen förefaller det som om ordet först under senare år börjat användas i dagstidningarna.
Av en enkätundersökning, som redovisas i uppsatsen, framgår bl.a. att ordet talman bland ett trettiotal liknande ord med slutleden -man ansågs vara mest könsneutralt som benämning på kvinnor. Drygt 70 % av de svarande ansåg ordet talman helt användbart som benämning på kvinnor, medan mindre än 10 % ansåg det omöjligt att använda. Resterande knappt 20 % av de svarande ansåg ordet tillfälligt användbart eller att det kunde tänkas vara användbart. Andra ord som ansågs i hög grad könsneutrala var rådman, överman, förman, talesman, nämndeman, förtroendeman och sagesman. Som minst könsneutrala betraktades bl.a. idrottsman, yrkesman, PR-man, kyrkoman och språkman.
Tradition och praxis i den svenska riksdagen
När det gäller sättet på vilket ledamöterna uttrycker sig när de talar i parlamentet, finns det en anglosachsisk tradition, som fått genomslag även i den svenska riksdagen. Enligt denna tradition apostroferar man vid anföranden talmannen, och man talar följaktligen genom talmannen, då man vänder sig till en enskild ledamot i debattsammanhang. Skälet till detta är att en formalisering beträffande tilltalet avses skapa en viss ordning och disciplin i parlamentet.
Praxis i den svenska riksdagen är att man vid tilltal av talmannen använder herr eller fru som prefix, vilket dokumenteras i protokollet. Om talaren inte använder uttrycken herr och fru, tillförs dessa protokollet. Även uttrycket värderade talman accepteras och tas in i protokollet. Om en talare tilltalat en ledamot med du , korrigeras detta genom att namnet på den tilltalade sätts in i protokollet.
Utskottets bedömning
Som framgått av redovisningen i det föregående uppfattas uttrycket talman från språklig synpunkt som en acceptabel könsneutral benämning på en kvinna som utövar talmansrollen. Det gäller även vissa andra benämningar där ändelsen - man ingår. Mot denna bakgrund avstyrker utskottet motionen vad avser förslaget att ändra titeln talman till talkvinna när en kvinna innehar uppdraget (yrkande 1) och förslaget om ändring av övriga titlar med ändelsen -man (yrkande 3).
Vad gäller förslaget i motionen att utesluta orden fru och herr vid tilltal av talmannen, vill utskottet erinra om att användningen av titlarna herr, fru och fröken vid formellt tilltal av ledamöterna upphörde fr.o.m. 1977/78 års riksmöte. Däremot har, som redovisats i det föregående, bruket att använda titeln herr och fru vid tilltal av talmannen stannat kvar.
Utskottet finner ingen anledning att föreslå några förändringar i rådande praxis, varför motionen även i denna del (yrkande 2) avstyrks.
Manifestation av Raoul Wallenbergs gärning
Motionen
I motion 1994/95:K304 begär Elisabeth Fleetwood (m) att riksdagen beslutar att i konstnärlig form manifestera riksdagens och det svenska folkets respekt för Raoul Wallenbergs gärning i enlighet med vad som anförts i motionen. Motionären hänvisar till den sammankomst i Sveriges riksdag som talmannen inbjudit till med anledning av att 50 år förflutit sedan Raoul Wallenberg försvann under sin tjänsteutövning vid den svenska legationen i Budapest. Motionären erinrar även om de motioner som väckts i riksdagen med krav på manifestation i någon konstnärlig form som bevis på riksdagens respekt, beundran och tacksamhet för Raoul Wallenbergs gärning, motioner som emellertid avslagits med hänvisning till rådande praxis enligt vilken endast avlidna personer kan bli föremål för hedersbevisningar av det aktuella slaget. Enligt motionären är det påkallat och angeläget att återkomma till riksdagen i frågan i samband med högtidlighållandet av 50-årsdagen av försvinnandet.
Tidigare behandling
Utskottet har tidigare vid flera tillfällen behandlat motioner om Raoul Wallenbergs minne. Senast skedde detta hösten 1990 (bet. 1990/91:KU8) då utskottet med anledning av en motion bl.a. framhöll att det utöver Raoul Wallenberg finns ett flertal tänkbara personer och företeelser som har eller haft stor betydelse för landet eller någon internationell uppgift som är värda att hedras med t.ex. ett minnesmärke. Det kunde därför enligt utskottet komma att göras flera framställningar om att få placera monument och minnesmärken inom eller i direkt anslutning till riksdagens byggnader. Enligt utskottet borde det ankomma på förvaltningsstyrelsen att ta ställning till den typen av framställningar och avgöra vilka monument och minnesmärken som kan fogas in i den konstnärliga helhet som man eftersträvat vid utsmyckningen av husen på Helgeandsholmen. Utskottet avstyrkte på denna grund motion 1989/90:K324.
Utskottets bedömning
Utskottet delar motionärens uppfattning att det finns ett allmänt intresse av att i konstnärlig form manifestera riksdagens och det svenska folkets respekt för Raoul Wallenbergs gärning. Utskottet hemställer därför, med bifall till motion K304, att riksdagen uppdrar åt förvaltningsstyrelsen att vidta lämpliga åtgärder. Det får ankomma på förvaltningsstyrelsen att utforma en konstnärlig utsmyckning av detta slag med hänsyn till den speciella miljön på Helgeandsholmen.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande motionsrätten m.m.
att riksdagen avslår motionerna 1994/95:K309, 1994/95:K310,1994/95: K322, 1994/95:K323, 1994/95:K327 och 1994/95:K328,
res. 1 (c, v, mp)
2. beträffande ledamöternas placering i kammaren
att riksdagen avslår motion 1994/95:K307,
res. 2 (m)
3. beträffande registrering av lobbyister
att riksdagen avslår motion 1994/95:K203,
4. beträffande ersättare för riksdagsledamöterna
att riksdagen avslår motion 1994/95:K326,
5. beträffande EU-nämndens protokoll
att riksdagen avslår motion 1994/95:K321,
6. beträffande titeln talman/talkvinna
att riksdagen avslår motion 1994/95:K303,
7. beträffande manifestation av Raoul Wallenbergs gärning
att riksdagen med bifall till motion 1994/95:K304 uppdrar åt förvaltningsstyrelsen att vidta lämpliga åtgärder.
Stockholm den 8 februari 1996
På konstitutionsutskottets vägnar
Birgit Friggebo
I beslutet har deltagit: Birgit Friggebo (fp), Kurt Ove Johansson (s), Catarina Rönnung (s), Anders Björck (m), Ingvar Johnsson (s), Birger Hagård (m), Tone Tingsgård (s), Björn von Sydow (s), Jerry Martinger (m), Barbro Hietala Nordlund (s), Kenneth Kvist (v), Pär- Axel Sahlberg (s), Inger René (m), Peter Eriksson (mp), Nils-Göran Holmqvist (s) och Sivert Carlsson (c).
Reservationer
1. Motionsrätten m.m. (mom. 1)
Sivert Carlsson (c), Kenneth Kvist (v) och Peter Eriksson (mp) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 7 börjar med Med hänvisning till och slutar med avstyrks därför bort ha följande lydelse:
Utskottet anser att det nu finns skäl att överväga en ny, mindre restriktiv ordning beträffande motionsrätten så att den allmänna motionstiden utökas till att omfatta någon eller några perioder utöver den motionstid som är knuten till budgetpropositionen. Utskottet hemställer därför att riksdagen beslutar uppdra åt talmanskonferensen att utreda frågan om en utökning av den allmänna motionstiden med den inriktning utskottet här angett. Motionerna K309 yrkande 1, K322, K327 och K328 tillstyrks.
dels att utskottets hemställan under 1 bort ha följande lydelse:
1. beträffande motionsrätten m.m.
att riksdagen med avslag på motionerna 1994/95:K309 yrkande 2, 1994/95:K310 och 1994/95:K323 och med bifall till motionerna 1994/95:K309 yrkande 1, 1994/95:K322, 1994/95:K327 och 1994/95: K328 uppdrar till talmanskonferensen att utreda frågan om en utökning av den allmänna motionstiden med den inriktning utskottet här angett.
2. Ledamöternas placering i kammaren (mom. 2)
Anders Björck, Birger Hagård, Jerry Martinger och Inger René (alla m) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 9 börjar med Utskottet finner och slutar med Motionen avstyrks bort ha följande lydelse:
Utskottet konstaterar att det i dag finns ett ökat intresse för en partivis placering av ledamöterna i plenisalen. Med hänsyn till detta och till de argument som tidigare framförts och som utvecklas i motion K307 tillstyrks motionen, innebärande en omgruppering av ledamöterna utan föregående ombyggnad av plenisalen.
dels att utskottets hemställan under 2 bort ha följande lydelse:
2. beträffande ledamöternas placering i kammaren
att riksdagen bifaller motion 1994/95:K307.
Innehållsförteckning
Sammanfattning 1 Motionerna 1 Motioner väckta under allmänna motionstiden 1994/95 1 Utskottet 2 Motionsrätten m.m. 2 Gällande bestämmelser 2 Motionerna 3 Tidigare behandling 4 Vissa riksdagsbeslut med anknytning till motionsrätt m.m. 5 Utskottets bedömning 6 Ledamöternas placering i kammaren 7 Gällande bestämmelser 7 Motionen 7 Tidigare behandling 8 Programutredning om plenisalens inredning 8 Utskottets bedömning 9 Registrering av lobbyister 9 Motionen 9 Lobbyverksamhet i Sverige och EU 9 Utskottets bedömning 10 Ersättare för riksdagsledamöterna 10 Gällande bestämmelser 10 Motionen 11 Förarbeten till lagstiftningen, tidigare behandling m.m. 11 Förmåner och service åt ersättare 11 Utskottets bedömning 12 EU-nämndens protokoll 12 Gällande bestämmelser och praxis 12 Motionen 13 Hantering av protokoll och stenografiska uppteckningar vid nämndens kansli 13 Utskottets bedömning 13 Titeln talman/talkvinna 14 Motionen 14 Språkvetenskapliga aspekter på titlar och yrkesbeteckningar 14 Tradition och praxis i den svenska riksdagen 14 Utskottets bedömning 15 Manifestation av Raoul Wallenbergs gärning 15 Motionen 15 Tidigare behandling 16 Utskottets bedömning 16 Hemställan 16 Reservationer 17 1. Motionsrätten m.m. (mom. 1) 17 2. Ledamöternas placering i kammaren (mom. 2) 17 Gotab, Stockholm 1996