Riksbankens ställning
Betänkande 1997/98:KU15
Konstitutionsutskottets betänkande
1997/98:KU15
Riksbankens ställning
Innehåll
1997/98 KU15
Sammanfattning
Konstitutionsutskottet, som inhämtat finansutskottets uppfattning, tillstyrker i huvudsak propositionens förslag till förändringar av lagstiftningen kring Riksbanken. I den del förslagen innebär ändringar i regeringsformen och i riksdagsordningens huvudbestämmelser tillstyrks lagändringarna som vilande. Övriga lagförslag är beroende av att ändringarna i regeringsformen genomförs och bör enligt utskottets uppfattning antas först om riksdagen slutligt antar förslaget till lag om ändring i regeringsformen. Utskottet tillstyrker att Riksbanken skall ha ansvaret för penningpolitiken och att Riksbankens ställning skall stärkas. Utskottet tillstyrker också att målet för penningpolitiken skall vara att upprätthålla ett fast penningvärde. Ansvaret för övergripande valutapolitiska frågor överförs från Riksbanken till regeringen. Regeringen skall därvid bestämma system för att fastställa kronans värde i förhållande till utländska valutor (växelkurssystem). Riksbanken skall bestämma om centralkurs och bandbredd i ett fast växelkurssy- stem och om den praktiska tillämpningen av valutapolitiken i ett system med flytande växelkurs. Propositionens förslag innebär en förändring av Riksbankens ledningsstruktur. Fullmäktige ges en kontrollerande funktion. En direktion med sex heltidsanställda ledamöter inrättas som skall besluta i alla penningpolitiska frågor och leda Riksbanken. Direktionens ledamöter utses av fullmäktige för en period av sex år och en direktionsledamot kan endast skiljas från sina uppdrag om han inte längre uppfyller de krav som ställs för att han skall kunna fullgöra sina uppgifter eller om han har gjort sig skyldig till allvarlig försummelse. Riksbankschefen får föra talan mot ett sådant beslut vid EG- domstolen. Övriga direktionsledamöter föreslås enligt propositionen få väcka talan vid Arbetsdomstolen. Utskottet förordar att annan ledamot av direktionen än riksbankschefen skall få väcka talan vid Högsta domstolen. Utskottet tillstyrker att det i regeringsformen tas in ett uttryckligt förbud för myndigheter att bestämma hur Riksbanken skall besluta i frågor som rör penningpolitiken. En motsvarande bestämmelse om att en ledamot av direktionen inte får söka eller ta emot instruktioner när han fullgör penningpolitiska uppgifter föreslås tas in i riksbankslagen. I propositionen föreslås att Riksbanken minst två gånger om året skall lämna en rapport till riksdagen om den förda penning- och valutapolitiken. Syftet med redogörelserna är rent informativt. Utskottet förordar i stället att finansutskottet görs till mottagare av dessa redogörelser. Någon motionsrätt och riksdagsbehandling av redogörelserna kommer därmed inte i fråga. Utskottet välkomnar i betänkandet att Riksbanken aktivt medverkar till att göra sina protokoll tillgängliga för en bredare allmänhet, men avstyrker motioner (m) och (fp) i vilka begärs särskild lagreglering om publicering av protokollen. Vidare görs i betänkandet ett förtydligande angående Riksdagens revisorers rätt att granska Riksbankens verksamhet. Ledamöterna från Vänsterpartiet och Miljöpartiet har reserverat sig gemensamt till förmån för avslag på förslagen om en självständigare riksbank. V- och mp- ledamöterna har också avgivit varsin reservation angående folkomröstning om Sveriges medlemskap i EMU. Mp-ledamoten har därutöver reserverat sig beträffande ändring av regeringsformens bestämmelse om sedelutgivningsrätten. Till betänkandet har också fogats sammanlagt sex särskilda yttranden (m, v, mp), i vilka tas upp frågor som hänför sig till riksdagens kommande behandling av förslaget till riksbankslag.
Propositionen
Proposition 1997/98:40 vari yrkas att riksdagen antar regeringens förslag till 1. lag om ändring i regeringsformen, 2. lag om ändring i riksdagsordningen, 3. lag om valutapolitik, 4. lag om ändring i lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank, 5. lag om ändring i lagen (1992:1602) om valuta- och kreditreglering, 6. lag om ändring i lagen (1989:185) om arvoden m.m. för uppdrag inom riksdagen, dess myndigheter och organ, 7. lag om ändring i lagen (1986:765) med instruktion för Riksdagens ombudsmän, 8. lag om ändring i lagen (1957:684) om betalningsväsendet under krigsförhållanden, 9. lag om ändring i lagen (1988:46) om revision av riksdagsförvaltningen m.m., 10. lag om ändring i lagen (1989:186) om överklagande av administrativa beslut av riksdagens förvaltningskontor och myndigheter. Lagförslagen är fogade till betänkandet som bilaga 1.
Motionerna
Motioner väckta med anledning av propositionen 1997/98:K2 av Lars Tobisson m.fl. (m) vari yrkas 1. att riksdagen hos regeringen begär förslag till lagstiftning angående utskottsutfrågningar av riksbanksledningen i enlighet med vad som anförts i motionen, 2. att riksdagen hos regeringen begär förslag till lagstiftning angående offentliggörande av direktionens protokoll i enlighet med vad som anförts i motionen, 3. att riksdagen beslutar ändra 33 b § lagen om ändring i lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank i enlighet med vad som anförts i motionen, 4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om kraven på direktionsledamöter och fullmäktiges ordförande och vice ordförande att offentliggöra sina ekonomiska förhållanden, 5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om karensperioden innan en direktionsledamot får inneha nya uppdrag eller befattningar utanför Riksbanken, 6. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om direktionsledamots avsättlighet och om instruktionsförbudet. 1997/98:K3 av Birgitta Hambraeus (c) vari yrkas att riksdagen beslutar att de högst prioriterade målen för Riksbanken skall vara full sysselsättning och finansiering av omställningen till ett kretsloppssamhälle. 1997/98:K4 av Bengt-Ola Ryttar m.fl. (s) vari yrkas 1. att riksdagen beslutar avslå propositionens hemställanspunkt 1 utom vad avser föreslagen ändring i 9 kap. 11 § regeringsformen, 2. att riksdagen beslutar avslå propositionens hemställanspunkter 2 och 4-10. 1997/98:K5 av Marianne Samuelsson m.fl. (mp) vari yrkas 1. att riksdagen avslår regeringens proposition 1997/98:40 Riksbankens ställning, 2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts under rubriken Valutapolitiken om att riksdagen, eller riksdagspartierna, måste ges inflytande över valutapolitiska beslut. 1997/98:K6 av Gudrun Schyman m.fl. (v) vari yrkas 1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att Sveriges eventuella medlemskap i EMU skall prövas i en rådgivande folkomröstning, 2. att riksdagen i enlighet med vad i motionen anförts beslutar att - med undantag för förslaget till lag om valutapolitik - avslå proposition 1997/98:40. 1997/98:K7 av Olof Johansson m.fl. (c) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att den formulering om EMU och sedelutgivningsrätten enligt proposition 1994/95:19 som återges i motionen och som en enhällig riksdag ställt sig bakom fortsatt skall gälla. 1997/98:K8 av Birgit Friggebo m.fl. (fp) vari yrkas 1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om lagfäst offentliggörande av direktionens protokoll efter viss tid, 2. att riksdagen beslutar om sådan ändring av regeringsformen i enlighet med vad i motionen anförts att Riksbankens monopol på utgivning av sedlar och mynt upphör.
Motioner väckta under den allmänna motionstiden 1996 1996/97:K203 av Lars Tobisson m.fl. (m) vari yrkas att riksdagen begär att regeringen med utgångspunkt i Riksbanksutredningens betänkande skyndsamt lägger fram förslag i syfte att stärka Riksbankens oberoende. 1996/97:Fi202 av Birger Schlaug m.fl. (mp) vari yrkas 3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att svenskt medlemskap i EMU måste föregås av ändring i regeringsformen.
Motioner väckta under den allmänna motionstiden 1997 1997/98:K213 av Birgitta Hambraeus och Roland Larsson (c) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om riksdagens styrning av Riksbanken. 1997/98:Fi219 av Marianne Samuelsson m.fl. (mp) vari yrkas 8. att riksdagen hos regeringen begär förslag om lagstiftade övergripande mål för Riksbanken i enlighet med vad som anförts i motionen, 1997/98:Fi220 av Johan Lönnroth m.fl. (v) vari yrkas 9. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om Riksbankens ställning (4.4).
Yttrande från finansutskottet På konstitutionsutskottets begäran har finansutskottet yttrat sig i ärendet. Yttrandet finns i bilaga 2.
Utskottet
Propositionens huvudsakliga innehåll I propositionen föreslår regeringen att Riksbanken skall ha ansvaret för penningpolitiken och att Riksbankens ställning skall stärkas. Vidare föreslås att målet för penningpolitiken skall vara att upprätthålla ett fast penningvärde och att detta mål skall anges i lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank. Riksbanken skall därutöver, utan att åsidosätta prisstabilitetsmålet, stödja målen för den allmänna ekonomiska politiken i syfte att uppnå hållbar tillväxt och hög sysselsättning. Denna skyldighet behöver enligt regeringens mening inte lagfästas, eftersom det följer av att Riksbanken är en myndighet under riksdagen. Regeringen föreslår vidare att bestämmelserna i regeringsformen om valutapolitiken ändras så att ansvaret för övergripande valutapolitiska frågor överförs från Riksbanken till regeringen. Regeringen skall därvid bestämma system för att fastställa kronans värde i förhållande till utländska valutor (växelkurssystem). Närmare bestämmelser om regeringens ansvar föreslås tas in i en ny lag om valutapolitik. Riksbanken föreslås bestämma om centralkurs och bandbredd i ett fast växelkurssystem och om den praktiska tillämpningen av valutapolitiken i ett system med flytande växelkurs. Regeringen föreslår också en förändring av Riksbankens ledningsstruktur, främst i syfte att uppfylla Sveriges åtaganden enligt EG-fördraget i fråga om andra etappen av EMU om krav på självständighet för centralbankerna i det europeiska centralbankssystemet, ECBS. Fullmäktige ges en kontrollerande funktion. Fullmäktiges uppgifter anges i riksbankslagen. En direktion med sex heltidsanställda ledamöter föreslås inrättas, vilken skall besluta i alla penningpolitiska frågor och leda Riksbanken. Direktionen skall utses av fullmäktige för en tid av sex år. Enligt förslaget skall riksdagen utse de elva fullmäktige, fastställa balans- och resultaträkning och besluta om ansvarsfrihet för fullmäktige och direktionen. Mandattiden för fullmäktige skall vara fyra år. Regeringen förslår att det i regeringsformen tas in ett uttryckligt förbud för myndigheter att bestämma hur Riksbanken skall besluta i frågor som rör penningpolitiken. En motsvarande bestämmelse om att en ledamot av direktionen inte får söka eller ta emot instruktioner när han eller hon fullgör penningpolitiska uppgifter tas in i riksbankslagen. För att säkerställa insyn och kontroll av Riksbankens verksamhet på det penningpolitiska området föreslås att banken skall informera regeringen om alla viktiga penningpolitiska beslut. Vidare skall riksbanksfullmäktiges ordförande och vice ordförande ha rätt att närvara vid direktionens sammanträden med yttranderätt, men utan förslags- och rösträtt. Riksbanken skall också minst två gånger om året lämna en rapport till riksdagen om den förda penning- och valutapolitiken. Förslagen i propositionen uppges inte vara beroende av riksdagens ställningstagande till proposition 1997/98:25 om Sverige och den ekonomiska och monetära unionen, EMU. Regeringen anför att när det blir aktuellt med ett svenskt deltagande i valutaunionen skall frågorna om Riksbankens integration i det europeiska centralbankssystemet (ECBS) aktualiseras, och nödvändiga lagändringar kommer då att föreläggas riksdagen. Den nya lagen om valutapolitik och de lagändringar som regeringen föreslår skall enligt propositionen träda i kraft den 1 januari 1999. Det nya fullmäktige och direktionen skall dock väljas senast under december 1998.
Bakgrund I propositionen tar regeringen ställning till ett antal förslag som tidigare har behandlats i andra sammanhang. Dessa är bl.a. följande. 1993 års riksbanksutredning lämnade förslag till ett antal förändringar i syfte att stärka Riksbankens oberoende och anpassa dess ställning till EG- fördragets krav (SOU 1993:20). Betänkandet remissbehandlades i sedvanlig ordning. I en skrivelse från riksbanksfullmäktige till finansutskottet i oktober 1995 aktualiserade fullmäktige bl.a. vissa förslag från Riksbanksutredningen. Denna skrivelse har behandlats i regeringens tillväxtproposition i oktober 1995 (prop. 1995/96:25) och av finansutskottet i betänkandet 1995/96:FiU1. Vid partiledaröverläggningar den 17 oktober 1996 beslutades att överläggningar om grundlags- och andra lagstiftningsfrågor som har samband med Riksbankens framtida ställning skulle ske i en arbetsgrupp med representanter för samtliga riksdagspartier. I arbetsgruppen ingick riksdagsledamöterna Jan Bergqvist (s), Lars Tobisson (m), Helena Nilsson (c), Anne Wibble (fp), Kenneth Kvist (v), Peter Eriksson (mp) och Mats Odell (kd). Statsrådet Erik Åsbrink var ordförande i arbetsgruppen. Resultatet av arbetsgruppens arbete redovisades i departementspromemorian Riksbankens ställning (Ds 1997:50). Promemorian har remitterats till Sveriges riksbank och Stockholms tingsrätt. Arbetsdomstolen har beretts tillfälle att inkomma med yttrande. Regeringen lämnade i oktober 1997 proposition 1997/98:25 om Sverige och den ekonomiska och monetära unionen, EMU, till riksdagen. Där föreslås att Sverige inte bör införa den gemensamma valutan euron då den tredje etappen av EMU startar den 1 januari 1999. Propositionen behandlades av finansutskottet i betänkandet 1997/98:FiU9. Utskottet och riksdagen ställde sig bakom regeringens förslag i propositionen (rskr. 1997/98:75). Europeiska monetära institutet (EMI) har enligt artikel 109f (6) i EG- fördraget beretts tillfälle att avge yttrande. EMI har i sitt yttrande pekat på att förändringar krävs för att Riksbanken skall bli en integrerad del av ECBS. Regeringen har i propositionen bemött EMI:s synpunkter beträffande säkerhetsbestämmelse, mandatperiod för direktionsledamot, ansvarsfrihet, information från Riksbanken till regeringen, sedelutgivning och ikraftträdande. Lagrådet har yttrat sig över lagförslagen och föreslagit ändringar i 9 kap. 12 § regeringsformen och i riksbankslagen. Regeringen har i propositionen i huvudsak följt Lagrådets förslag.
Ansvaret för valutapolitiken
Propositionen Sveriges medlemskap i EU innebär enligt propositionen att Sverige liksom övriga medlemsstater skall behandla sin valutapolitik som en fråga av gemensamt intresse. Detta allmänna åtagande uppfyller Sverige genom den nuvarande penningpolitiska regimen med ett inflationsmål och rörlig växelkurs inom ramen för en stabilitetsorienterad ekonomisk politik. Ett annat sätt att uppfylla detta allmänna åtagande är deltagande i ERM (växelkurssamarbetet inom EG:s monetära samarbetssystem) eller ERM2. EU-medlemskapet ställer därutöver inga formella krav på den nationella ansvarsfördelningen rörande valutapolitiska frågor. Även i departementspromemorian (Ds 1997:50) konstaterar arbetsgruppen att EG-fördraget inte innehåller några regler om ansvarsfördelningen i valutapolitiska frågor på nationell nivå. Det står således Sverige fritt att inom detta område välja den institutionella ram som bäst är anpassad för svenska behov. Regeringen konstaterar dock i propositionen att en ordning där Sveriges regering har ansvar för val av det system som skall användas för att fastställa kronans värde i förhållande till andra valutor i större utsträckning sammanfaller med ordningen i övriga EU-länder. Regeringen föreslår därför att bestämmelserna i 9 kap. 11 § regeringsformen om valutapolitiken ändras så att ansvaret för övergripande valutapolitiska frågor överförs från Riksbanken till regeringen. Regeringen skall därvid bestämma system för att fastställa kronans värde i förhållande till utländska valutor (växelkurssystem). Den närmare innebörden av begreppet ?ansvar för övergripande valutapolitiska frågor? anges i en ny lag om valutapolitik. Enligt 2 § denna lag skall regeringen således besluta om växelkurssystem, dvs. välja mellan fast och flytande växelkurs och, i det fall fast växelkurs väljs, fastställa utformningen av det arrangemang till vilket kronan skall knytas. Det gäller exempelvis om kronan skall knytas till ett multilateralt system såsom ERM2 eller om ett unilateralt system skall upprättas. I det senare fallet beslutar regeringen till vilken valuta, eller vilken korg av valutor, kronan skall knytas. Det är i dag ytterst osannolikt, anförs det i propositionen, att Sverige, efter den 1 januari 1999 när förslagen avses träda i kraft, skulle knyta sig till något annat fastkursarrangemang än ERM2. Regeringens förslag innebär att ansvaret för övergripande valutapolitiska frågor såsom att bestämma växelkurssystem, oavsett om de är baserade på mellanstatliga avtal eller inte, kommer att ligga hos regeringen. Enligt förslaget till lag om valutapolitik får Riksbanken hemställa om att regeringen skall fatta beslut om växelkurssystem (3 §). Regeringen skall enligt förslaget samråda med Riksbanken innan den beslutar om växelkurssystem (4 §).
Riksbanken förslås genom en ändring av 10 § riksbankslagen att få ansvaret för tillämpningen av det växelkurssystem som regeringen bestämt. Riksbanken skall därvid bestämma om centralkurs och bandbredd i ett fast växelkurssystem och om den praktiska tillämpningen av valutapolitiken i ett sy-stem med flytande växelkurs. Avtal med andra stater på detta område innefattas i denna befogenhet. Även om Riksbanken har denna befogenhet, påpekas i propositionen att det är regeringen som ingår internationella överenskommelser enligt 10 kap. 1 § regeringsformen (prop. s. 57-58).
Motionen Miljöpartiet har i motion 1997/98:K5 yrkat avslag på propositionen i dess helhet, således även på förslaget till lag om valutapolitik (yrkande 1, delvis). Å andra sidan anför Miljöpartiet i motionstexten att propositionens förslag att överföra ansvaret för övergripande valutapolitiska frågor till regeringen är riktigt och att det formaliserar en modell som redan används i den praktiska politiken, eftersom alla avgörande valutapoltiska beslut de senaste decennierna i realiteten har avgjorts av regeringen snarare än Riksbanken. Enligt Miljöpartiet måste dock riksdagen eller riksdagspartierna ges inflytande över valutapolitiska beslut (yrkande 2). Detta kan enligt motionärerna lämpligen ske genom informella konsultationer på motsvarande sätt som i säkerhetspolitiska frågor.
Finansutskottets yttrande Med hänvisning till de skäl som anförts i propositionen tillstyrker finansutskottet regeringens förslag att bestämmelserna i regeringsformen om valutapolitiken ändras så att ansvaret för övergripande valutapolitiska frågor överförs från Riksbanken till regeringen. Även den nya lagen om valutapolitik tillstyrks. Finansutskottet tillstyrker också förslaget till 10 § i riksbankslagen, enligt vilken Riksbanken skall bestämma tillämpningen av det växelkurssy-stem som regeringen beslutat om. Miljöpartiets förslag i motion K5 yrkande 2 om inflytande för riksdagen eller riksdagspartierna över valutapolitiska beslut föreslås avstyrkas. Finansutskottet hänvisar till att lagen om valutapolitik innebär dels att Riksbanken hos regeringen får hemställa att regeringen skall fatta beslut om växelkurssystem, dels att regeringen skall samråda med Riksbanken inför valutapolitiska beslut. Finansutskottet anser inte att förändringen av ansvaret för valutapolitiken ger riksdagen anledning att nu särskilt besluta om ytterligare samråd av det slag som föreslås i motionen. (På grund av ett tryckfel i motionen har finansutskottet behandlat yrkande 2 som om yrkandet inneburit krav på ett ökat inflytande för Riksbanken eller riksdagspartierna.)
Konstitutionsutskottets bedömning I likhet med finansutskottet tillstyrker konstitutionsutskottet regeringens förslag att genom en ny bestämmelse i 9 kap. 11 § regeringsformen lägga ansvaret för övergripande valutapolitiska frågor på regeringen. Förslaget bör antas som vilande. Konstitutionsutskottet anser också att förslaget till lag om valutapolitik, i vilket regeringens ansvar för valutapolitiken preciseras, samt förslaget till 10 § riksbankslagen bör antas av riksdagen. Förslagen är dock beroende av att ändringen i regeringsformen genomförs, och de bör därför antas först om riksdagen slutligt antar förslaget till lag om ändring i regeringsformen. Motion K5 (mp) yrkande 1, delvis, avstyrks. Konstitutionsutskottet delar finansutskottets bedömning att förändringen av ansvaret för valutapolitiken inte ger riksdagen anledning att särskilt besluta om ytterligare samråd av det slag som föreslås i motion K5 (mp) yrkande 2.
En självständig riksbank - allmänna överväganden
Inledning Under detta avsnitt behandlas de motioner i vilka riktas principiella invändningar mot lagförslagen i stort. I de därpå följande avsnitten tas upp frågor som avser olika enskildheter i de framlagda lagförslagen.
Propositionen I propositionen påpekas att Riksbanken redan i dag ansvarar relativt självständigt för penningpolitiken och som sin övergripande uppgift har tagit på sig att upprätthålla en stabil prisnivå. Riksbankens formella och reella oberoende har ökat bl.a. som en följd av de förändringar i riksbankslagen som genomfördes 1989. Det finns emellertid enligt regeringen i huvudsak två skäl att se över den institutionella ramen kring penning- och valutapolitiken för att ytterligare öka Riksbankens oberoende. För det första kan det specifika trovärdighetsproblemet för penningpolitiken och dess negativa konsekvenser begränsas om statsmakterna gör troligt att avvikelser från prisstabilitetsmålet inte kommer att ske. Den institutionella ramen kan enligt regeringen bidra till detta. Genom att delegera ansvaret för utformningen av penningpolitiken till en självständig riksbank med ett klart angivet prisstabilitetsmål kan politiken ges det långsiktiga perspektiv som skapar förutsättningar för att målet skall vara trovärdighet. För det andra har Sveriges medlemskap i EU medfört att förutsättningarna för penning- och valutapolitiken har förändrats. Regeringen påpekar att Sverige som en följd av medlemskapet i EU har åtagit sig att stärka Riksbankens självständighet.
Motionerna I tre motioner yrkas avslag på propositionens förslag om en mer självständig ställning för Riksbanken. Miljöpartiet hemställer i motion K5, yrkande 1 att propositionen avslås. Miljöpartiets inställning i frågan om EMU och grundlagen är att svensk grundlag skall hävdas och att ändringar skall göras först efter det att riksdagen eventuellt tagit ställning till svenskt deltagande i valutaunionen. Så länge ett sådant beslut inte finns, måste enligt Miljöpartiet utgångspunkten vara att situationen med en svensk självständig penningpolitik kommer att bestå och att någon grundlagsändring för att anpassa lagstiftningen till Maastrichtfördraget inte heller är nödvändig. Miljöpartiet anser inte heller att regeringen kunnat visa att den föreslagna förändringen av Riksbankens ställning och organisation kan motiveras av ekonomiska eller något annat sakligt skäl. Även Vänsterpartiet yrkar avslag på propositionen, med undantag för förslaget till lag om valutapolitik (motion 1997/98:K6 yrkande 2). De förändringar i Riksbankens ställning och organisation som förordas i propositionen är egentligen, enligt Vänsterpartiet, en förberedelse för ett inträde i EMU. Sverige har emellertid deklarerat att ett inträde i EMU får vänta för Sveriges del och att det skall föregås av en valhandling i vilken folket har kunnat ta ställning till frågan. Därigenom har Sverige också deklarerat sig stå fritt i förhållande till övriga steg i EMU-processen. Förändringarna av Riksbankens ställning och organisation behövs inte heller i sak, anför Vänsterpartiet vidare. Sveriges riksbank har med nuvarande ordning i huvudsak fungerat väl. En än mer oberoende riksbank behövs inte. Behovet av att ändra i Riksbankens organisation och ställning är inget som uppkommit ur annat än behovet av att EMU-anpassa Sverige. Också i motion 1997/98:K4 av Bengt-Ola Ryttar m.fl. (s) yrkas avslag på propositionen, utom vad avser förslaget att överföra det övergripande ansvaret för valutapolitiken till regeringen (yrkandena 1 och 2). Lika litet som Sverige skall gå med i EMU, lika litet skall Sverige göra de anpassningar av Riksbankens ställning som regeringen föreslår i propositionen, eftersom hela regelverket bygger på en ekonomisk doktrin som är döende och som under en lång följd av år bevisat sin oförmåga att uppfylla EU-medborgarnas krav på full sysselsättning och trygghet i livets alla skeden, heter det i motionen. I motion 1996/97:K203 av Lars Tobisson m.fl. (m), väckt under den allmänna motionstiden 1996, begärs att regeringen med utgångspunkt i Riksbanksutredningens betänkande skyndsamt lägger fram förslag i syfte att stärka Riksbankens oberoende. Moderaterna anser att ett ökat oberoende för Riksbanken är en god sak i sig. Ett snabbt beslut om detta skulle stärka tilltron till Sveriges beslutsamhet att hålla inflationen nere, vilket i sin tur skulle medverka till lägre räntor och en stabil valuta. Moderaterna hänvisar också till att Sverige är förpliktat att - oavsett om Sverige kan eller vill delta fullt ut i EMU - säkerställa att dess centralbank har en oberoende ställning. I motion 1997/98:Fi220 av Johan Lönnroth m.fl. (v), vilken väckts under den allmänna motionstiden 1997, begärs ett tillkännagivande till regeringen om Riksbankens ställning (yrkande 9). Vänsterpartiet motsätter sig en anpassning av grundlagen till EMU:s krav på en fristående riksbank. Vänsterpartiet hävdar att förslaget är ägnat att underlätta för den ekonomiska politiken att underordnas EMU:s monetaristiska principer och göras immun gent-emot riksdagens och ytterst väljarnas åsikter. Varje politisk fråga skall skötas av personer som får ta ett politiskt ansvar och vars mandat med jämna mellanrum prövas av väljarna. I motion 1997/98:K213 av Birgitta Hambraeus och Roland Larsson (båda c), vilken också väckts under den allmänna motionstiden 1997, begärs ett tillkännagivande till regeringen om vad som i motionen anförts om riksdagens styrning av Riksbanken. Det är enligt motionärerna viktigt att riksdagen behåller rätten att styra Riksbanken. Grundlagen bör inte ändras för att göra Riksbanken självständig, dvs. utanför demokratisk kontroll, heter det i motionen.
Finansutskottets yttrande Finansutskottet ställer sig bakom förslaget att Riksbankens ställning stärks generellt och föreslår att konstitutionsutskottet avstyrker motionerna K6 (v) yrkande 2, K5 (mp) yrkande 1, K4 (s) samt Fi220 (v) yrkande 9. Finansutskottet har inte fått tillfälle att yttra sig över motionerna 1996/97:K203 (m) och 1997/98:K213 (c).
Konstitutionsutskottets bedömning Som framgått av den ovan lämnade redovisningen finns det enligt regeringen i huvudsak två skäl för att ytterligare öka Riksbankens oberoende. För det första kan en delegering av ansvaret för utformningen av penningpolitiken till en självständig Riksbank med ett klart angivet prisstabilitetsmål ge politiken det långsiktiga perspektiv som skapar förutsättningar för att målet skall vara trovärdigt. För det andra har Sverige som en följd av EU-medlemskapet åtagit sig att stärka Riksbankens självständighet. Med anledning av vad som anförs i flera av motionerna vill konstitutionsutskottet något utveckla vad EU-medlemskapet innebär i detta hänseende. Sverige har genom anslutningslagen, lagen (1994:1500) med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska unionen, införlivat de bestämmelser om EMU som finns i EG-fördraget och har till EG överlåtit rätten att fatta beslut i den omfattning som följer av dessa bestämmelser. EG:s rättsakter inom detta område gäller därmed också före svensk lagstiftning. Den andra etappen av EMU inleddes den 1 januari 1994. Under denna etapp skall bl.a. det europeiska centralbankssystemet, ECBS, och den europeiska centralbanken, ECB, upprättas, dock senast omedelbart efter den 1 juli 1998 (artikel 109 l i EG-fördraget). ECBS skall bestå av ECB och de nationella centralbankerna (artikel 106.1 i EG-fördraget och artikel 1.2 i ECBS-stadgan). Senast då ECBS upprättas skall varje medlemsstat i EU enligt artikel 108 i EG-fördraget säkerställa att dess lagstiftning är förenlig med EG-fördraget och ECBS-stadgan. Denna lagstiftning skall gälla för ett lands centralbank, oavsett om medlemsstaten deltar i valutaunionen eller inte (jfr. prop. s. 43). EG-fördraget och ECBS-stadgan innehåller följande krav på centralbankslagstiftningen, vilka Sverige alltså måste uppfylla: - förbud för centralbanken och medlemmar i dess beslutande organ att begära eller ta emot instruktioner från gemenskapsinstitutioner eller gemenskaps- organ, från medlemsstaternas regeringar eller från något annat organ samt åtaganden från gemenskapsinstitutionerna, gemenskapsorganen och medlemsstaternas regeringar att respektera denna princip och att inte söka påverka medlemmarna av ECB:s eller de nationella centralbankernas beslutande organ när de fullgör sina uppgifter (artikel 107 i EG-fördraget och artikel 7 i ECBS-stadgan), - krav på kriterier för avsättande av centralbankschefen, artikel 14.2 andra stycket i ECBS-stadgan. Att vår nationella lagstiftning skall vara förenlig med EG-rättens krav innebär inte att alla dessa krav måste återges i svenska rättsregler. EG-rättens direkta effekt och företräde framför svensk rätt gör inte detta nödvändigt. Däremot måste svenska bestämmelser som strider mot EG-rätten ändras. De svenska bestämmelser som finns måste alltså vara så utformade att de gör det möjligt för de EG-regler som skall tillämpas direkt att få fullt genomslag. Det enda uttryckliga kravet på visst innehåll i svensk rätt rörande Riksbanken som EG-rätten ställer är artikel 14.2 i ECBS-stadgan, där det sägs att det i stadgarna för de nationella centralbankerna särskilt skall föreskrivas att centralbankschefens ämbetstid skall vara minst fem år. Riksdagen får alltså inte stifta en riksbankslag vars innehåll strider mot EG-rätten. Om så skulle ske, blir de svenska bestämmelserna ?ogiltiga? i den meningen att EG-rätten tar över de svenska bestämmelserna, oavsett deras konstitutionella valör. Sammanfattningsvis har Sverige genom medlemskapet i EU åtagit sig att säkerställa Riksbankens självständighet. Även ekonomiska skäl talar för ett ökat oberoende för Riksbanken. Konstitutionsutskottet delar alltså regeringens uppfattning att Riksbankens oberoende bör stärkas och avstyrker därför motionerna K5 (mp) yrkande 1, delvis, K6 (v) yrkande 2, K4 (s), Fi220 (v) yrkande 9 och K213 (c) vilka motsätter sig de föreslagna förändringarna av Riksbankens ställning. I motion 1996/97:K203 (m) begärs förslag i syfte att stärka Riksbankens oberoende. Motionen tillgodoses genom propositionens förslag och avstyrks därför. Utskottet återkommer i det följande till lagförslagen i detalj.
Närmare om instruktionsförbudet
Propositionen Som nämnts under avsnittet En självständig riksbank innebär EG-fördraget och ECBS-stadgan att Sverige måste uppfylla kravet på förbud för centralbanken och medlemmar i dess beslutande organ att begära eller ta emot instruktioner från gemenskapsinstitutioner eller gemenskapsorgan, från medlemsstaternas regeringar eller från något annat organ. I propositionen föreslås detta instruktionsförbud komma till uttryck i dels 9 kap. 12 § RF, dels 41 § a riksbankslagen. I det förstnämnda lagrummet införs ett nytt första stycke, där det klargörs att ingen myndighet får bestämma hur Riksbanken skall besluta i frågor som rör penningpolitik. Bestämmelsen skall garantera Riksbanken oberoende gentemot riksdag och regering (departementspromemorian s. 102). Lagrådet påpekade i sitt yttrande att riksdagen inte i enskilda fall får påverka penningpolitiken. Detta skydd för Riksbankens självständighet borde enligt Lagrådet komma till uttryck i regeringsformen, samtidigt som det borde göras klart att riksdagen ändå kan ingripa genom lagstiftning. Regeringen anför emellertid med anledning av Lagrådets förslag att det saknas anledning att i regeringsformen ta in ytterligare bestämmelser och hänvisar till att lagstiftningsmakten ändå ligger i riksdagens händer (prop. s. 77). EG-fördragets instruktionsförbud riktar sig som framgått inte enbart till den som lämnar instruktioner, utan innebär också att direktionens ledamöter inte får begära eller ta emot instruktioner. Denna del av instruktionsförbudet finns i förslaget till 41 a § riksbankslagen. Instruktionsförbudet aktualiseras bland annat i samband med riksdagsbehandlingen av Riksbankens rapporter om den förda penningpolitiken. I ett förslag till nytt första stycke i 50 § riksbankslagen har införts en bestämmelse om att Riksbanken minst två gånger om året skall lämna en skriftlig redogörelse till riksdagen om penningpolitiken. Härigenom kan riksdagen, som Riksbankens huvudman, och allmänheten löpande ges en insyn i den penningpolitiska verksamheten. Regeringen anser att detta är en ändamålsenlig lösning på insynsfrågan. Enligt propositionen bör redogörelsen alltså vara offentlig för att kunna bli föremål för diskussion i vidare kretsar och den skulle kunna ha ett innehåll liknande det som de nuvarande inflationsrapporterna har. Innehåll och utformning bör emellertid inte regleras närmare (prop. s. 80).
Finansutskottets yttrande Finansutskottet har på eget initiativ tagit upp frågan om riksdagsbehandlingen av Riksbankens rapporter och den konflikt med instruktionsförbudet som därvid kan uppkomma. Finansutskottet framhåller att det i propositionen inte närmare kommenteras hur den föreslagna redogörelsen skall beredas i riksdagen. Såvitt finansutskottet förstår bör redogörelsen betraktas som en framställning av det slag som omnämns i 3 kap. 8 § riksdagsordningen. Beträffande sådana redogörelser löper motionsrätt. De skall vidare beredas i utskott innan de tas upp till avgörande i kammaren. Finansutskottet understryker att riksdagens behandling av redogörelserna självfallet inte får ske på ett sådant sätt att det uppstår en konflikt med instruktionsförbudet. Detta förbud omfattar alla penningpolitiska beslut, dvs. just den typ av frågor som Riksbanken kommer att ta upp i sina redogörelser, påpekar finansutskottet. Finansutskottet förutsätter att kammarkansliet och talmannen vid sin prövning av de motioner som väcks i anslutning till redogörelserna kan vägra att ta upp yrkanden som inte är förenliga med instruktionsförbudet. I en avvikande mening har finansutskottets m-, fp- och kd-ledamöter förordat att riksdagens finansutskott görs till mottagare av Riksbankens redogörelser. Redogörelserna skulle då komma att hanteras i samma ordning som Riksbankens budget, vilken överlämnas för kännedom till finansutskottet och Riksdagens revisorer, och problemet med motionsrätt och riksdagsbehandling av redogörelserna skulle därmed undvikas.
Konstitutionsutskottets bedömning Konstitutionsutskottet delar regeringens bedömning att det saknas anledning att särskilt föreskriva i regeringsformen att instruktionsförbudet i artikel 107 i EG-fördraget och artikel 7 i ECBS-stadgan gäller även riksdagen. För riksdagens del innebär instruktionsförbudet att riksdagen inte i enskilda fall får bestämma hur Riksbanken skall besluta i frågor som rör penningpolitik. Syftet med de aktuella EG-bestämmelserna är att ge de penningpolitiska beslutsfattarna en sådan integritet att de självständigt och utan påtryckningar utifrån kan fatta penningpolitiska beslut. Detta innebär, enligt konstitutionsutskottets mening, att kammarkansliet och talmannen vid sin prövning av till exempel de motioner som väcks under den allmänna motionstiden är skyldiga att vägra att ta upp yrkanden som inte är förenliga med instruktionsförbudet. Redan i dag förekommer för övrigt att motionsyrkanden inte får väckas därför att de inte är förenliga med grundlagens eller riksdagsordningens bestämmelser. Utskottet tillstyrker att förslaget till 9 kap. 12 § första stycket RF antas som vilande. Enligt förslaget till ny 50 § riksbankslagen skall Riksbanken minst två gånger om året lämna en skriftlig redogörelse till riksdagen om penningpolitiken. Därmed ges riksdag och allmänhet tillfälle till insyn i Riksbankens verksamhet. Syftet med redogörelserna är således rent informativt. Innehåll och utformning bör enligt propositionen inte regleras närmare, men regeringen anser att de kan ha ett innehåll liknande de nuvarande inflationsrapporterna. Vid överläggningarna i den arbetsgrupp som utformade departementspromemorian Riksbankens ställning (Ds 1997:50) uppmärksammades inte att en sådan redogörelse kommer att medföra motionsrätt, utskottsbehandling och kammarbeslut. Det har emellertid inte varit vare sig arbetsgruppens eller regeringens avsikt att den skall leda till någon formell riksdagsbehandling. På s. 63-64 i propositionen anges vilka frågor som bör handläggas av riksdagen, och i detta sammanhang omnämns inte de penningpolitiska redogörelserna. Riksbankens skriftliga redogörelser kan väntas handla om dess bedömning av det ekonomiska läget, den förda penningpolitiken och den framtida penningpolitikens förutsättningar och inriktning. En ordning som föreskriver formell riksdagsbehandling inbjuder då till överträdelser av instruktionsförbudet och riskerar att skapa oklarhet om Riksbankens faktiska självständighet och därmed dess trovärdighet vad gäller inflationsmålet. Riksdagen saknar inte möjligheter att i andra sammanhang kommentera Riksbankens verksamhet. Enligt den nya lydelsen av 48 § i riksbankslagen skall Riksbanken varje år före den 15 februari avge årsredovisning, som även framdeles skall innehålla en redogörelse för den förda penningpolitiken. I anslutning härtill föreligger motionsrätt liksom naturligtvis under den allmänna motionstiden. Inget hindrar heller att penningpolitiken berörs i samband med vårpropositionen och budgetpropositionen. Problemet med motionsrätt och riksdagsbehandling av de särskilda redogörelserna bör undvikas genom att den föreslagna 50 § ändras så att riksdagens finansutskott görs till mottagare av dem. De skulle i så fall komma att hanteras i samma ordning som i flera år gällt för Riksbankens budget, vilken enligt 47 § riksbankslagen skall överlämnas för kännedom till finansutskottet och Riksdagens revisorer. Redogörelserna kan också läggas till grund för utfrågningar inför finansutskottet. Enligt konstitutionsutskottets mening bör 50 § förslaget till riksbankslag vid riksdagens kommande behandling på denna punkt anpassas till den avsedda innebörden av fempartiuppgörelsen.
EMI:s synpunkter på lagförslaget
Propositionen I tredje stycket av förslaget till ny lydelse av 9 kap. 12 § regeringsformen föreskrivs att riksdagen skall pröva om ledamöterna i fullmäktige och direktionen skall beviljas ansvarsfrihet. Om en fullmäktig vägras ansvarsfrihet är han skild från sitt uppdrag. Frågan om att skilja en ledamot av direktionen från hans anställning prövas av fullmäktige. Det innebär att det krävs beslut av såväl riksdagen som fullmäktige för att en direktionsledamot som vägrats ansvarsfrihet skall kunna skiljas från sin anställning. Enligt samma förslag till grundlagsstadgande får fullmäktige skilja en direktionsledamot från hans uppdrag endast om han inte längre uppfyller de krav som ställs för att han skall kunna utföra sina uppgifter eller om han gjort sig skyldig till allvarlig försummelse. De fall i vilka ansvarsfrihet får vägras framgår av den föreslagna lydelsen av 49 § andra stycket riksbankslagen där vissa kriterier anges för när riksdagen kan vägra en ledamot av fullmäktige eller en direktionsledamot ansvarsfrihet. Det får endast ske om det finns skäl att föra talan om ekonomiskt ansvar mot en ledamot av fullmäktige eller direktionen, eller om ledamoten bör åtalas för brottsligt förfarande i samband med sitt uppdrag eller sin anställning. EMI har framhållit att den grund på vilken fullmäktige kan skilja en direktionsledamot från hans anställning enligt 9 kap. 12 § regeringsformen är förenlig med ECBS-stadgan. Däremot anser EMI att kriterierna för när riksdagen kan vägra en direktionsledamot ansvarsfrihet enligt 49 § riksbankslagen inte är förenliga med artikel 14.2 i ECBS-stadgan. Regeringen delar inte denna uppfattning (prop. s. 74). De kriterier som gäller för att vägra en fullmäktigeledamot och en direktionsledamot ansvarsfrihet enligt den föreslagna 49 § riksbankslagen ryms, enligt regeringen och Lagrådet, under de förhållanden som enligt stadgan kan föranleda att en ledamot skiljs från sin anställning. Vidare föreskrivs i förslaget till 9 kap. 12 § första stycket RF att ingen myndighet får bestämma hur Riksbanken skall besluta i frågor som rör penningpolitiken. Motsvarande instruktionsförbud finns i förslaget till 41 a § riksbankslagen, enligt vilket lagrum ledamöter av direktionen inte får söka eller ta emot instruktioner när de fullgör penningpolitiska uppgifter. EMI har i sitt yttrande också tagit upp vissa frågor med anknytning till dessa lagförslag. Det område inom vilket oberoende krävs finns angivet i artikel 107 i EG-fördraget. EMI framhåller att denna artikel omfattar alla ECBS-relaterade uppgifter och inte enbart ?frågor som rör penningpolitik? eller ?penningpolitiska uppgifter?, dvs. den formulering som används i 9 kap. 12 § regeringsformen respektive 41 a § riksbankslagen. Omfattningen av artikel 107 i EG-fördraget återspeglas inte till fullo i de föreslagna lagbestämmelserna om instruktionsförbudet, anser EMI. Enligt propositionen ser regeringen tillämpningen av valutapolitiken som en del av penningpolitiken. Det innebär att även valutapolitiken omfattas av instruktionsförbudet. Regeringen slår också fast att även andra uppgifter som enligt EG-fördraget tillkommer ECBS omfattas av förbudet eftersom Riksbanken kommer att vara en del av ECBS (prop. s. 76).
Motionen Moderata samlingspartiet erinrar i motion K2 om att regeringen valt att inte åtgärda de två invändningar som Europeiska monetära institutet (EMI) haft mot lagförslagen. I båda fallen ansluter sig emellertid motionärerna till regeringens bedömning och föreslår att riksdagen skall göra ett tillkännagivande om vad som sägs i motionen i dessa frågor (yrkande 6). Beträffande frågan om på vilka grunder en direktionsledamot kan skiljas från sitt uppdrag, där EMI haft uppfattningen att skrivningen i riksbankslagen skulle innebära ett sämre skydd för direktionsledamot jämfört med regeringsformen, anser motionärerna, i likhet med regeringen, att kriterierna i riksbankslagen är snävare än regeringsformen, varför riksbankslagen är förenlig med EMI:s stadga. Även beträffande regeringens lagförslag om instruktionsförbudet, som enligt EMI inte till fullo uppfyller EG-fördragets krav, delar motionärerna regeringens uppfattning i sak, dvs. att även ECBS-relaterade uppgifter omfattas av instruktionsförbudet med nuvarande lagförslag. Till skillnad från regeringen anser dock motionärerna att alla ECBS-relaterade uppgifter måste anses ingå i penningpolitiken i dess breda bemärkelse.
Finansutskottets yttrande Finansutskottet instämmer i regeringens och motionärernas bedömning att de kriterier som gäller för att vägra en fullmäktigeledamot och en direktionsledamot ansvarsfrihet enligt förslaget till 49 § riksbankslagen ryms under de förhållanden som enligt ECBS-stadgan kan föranleda att en ledamot skiljs från sin anställning. Finansutskottet konstaterar vidare att med propositionens lagförslag kommer alla typer av ECBS-relaterade uppgifter att omfattas av instruktionsförbudet i 9 kap. 12 § första stycket RF och 41 a § riksbankslagen. Enligt finansutskottets mening är det därför inte erforderligt med någon modifiering av lagförslagen i detta hänseende. Eftersom motionärerna i allt väsentligt är överens med regeringen är det enligt finansutskottets mening inte behövligt med något tillkännagivande med anledning av motionen. Det finns därför inte anledning för riksdagen att biträda motionärernas förslag. Finansutskottet anser att konstitutionsutskottet med hänsyn härtill bör avstyrka motion K2 (m) yrkande 6.
Konstitutionsutskottets bedömning I likhet med finansutskottet delar konstitutionsutskottet regeringens bedömning att de invändningar EMI framfört mot de nu aktuella lagförslagen vad gäller dels frågan om på vilka grunder en direktionsledamot kan skiljas från sitt uppdrag, dels omfattningen av instruktionsförbudet, inte bör föranleda några förändringar av förslagen. Som finansutskottet påpekar är motionärerna i allt väsentligt överens med regeringen. Konstitutionsutskottet anser därför inte att det är motiverat med något tillkännagivande med anledning av motion K2 (m) yrkande 6. Motionen avstyrks därför i här aktuell del.
Målet för penningpolitiken
Propositionen Enligt regeringen är det i huvudsak fyra aspekter som är avgörande för att Riksbanken skall kunna anses vara självständig: Det är för det första ett institutionellt oberoende, med vilket avses att ingen skall ha möjlighet att i penningpolitiska frågor ge instruktioner till Riksbanken. För det andra bör ledamöterna i det organ som utformar penningpolitiken ges ett personligt oberoende. För det tredje bör Riksbanken ha ett funktionellt oberoende. Det innebär enligt propositionen (s. 48) att banken skall ges ett otvetydigt mål för penningpolitiken. Slutligen bör Riksbanken vara finansiellt oberoende. Målet för penningpolitiken bör enligt propositionen betona inflationsbekämpningen och vara offentligt och lagfäst. Målet bör självfallet också vara förenligt med ECBS:s prisstabilitetsmål enligt EG-fördraget. Ett lagstadgat mål för penningpolitiken är enligt propositionen en viktig del av förslaget att ge Riksbanken en självständig ställning och penningpolitiken en större trovärdighet. Ett ytterligare motiv är enligt propositionen att en långtgående delegering av penningpolitiken bör kombineras med uppföljning och kontroll. Riksdagen som Riksbankens huvudman måste därför ha möjlighet att utvärdera verksamheten utifrån ett mål som fastställts för verksamheten. I propositionen föreslås att målet för Riksbankens verksamhet skall vara att upprätthålla ett fast penningvärde (4 § andra stycket riksbankslagen). Orden fast penningvärde anger enligt propositionen att det är den allmänna prisnivån som avses. Målet skall inte tolkas så att alla enskilda priser skall vara stabila. Målet skall vidare tolkas i förändringstermer, inte i absoluta termer, dvs. målet bör uttryckas som ett mål för inflationstakten snarare än som ett mål för den absoluta prisnivån (prop. s. 53). Riksbanken bör härutöver, som en myndighet under riksdagen, ha skyldighet att stödja de allmänna ekonomisk-politiska målen, i syfte att uppnå hållbar tillväxt och hög sysselsättning, i den mån dessa inte strider mot prisstabilitetsmålet. Denna skyldighet bör enligt regeringens mening inte lagfästas.
Motionerna I motion 1997/98:K3 av Birgitta Hambraeus (c) begärs att riksdagen beslutar att de högst prioriterade målen för Riksbanken enligt riksbankslagen skall vara full sysselsättning och finansiering av omställningen till ett kretsloppssamhälle. Motionären anser att målet ett fast penningvärde är för snävt. Rätten till arbete är grundlagsfäst i Sverige och omfattas av FN:s deklaration för de mänskliga rättigheterna. Omställningen till ett kretsloppssamhälle är enligt motionären nödvändig och kommer att ge arbete över hela landet. Motionären anser att EU:s bestämmelser beträffande fas två av EMU om bl.a. förbud mot monetär finansiering bör omprövas, om de gör det svårt att skapa full sysselsättning och finansiera omställningen till kretsloppssamhället. I motion 1997/98:Fi219 av Marianne Samuelsson m.fl. (mp), väckt under den allmänna motionstiden 1997, begärs förslag om lagstiftade övergripande mål för Riksbanken i enlighet med vad som anförts i motionen (yrkande 8). Miljöpartiet anser att Riksbanken i högre grad än hittills skall stödja den långsiktiga ekonomiska politik som riksdagen beslutat och att riksdagen bör fastställa detta mål i lag. Övergripande krav att minska miljöskulden och arbetslösheten skall vara centrala. Även det penningpolitiska målet för Riksbanken bör fastställas av riksdagen. Detta mål bör enligt Miljöpartiet vara att bibehålla en prisstabilitet på god europeisk nivå. Prisstabilitet har en avgörande betydelse för möjligheterna att uppnå en ekologiskt hållbar ekonomisk utveckling.
Finansutskottets yttrande Finansutskottet delar regeringens uppfattning att en delegering av penningpolitiken till en självständig riksbank inte bör ske utan att målet för verksamheten är tydligt. En självständig riksbank måste därför ges ett demokratiskt förankrat mål för verksamheten. Finansutskottet delar uppfattningen att målet för penningpolitiken bör vara lagfäst. Riksdagen bör också som huvudman för Riksbanken ges möjlighet att utvärdera verksamheten mot det mål som riksdagen sätter för penningpolitiken. Finansutskottet framhåller att principen om en oberoende riksbank inte innebär att målen för den ekonomiska politiken eller prioriteringen mellan dem ändras, utan att tanken tvärtom är att den samlade måluppfyllelsen kan förbättras genom att trovärdigheten för den ekonomisk-politiska strategin stärks. Genom att förstärka förtroendet för en långsiktig prisstabilitet kan möjligheterna att i ett kort- och medelfristigt perspektiv anpassa penningpolitiken till det ekonomiska läget öka, anför finansutskottet. Flera EU-länder har redan i dag ett lagfäst huvudmål för penningpolitiken som syftar till att upprätthålla prisstabilitet, påpekar finansutskottet. Det är dessutom vanligt att huvudmålet kombinerats med lagfästa, underordnade mål, formulerade som att centralbanken, utan att åsidosätta det överordnade målet, skall stödja den allmänna ekonomiska politiken. Även ECBS har underordnade mål, anför finansutskottet vidare. Enligt ECBS- stadgan skall huvudmålet för ECBS vara att upprätthålla prisstabilitet. Utan att åsidosätta detta mål skall ECBS stödja den allmänna ekonomiska politiken inom gemenskapen i syfte att bidra till att förverkliga gemenskapens mål. Dessa är att främja en harmonisk och väl avvägd utveckling av näringslivet inom gemenskapen som helhet, en hållbar och icke-inflatorisk tillväxt som tar hänsyn till miljön, en hög grad av ekonomisk konvergens, en hög nivå i fråga om sysselsättning och socialt skydd, en höjning av levnadsstandarden och livskvaliteten samt ekonomisk och social sammanhållning och solidaritet mellan medlemsstaterna. Finansutskottet framhåller att Riksbanken kommer att omfattas av ECBS verksamhetsmål såsom det är formulerat i stadgan och att det därför inte är möjligt att fastställa ett verksamhetsmål som strider mot detta mål. Det är också finansutskottets uppfattning att Riksbanken, som en myndighet under riksdagen, bör ha skyldighet att stödja de allmänna ekonomisk-politiska målen i den mån dessa inte strider mot prisstabilitetsmålet. Denna skyldighet behöver enligt utskottets mening inte lagfästas. De traditionella målen för ekonomisk politik brukar vara hållbar tillväxt, hög sysselsättning, prisstabilitet, rättvis fördelning, regional balans och god miljö. Penningpolitiken kan enligt finansutskottet påverka målet om prisstabilitet och medverka till att uppfylla målen om hållbar tillväxt och full sysselsättning. Däremot är mål som t.ex. god miljö, regional balans och rättvis fördelning enligt finansutskottets uppfattning inte särskilt väl lämpade som mål för penningpolitik. Finansutskottet delar regeringens och arbetsgruppens uppfattning beträffande formuleringen av det penningpolitiska huvudmålet så att Riksbanken skall upprätthålla ett fast penningvärde. Orden fast penningvärde anger att det är den allmänna prisnivån som avses. Av propositionen framgår att målet inte skall tolkas så att alla enskilda priser skall vara stabila. Finansutskottet delar denna uppfattning och anser att målet skall tolkas i förändringstermer, inte i absoluta termer, dvs. målet bör uttryckas som ett mål för inflationstakten snarare än som ett mål för den absoluta prisnivån. Den föreslagna formuleringen skall dock inte tolkas så att inflationstakten, mätt som KPI eller något annat index, skall vara noll. Finansutskottet ställer sig därmed bakom förslaget att målet för Riksbankens verksamhet skall vara att upprätthålla ett fast penningvärde. Utskottet föreslår att motionerna K3 (c) och Fi219 (mp) yrkande 8 om andra mål för Riksbanken avstyrks.
Konstitutionsutskottets bedömning Enligt artikel 105 i EG-fördraget och artikel 2 i ECBS-stadgan skall huvudmålet för ECBS vara att upprätthålla prisstabilitet. Utan att åsidosätta detta mål skall ECBS stödja den allmänna ekonomiska politiken inom gemenskapen i syfte att bidra till att förverkliga gemenskapens mål enligt artikel 2 i EG- fördraget. Där anges att gemenskapens mål är ?att främja en harmonisk och väl avvägd utveckling av näringslivet inom gemenskapen som helhet, en hållbar och icke-inflatorisk tillväxt som tar hänsyn till miljön, en hög grad av ekonomisk konvergens, en hög nivå i fråga om sysselsättning och socialt skydd, en höjning av levnadsstandarden och livskvaliteten samt ekonomisk och social sammanhållning och solidaritet mellan medlemsstaterna?. Som ovan nämnts kommer Riksbanken att bli en del av ECBS, oavsett om Sverige kommer att delta i valutaunionen eller inte. Det innebär att Riksbanken kommer att omfattas av ECBS:s verksamhetsmål, såsom det är formulerat i ECBS-stadgan. Riksdagen kan alltså inte lagstifta om att målet ett fast penningvärde skall vara underordnat målet full sysselsättning eller något annat mål, eftersom detta skulle strida mot EG-fördraget. Konstitutionsutskottet delar i likhet med finansutskottet regeringens uppfattning att Riksbanken, som en myndighet under riksdagen, bör ha skyldighet att stödja de allmänna ekonomisk-politiska målen, i den mån dessa inte strider mot prisstabilitetsmålet, och att denna skyldighet inte behöver lagfästas. Konstitutionsutskottet delar också regeringens uppfattning beträffande formuleringen ett fast penningvärde. Konstitutionsutskottet har ingen erinran mot förslaget till 4 § andra stycket riksbankslagen. Riksdagen bör dock ta slutlig ställning till förslaget och motionerna K3 (c) och Fi219 (mp) yrkande 8 först i samband med den andra läsningen av förslaget till lag om ändring i regeringsformen.
Riksbankens nya ledningsstruktur
Riksbanksledningens skyldighet att anmäla ekonomiska förhållanden
Propositionen Enligt den nu gällande lydelsen av 38 § andra stycket riksbankslagen skall ledamöter i fullmäktige och sådan personal och uppdragstagare hos Riksbanken som Riksbanken bestämmer anmäla sitt innehav och ändring i innehavet av finansiella instrument till Riksbanken. Syftet med bestämmelsen är i första hand att kontrollera att handelsförbudet i insiderlagen (1990:1342) efterlevs men också att förtroendet för dessa funktionärer och Riksbanken kan stärkas. Regeringen anför i propositionen att det med tanke på den ställning Riksbanken och direktionen föreslås få är av betydelse att det finns ett stort förtroende för ledamöterna i direktionen och för ordföranden och vice ordföranden i fullmäktige. Regeringen anser att förtroendeskäl talar för att dessa personer skall anmäla sina innehav, inte till Riksbanken, utan till riksdagen, som är Riksbankens huvudman. Regeringen anser vidare att det finns skäl att utvidga anmälningsskyldigheten till att omfatta även andra tillgångar än finansiella instrument och att också gälla större skulder. I propositionen föreslås sålunda att ledamöterna i direktionen samt ordföranden och vice ordföranden i fullmäktige till riksdagen skriftligen skall anmäla sitt innehav av vissa tillgångar och skulder, liksom vilka ekonomiska avtal av visst slag som de ingått. Den föreslagna anmälningsplikten omfattar finansiella instrument, krediter och andra skulder samt villkoren för dessa, avtal av ekonomisk karaktär med tidigare arbetsgivare såsom avtal om löne- eller pensionsförmån, innehav av andel i handelsbolag eller annan ekonomisk förening än bostadsrättsförening samt ägande av näringsfastighet. Anmälan behöver dock inte göras om värdet av avtalen och tillgångarna exklusive finansiella instrument sammantaget understiger 0,5 miljoner kronor. Någon anmälningsplikt föreligger inte heller för skulder och krediter som tillsammans understiger 0,5 miljoner kronor. Anmälningsplikten föreslås regleras genom en ny 39 a § i riksbankslagen.
Motionen Moderata samlingspartiet anser i motion K2 att det är angeläget att det finns en anmälningsplikt om ekonomiska förhållanden för de främsta beslutsfattarna i Riksbanken. De krav som föreslås bli inskrivna i riksbankslagen är emellertid alltför långtgående och riskerar enligt motionärerna att negativt påverka rekryteringen till dessa uppdrag. Detta gäller särskilt ordföranden och vice ordföranden i fullmäktige, vilka poster ju långtifrån förutsätter heltidsengagemang i Riksbanken. Det finns enligt motionärerna särskilt skäl att ompröva bestämmelsens utformning vad avser skulder och andra tillgångar än finansiella instrument. Riksdagen bör göra ett tillkännagivande av denna innebörd (yrkande 4).
Finansutskottets yttrande Finansutskottet påpekar att det redan i dag finns en intern anmälningsplikt för fullmäktiges ledamöter, men att denna är begränsad till finansiella instrument. Riksbanken och direktionen kommer med propositionens förslag att få en mer självständig ställning, anför finansutskottet vidare. Utskottet anser att det därför är viktigt att det finns ett stort förtroende inte bara för ledamöterna i direktionen, utan också för fullmäktiges ordförande och vice ordförande, som i direktionen kan ses som allmänhetens företrädare och som kommer att ha full insyn i de frågor direktionen behandlar. Finansutskottet anser mot denna bakgrund att formerna för den av regeringen föreslagna anmälningsplikten är väl avvägda och föreslår att konstitutionsutskottet avstyrker motion K2 (m) yrkande 4.
Konstitutionsutskottets bedömning Konstitutionsutskottet gör ingen annan bedömning än finansutskottet när det gäller formerna för anmälningsplikten. Konstitutionsutskottet anser att riksdagen i samband med den andra läsningen av grundlagsändringarna bör anta förslaget till 39 a § riksbankslagen och avslå motion K2 (m) yrkande 4.
Prövning av ett beslut att skilja en direktionsledamot från hans uppdrag
Propositionen Ett beslut om att skilja riksbankschefen från hans anställning kan enligt artikel 14 i ECBS-stadgan överklagas till EG-domstolen. Motsvarande rätt föreligger inte för övriga medlemmar i direktionen, men enligt EMI:s konvergensrapport i november 1996 bör även dessa omfattas av ett liknande skydd. Regeringen anser att ett sådant skydd därför bör åstadkommas genom en möjlighet att väcka talan vid svensk domstol. Regeringen föreslår att annan ledamot av direktionen än riksbankschefen skall kunna få sin sak prövad vid Arbetsdomstolen enligt lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister. Arbetsdomstolen bör därvid utgöra första och sista instans. Enligt regeringen är Arbetsdomstolen den domstol som har störst erfarenhet av den typ av ärenden som här är aktuella. Arbetsdomstolen kan dessutom i dessa ärenden enligt artikel 177 i EG-fördraget inhämta EG- domstolens förhandsavgörande. Bestämmelsen om Riksbankschefens och om övriga direktionsledamöters rätt att väcka talan mot beslut om skiljande från anställning föreslås tas in i en ny 33 b § i riksbankslagen.
Bakgrund I departementspromemorian Riksbankens ställning (Ds 1997:50) föreslogs att beslut om att skilja en direktionsledamot från hans uppdrag skulle få överklagas till Stockholms tingsrätt, som därvid skulle ha möjlighet att infordra yttrande från EG-domstolen enligt artikel 177 i EG-fördraget. Promemorians förslag grundades på resultatet av en fempartiuppgörelse. Vid remissbehandlingen av promemorian ifrågasatte Stockholms tingsrätt lämpligheten av att ålägga tingsrätten den nya uppgiften. Stockholms tingsrätt undrade bl.a. om tingsrätten skulle vara både första och sista instans. Om avsikten var att det bara skulle finns en instans borde prövningen enligt tingsrättens mening ske i Högsta domstolen eller Regeringsrätten. Om ett flerinstansförfarande var avsett borde det anges var överprövning skulle ske. Tingsrätten undrade också om överklagandet skulle hanteras som en ny typ av mål eller ärende eller som tvistemål. Vidare påpekade tingsrätten att det inte finns några EG-rättsliga regler om avsättning av andra direktionsledamöter än riksbankschefen och ställde sig undrande till vilken EG-rätt som EG-domstolen skulle uttala sig om i ett förhandsavgörande. Som ovan nämnts har regeringen i propositionen funnit att det är lämpligare att talan väcks vid Arbetsdomstolen, som därvid bör utgöra första och sista instans (prop. s. 74)
Motionen Moderata samlingspartiet anser i motion K2 att Arbetsdomstolen som partssammansatt domstol är olämplig att pröva besvär från en direktionsledamot som av fullmäktige blivit skild från sitt uppdrag. En sådan prövning bör i stället göras i en nationell instans med högsta tänkbara juridiska kompetens. I valet mellan Högsta domstolen och Regeringsrätten har motionärerna stannat för Regeringsrätten. Förslaget till 33 b § i riksbankslagen bör ändras i enlighet med vad som anförts i motionen (yrkande 3).
Finansutskottets yttrande Finansutskottet vill med anledning av motionsyrkandet erinra om att förslagen i propositionen grundas på en fempartiuppgörelse, vilken finns återgiven i promemorian Riksbankens ställning (Ds 1997:50). I promemorian föreslogs - i 33 b § förslaget till ändring i riksbankslagen - att ärenden av detta slag skulle kunna överklagas till Stockholms tingsrätt. Finansutskottet hänvisar till att regeringens förslag, såsom också motionärerna påpekar, i denna del utgör ett avsteg från arbetsgruppens förslag. Finansutskottet föreslår att man i enlighet med den ursprungliga uppgörelsen föreskriver att annan ledamot av direktionen än riksbankschefen skall få väcka talan vid Stockholms tingsrätt. Finansutskottet anser inte att motion K2 (m) yrkande 3 bör föranleda någon åtgärd från riksdagens sida.
Konstitutionsutskottets bedömning Regeringen har i propositionen frångått fempartiöverenskommelsen när det gäller valet av domstol och i stället för vid Stockholms tingsrätt funnit det lämpligare att talan väcks vid Arbetsdomstolen, som därvid skall vara första och enda instans. Utskottet delar regeringens bedömning att Stockholms tingsrätt är mindre lämplig som överprövningsinstans i mål om skiljande av direktionsledamot från anställning. Ett beslut att skilja riksbankschefen från hans tjänst får överprövas av EG-domstolen. Enligt EMI:s konvergensrapport från 1996 bör ett likvärdigt skydd gälla även för direktionens ledamöter. För att direktionsledamöternas skydd skall vara likvärdigt med riksbankschefens anser utskottet i likhet med motionärerna att prövningen bör göras i högsta instans. Enligt utskottets uppfattning är därvid Högsta domstolen det lämpligare valet, med hänsyn till att de mål det här är fråga om rör civilrättsliga förhållanden och bör handläggas som tvistemål. En ledamot av direktionen kan skiljas från sin anställning endast i enlighet med de kriterier som anges i artikel 14.2 i ECBS-stadgan. Högsta domstolen kan i dessa ärenden i förekommande fall inhämta EG-domstolens förhandsavgörande enligt artikel 177 i EG-fördraget. Utskottet avser att senare lägga fram förslag till ändring av 33 b § riksbankslagen.
Karenstid för ledamot som lämnat sitt uppdrag
Propositionen I propositionen anförs att ledamöter i direktionen genom sin ställning får kunskap i frågor som är av utomordentligt stor betydelse för vissa verksamheter i framför allt det privata näringslivet, t.ex. banksektorn. När en ledamot lämnar sin anställning besitter han en kunskap som, om den utnyttjas, skulle kunna vara till skada för Riksbanken. Regeringen har därför funnit att det är lämpligt att, i likhet med vad som gäller i vissa andra länder, införa en bestämmelse om att ledamot av direktionen inte får påbörja ett uppdrag eller befattning under en viss tidsperiod efter avslutad tjänstgöring i Riksbanken. Även om den direkta kunskapen om Riksbankens penningpolitiska intentioner förhållandevis snabbt blir inaktuell, kan det enligt regeringen uppfattas som allmänt stötande om en ledamot av Riksbankens direktion omgående kan övergå till en ledande befattning i annan verksamhet. En karensperiod föreslås därför införas, som innebär att ledamöter i direktionen under en tid av högst ett år bör avstå från att inneha uppdrag eller anställning där kunskaper kan missbrukas. För att undvika en alltför stel bestämmelse bör fullmäktige dock kunna förkorta denna tid. Politiska uppdrag som riksdagsledamot, statsråd eller anställd centralt i ett politiskt parti, liksom anställning i Regeringskansliet anses i propositionen vara av sådan art att de bör undantas från karensperioden. Den föreslagna karensperioden regleras i 33 a § sista stycket riksbankslagen.
Motionen Moderata samlingspartiet anser i motion K2 att det saknas anledning att tillämpa en så sträng karensregel som den föreslagna och föreslår att riksdagen skall göra ett tillkännagivande av denna innebörd (yrkande 5). Motionärerna hänvisar till att riksbanksfullmäktige i sitt remissyttrande ifrågasatt om den föreslagna karenstiden på ett år är nödvändig och ansett att det borde räcka med bestämmelserna i 1 kap. 6 § sekretesslagen om förbud att röja eller utnyttja sekretessbelagd uppgift om vilken kännedom fåtts genom anställning eller uppdrag hos myndighet.
Finansutskottets yttrande Finansutskottet hänvisar till vad som också framhålls i propositionen att ledamöter i direktionen genom sin ställning får kunskap i frågor som är av utomordentligt stor betydelse för vissa verksamheter i framför allt det privata näringslivet, t.ex. banksektorn. När en ledamot lämnar sin anställning besitter han en kunskap som, om den utnyttjas, skulle kunna vara till skada för Riksbanken, påpekar finansutskottet. Dessutom skulle det kunna uppfattas som allmänt stötande om en ledamot av Riksbankens direktion omgående skulle kunna övergå till en ledande befattning i annan verksamhet. Finansutskottet anser också att det är av betydelse i sammanhanget att den ettåriga karensperioden inte är definitiv, eftersom fullmäktige föreslås kunna förkorta denna tid och med hänsyn till arten av uppdraget avgöra hur lång karensperioden bör vara för att inte riskera att kunskaper från tiden som direktionsledamot skall kunna missbrukas. Finansutskottet har för egen del inte något att erinra mot regeringens förslag i detta avseende utan föreslår att konstitutionsutskottet avstyrker motion K2 (m) yrkande 5. Enligt finansutskottet kan även riktas en invändning av annat slag mot motionsyrkandet. Finansutskottet anför att detta yrkande, liksom tre andra yrkanden i den moderata motionen, innebär att ett av de fem partier som står bakom uppgörelsen om Riksbankens ställning begär att riksdagen skall ta ställning mot delar av uppgörelsen innan den trätt i kraft.
Konstitutionsutskottets bedömning Som finansutskottet påpekar är den ettåriga karensregeln inte definitiv, eftersom fullmäktige föreslås kunna förkorta denna tid och med hänsyn till arten av uppdraget avgöra hur lång karensperioden bör vara för att inte riskera att kunskaper från tiden som direktionsledamot skall kunna missbrukas. Konstitutionsutskottet har ingen erinran mot regeringens förslag till 33 a § riksbankslag. Riksdagen bör vid sin kommande behandling av förslaget till riksbankslag avslå motion K2 (m) och bifalla propositionen, såvitt nu är i fråga.
Öppenhet och insyn i Riksbankens verksamhet
Direktionens protokoll
Propositionen I propositionen framhålls vikten av att riksdagen ges möjlighet att kontrollera Riksbankens verksamhet inom ramen för den institutionella utformningen. Utan kontroll och utvärdering av verksamheten kan det enligt propositionen uppstå situationer när riksdagen skulle se som enda utväg att återkalla delegeringen av ansvaret för penningpolitiken. I propositionen föreslås olika åtgärder för att säkra insyn och kontroll av Riksbankens verksamhet på det penningpolitiska området (se vidare nedan). Ett förslag som diskuteras är möjligheten att offentliggöra direktionens protokoll viss tid efter sammanträdena. Direktionen skall enligt den föreslagna arbetsfördelningen ansvara för penningpolitiken. Enligt 3 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100) gäller sekretess hos Riksbanken för uppgift som angår rikets centrala finanspolitik, penningpolitik eller valutapolitik, om det kan antas att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas om uppgiften röjs. I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst tio år. En skyldighet för direktionen att offentliggöra allt som rör penningpolitiska frågor innebär att även hemliga uppgifter måste offentliggöras, påpekas det i propositionen. Att offentliggöra hemliga uppgifter rörande penningpolitiken skulle strida mot 3 kap. 1 § sekretesslagen. Enligt propositionen skulle en skyldighet att offentliggöra direktionens protokoll även kunna komma att strida mot bestämmelsen i 2 kap. 1 § sekretesslagen om utrikessekretess. Enligt denna gäller sekretess bl.a. för uppgifter som rör en annan stat eller en mellanfolklig organisation om det kan antas att det skulle störa Sveriges mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skada landet om uppgifterna röjs. Regeringen påpekar vidare att om uppgifterna i protokollen inte är hemliga enligt sekretesslagen de måste lämnas ut till den som begär att få ta del av dem. Regeringen anser att införandet av en skyldighet för direktionen att offentliggöra sina protokoll skulle innebära att en helt ny ordning skapas som skulle utgöra ett klart avsteg från de principer som sekretesslagen bygger på. Däremot skulle ett frivilligt offentliggörande av direktionens protokoll inte möta några hinder, under förutsättning att offentliggörandet sker efter vederbörlig sekretessprövning. Ett initiativ från Riksbanken att inom ramen för nuvarande lagstiftning frivilligt offentliggöra protokollen skulle välkomnas av regeringen (prop. s. 81).
Motionerna Moderata samlingspartiet anser i motion K2 att regeringens farhågor för sekretessen kring direktionens protokoll är överdrivna, särskilt som offentliggörandet skulle ske med fördröjning. Utöver att ett offentliggörande av protokollen skulle öka den demokratiska insynen skulle det förbättra de finansiella marknadernas förståelse för Riksbankens penningpolitiska intentioner, anser motionärerna, som föreslår att riksdagen skall begära att regeringen återkommer med ett förslag till lagstiftning om offentliggörande av direktionens protokoll (yrkande 2). Birgit Friggebo m.fl. (fp) föreslår i motion 1997/98:K8 att det i lag skall tas in en föreskrift om att direktionens protokoll skall offentliggöras efter förslagsvis sex veckor, såsom fallet är i Storbritannien. Enligt motionärerna skulle den demokratiska förankringen av penningpolitiken öka om så skedde. Den närmare utformningen av en sådan lagregel bör övervägas i samband med en utvärdering av den nya direktionens form. Riksdagen bör göra ett tillkännagivande av denna innebörd, anser motionärerna (yrkande 1).
Finansutskottets yttrande Finansutskottet påpekar att vissa uppgifter om penningpolitiken omfattas av sekretess. Om direktionen skulle åläggas att offentliggöra sina protokoll skulle även hemliga uppgifter komma att offentliggöras, vilket skulle strida mot 3 kap. 1 § i sekretesslagen. En skyldighet att offentliggöra direktionens protokoll skulle även kunna stå i strid mot bestämmelsen i 2 kap. 1 § sekretesslagen om utrikessekretess, anför finansutskottet vidare. Finansutskottet delar regeringens uppfattning att en påtvingad öppenhet kring direktionens protokoll skulle vara ett klart avsteg från de principer som sekretesslagen bygger på. En sådan ordning kan dessutom innebära att man riskerar den insyn i direktionens arbete som har tillförsäkrats fullmäktiges ordförande och vice ordförande, eftersom viktiga frågor då kan komma att diskuteras vid sidan av och inte på direktionens sammanträden. Finansutskottet är med hänsyn härtill inte berett att förorda någon annan lösning innan direktionen funnit stadga i sina arbetsformer. Finansutskottet anser att konstitutionsutskottet bör avstyrka motionerna K2 (m) yrkande 2 och K8 (fp) yrkande 1.
Konstitutionsutskottets bedömning Riksbankens protokoll är enligt tryckfrihetsförordningens regler allmänna handlingar när de justerats. Att en handling är allmän är dock inte detsamma som att den är offentlig. Med att en handling är offentlig menas att ingen sekretess gäller för den. Av den ovan lämnade redovisningen framgår att uppgifter i Riksbankens protokoll kan sekretessbeläggas både med stöd av 3 kap. 1 § och 2 kap. 1 § sekretesslagen (sekretess med hänsyn till rikets centrala finanspolitik, penningpolitik eller valutapolitik resp. utrikessekretess). Enligt dessa bestämmelser gäller sekretess om det kan antas att syftet med t.ex. ett penningpolitiskt beslut skulle motverkas om det blir offentligt eller om det skulle störa Sveriges mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skada landet om uppgifterna röjs. Sekretess enligt 3 kap. 1 § sekretesslagen kan gälla uppgifter om såväl redan vidtagna åtgärder som förutsedda åtgärder. Exempelvis blir en uppgift om att det vid en räntehöjning har diskuterats ytterligare en höjning av räntan i regel sekretessbelagd. Finns det inte grund för att sekretessbelägga uppgifterna i riksbanksprotokollen skall de på begäran lämnas ut till den som önskar ta del av dem. Om Riksbanken avslagit en begäran från en enskild person att ta del av ett protokoll eller en uppgift i ett protokoll, får beslutet överklagas hos Regeringsrätten (lagen 1989:186 om överklagande av administrativa beslut av riksdagens förvaltningskontor och myndigheter). Sekretess enligt 3 kap. 1 § gäller i högst tio år, medan utrikessekretess enligt 2 kap. 1 § gäller i högst fyrtio år. Sekretessen kan emellertid upphöra långt tidigare av olika skäl, t.ex. för att uppgiften blivit allmänt känd och skaderisken därigenom upphört eller att det av andra skäl inte längre medför någon skada om uppgiften lämnas ut. Ett beslut att sekretessbelägga en uppgift kan alltså ständigt omprövas. Det som är hemligt ena veckan kan ibland offentliggöras redan veckan därpå. I departementspromemorian Ds 1997:50 Riksbankens ställning diskuterades en skyldighet att offentliggöra direktionens protokoll. Riksbanksfullmäktige anförde i sitt remissyttrande över promemorian att fullmäktige inser att det rent juridiskt- tekniskt kan vara svårt att göra avsteg från de principer som sekretesslagen bygger på. Enligt fullmäktiges mening borde dock ett frivilligt offentliggörande kunna ske inom ramen för den nuvarande lagstiftningen och frågan om offentliggörande av direktionens protokoll prövas på nytt när den nya direktionen funnit sin form. Regeringen anför i propositionen (s. 81) att den skulle välkomna ett sådant initiativ av Riksbanken. En förutsättning är dock enligt regeringen att offentliggörandet sker efter vederbörlig sekretessprövning. Vad gäller de nu aktuella motionsyrkandena anser konstitutionsutskottet att innebörden av yrkandena inte är helt klar. Utskottet utgår emellertid från att motionärerna inte vill åstadkomma en skyldighet för Riksbanken att offentliggöra uppgifter, om offentliggörandet skulle motverka syftet med ett penningpolitiskt beslut eller skada Sverige. Utskottet uppfattar i stället yrkandena som en begäran om en mer aktiv publicering av protokollen i de delar de är offentliga. Även konstitutionsutskottet skulle välkomna att Riksbanken aktivt medverkade till att göra protokollen tillgängliga för en bredare allmänhet. Utskottet delar motionärernas uppfattning att detta skulle öka den demokratiska förankringen av penningpolitiken. En form för publicering, som används av exempelvis Bank of England i Storbritannien och Federal Reserve Bank i USA, är att lägga ut protokollen på bankens hemsida på Internet. Konstitutionsutskottet anser emellertid att det måste ankomma på den blivande direktionen att bestämma i vilken form protokollen skall göras tillgängliga. Direktionen är också bäst lämpad att avgöra när en publicering av protokollens offentliga delar är lämplig. Utskottet förutsätter vidare att direktionen kontinuerligt omprövar vilka delar som måste omfattas av sekretess och offentliggör materialet så snart sekretessbestämmelserna medger detta. Det är därför inte meningsfullt att, som motionärerna vill, på förhand bestämma en viss tidgräns som alltid skall gälla för publiceringen. Någon författningsreglering av denna fråga anser konstitutionsutskottet inte behövlig. Motionerna K2 (m) yrkande 2 och K8 (fp) yrkande 1 avstyrks därför.
Utskottsutfrågningar av riksbankschefen
Propositionen I propositionen understryks vikten av att riksbanksledningen har möjlighet att regelbundet informera såväl riksdagen som fullmäktige om den förda politiken. Genom att Riksbanken är en myndighet under riksdagen är det enligt regeringen naturligt att en begäran av riksbankschefen att få informera riksdagen om penningpolitiken också kommer att hörsammas. Riksbanksfullmäktige har i sitt remissvar anfört att man delar denna uppfattning. Regeringen påpekar att finansutskottet, såsom sker redan i dag, härutöver kan kalla riksbankschefen eller någon annan representant för ledningen till riksdagen för diskussion och informationsutbyte. Sådan information kan ske i form av offentliga utfrågningar, s.k. hearings, heter det i propositionen.
Motionen Moderata samlingspartiet begär i motion K2 att möjligheten till offentliga utskottsutfrågningar med riksbankschefen skall regleras i lag (yrkande 1). Motionärerna anser att det vore särskilt värdefullt att få fastslaget att rätten att föranstalta om utskottsutfrågning är ömsesidig. I motionen hänvisas till att det i artikel 109b.3 i Maastrichtfördraget slås fast att ECB:s ordförande och övriga ledamöter i direktionen på begäran av Europaparlamentet eller på eget initiativ kan höras av Europaparlamentets behöriga kommittéer. En motsvarande reglering i svensk lag skulle stärka möjligheten till demokratisk insyn och kontroll, anför motionärerna.
Finansutskottets yttrande Finansutskottet erinrar om att riksbankschefen under senare år återkommande framträtt inför finansutskottet vid offentliga utfrågningar och då redogjort för den förda penningpolitiken. Liksom andra offentliga utskottssammanträden regleras dessa sammankomster av föreskrifterna i 4 kap. 12 § riksdagsordningen med tillhörande tilläggsbestämmelser. Någon särskild reglering av de offentliga utskottsutfrågningarna med riksbankschefen är enligt finansutskottets mening inte erforderlig. Finansutskottet föreslår att konstitutionsutskottet avstyrker motion K2 (m) yrkande 1.
Konstitutionsutskottets bedömning Konstitutionsutskottet delar finansutskottets bedömning att någon särskild reglering av de offentliga utfrågningarna med riksbankschefen inte är erforderlig. Riksdagen bör därför i samband med behandlingen av det vilande grundlagsförslaget avslå motion K2 (m) yrkande1.
Övriga frågor
Folkomröstning om Sveriges medlemskap i EMU Enligt Vänsterpartiets motion K6 är de ändringar av Riksbankens ställning och organisation som förordas i propositionen inget som uppkommit annat än ur behovet att EMU-anpassa Sverige och underlätta för ett eventuellt inträde i EMU. De föreslagna förändringarna får enligt Vänsterpartiet bara genomföras om svenska folket i folkomröstning skulle säga ja till ett medlemskap i EMU och därmed till ett uppgivande av den nationella ekonomisk-politiska självbestämmanderätten. Vänsterpartiet begär ett tillkännagivande om att Sveriges eventuella medlemskap i EMU skall prövas i en rådgivande folkomröstning (yrkande 1).
Finansutskottets yttrande Finansutskottet hänvisar till att utskottet nyligen, i behandlingen av proposition 1997/98:25 Sverige och den ekonomiska och monetära unionen, behandlat frågan om formerna för beslutsfattande om Sveriges framtida deltagande i valutaunionen. Finansutskottet anförde då följande (bet.1997/98:FiU9, s. 23):
Utskottet delar regeringens uppfattning att, om det efter den 1 januari 1999 bedöms lämpligt att Sverige deltar i valutaunionen, frågan skall underställas svenska folket för prövning. Som regeringen anför är det önskvärt att en sådan prövning sker i ett allmänt val, men det kan inte helt uteslutas att det i stället kan ske genom ett extraval eller en folkomröstning. Därefter ankommer det på riksdagen att fatta slutligt beslut. Finansutskottet konstaterar att det citerade betänkandet har vunnit riksdagens bifall (prot. 1997/98:40, rskr. 75) och ser ingen anledning att ändra uppfattning. Finansutskottet anser att motion K6 (v) yrkande 1 bör avstyrkas.
Konstitutionsutskottets bedömning Riksdagen har så sent som i december 1997 godkänt finansutskottets uttalanden i betänkande 1997/98:FiU9 vad gäller formerna för beslutsfattandet om Sveriges framtida deltagande i valutaunionen. Konstitutionsutskottet anser inte att riksdagen har anledning att nu ändra sitt ställningstagande. Motion K6 (v) yrkande 1 avstyrks alltså.
Riksbankens sedelutgivningsrätt
Propositionen Enligt artikel 105a.1 i EG-fördraget skall Europeiska centralbanken, ECB, ha ensamrätt att tillåta sedelutgivning inom gemenskapen. ECB kan överlämna sedelutgivningen till de nationella centralbankerna. Endast sedlar utgivna av ECB och nationella centralbanker är lagliga betalningsmedel. Enligt övergångsbestämmelserna i EG-fördraget skall ECB:s ensamrätt att tillåta sedelutgivning enligt artikel 109k.3 inte tillämpas på medlemsstater som inte deltar i valutaunionen. Skulle Sverige emellertid delta i valutaunionen tillkommer det alltså ECB att besluta om sedelutgivning i Sverige. I propositionen (s. 83) framhåller regeringen att förslagen i den nu aktuella propositionen inte innebär något ställningstagande till frågan om Sverige skall delta i valutaunionen. Ett lagförslag om ändring i 9 kap. 13 § RF, i vilken föreskrivs att endast Riksbanken har rätt att ge ut sedlar och mynt, bör lämnas till riksdagen först i samband med en svensk anslutning till valuta-unionen. Regeringen påpekar att det inte är något ovillkorligt krav att en ändring i regeringsformen träder i kraft samtidigt med ett svenskt inträde i valutaunionen.
Motionerna I Centerpartiets motion K7 citeras följande uttalande i propositionen om Sveriges medlemskap i Europeiska unionen (prop. 1994/95:19):
Om Sverige beslutar sig för ett deltagande i EMU:s tredje fas följer att beslut om utgivning av sedlar och mynt samt frågan om lagligt betalningsmedel överförs till den europeiska centralbanken. Detta kräver också ändringar i bestämmelserna i regeringsformen om sedelutgivningsrätten. Motionärerna erinrar om att den nuvarande riksdagen enhälligt har godkänt denna del av proposition 1994/95:19 utan invändningar. Det svenska folket har enligt motionärerna i folkomröstning tagit ställning för att Sverige skall vara medlem i EU, med förutsättningen att EU-medlemskapet inte omfattade medlemskapet i EMU:s tredje fas. Om riksdagens majoritet nu vill ändra detta - utan att höra svenska folket på nytt - frångås utfästelsen till svenska folket. Detta skulle motverka förtroendet för riksdagen och EU-medlemskapet. Det vore enligt Centerpartiet mycket farligt och beklagligt om man på detta sätt väljer att underminera riksdagens legitimitet. Grundlagar har en särställning som måste respekteras. I motionen yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna att den ovan citerade formuleringen om EMU och sedelutgivningsrätten i proposition 1994/95:19 fortsatt skall gälla. I motion K8 (fp) erinras om att enligt gällande lydelse av regeringsformen har Sveriges riksbank monopol på att ge ut sedlar och mynt. Denna grundlagsregel syftar till att trygga betalningssystemet och penningvärdet genom att omöjliggöra för andra än Riksbanken, t.ex. svenska affärsbanker eller andra finansiella institutioner, att ge ut svenska sedlar, påpekar motionärerna. I valutaunionens tredje fas är det emellertid den europeiska centralbanken, ECB, som har ensamrätt att tillåta sedelutgivning, och både ECB och nationella centralbanker inom valutaunionen kan ge ut sedlar som är legala betalningsmedel. Det kan, enligt motionärerna, visserligen hävdas att EU-rätten tar över svensk rätt så att en grundlagsändring inte skulle vara nödvändig. Motionärerna anser emellertid att svensk grundlag bör ge en rättvisande bild av de faktiska förhållandena, och att bestämmelserna om sedelutgivning i 9 kap. 13 § regeringsformen därför bör ändras. Riksdagen bör därför fatta det första vilande beslutet om sådan grundlagsändring under våren 1998. Det slutliga beslutet kan sedan fattas efter riksdagsvalet 1998 (yrkande 2). I motion 1996/97:Fi202, väckt under den allmänna motionstiden 1996, begär Miljöpartiet ett tillkännagivande om att svenskt medlemskap i EMU måste föregås av ändringar i regeringsformen (yrkande 3). Motionärerna påpekar att den svenska grundlagens bestämmelser om sedelutgivningsrätten måste ändras för att det skall bli möjligt för Sverige att delta i EMU. Det innebär enligt Miljöpartiet att ett riksdagsbeslut inte är tillräckligt för att beslut om svenskt deltagande i EMU skall bli lagligt och därmed uppfylla rimliga demokratiska krav.
Finansutskottets yttrande Finansutskottet erinrar om att det i propositionen sägs att bestämmelsen om sedelutgivningsrätten i 9 kap. 13 § regeringsformen vid ett svenskt deltagande i valutaunionen bör anpassas till de faktiska förhållandena. Vidare sägs i propositionen att det inte nu finns någon anledning att ändra bestämmelsen, men att ett lagförslag om ändring i regeringsformen bör lämnas till riksdagen i samband med en svensk anslutning till valutaunionen. Finansutskottet delar bedömningen i propositionen och föreslår att konstitutionsutskottet avstyrker motionerna K7 (c) och K8 (fp) yrkande 2. Motion 1996/97:Fi202 (mp) yrkande 3 har inte remitterats till finansutskottet.
Konstitutionsutskottets bedömning Även konstitutionsutskottet delar regeringens bedömning att det inte nu finns någon anledning att ändra bestämmelserna i 9 kap. 13 § RF, men att ett lagförslag om ändring i regeringsformen bör lämnas till riksdagen i samband med en svensk anslutning till valutaunionen. Motionerna K7 (c), K8 (fp) yrkande 2 och 1996/97:Fi202 (mp) yrkande 3 avstyrks.
Riksdagens revisorers granskning av Riksbanken
Propositionen Regeringen anser att Riksdagens revisorer även fortsättningsvis bör granska Riksbanken enligt lagen (1988:46) om revision av riksdagsförvaltningen m.m. (prop. s. 64). Enligt propositionen får emellertid inte Riksdagens revisorer och inte heller Riksbankens internrevision pröva de beslut som avser ECBS- relaterade frågor (s.67). Sett utifrån föreskrifterna i ECBS-stadgan kan Riksdagens revisorers rätt att granska Riksbanken ifrågasättas, påpekar regeringen. Enligt artikel 27 i ECBS- stadgan skall nationella centralbanker granskas av oavhängiga externa revisorer som ECB-rådet har rekommenderat och rådet godkänt. Regeringen anser emellertid att denna granskning inte bör hindra att riksdagen, i egenskap av Riksbankens huvudman, också låter sina revisorer granska Riksbanken. En redogörelse för granskningen bör tas in i en berättelse som bör underställas riksdagen för att denna skall kunna pröva frågan om ansvarsfrihet för direktionen och fullmäktige.
Finansutskottets yttrande Finansutskottet framhåller att med de förslag som redovisas i propositionen kommer ansvaret för utformningen av penningpolitiken att i än högre grad än tidigare delegeras till en självständig riksbank. Såsom framhålls i propositionen bör en så långtgående delegering kombineras med uppföljning och kontroll. Som Riksbankens huvudman måste riksdagen därför ha möjlighet att utvärdera verksamheten utifrån det mål som i lag fastställts för verksamheten. Finansutskottet påpekar att Riksdagens revisorers årliga granskning av Riksbankens verksamhet kommer att påverkas om Sverige väljer att delta i valutaunionen och införa den gemensamma valutan euron. Då får enligt finansutskottet varken Riksdagens revisorer eller Riksbankens internrevision längre pröva beslut som avser ECBS-relaterade uppgifter. Härmed förstås ECBS grundläggande uppgifter, vilka enligt artikel 105.2 i EG-fördraget skall vara - att utforma och genomföra gemenskapens penning- och valutapolitik, - att företa transaktioner i utländsk valuta, - att inneha och förvalta medlemsstaternas officiella valutareserver, - att främja ett väl fungerande betalningssystem. Fram till dess att Sverige deltar i valutaunionen är emellertid revisorerna enligt finansutskottets mening oförhindrade att granska Riksbankens verksamhet enligt nuvarande former. Finansutskottet understryker dock att granskningen och revisorernas uttalanden inte får ha en sådan inriktning att de kan anses komma i konflikt med instruktionsförbudet.
Konstitutionsutskottets bedömning Enligt artikel 43 i ECBS-stadgan gäller inte artikel 27 i stadgan för de länder som inte deltar i valutaunionen. Såsom finansutskottet påpekar är Riksdagens revisorer oförhindrade att granska Riksbankens verksamhet enligt nuvarande former, under förutsättning att instruktionsförbudet inte överträds.
Lagförslagen i övrigt Konstitutionsutskottet tillstyrker att förslaget till lag om ändring i riksdagsordningen antas som vilande, vad avser huvudbestämmelserna. Utskottet tillstyrker också att förslaget till lag om ändring i regeringsformen, i de delar det inte behandlats tidigare i betänkandet, antas som vilande. Utskottet har ingen erinran mot propositionens lagförslag i övrigt. Förslagen är dock beroende av att ändringarna i regeringsformen genomförs, och de bör därför antas först om riksdagen slutligt antar förslaget till lag om ändring i regeringsformen.
Hemställan
Utskottet hemställer 1. beträffande ansvaret för valutapolitiken att riksdagen med avslag på motion 1997/98:K5 yrkande 1, delvis, som vilande antar i bilaga 1 angiven lydelse av 9 kap. 11 § regeringsformen, 2. beträffande avslag på förslagen om en självständig riksbank att riksdagen avslår motionerna 1996/97:K203, 1997/98:K4, 1997/98:K5 yrkande 1, delvis, 1997/98:K6 yrkande 2, 1997/98:K213 och 1997/98:Fi220 yrkande 9, res. 1 (v, mp) 3. beträffande EMI:s invändningar mot lagförslagen att riksdagen avslår motion 1997/98:K2 yrkande 6, 4. beträffande publicering av Riksbankens protokoll att riksdagen avslår motionerna 1997/98:K2 yrkande 2 och 1997/98:K8 yrkande 1, 5. beträffande folkomröstning om Sveriges medlemskap i EMU att riksdagen avslår motion 1997/98:K6 yrkande 1, res. 2 (v) res. 3 (mp) 6. beträffande ändring av bestämmelsen om sedelutgivningsrätten i 9 kap. 13 § regeringsformen att riksdagen avslår motionerna 1997/98:K7, 1997/98:K8 yrkande 2 och 1996/97:Fi202 yrkande 3, res. 4 (mp) 7. beträffande grundlagsförslagen i övrigt att riksdagen som vilande antar i bilaga 1 angiven lydelse av lagen om ändring i regeringsformen i den mån den inte omfattas av vad utskottet hemställt under mom. 1, 8. beträffande riksdagsordningens huvudbestämmelser att riksdagen som vilande antar i bilaga 1 angiven lydelse av lagen om ändring i riksdagsordningen såvitt avser huvudbestämmelserna, 9. beträffande uppskov med vissa ärenden att riksdagen beslutar uppskjuta behandlingen av följande ärenden till 1998/99 års riksmöte: a) i bilaga 1 under punkt 2 intaget förslag till lag om ändring i riksdagsordningen, såvitt avser tilläggsbestämmelsen, b) i bilaga 1 under punkterna 3-10 intagna lagförslag, c) motionerna 1997/98:K2 yrkandena 1 och 3-5, 1997/98:K3, 1997/98:K5 yrkande 2 och 1997/98:Fi219 yrkande 8.
Stockholm den 17 februari 1998
På konstitutionsutskottets vägnar
Bo Könberg
I beslutet har deltagit: Bo Könberg (fp), Kurt Ove Johansson (s), Catarina Rönnung (s), Anders Björck (m), Axel Andersson (s), Widar Andersson (s), Birger Hagård (m), Barbro Hietala Nordlund (s), Pär-Axel Sahlberg (s), Jerry Martinger (m), Mats Berglind (s), Frank Lassen (s), Inger René (m), Peter Eriksson (mp), Lennart Brunander (c), Margitta Edgren (fp) och Bengt Hurtig (v).
Reservationer
1. Avslag på förslagen om en självständig riksbank (mom. 2) Peter Eriksson (mp) och Bengt Hurtig (v) anser dels att den del av utskottets yttrande som på s. 11 börjar med ?Som framgått? och på s. 12 slutar med ?i detalj? bort ha följande lydelse: De förändringar i Riksbankens ställning som föreslås i propositionen kan enligt utskottets mening inte uppfattas som annat än förberedelser för ett inträde i valutaunionen (EMU). Förändringarna behövs inte i sak. I likhet med vad som framförs i motionerna K5 (mp) och K6 (v) anser utskottet att de ekonomisk-politiska motiv som angivits som motiv för förändringarna inte är särskilt tydliga och framför allt inte övertygande. Sveriges riksbank är en av de mer självständiga centralbankerna i världen, framgår det av propositionen. Det har inte hindrat att inflationen periodvis har varit mycket hög i Sverige och i likhet med växelkursen varierat mycket kraftigt. Det var inte för att Riksbanken var satt under politiskt styre som man tvingades att låta kronan flyta fritt hösten 1992. Det är svårt att se behovet av att penningpolitiken skall styras utan politisk eller demokratisk påverkan. Det är visserligen en av grundtankarna i EMU att delar av den ekonomiska politiken, penningpolitiken, skall beslutas utan politisk kontroll. Men regeringen hävdade senast i proposition 1997/98:25 om Sverige och EMU att Sverige inte skall delta i valutaunionen när den börjar den 1 januari 1999. Om vi inte avser att delta i fas tre är det svårt att förstå varför vi redan i fas två skall anpassa till de villkor som gäller för deltagande i EMU. Så länge ett beslut om svenskt deltagande inte finns, måste enligt utskottet utgångspunkten vara att situationen med en svensk självständig penningpolitik kommer att bestå och att någon grundlagsändring för att anpassa lagstiftningen till Maastrichtfördraget inte heller är nödvändig. Av proposition 1994/95:19 om Sveriges medlemskap i EU, vilken godkänts av riksdagen med bred majoritet, framgår att grundlagen behöver ändras vad avser bl.a. instruktionsförbudet om Sverige beslutar sig för att delta i den tredje fasen, men - inte förrän efter det att riksdagen beslutat om deltagande i valutaunionen. Propositionens förslag om en mer självständig ställning för Riksbanken avstyrks alltså.
dels att utskottets hemställan under 2 bort ha följande lydelse: 2. beträffande avslag på förslagen om en självständig riksbank att riksdagen med avslag på motion 1996/97:K203 bifaller motionerna 1997/98:K4, 1997/98:K5 yrkande 1, delvis, 1997/98:K6 yrkande 2, 1997/98:K213 och 1997/98:Fi220 yrkande 9,
2. Folkomröstning om Sveriges medlemskap i EMU (mom. 5) Bengt Hurtig (v) anser dels att den del av utskottets yttrande som på s. 29 börjar med ?Riksdagen har? och slutar med ?avstyrks alltså? bort ha följande lydelse: Utskottet delar Vänsterpartiets uppfattning att ändringarna av Riksbankens organisation och ställning endast har uppkommit ur behovet att EMU-anpassa Sverige och underlätta för ett eventuellt inträde i EMU. En mer oberoende riksbank behövs inte, och penningpolitiken skall inte undandras ett direkt demokratiskt inflytande för de folkvalda. De föreslagna förändringarna skall enligt utskottet bara genomföras om svenska folket i folkomröstning skulle säga ja till ett medlemskap i EMU och därmed till ett uppgivande av den nationella ekonomisk-politiska självbestämmanderätten. Utskottet vill hänvisa till reservation nr 12 av Vänsterpartiets ledamot i finansutskottets betänkande 1997/98:FiU9 (s. 39). Utskottet delar uppfattningen i nämnda reservation, där det bl.a. anförs att det är självklart att svenska folket skall få ta ställning i EMU-frågan efter en omfattande debatt. Vad utskottet anfört bör riksdagen med bifall till motion K6 (v) yrkande 1 som sin mening ge regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under 5 bort ha följande lydelse: 5. beträffande folkomröstning om Sveriges medlemskap i EMU att riksdagen med bifall till motion 1997/98:K6 yrkande 1 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
3. Folkomröstning om Sveriges medlemskap i EMU (mom. 5) Peter Eriksson (mp) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 29 börjar med ?Riksdagen har? och slutar med ?avstyrks alltså? bort ha följande lydelse: Utskottet delar Miljöpartiets uppfattning att det inte kan vara rimligt att i ett land med långtgående demokratiska ambitioner avstå från en folkomröstning om EMU. EMU-frågan har vittgående konsekvenser för svenska folkets framtida självbestämmande och kräver flera grundlagsändringar. Det faktum att alla riksdagspartier är mer eller mindre splittrade i frågan förstärker behovet av en folkomröstning. Det är både märkligt och oroväckande att regeringen inte har utlovat en folkomröstning i frågan. I stället har tankar på nyval förts fram, vilket skulle innebära att folkets ställningstagande skulle göras avhängigt av partisympatier eller regeringsfrågan. Eftersom ett EMU-medlemskap kräver ändringar i regeringsformen bör dessa ändringar vänta till dess att en folkomröstning ägt rum. Folkomröstningen bör, för att kunna vara beslutande, hållas samma dag som val till riksdagen. Vad utskottet anfört bör riksdagen med anledning av motion K6 (v) yrkande 1 som sin mening ge regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under 5 bort ha följande lydelse: 5. beträffande folkomröstning om Sveriges medlemskap i EMU att riksdagen med anledning av motion 1997/98:K6 yrkande 1 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
4. Ändring av bestämmelsen om sedelutgivningsrätten i 9 kap. 13 § regeringsformen (mom. 6) Peter Eriksson (mp) anser dels att den del av utskottets yttrande som på s. 31 börjar med ?Även konstitutionsutskottet? och slutar med ?yrkande 3 avstyrks? bort ha följande lydelse: Konstitutionsutskottet delar bedömningen i motion 1996/97:Fi202 (mp) att grundlagen måste hävdas och ändringar i fråga om sedelutgivningsrätten göras först efter det att riksdagen eventuellt tagit ställning till ett svenskt deltagande i EMU. Innan grundlagsändringen trätt i kraft är Sverige förhindrat att delta i valutaunionens tredje fas. Detta bör riksdagen med bifall till motion 1996/97:Fi202 (mp) yrkande 3 och med anledning av motionerna K7 (c) och K8 (fp) yrkande 2 som sin mening ge regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under 6 bort ha följande lydelse: 6. beträffande ändring av bestämmelsen om sedelutgivningsrätten i 9 kap. 13 § regeringsformen att riksdagen med bifall till motion 1996/97:Fi202 yrkande 3 och med anledning av motionerna 1997/98:K7 och 1997/98:K8 yrkande 2 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
Särskilda yttranden
1. Samråd om valutapolitiken Peter Eriksson (mp) anför: Miljöpartiet anser att riksdagen, eller riksdagspartierna, måste ges inflytande över de valutapolitiska besluten. Det kan lämpligen ske genom informella konsultationer på motsvarande sätt som i säkerhetspolitiska frågor. Riksdagen bör vid sitt kommande beslut om förslaget till lag om valutapolitik tillstyrka förslaget i motion K5 (mp) yrkande 2.
2. Målet för penningpolitiken Bengt Hurtig (v) anför: I propositionen föreslås att prisstabiliteten skall vara överordnad mål för den ekonomiska politiken. Penningpolitiken skall alltså hanteras av effektiva och omutliga tjänstemän i enlighet med det övergripande målet om prisstabilitet som formuleras av regering och riksdag. Vänsterpartiet anser att regeringen underskattar den motsättning som finns - åtminstone i det korta och medellånga perspektivet - mellan full sysselsättning och inflation. Även på lång sikt finns en motsättning som kan leda till mer permanent utslagning från arbetsmarknaden. Det finns också anledning att ifrågasätta påståendena om samband mellan låg inflation och ekonomisk tillväxt. Vänsterpartiet anser vidare att full sysselsättning skall vara det överordnade målet för den ekonomiska politiken. Ett alltför ensidigt prioriterande av inflationsmålet kan leda till stora problem och en hög och bestående arbetslöshet. Det har framför allt utvecklingen i Europa visat. Som framhålls i motion K6 (v) leder arbetslösheten till stora brister i resursutnyttjandet och ett enormt bortfall i produktion och inkomster. Den ekonomiska ineffektiviteten har också ett socialt och politiskt pris i form av växande klassklyftor och en maktförskjutning till de resursstarka. Massarbetslösheten och de sociala förhållandena i dess fotspår är en huvudförklaring till växande rasism och högerextremism både i Sverige och i Europa i övrigt. Vänsterpartiet anser att riksdagen vid sitt kommande beslut bör avslå förslaget i propositionen om att införa ett ensidigt prisstabilitetsmål för Riksbanken.
3. Målet för penningpolitiken Peter Eriksson (mp) anför: Miljöpartiet anser att Riksbanken i högre grad än hittills skall stödja den allmänna och långsiktiga ekonomiska politik som riksdagen beslutat och att riksdagen bör fastställa detta mål i lag. Detta mål bör likställas med inflationsmålet. Att ha inflationsmålet som överordnat den övriga ekonomiska politiken är mycket olyckligt och leder lätt till allvarliga konflikter mellan å ena sidan riksdag och regering och å andra sidan Riksbanken. Effekten blir suboptimeringar i ekonomin. Man kan t.o.m. få en situation där Riksbanken medvetet motverkar den demokratiskt fastlagda ekonomiska politiken. Miljöpartiet anser att riksdagen vid sitt kommande beslut bör likställa dessa två mål.
4. Formerna för anmälningsplikten Anders Björck, Birger Hagård, Jerry Martinger och Inger René (alla m) anför: Vi ser det som angeläget att de främsta beslutsfattarna i Riksbanken åläggs att anmäla vissa ekonomiska förhållanden. De krav som föreslås bli intagna i riksbankslagen är emellertid så långtgående att de riskerar att negativt påverka rekryteringen till dessa uppdrag. Detta gäller särskilt posterna som ordförande och vice ordförande i fullmäktige, vilka ju långt ifrån förutsätter heltidsengagemang i Riksbanken. Riksbanksfullmäktige har i sitt remissyttrande framhållit att det finns skäl att särskilt ompröva bestämmelsens utformning vad avser skulder och andra tillgångar än finansiella instrument. Riksdagen bör i samband med den andra läsningen av grundlagsändringarna ändra 39 a § riksbankslagen på det sätt som föreslås i motion K2 (m) yrkande 4.
5. Karenstiden för ledamot som lämnat sitt uppdrag Anders Björck, Birger Hagård, Jerry Martinger och Inger René (alla m) anför: Riksbanksfullmäktige har ifrågasatt om den föreslagna karenstiden på ett år för direktionsledamot är nödvändig. Enligt fullmäktige borde det räcka med föreskrifterna i 1 kap. 6 § sekretesslagen om förbud för person att röja eller utnyttja sekretessbelagd uppgift som han fått kännedom om på grund av anställning eller uppdrag hos myndighet. Moderata samlingspartiet anser att det saknas anledning att tillämpa en så sträng karensregel som den vilken föreslås i propositionen. Konstitutionsutskottet bör i samband med behandlingen av det vilande grundlagsförslaget bifalla motion K2 (m) yrkande 5 och ändra förslaget till 33 a § riksbankslagen i enlighet med vad som nu anförts.
6. Utskottsutfrågningar av riksbankschefen Anders Björck, Birger Hagård, Jerry Martinger och Inger René (alla m) anför: Enligt Maastrichtfördragets artikel 109b3 kan ECB:s ordförande och övriga ledamöter i direktionen på begäran av Europaparlamentet eller på eget initiativ höras av Europaparlamentets behöriga kommittéer. Moderata samlingspartiet anser att man i riksbankslagen bör ta in en motsvarande föreskrift. Särskilt värdefullt vore att få fastslaget att rätten att föranstalta om utskottsutfrågningar är ömsesidig. I samband med riksdagens behandling av det vilande grundlagsförslaget bör konstitutionsutskottet med hänsyn härtill biträda förslaget i motion K2 (m) yrkande 1 och ändra förslaget till riksbankslag.
Propositionens lagförslag
1. Förslag till lag om ändring i regeringsformen
2. Förslag till lag om ändring i riksdagsordningen
3. Förslag till lag om valutapolitik
4. Förslag till lag om ändring i lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank
5. Förslag till lag om ändring i lagen (1992:1602) om valuta- och kreditreglering
6. Förslag till lag om ändring i lagen (1989:185) om arvoden m.m. för uppdrag inom riksdagen, dess myndigheter och organ
7. Förslag till lag om ändring i lagen (1986:765) med instruktion för Riksdagens ombudsmän
8. Förslag till lag om ändring i lagen (1957:684) om betalningsväsendet under krigsförhållanden
9. Förslag till lag om ändring i lagen (1988:46) om revision av riksdagsförvaltningen m.m.
10. Förslag till lag om ändring i lagen (1989:186) om överklagande av administrativa beslut av riksdagens förvaltningskontor och myndigheter
Finansutskottets yttrande 1997/98:FiU1y Riksbankens ställning (prop. 1997/98:40)
Till konstitutionsutskottet Konstitutionsutskottet har genom beslut den 25 november 1997 berett finansutskottet tillfälle att yttra sig över proposition 1997/98:40 om Riksbankens ställning jämte de motioner som väckts i ärendet.
Sammanfattning Finansutskottet tillstyrker i yttrandet i huvudsak propositionens förslag till förändringar av lagstiftningen kring Riksbanken. Utskottet tillstyrker att Riksbanken skall ha ansvaret för penningpolitiken och att Riksbankens ställning skall stärkas. Vidare föreslås att målet för penningpolitiken skall vara att upprätthålla ett fast penningvärde. Ansvaret för övergripande valutapolitiska frågor överförs från Riksbanken till regeringen. Regeringen skall därvid bestämma system för att fastställa kronans värde i förhållande till utländska valutor (växelkurssystem). Riksbanken skall bestämma om centralkurs och bandbredd i ett fast växelkurssy- stem och om den praktiska tillämpningen av valutapolitiken i ett system med flytande växelkurs. Vidare föreslås en förändring av Riksbankens ledningsstruktur. Fullmäktige ges en kontrollerande funktion. En direktion med sex heltidsanställda ledamöter inrättas som skall besluta i alla penningpolitiska frågor och leda Riksbanken. Direktionens ledamöter utses av fullmäktige för en period av sex år och en direktionsledamot kan endast skiljas från sina uppdrag om han inte längre uppfyller de krav som ställs för att han skall kunna fullgöra sina uppgifter eller om han har gjort sig skyldig till allvarlig försummelse. Riksbankschefen får föra talan mot sådant beslut vid EG-domstolen. Övriga direktionsledamöter föreslås enligt propositionen få väcka sådan talan vid Arbetsdomstolen. Detta motsätter sig Moderaterna i en motion och förordar att talan i stället skall föras vid Regeringsrätten. Enligt den fempartiuppgörelse som ligger till grund för förslagen i propositionen skulle direktionsledamöterna föra sin talan vid Stockholms tingsrätt. Utskottet förordar i enlighet med den ursprungliga uppgörelsen att annan ledamot av direktionen än riksbankschefen skall få väcka talan vid Stockholms tingsrätt. Utskottet tillstyrker att det i regeringsformen tas in ett uttryckligt förbud för myndigheter att bestämma hur Riksbanken skall besluta i frågor som rör penningpolitiken. En motsvarande bestämmelse om att en ledamot av direktionen inte får söka eller ta emot instruktioner när han fullgör penningpolitiska uppgifter tas in i riksbankslagen. Riksbanken skall minst två gånger om året lämna en rapport till riksdagen om den förda penning- och valutapolitiken. Finansutskottet förutsätter att dessa redogörelser föranleder motionsrätt, men anser samtidigt att riksdagens behandling av redogörelserna och motionerna självfallet inte bör ske på ett sådant sätt att det uppstår en konflikt med instruktionsförbudet. Utskottet gör i yttrandet ett förtydligande angående Riksdagens revisorers rätt att granska Riksbankens verksamhet. Moderata samlingspartiet, Centerpartiet, Folkpartiet liberalerna, Kristdemokraterna och Vänsterpartiet har avgivit sammanlagt elva avvikande meningar i anslutning till yttrandet.
Disposition av yttrandet Finansutskottet behandlar i detta yttrande till konstitutionsutskottet förslagen i proposition 1997/98:40 om Riksbankens ställning samt de motionsyrkanden som väckts med anledning av förslaget. Därtill behandlas två motioner, Fi219 av Marianne Samuelsson m.fl. (mp) yrkande 8 och Fi220 av Johan Lönnroth m.fl. (v) yrkande 9, som väckts under allmänna motionstiden 1997 och som remitterats till finansutskottet. Dessa motioner föreslår finansutskottet överlämnas till konstitutionsutskottet för behandling i anslutning till detta ärende. I detta yttrande behandlas inledningsvis frågorna om Ansvaret för valutapolitiken. Därefter behandlas Riksbankens ställning generellt och vilket penningpolitiskt mål Riksbanken bör ha. I de därpå följande avsnitten behandlas synpunkter på Öppenhet och insyn i Riksbankens verksamhet samt ett antal frågor med anknytning till Riksbankens nya ledningsstruktur. Under rubriken Övriga frågor behandlas slutligen Riksdagens revisorers granskning av Riksbanken samt motionsyrkanden om folkomröstning om Sveriges medlemskap i EMU och om Riksbankens sedelutgivningsrätt.
Propositionen I proposition1997/98:40 föreslås att riksdagen antar regeringens förslag till 1. lag om ändring i regeringsformen, 2. lag om ändring i riksdagsordningen, 3. lag om valutapolitik, 4. lag om ändring i lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank, 5. lag om ändring i lagen (1992:1602) om valuta- och kreditreglering, 6. lag om ändring i lagen (1989:185) om arvoden m.m. för uppdrag inom riksdagen, dess myndigheter och organ, 7. lag om ändring i lagen (1986:765) med instruktion för Riksdagens ombudsmän, 8. lag om ändring i lagen (1957:684) om betalningsväsendet under krigsförhållanden, 9. lag om ändring i lagen (1988:46) om revision av riksdagsförvaltningen m.m., 10. lag om ändring i lagen (1989:186) om överklagande av administrativa beslut av riksdagens förvaltningskontor och myndigheter.
Motionerna
Motioner väckta med anledning av propositionen 1997/98:K2 av Lars Tobisson m.fl. (m) vari yrkas 1. att riksdagen hos regeringen begär förslag till lagstiftning angående utskottsutfrågningar av riksbanksledningen i enlighet med vad som anförts i motionen, 2. att riksdagen hos regeringen begär förslag till lagstiftning angående offentliggörande av direktionens protokoll i enlighet med vad som anförts i motionen, 3. att riksdagen beslutar ändra 33 b § lagen om ändring i lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank i enlighet med vad som anförts i motionen, 4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om kraven på direktionsledamöter och fullmäktiges ordförande och vice ordförande att offentliggöra sina ekonomiska förhållanden, 5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om karensperioden innan en direktionsledamot får inneha nya uppdrag eller befattningar utanför Riksbanken, 6. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om direktionsledamots avsättlighet och om instruktionsförbudet. 1997/98:K3 av Birgitta Hambraeus (c) vari yrkas att riksdagen beslutar att de högst prioriterade målen för Riksbanken skall vara full sysselsättning och finansiering av omställningen till ett kretsloppssamhälle. 1997/98:K4 av Bengt-Ola Ryttar m.fl. (s) vari yrkas 1. att riksdagen beslutar avslå propositionens hemställanspunkt 1 utom vad avser föreslagen ändring i 9 kap. 11 § regeringsformen, 2. att riksdagen beslutar avslå propositionens hemställanspunkter 2 och 4-10. 1997/98:K5 av Marianne Samuelsson m.fl. (mp) vari yrkas 1. att riksdagen avslår regeringens proposition 1997/98:40 Riksbankens ställning, 2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts under rubriken Valutapolitiken om att Riksbanken, eller riksdagspartierna, måste ges inflytande över valutapolitiska beslut. 1997/98:K6 av Gudrun Schyman m.fl. (v) vari yrkas 1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att Sveriges eventuella medlemskap i EMU skall prövas i en rådgivande folkomröstning, 2. att riksdagen i enlighet med vad i motionen anförts beslutar att - med undantag för förslaget till lag om valutapolitik - avslå proposition 1997/98: 40. 1997/98:K7 av Olof Johansson m.fl. (c) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att den formulering om EMU och sedelutgivningsrätten enligt proposition 1994/95:19 som återges i motionen och som en enhällig riksdag ställt sig bakom fortsatt skall gälla. 1997/98:K8 av Birgit Friggebo m.fl. (fp) vari yrkas 1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om lagfäst offentliggörande av direktionens protokoll efter viss tid, 2. att riksdagen beslutar om sådan ändring av regeringsformen i enlighet med vad i motionen anförts att Riksbankens monopol på utgivning av sedlar och mynt upphör.
Motioner från allmänna motionstiden 1997/98:Fi219 av Marianne Samuelsson m.fl. (mp) vari yrkas 8. att riksdagen hos regeringen begär förslag om lagstiftade övergripande mål för Riksbanken i enlighet med vad som anförts i motionen, 1997/98:Fi220 av Johan Lönnroth m.fl. (v) vari yrkas 9. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om Riksbankens ställning (4.4),
Bakgrund I propositionen tar regeringen ställning till ett antal förslag som tidigare har behandlats i andra sammanhang. Dessa är bl.a. följande. 1993 års riksbanksutredning lämnade förslag till ett antal förändringar i syfte att stärka Riksbankens oberoende och anpassa dess ställning till EG- fördragets krav (SOU 1993:20). I en skrivelse från riksbanksfullmäktige till finansutskottet i oktober 1995 aktualiserade fullmäktige bl.a. vissa förslag från Riksbanksutredningen. Denna skrivelse har behandlats i regeringens tillväxtproposition i oktober 1995 (prop. 1995/96:25) och av finansutskottet i betänkandet 1995/96:FiU1. Vid partiledaröverläggningar den 17 oktober 1996 beslutades att överläggningar om grundlags- och andra lagstiftningsfrågor som har samband med Riksbankens framtida ställning skulle ske i en arbetsgrupp med representanter för samtliga riksdagspartier. I arbetsgruppen ingick riksdagsledamöterna Jan Bergqvist (s), Lars Tobisson (m), Helena Nilsson (c), Carl B Hamilton(fp), Kenneth Kvist (v), Peter Eriksson (mp) och Mats Odell (kd). Statsrådet Erik Åsbrink var ordförande i arbetsgruppen. Resultatet av arbetsgruppens arbete redovisades i departementspromemorian Riksbankens ställning (Ds 1997:50). Promemorian har remitterats till Sveriges riksbank och Stockholms tingsrätt. Arbetsdomstolen har beretts tillfälle att inkomma med yttrande. Regeringen lämnade i oktober 1997 proposition 1997/98:25 om Sverige och den ekonomiska och monetära unionen till riksdagen. Där föreslås att Sverige inte bör införa den gemensamma valutan euron då den tredje etappen av EMU startar den 1 januari 1999. Propositionen behandlades av finansutskottet i betänkandet 1997/98:FiU9. Utskottet och riksdagen ställde sig bakom regeringens förslag i propositionen (rskr. 1997/98:75). Förslagen i här föreliggande proposition är dock inte beroende av riksdagens ställningstagande till EMU-propositionen. Regeringen konstaterar att när det blir aktuellt med ett svenskt deltagande i valutaunionen skall frågorna om Riksbankens integration i det europeiska centralbankssystemet (ECBS) aktualiseras, och nödvändiga lagändringar kommer då att föreläggas riksdagen. Det finns därför enligt regeringen inte anledning att i den nu föreliggande propositionen behandla de av EMI:s synpunkter som tar sikte på tredje etappen av EMU. I denna proposition behandlas lagstiftningsfrågor som bl.a. följer av Sveriges åtaganden enligt EG-fördraget i fråga om andra etappen av EMU. I propositionens avsnitt 6 redogörs för vilka krav EG-rätten ställer på medlemsstaternas lagstiftning. Europeiska monetära institutet (EMI) har i sitt yttrande pekat på att förändringar krävs för att Riksbanken skall bli en integrerad del av ECBS. Regeringen har i propositionen bemött EMI:s synpunkter beträffande säkerhetsbestämmelse, mandatperiod för direktionsledamot, ansvarsfrihet, information från Riksbanken till regeringen, sedelutgivning och ikraftträdande.
Utskottet
Ansvaret för valutapolitiken
Propositionen Regeringen föreslår att bestämmelserna i regeringsformen om valutapolitiken ändras så att ansvaret för övergripande valutapolitiska frågor överförs från Riksbanken till regeringen. Regeringen skall därvid bestämma system för att fastställa kronans värde i förhållande till utländska valutor (växelkurssy- stem). Bestämmelser om valutapolitiska frågor tas in i en ny lag om valutapolitik. Regeringen skall således besluta om växelkurssystem, dvs. välja mellan fast och flytande växelkurs och, i det fall fast växelkurs väljs, fastställa utformningen av det arrangemang till vilket kronan skall knytas. Det gäller exempelvis om kronan skall knytas till ett multilateralt system såsom ERM2 eller om ett unilateralt system skall upprättas. I det senare fallet beslutar regeringen till vilken valuta, eller vilken korg av valutor, kronan skall knytas. Det är i dag ytterst osannolikt, anförs det i propositionen, att Sverige, efter den 1 januari 1999 när förslagen avses träda i kraft, skulle knyta sig till något annat fastkursarrangemang än ERM2. Regeringens förslag innebär att ansvaret för övergripande valutapolitiska frågor såsom att bestämma växelkurssystem, oavsett om de är baserade på mellanstatliga avtal eller inte, kommer att ligga hos regeringen. Riksbanken skall bestämma om centralkurs och bandbredd i ett fast växelkurssystem och om den praktiska tillämpningen av valutapolitiken i ett sy- stem med flytande växelkurs. Riksbanken får hemställa om att regeringen skall fatta beslut om växelkurssystem. Regeringen skall enligt förslaget samråda med Riksbanken inför valutapolitiska beslut.
Motionen I motion K5 anför Miljöpartiet de gröna att regeringens förslag att överföra ansvaret för att bestämma om växelkurssystem till regeringen är riktigt och att det innebär en formalisering av den modell för beslutsfattande om valutapolitiken som tillämpats i den praktiska politiken. Enligt motionärerna har alla avgörande valutapolitiska beslut de senaste decennierna i realiteten avgjorts av regeringen snarare än av Riksbanken. Motionärerna anser dock att Riksbanken eller riksdagspartierna måste ges inflytande över sådana beslut. Det kan ske genom informella konsultationer på motsvarande sätt som i säkerhetspolitiska frågor, anför motionärerna (yrkande 2).
Finansutskottets ställningstagande Sveriges medlemskap i EU innebär att Sverige liksom övriga medlemsstater skall behandla sin valutapolitik som en fråga av gemensamt intresse. Detta allmänna åtagande uppfyller Sverige genom den nuvarande penningpolitiska regimen med ett inflationsmål och rörlig växelkurs inom ramen för en stabilitetsorienterad ekonomisk politik. Ett annat sätt att uppfylla detta allmänna åtagande är deltagande i ERM eller ERM2. EU-medlemskapet ställer därutöver inga formella krav på den nationella ansvarsfördelningen rörande valutapolitiska frågor. Även i departementspromemorian (Ds 1997:50) konstaterar arbetsgruppen att EG-fördraget inte innehåller några regler om ansvarsfördelningen i valutapolitiska frågor på nationell nivå. Det står således Sverige fritt att inom detta område välja den institutionella ram som bäst är anpassad för svenska behov. Regeringen konstaterar dock i propositionen att en ordning där Sveriges regering har ansvar för val av det system som skall användas för att fastställa kronans värde i förhållande till andra valutor i större utsträckning sammanfaller med ordningen i övriga EU-länder. Regeringen föreslår att ansvaret för övergripande valutapolitiska frågor överförs från Riksbanken till regeringen. Enligt regeringens mening utgör val av växelkurssystem inte i sig en restriktion för Riksbankens möjligheter att uppnå målet om prisstabilitet. Denna slutsats torde vara generell för alla val av växelkurssystem. Om ansvaret för tillämpningen ligger kvar hos Riksbanken kan således regeringen ha ansvar för val av växelkurssystem utan att det uppstår problem för Riksbanken när det gäller att uppnå målet om prisstabilitet. Riksbanken kommer å sin sida, enligt 10 § riksbankslagen, att ha ansvaret för tillämpningen av det växelkurssystem som regeringen bestämt. Avtal med andra stater på detta område innefattas i denna befogenhet. Även om Riksbanken har denna befogenhet, är det regeringen som ingår internationella överenskommelser enligt 10 kap. 1 § regeringsformen. Utskottet tillstyrker med det anförda regeringens förslag att bestämmelserna i regeringsformen om valutapolitiken ändras så att ansvaret för övergripande valutapolitiska frågor överförs från Riksbanken till regeringen. Även den nya lagen om valutapolitik tillstyrks. Vidare tillstyrker utskottet att Riksbanken skall bestämma om centralkurs och bandbredd i ett fast växelkurssy- stem och om den praktiska tillämpningen av valutapolitiken i ett system med flytande växelkurs. Riksbanken får hemställa om att regeringen skall fatta beslut om växelkurssystem. Regeringen skall samråda med Riksbanken inför valutapolitiska beslut. Utskottet anser emellertid att förändringen av ansvaret för valutapolitiken inte ger riksdagen anledning att nu särskilt besluta om ytterligare samråd av det slag som föreslås i motion K5 (mp), varför yrkandet bör avstyrkas.
Riksbankens ställning generellt och penningpolitiska mål
Propositionen I propositionen föreslår regeringen att Riksbanken skall ha ansvaret för penningpolitiken och att Riksbankens ställning skall stärkas. Vidare föreslås att målet för penningpolitiken skall vara att upprätthålla ett fast penningvärde. Detta mål anges i lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank. Såsom myndighet under riksdagen skall Riksbanken därutöver, utan att åsidosätta prisstabilitetsmålet, stödja målen för den allmänna ekonomiska politiken i syfte att uppnå hållbar tillväxt och hög sysselsättning.
Motionerna I motion K6 hävdar Vänsterpartiet att de lagstiftningsförändringar som föreslås i propositionen innebär att Sverige anpassar delar av penningpolitikens regelverk till de krav som ställs för ett framtida EMU-medlemskap. Beträffande målformuleringen anför Vänsterpartiet att full sysselsättning skall vara det överordnade målet för den ekonomiska politiken. Den s.k. inflationsbekämpning som bedrivits i många länder har medfört mycket stora ekonomiska problem. Den har lett till massarbetslöshet och ekonomisk ineffektivitet. Motionärerna ifrågasätter sambandet mellan låg inflation och ekonomisk tillväxt. De förändringar i Riksbankens ställning och organisation som förordas i propositionen är egentligen en förberedelse för ett inträde i EMU och förändringarna behövs egentligen inte i sak anser motionärerna. Sveriges riksbank har med nuvarande ordning i huvudsak fungerat väl. De ekonomiska motiven som angivits är enligt motionärerna något grumliga. Sverige behöver inte ha en mer oberoende riksbank; vi behöver inte undandra penningpolitiken politiskt inflytande. Även i motion Fi220 (v) från allmänna motionstiden som föreslås bli överlämnad till konstitutionsutskottet med detta yttrande motsätter man sig en anpassning av grundlagen till EMU:s krav på en oberoende riksbank. Motionärerna anser det vara fel att en del av den ekonomiska politiken lyfts undan politiskt inflytande till en bank ledd av en direktion där medlemmarna inte skall ta några politiska hänsyn. Varje politisk fråga skall skötas av personer som får ett politiskt ansvar och vars mandat med jämna mellanrum skall prövas av väljarna. Miljöpartiet de gröna anser i motion K5 att förslagen i propositionen för att stärka Riksbankens oberoende innebär en demokratisk försämring. Riksbanksfullmäktige fråntas sitt politiska inflytande och ersätts med en direktion som enligt motionärerna är onåbar för väljare, riksdag och regering. Förslagen motiveras inte av ekonomiska eller några andra sakliga skäl. Enligt Miljöpartiet bör ändringar av grundlagen inte göras förrän riksdagen har tagit ställning till ett svenskt deltagande i valutaunionen. Att styra penningpolitiken genom ett lagfäst mål om Riksbankens verksamhet innebär att den direkta politiska styrningen genom Riksbanksfullmäktige försvinner. Det är enligt Miljöpartiet en ordning som försvårar och begränsar folkstyret utan att ge motsvarande vinster i form av effektivare och mer trovärdig penningpolitik. Det är viktigt att inflationsmålet klaras men det är endast ett av flera mål. Inflationsmålet bör kompletteras med ett mål om att stödja den allmänna ekonomiska politiken. Även i motion K3 av Birgitta Hambraeus (c) föreslås att inflationsmålet kompletteras så att det högst prioriterade målet är full sysselsättning och finansiering av omställningen till ett kretsloppssamhälle. I motion K4 av Bengt-Ola Ryttar m.fl. (s) ifrågasätts värdet av att öka Riksbankens oberoende och att i lag lägga fast ett ekonomisk-politiskt mål för Riksbanken. Motionärerna åberopar vad Socialdemokraterna anförde i sin reservation till Riksbanksutredningens förslag (SOU 1993:20). Ingen har kunnat visa att det finns ett entydigt och allmängiltigt samband mellan en centralbanks oberoende och resultatet av stabiliseringspolitiken. De studier som har gjorts och som åberopas är mycket osäkra och kan tolkas på ett godtyckligt sätt. I motionen tror man inte heller på en ordning där en fristående riksbank ser som sin uppgift att systematiskt ställa sig i motsättning till de folkvalda politiska församlingarnas ekonomiska politik. Det anförs vidare i motionen att det inte är praktiskt att gå så långt i precisering av ändamål för Riksbanken att man i lag låser vilken typ av ekonomisk politik eller penningpolitik som skall föras i landet. Det bör ankomma på Riksbanken att träffa de val och göra de avvägningar som är nödvändiga. Målen för den ekonomiska politiken liksom de medel som används för att uppnå dessa mål kan självfallet skifta över tiden. Något ekonomisk- politiskt mål bör därför inte ingå i ändamålsbestämningen. Det är en naturlig uppgift för Riksbanken att värna penningvärdet. Men grunden för att skapa trovärdighet läggs inte genom att införa formella lagregler utan i stället genom att bygga upp förtroende för den ekonomiska politiken och skapa en bred ekonomisk acceptans i samhället för betydelsen av en låg inflation. Inflationen låter sig inte enkelt lagstiftas bort. Att lagstifta målsättningar ger i sig inga resultat, anförs det i motionen.
Finansutskottets ställningstagande Riksbanken ansvarar redan i dag relativt självständigt för penningpolitiken och har som sin övergripande uppgift tagit på sig att upprätthålla en stabil prisnivå. Riksbankens formella och reella oberoende har ökat bl.a. som en följd av de förändringar i riksbankslagen som genomfördes 1989. Det finns emellertid enligt regeringen i huvudsak två skäl att se över den institutionella ramen kring penning- och valutapolitiken för att ytterligare öka Riksbankens oberoende. För det första kan det specifika trovärdighetsproblemet för penningpolitiken och dess negativa konsekvenser begränsas om statsmakterna gör troligt att avvikelser från prisstabilitetsmålet inte kommer att ske. Den institutionella ramen för penningpolitiken kan bidra till detta. Genom att delegera ansvaret för utformningen av penningpolitiken till en självständig riksbank med ett klart angivet prisstabilitetsmål kan politiken ges det långsiktiga perspektiv som skapar förutsättningar för att målet skall vara trovärdigt. För det andra har Sveriges medlemskap i EU medfört att förutsättningarna för penning- och valutapolitiken har förändrats. Som en följd av medlemskapet i EU har Sverige åtagit sig att stärka Riksbankens självständighet. Utskottet delar regeringens uppfattning att en delegering av penningpolitiken till en självständig riksbank inte bör ske utan att målet för verksamheten är tydligt. En självständig riksbank måste därför ges ett demokratiskt förankrat mål för verksamheten. Utskottet delar uppfattningen att målet för penningpolitiken bör vara lagfäst. Riksdagen bör också som huvudman för Riksbanken ges möjlighet att utvärdera verksamheten mot det mål som riksdagen sätter för penningpolitiken. Utskottet vill framhålla att principen om en oberoende riksbank inte innebär att målen för den ekonomiska politiken eller prioriteringen mellan dem ändras. Tvärtom är tanken att den samlade måluppfyllelsen kan förbättras genom att trovärdigheten för den ekonomisk-politiska strategin stärks. Genom att förstärka förtroendet för en långsiktig prisstabilitet kan möjligheterna att i ett kort- och medelfristigt perspektiv anpassa penningpolitiken till det ekonomiska läget öka. Flera EU-länder har redan i dag ett lagfäst huvudmål för penningpolitiken som syftar till att upprätthålla prisstabilitet. Det är dessutom vanligt att huvudmålet kombinerats med lagfästa, underordnade mål, formulerade som att centralbanken, utan att åsidosätta det överordnade målet, skall stödja den allmänna ekonomiska politiken. Även ECBS har underordnade mål. Enligt ECBS-stadgan skall huvudmålet för ECBS vara att upprätthålla prisstabilitet. Utan att åsidosätta detta mål skall ECBS stödja den allmänna ekonomiska politiken inom gemenskapen i syfte att bidra till att förverkliga gemenskapens mål. Dessa är att främja en harmonisk och väl avvägd utveckling av näringslivet inom gemenskapen som helhet, en hållbar och icke-inflatorisk tillväxt som tar hänsyn till miljön, en hög grad av ekonomisk konvergens, en hög nivå i fråga om sysselsättning och socialt skydd, en höjning av levnadsstandarden och livskvaliteten samt ekonomisk och social sammanhållning och solidaritet mellan medlemsstaterna. Riksbanken kommer att omfattas av ECBS verksamhetsmål såsom det är formulerat i stadgan. Det är därför inte möjligt att fastställa ett verksamhetsmål som strider mot detta mål. Enligt propositionen bör ett underordnat mål inte föras in i lag. Däremot finns det utrymme för Riksbanken att i den mån det är förenligt med det överordnade långsiktiga målet för penningpolitiken stödja den av riksdagen beslutade ekonomiska politiken. Även Riksbanksutredningen gjorde denna bedömning, men anförde att uppgiften att stödja den allmänna ekonomiska politik riksdagen lagt fast inte behöver anges i lag eftersom det följer av att Riksbanken är en myndighet under riksdagen. I departementspromemorian (Ds 1997:50) görs samma bedömning, och riksbanksfullmäktige delar denna uppfattning. Det är också utskottets uppfattning att Riksbanken, som en myndighet under riksdagen, bör ha skyldighet att stödja de allmänna ekonomisk-politiska målen i den mån dessa inte strider mot prisstabilitetsmålet. Denna skyldighet behöver enligt utskottets mening inte lagfästas. De traditionella målen för ekonomisk politik brukar vara hållbar tillväxt, hög sysselsättning, prisstabilitet, rättvis fördelning, regional balans och god miljö. Penningpolitiken kan påverka målet om prisstabilitet och medverka till att uppfylla målen om hållbar tillväxt och full sysselsättning. Däremot är mål som t.ex. god miljö, regional balans och rättvis fördelning inte särskilt väl lämpade som mål för penningpolitik. Utskottet delar regeringens och arbetsgruppens uppfattning beträffande formuleringen av det penningpolitiska huvudmålet så att Riksbanken skall upprätthålla ett fast penningvärde. Orden fast penningvärde anger att det är den allmänna prisnivån som avses. Av propositionen framgår att målet inte skall tolkas så att alla enskilda priser skall vara stabila. Utskottet delar denna uppfattning och anser att målet skall tolkas i förändringstermer, inte i absoluta termer, dvs. målet bör uttryckas som ett mål för inflationstakten snarare än som ett mål för den absoluta prisnivån. Den föreslagna formuleringen skall dock inte tolkas så att inflationstakten, mätt som KPI eller något annat index, skall vara noll. Finansutskottet ställer sig därmed bakom förslaget att Riksbankens ställning stärks generellt och att målet för Riksbankens verksamhet skall vara att upprätthålla ett fast penningvärde. Förslagen i motionerna K6 (v) yrkande 2, K5 (mp) yrkande 1, K4 (s) samt Fi220 (v) yrkande 9 om avslag på propositionen bör således avslås. Likaså avstyrker utskottet motionerna K3 (c) och Fi219 (mp) yrkande 8 om andra mål för Riksbanken.
Öppenhet och insyn i Riksbankens verksamhet
EMI:s synpunkter på lagförslaget
Motionen Moderata samlingspartiet erinrar i motion K2 om att regeringen valt att inte åtgärda två invändningar som Europeiska monetära institutet (EMI) haft mot lagförslagen. I båda fallen ansluter sig emellertid motionärerna till regeringens bedömning och föreslår att riksdagen skall göra ett tillkännagivande om vad som sägs i motionen i dessa frågor (yrkande 6). Den ena frågan gäller på vilka grunder en direktionsledamot kan skiljas från sitt uppdrag där, enligt EMI, skrivningen i riksbankslagen skulle innebära ett sämre skydd för direktionsledamot jämfört med regeringsformen. Motionärerna anser emellertid i likhet med regeringen att kriterierna i riksbankslagen är snävare än regeringsformen, varför riksbankslagen är förenlig med EMI:s stadga. Den andra frågan gäller regeringens lagförslag om instruktionsförbudet som enligt EMI inte till fullo uppfyller EG-fördragets krav. Även i detta fall delar motionärerna regeringens uppfattning i sak, dvs. att även ECBS-relaterade uppgifter omfattas av instruktionsförbudet med nuvarande lagförslag.
Finansutskottets ställningstagande I tredje stycket av den nya lydelsen av 9 kap. 12 § regeringsformen föreskrivs att riksdagen skall pröva om ledamöterna i fullmäktige och direktionen skall beviljas ansvarsfrihet. Om en fullmäktig vägras ansvarsfrihet är han skild från sitt uppdrag. Frågan om att skilja en ledamot av direktionen från hans anställning prövas av fullmäktige. Det innebär att det krävs beslut av såväl riksdagen som fullmäktige för att en direktionsledamot som vägrats ansvarsfrihet skall kunna skiljas från sin anställning. Enligt samma grundlagsstadgande får fullmäktige skilja en direktionsledamot från hans uppdrag endast om han inte längre uppfyller de krav som ställs för att han skall kunna utföra sina uppgifter eller om han gjort sig skyldig till allvarlig försummelse. De fall i vilka ansvarsfrihet får vägras framgår av den föreslagna lydelsen av 49 § riksbankslagen där vissa kriterier anges för när riksdagen kan vägra en ledamot av fullmäktige eller en direktionsledamot ansvarsfrihet. Det får endast ske om det finns skäl att föra talan om ekonomiskt ansvar mot en ledamot av fullmäktige eller direktionen, eller om ledamoten bör åtalas för brottsligt förfarande i samband med sitt uppdrag eller sin anställning. EMI har framhållit att den grund på vilken fullmäktige kan skilja en direktionsledamot från hans anställning enligt 9 kap. 12 § regeringsformen är förenlig med ECBS-stadgan. Däremot anser EMI att kriterierna för när riksdagen kan vägra en direktionsledamot ansvarsfrihet enligt 49 § riksbankslagen inte är förenliga med artikel 14.2 i ECBS-stadgan. Varken regeringen eller motionärerna delar denna uppfattning. De kriterier som gäller för att vägra en fullmäktigeledamot och en direktionsledamot ansvarsfrihet enligt den föreslagna 49 § riksbankslagen ryms, enligt regeringen och Lagrådet, under de förhållanden som enligt stadgan kan föranleda att en ledamot skiljs från sin anställning. Finansutskottet instämmer i denna bedömning. EMI tar också upp vissa frågor med anknytning till Riksbankens oberoende. Det område inom vilket oberoende krävs finns angivet i artikel 107 i EG-fördraget. EMI framhåller att denna artikel omfattar alla ECBS-relaterade uppgifter och inte enbart ?frågor som rör penningpolitik? eller ?penningpolitiska uppgifter?, dvs. den formulering som används i 9 kap. 12 § regeringsformen respektive 41 a § riksbankslagen. Omfattningen av artikel 107 i EG-fördraget återspeglas inte till fullo i de föreslagna lagbestämmelserna om instruktionsförbudet, anser EMI. Såsom för övrigt även motionärerna framhåller ser regeringen tillämpningen av valutapolitiken som en del av penningpolitiken. Det innebär att även valutapolitiken omfattas av instruktionsförbudet. Regeringen slår också fast att även andra uppgifter som enligt EG-fördraget tillkommer ECBS omfattas av förbudet eftersom Riksbanken kommer att vara en del av ECBS. Enligt propositionen gäller instruktionsförbudet därmed även sådana uppgifter som att genomföra valutatransaktioner, att inneha och förvalta medlemsstaternas valutareserver samt att främja ett väl fungerande betalningssystem. Med propositionens lagförslag omfattas således alla typer av ECBS-relaterade uppgifter av instruktionsförbudet. Enligt finansutskottets mening är det därför inte erforderligt med någon modifiering av lagförslagen i detta hänseende. I dessa båda frågor ansluter sig Moderata samlingspartiet i sak till regeringens uppfattning men föreslår att riksdagen skall göra ett tillkännagivande om vad som sägs i motionen om direktionsledamots avsättlighet och instruktionsförbudet. Eftersom motionärerna i allt väsentligt är överens med regeringen är det enligt finansutskottets mening inte behövligt med något tillkännagivande. Det finns därför inte anledning för riksdagen att biträda motionärernas förslag. Konstitutionsutskottet bör med hänsyn härtill avstyrka motion K2 (m) yrkande 6.
Direktionens protokoll
Propositionen I propositionen föreslås olika åtgärder för att säkerställa insyn och kontroll av Riksbankens verksamhet på det penningpolitiska området. Ett förslag som diskuteras i det sammanhanget är möjligheten att offentliggöra direktionens protokoll viss tid efter sammanträdena. Regeringen anser emellertid att det inte bör införas någon skyldighet för direktionen att offentliggöra sina protokoll eftersom det skulle innebära att en helt ny ordning skapas, vilken kan ses som ett klart avsteg från de principer som sekretesslagen bygger på. Enligt vad som sägs i propositionen behöver denna slutsats inte utesluta att ett förslag kan presenteras vid ett senare tillfälle. Regeringen hänvisar till riksbanksfullmäktige som pekat på möjligheten att direktionen frivilligt låter offentliggöra sina protokoll inom ramen för nuvarande lagstiftning och att frågan därefter kan prövas på nytt när den nya direktionen har funnit sin form. Ett sådant initiativ skulle välkomnas av regeringen som anser att ett frivilligt offentliggörande inte möter några hinder, förutsatt att offentliggörandet sker efter vederbörlig sekretessprövning.
Motionerna Moderata samlingspartiet anser i motion K2 att regeringens farhågor för sekretessen kring direktionens protokoll är överdrivna. Enligt motionen bör den demokratiska insynen i Riksbankens verksamhet förbättras. Det räcker inte med ett frivilligt offentliggörande av protokollen inom ramen för nuvarande sekretesslagstiftning, anser motionärerna, som föreslår att riksdagen skall begära att regeringen återkommer med ett förslag till lag om offentliggörande av direktionens protokoll (yrkande 2). Folkpartiet liberalerna föreslår i motion K8 att man i riksbankslagen skall ta in en föreskrift om att direktionens protokoll skall offentliggöras efter förslagsvis sex veckor, såsom fallet är i Storbritannien. Riksdagen bör göra ett tillkännagivande av denna innebörd, anser motionärerna (yrkande 1).
Finansutskottets ställningstagande Vissa uppgifter om penningpolitiken omfattas av sekretess. Om direktionen skulle åläggas att offentliggöra sina protokoll skulle även hemliga uppgifter komma att offentliggöras, vilket skulle strida mot 3 kap. 1 § i sekretesslagen. En skyldighet att offentliggöra direktionens protokoll skulle även kunna stå i strid mot bestämmelsen i 2 kap. 1 § sekretesslagen om utrikessekretess. Enligt detta lagrum gäller sekretess bl.a. för uppgifter som rör annan stat eller mellanfolklig organisation, om det kan antas att det skulle störa Sveriges mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skada landet om uppgifterna röjs. Utskottet delar regeringens uppfattning att en påtvingad öppenhet kring direktionens protokoll skulle vara ett klart avsteg från de principer som sekretesslagen bygger på. En sådan ordning kan dessutom innebära att man riskerar den insyn i direktionens arbete som har tillförsäkrats fullmäktiges ordförande och vice ordförande, eftersom viktiga frågor då kan komma att diskuteras vid sidan av och inte på direktionens sammanträden. Finansutskottet är med hänsyn härtill inte berett att förorda någon annan lösning innan direktionen funnit stadga i sina arbetsformer. Konstitutionsutskottet bör med hänsyn härtill avstyrka motionerna K2 (m) yrkande 2 och K8 (fp) yrkande 1.
Riksdagsbehandlingen av Riksbankens rapporter om den förda penningpolitiken
Propositionen Ett annat förslag som tillkommit för att öka insynen och kontrollen av Riksbankens verksamhet är föreskriften i riksbankslagen (50 §) att direktionen minst två gånger om året skall lämna en skriftlig redogörelse till riksdagen om penningpolitiken. På detta sätt kan riksdagen, som Riksbankens huvudman, och allmänheten löpande ges insyn i den penningpolitiska verksamheten, framhålls det i propositionen.
Finansutskottets ställningstagande I propositionen kommenteras inte närmare hur den föreslagna redogörelsen skall beredas i riksdagen. Såvitt finansutskottet förstår bör redogörelsen betraktas som en framställning av det slag som omnämns i 3 kap. 8 § riksdagsordningen. Över sådana redogörelser löper motionsrätt. De skall vidare beredas i utskott innan de tas upp till avgörande i kammaren. Riksdagens behandling av redogörelserna bör självfallet inte ske på ett sådant sätt att det uppstår en konflikt med instruktionsförbudet. Som tidigare nämnts omfattar detta förbud alla penningpolitiska beslut, dvs. just den typ av frågor som Riksbanken kommer att ta upp i sina redogörelser. Finansutskottet förutsätter att kammarkansliet och talmannen vid sin prövning av de motioner som väcks i anslutning till redogörelserna kan vägra att ta upp yrkanden som inte är förenliga med instruktionsförbudet.
Utskottsutfrågningar av riksbankschefen
Motionen Moderata samlingspartiet föreslår i motion K2 att möjligheten till offentliga utskottsutfrågningar med riksbankschefen skall regleras i lag (yrkande 1).
Finansutskottets ställningstagande Riksbankschefen har under senare år återkommande framträtt inför finansutskottet vid offentliga utfrågningar och då redogjort för den förda penningpolitiken. Liksom andra offentliga utskottssammanträden regleras dessa sammankomster av föreskrifterna i 4 kap. 12 § riksdagsordningen med tillhörande tilläggsbestämmelser. Någon särskild reglering av de offentliga utskottsutfrågningarna med riksbankschefen är enligt finansutskottets mening inte erforderlig. Konstitutionsutskottet bör därför avstyrka motion K2 (m) yrkande 1.
Riksbankens nya ledningsstruktur
Riksbanksledningens skyldighet att offentliggöra ekonomiska förhållanden
Propositionen I propositionen föreslås att ledamöterna i direktionen samt ordföranden och vice ordföranden i fullmäktige till riksdagen skriftligen skall anmäla sitt innehav av vissa tillgångar och skulder, liksom vilka ekonomiska avtal av visst slag som de ingått. Den föreslagna anmälningsplikten omfattar finansiella instrument, krediter och andra skulder samt villkoren för dessa, avtal av ekonomisk karaktär med tidigare arbetsgivare såsom avtal om löne- eller pensionsförmån, innehav av andel i handelsbolag eller annan ekonomisk förening än bostadsrättsförening samt ägande av näringsfastighet. Anmälan behöver dock inte göras om värdet av avtalen och tillgångarna exklusive finansiella instrument sammantaget understiger 0,5 miljoner kronor. Någon anmälningsplikt föreligger inte heller för skulder och krediter som tillsammans understiger 0,5 miljoner kronor. Den föreslagna anmälningsplikten regleras genom en ny 39 a § i riksbankslagen.
Motionen Moderata samlingspartiet anser i motion K2 att det är angeläget att det finns en anmälningsplikt om ekonomiska förhållanden för de främsta beslutsfattarna i Riksbanken. De krav som föreslås bli inskrivna i riksbankslagen är emellertid alltför långtgående och riskerar enligt motionärerna att negativt påverka rekryteringen till dessa uppdrag. Detta gäller särskilt ordföranden och vice ordföranden i fullmäktige vilka poster ju långtifrån förutsätter heltidsengagemang i Riksbanken. Riksdagen bör göra ett tillkännagivande av denna innebörd (yrkande 4).
Finansutskottets ställningstagande Redan i dag finns en intern anmälningsplikt för fullmäktiges ledamöter men den är begränsad till finansiella instrument. Riksbanken och direktionen kommer med propositionens förslag att få en mer självständig ställning. Det är därför viktigt att det finns ett stort förtroende inte bara för ledamöterna i direktionen utan också för fullmäktiges ordförande och vice ordförande som i direktionen kan ses som allmänhetens företrädare och som kommer att ha full insyn i de frågor direktionen behandlar. Finansutskottet anser mot denna bakgrund att formerna för den av regeringen föreslagna anmälningsplikten är väl avvägda. Konstitutionsutskottet bör med hänsyn härtill avstyrka motion K2 (m) yrkande 4.
Prövning av ett beslut att skilja en direktionsledamot från hans uppdrag
Propositionen Ett beslut om att skilja riksbankschefen från hans anställning kan överklagas till EG-domstolen. Motsvarande rätt föreligger inte för övriga medlemmar i direktionen, men enligt EMI:s konvergensrapport i november 1996 bör även de omfattas av ett liknande skydd. Ett sådant skydd bör därför åstadkommas genom en möjlighet att väcka talan vid svensk domstol. Regeringen föreslår att annan ledamot av direktionen än riksbankschefen skall kunna få sin sak prövad vid Arbetsdomstolen som därvid bör utgöra första och sista instans.
Motionen Moderata samlingspartiet anser i motion K2 att Arbetsdomstolen som partssammansatt domstol är olämplig att pröva besvär från en direktionsledamot som av fullmäktige blivit skild från sitt uppdrag. En sådan prövning bör i stället göras av Regeringsrätten. Förslaget till riksbankslag bör ändras i detta avseende (yrkande 3).
Finansutskottets ställningstagande I propositionen föreslås att Arbetsdomstolen skall vara första och sista instans vid prövningen när annan direktionsledamot än riksbankschefen anser sig ha blivit avskedad på orättfärdig grund. Moderata samlingspartiet motsätter sig detta förslag och föreslår i stället att Regeringsrätten skall vara prövningsinstans. Finansutskottet vill med anledning härav erinra om att förslagen i propositionen grundas på en fempartiuppgörelse, vilken finns återgiven i promemorian Riksbankens ställning (Ds 1997:50). I promemorian föreslogs - i 33 b § förslaget till ändring i riksbankslagen - att ärenden av detta slag skulle kunna överklagas till Stockholms tingsrätt. Såsom motionärerna påpekar utgör regeringens förslag i denna del ett avsteg från arbetsgruppens förslag. Finansutskottet föreslår att man i enlighet med den ursprungliga uppgörelsen föreskriver att annan ledamot av direktionen än riksbankschefen skall få väcka talan vid Stockholms tingsrätt. Motion K2 (m) yrkande 3 bör inte föranleda någon åtgärd från riksdagens sida.
Karenstid för direktionsledamot som lämnat sitt uppdrag
Propositionen I propositionen föreslås att en direktionsledamot som slutar sitt arbete inte skall få inneha vissa uppdrag under det närmast efterföljande året. Fullmäktige skall dock kunna medge undantag från detta krav. Enligt förslaget skall en tidigare direktionsledamot övergångsvis inte få vara ledamot eller suppleant i bank m.m., inte heller få inneha anställning eller uppdrag som skulle göra honom olämplig att vara direktionsledamot. Den föreslagna karensperioden regleras i sista stycket till en ny 33 a § i lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank.
Motionen Moderata samlingspartiet anser i motion K2 att det saknas anledning att tillämpa en så sträng karensregel som den föreslagna och föreslår att riksdagen skall göra ett tillkännagivande av denna innebörd (yrkande 5).
Finansutskottets ställningstagande Såsom också framhålls i propositionen får ledamöter i direktionen genom sin ställning kunskap i frågor som är av utomordentligt stor betydelse för vissa verksamheter i framför allt det privata näringslivet, t.ex. banksektorn. När en ledamot lämnar sin anställning besitter han en kunskap som, om den utnyttjas, skulle kunna vara till skada för Riksbanken. Dessutom skulle det kunna uppfattas som allmänt stötande om en ledamot av Riksbankens direktion omgående skulle kunna övergå till en ledande befattning i annan verksamhet. Av betydelse i sammanhanget är också att den ettåriga karensperioden inte är definitiv. Fullmäktige föreslås kunna förkorta denna tid och med hänsyn till arten av uppdraget avgöra hur lång karensperioden bör vara för att inte riskera att kunskaper från tiden som direktionsledamot skall kunna missbrukas. Finansutskottet som för egen del inte har något att erinra mot regeringens förslag i detta avseende föreslår att konstitutionsutskottet avstyrker motion K2 (m) yrkande 5. Mot yrkandet kan även riktas en invändning av annat slag. Liksom när det gäller tre andra yrkanden i den moderata motionen innebär detta yrkande att ett av de fem partier som står bakom uppgörelsen begär att riksdagen skall ta ställning mot delar av uppgörelsen innan den trätt i kraft.
Övriga frågor
Folkomröstning om Sveriges medlemskap i EMU
Motionen Enligt Vänsterpartiets motion K6 är ändringarna av Riksbankens organisation och ställning inget som uppkommit annat än ur behovet att EMU-anpassa Sverige och underlätta för ett eventuellt inträde i EMU. De föreslagna förändringarna får enligt motionärerna bara genomföras om svenska folket i folkomröstning skulle säga ja till ett medlemskap i EMU och därmed till ett uppgivande av den nationella ekonomisk-politiska självbestämmanderätten. Motionärerna yrkar på ett tillkännagivande om att Sveriges eventuella medlemskap i EMU skall prövas i en rådgivande folkomröstning.
Finansutskottets ställningstagande Utskottet har nyligen, i behandlingen av proposition 1997/98:25 Sverige och den ekonomiska och monetära unionen, behandlat frågan om formerna för beslutsfattande om Sveriges framtida deltagande i valutaunionen. Utskottet anförde då följande (bet.1997/98:FiU9, s. 23):
Utskottet delar regeringens uppfattning att, om det efter den 1 januari 1999 bedöms lämpligt att Sverige deltar i valutaunionen, frågan skall underställas svenska folket för prövning. Som regeringen anför är det önskvärt att en sådan prövning sker i ett allmänt val, men det kan inte helt uteslutas att det i stället kan ske genom ett extraval eller en folkomröstning. Därefter ankommer det på riksdagen att fatta slutligt beslut. Utskottet, som kan konstatera att det citerade betänkandet har vunnit riksdagens bifall (prot. 1997/98:40, rskr. 75), ser ingen anledning att ändra uppfattning. Motion K6 (v) yrkande 1 bör avstyrkas.
Riksbankens sedelutgivningsrätt
Motionerna I Centerpartiets motion K7 citeras följande uttalande i propositionen om Sveriges medlemskap i Europeiska unionen (prop. 1994/95:19):
Om Sverige beslutar sig för ett deltagande i EMU:s tredje fas följer att beslut om utgivning av sedlar och mynt samt frågan om lagligt betalningsmedel överförs till den europeiska centralbanken. Detta kräver också ändringar i bestämmelserna i regeringsformen om sedelutgivningsrätten. Motionärerna erinrar om att den nuvarande riksdagen enhälligt har godkänt denna del av proposition 1994/95:19 utan invändningar. Det svenska folket har enligt motionärerna i folkomröstning tagit ställning för att Sverige skall vara medlem i EU, med förutsättningen att EU-medlemskapet inte omfattade medlemskapet i EMU:s tredje fas. Om riksdagens majoritet nu vill ändra detta - utan att höra svenska folket på nytt - frångås utfästelsen till svenska folket. Detta skulle motverka förtroendet för riksdagen och EU-medlemskapet. Det vore enligt motionärerna mycket farligt och beklagligt om man på detta sätt väljer att underminera riksdagens legitimitet. Grundlagar har en särställning som måste respekteras. I motionen yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna att den ovan citerade formuleringen om EMU och sedelutgivningsrätten i proposition 1994/95:19 fortsatt skall gälla. I Folkpartiet liberalernas motion K8 erinras om att enligt gällande lydelse av regeringsformen har Sveriges riksbank monopol på att ge ut sedlar och mynt. Denna grundlagsregel syftar till att trygga betalningssystemet och penningvärdet genom att omöjliggöra för andra än Riksbanken, t.ex. svenska affärsbanker eller andra finansiella institutioner, att ge ut svenska sedlar. I valutaunionens tredje fas är det emellertid den europeiska centralbanken, ECB, som har ensamrätt att tillåta sedelutgivning, och både ECB och nationella centralbanker inom valutaunionen kan ge ut sedlar som är legala betalningsmedel. Det kan visserligen hävdas att EU-rätten tar över svensk rätt så att en grundlagsändring inte skulle vara nödvändig. Motionärerna anser emellertid att svensk grundlag bör ge en rättvisande bild av de faktiska förhållandena, och bestämmelserna om sedelutgivning i 9 kap. 13 § regeringsformen bör därför ändras. Riksdagen bör därför fatta det första vilande beslutet om sådan grundlagsändring under våren 1998. Det slutliga beslutet kan sedan fattas efter riksdagsvalet 1998.
Finansutskottets ställningstagande Utskottet vill erinra om att i propositionen sägs att bestämmelsen om sedelutgivningsrätten i 9 kap. 13 § regeringsformen bör vid ett svenskt deltagande i valutaunionen anpassas till de faktiska förhållandena. Någon anledning att nu ändra bestämmelsen föreligger dock inte. Ett lagförslag om ändring i regeringsformen bör emellertid lämnas till riksdagen i samband med en svensk anslutning till valutaunionen. Utskottet delar bedömningen i propositionen och avstyrker därmed motionerna K7 (c) och K8 (fp) yrkande 2.
Riksdagens revisorers granskning av Riksbanken
Propositionen Regeringen anser att Riksdagens revisorer även fortsättningsvis bör granska Riksbanken enligt lagen (1988:46) om revision av riksdagsförvaltningen m.m. Förutsättningarna för revisorernas granskning kommer dock att påverkas om Sverige deltar i valutaunionen, men regeringen anser att revisorerna även då bör kunna granska Riksbanken. Sett utifrån föreskrifterna i ECBS-stadgan kan nämligen Riksdagens revisorers rätt att granska Riksbanken ifrågasättas, påpekar regeringen. Enligt artikel 27 i ECBS-stadgan skall nationella centralbanker granskas av oavhängiga externa revisorer som ECB-rådet har rekommenderat och rådet godkänt. Regeringen anser emellertid att denna granskning inte bör hindra att riksdagen, i egenskap av Riksbankens huvudman, också låter sina revisorer granska Riksbanken. En redogörelse för granskningen bör tas in i en berättelse som bör underställas riksdagen för att denna skall kunna pröva frågan om ansvarsfrihet för direktionen och fullmäktige.
Finansutskottets ställningstagande Med de förslag som redovisas i propositionen kommer ansvaret för utformningen av penningpolitiken i än högre grad än tidigare att delegeras till en självständig riksbank. Såsom framhålls i propositionen bör en så långtgående delegering kombineras med uppföljning och kontroll. Som Riksbankens huvudman måste riksdagen därför ha möjlighet att utvärdera verksamheten utifrån det mål som i lag fastställts för verksamheten. Riksdagens revisorers årliga granskning av Riksbankens verksamhet kommer att påverkas om Sverige väljer att delta i valutaunionen och införa den gemensamma valutan euron. Då får enligt propositionen varken Riksdagens revisorer eller Riksbankens internrevision längre pröva beslut som avser ECBS-relaterade uppgifter. Härmed förstås ECBS grundläggande uppgifter, vilka enligt artikel 105.2 i EG-fördraget skall vara - att utforma och genomföra gemenskapens penning- och valutapolitik, - att företa transaktioner i utländsk valuta, - att inneha och förvalta medlemsstaternas officiella valutareserver, - att främja ett väl fungerande betalningssystem. Fram till dess att Sverige deltar i valutaunionen är emellertid revisorerna enligt finansutskottets mening oförhindrade att granska Riksbankens verksamhet enligt nuvarande former. Granskningen och revisorernas uttalanden får dock inte ha en sådan inriktning att de kan anses komma i konflikt med instruktionsförbudet.
Stockholm den 16 december 1997
På finansutskottets vägnar
Jan Bergqvist
I beslutet har deltagit: Jan Bergqvist (s), Per-Ola Eriksson (c), Sören Lekberg (s), Lars Tobisson (m), Lisbet Calner (s), Bo Nilsson (s), Lennart Hedquist (m), Fredrik Reinfeldt (m), Carl B Hamilton (fp), Susanne Eberstein (s), Johan Lönnroth (v), Kristina Nordström (s), Per Bill (m), Mats Odell (kd), Sven-Erik Österberg (s) och Bengt Kronblad (s).
Avvikande meningar
1. Riksbankens ställning generellt och penningpolitiska mål (v) Johan Lönnroth (v) anser att finansutskottets ställningstagande under rubriken Riksbankens ställning generellt och penningpolitiska mål bort ha följande lydelse: De förändringar i Riksbankens ställning och fastläggandet av ett inflationsmål för Riksbanken som föreslås i propositionen kan enligt utskottets mening inte uppfattas som annat än förberedelser för ett inträde i valutaunionen (EMU). Förändringarna behövs inte i sak. I likhet med vad som framförs i motion K6 (v) anser utskottet att Sveriges riksbank i huvudsak har fungerat väl med nuvarande ordning. De ekonomisk-politiska motiv som angivits är inte särskilt tydliga och framför allt inte övertygande. Sveriges riksbank är en av de mer självständiga centralbankerna i världen, framgår det av propositionen. Det har inte hindrat att inflationen periodvis har varit mycket hög i Sverige och i likhet med växelkursen varierat mycket kraftigt. Det var inte för att Riksbanken var satt under politiskt styre som man tvingades att låta kronan flyta fritt hösten 1992. Det är svårt att se behovet av att penningpolitiken skall styras utan politisk eller demokratisk påverkan. Det är visserligen en av grundtankarna i EMU att delar av den ekonomiska politiken, penningpolitiken, skall beslutas utan politisk kontroll. Men regeringen hävdade senast i proposition 25 att Sverige inte skall delta i valutaunionen när den börjar den 1 januari 1999. Om vi inte avser att delta i fas tre är det svårt att förstå varför vi redan i fas två skall anpassa till de villkor som gäller för deltagande i EMU. I propositionen föreslås vidare att prisstabiliteten skall vara överordnat mål för den ekonomiska politiken. Penningpolitiken skall alltså hanteras av effektiva och omutliga tjänstemän i enlighet med det övergripande målet om prisstabilitet som formuleras av regering och riksdag. Utskottet anser i likhet med vad som anförs i motion K6 (v) att regeringen underskattar den motsättning som finns - åtminstone i det korta och medellånga perspektivet - mellan full sysselsättning och inflation. Även på lång sikt finns en motsättning som kan leda till mer permanent utslagning från arbetsmarknaden. Det finns också anledning att ifrågasätta påståendena om samband mellan låg inflation och ekonomisk tillväxt. Utskottet delar uppfattningen i motion K6 (v) att full sysselsättning skall vara det överordnade målet för den ekonomiska politiken. Ett alltför ensidigt prioriterande av inflationsmålet kan leda till stora problem, en hög och bestående arbetslöshet. Det har framför allt utvecklingen i Europa visat. Som framhålls i motionen leder arbetslösheten till stora brister i resursutnyttjandet och ett enormt bortfall i produktion och inkomster. Den ekonomiska ineffektiviteten har också ett socialt och politiskt pris i form av växande klassklyftor och en maktförskjutning till de resursstarka. Massarbetslösheten och de social förhållandena i dess fotspår är en huvudförklaring till växande rasism och högerextremism både i Sverige och i Europa i övrigt. Utskottet avstyrker förslagen i propositionen om att stärka Riksbankens ställning och att införa ett ensidigt prisstabilitetsmål för Riksbanken. Utskottet tillstyrker således motionerna K6 (v) yrkande 2 och Fi220 (v) yrkande 9.
2. Direktionens protokoll (m, v) Lars Tobisson (m), Lennart Hedquist (m), Fredrik Reinfeldt (m), Johan Lönnroth (v) och Per Bill (m) anser att finansutskottets ställningstagande under rubriken Direktionens protokoll bort ha följande lydelse: I propositionen hävdar regeringen att ett offentliggörande av direktionens protokoll skulle kunna strida mot föreskrifterna i 3 kap. 1 § sekretesslagen som reglerar sekretesskyddet av vissa uppgifter om Riksbankens penningpolitik. Det skulle också kunna komma i konflikt med föreskrifterna i 2 kap. 1 §, om utrikessekretess. Riksbanksfullmäktige anser att ett frivilligt offentliggörande bör kunna ske inom ramen för nuvarande sekretesslagstiftning och att frågan bör prövas på nytt när den nya direktionen har funnit sin form. Regeringen sätter sig inte emot detta under förutsättning att offentliggörandet sker efter vederbörlig sekretessprövning. Enligt finansutskottets mening är regeringens farhågor angående sekretessen överdrivna, särskilt som offentliggörandet är tänkt att ske med fördröjning. Behovet av sekretess i penningpolitiska frågor är nämligen i allmänhet av övergående natur och av mycket kort varaktighet. Direktionen skulle dessutom kunna anpassa sina protokoll så att de inte står i strid mot sekretesslagen. Ett offentliggörande av Riksbankens protokoll skulle inte bara öka den demokratiska insynen. Det skulle också förbättra de finansiella marknadernas förståelse för Riksbankens penningpolitiska intentioner, vilket i sig skulle leda till en effektivare penningpolitik. Finansutskottet anser med hänsyn härtill att konstitutionsutskottet bör biträda motion K2 (m) yrkande 2. Därmed tillgodoses i betydande utsträckning också förslaget i motion K8 (fp) yrkande 1.
3. Direktionens protokoll (fp) Carl B Hamilton (fp) anser att finansutskottets ställningstagande under rubriken Direktionens protokoll bort ha följande lydelse: Enligt finansutskottets mening bör man i riksbankslagen ta in en föreskrift om att direktionens protokoll skall offentliggöras efter förslagsvis sex veckor, såsom fallet är i Storbritannien. Finansutskottet anser med hänsyn härtill att konstitutionsutskottet bör biträda motion K8 (fp) yrkande 1. Därmed tillgodoses i betydande utsträckning också förslaget i motion K2 (m) yrkande 2.
4. Riksdagsbehandlingen av Riksbankens rapporter om den förda penningpolitiken (m, fp, kd) Lars Tobisson (m), Lennart Hedquist (m), Fredrik Reinfeldt (m), Carl B Hamilton (fp), Per Bill (m) och Mats Odell (kd) anser att finansutskottets ställningstagande under rubriken Riksdagsbehandlingen av Riksbankens rapporter om den förda penningpolitiken bort ha följande lydelse: Enligt förslaget till ny 50 § riksbankslagen skall Riksbanken minst två gånger om året lämna en skriftlig redogörelse till riksdagen om penningpolitiken. Därmed ges riksdag och allmänhet tillfälle till insyn i Riksbankens verksamhet. Syftet med redogörelserna är således rent informativt. Innehåll och utformning bör enligt propositionen inte regleras närmare, men regeringen anser att de kan ha ett innehåll liknande de nuvarande inflationsrapporterna. Vid överläggningarna i den arbetsgrupp som utformade departementspromemorian Riksbankens ställning (Ds 1997:50) uppmärksammades inte att en sådan redogörelse kommer att medföra motionsrätt, utskottsbehandling och kammarbeslut. Det har emellertid inte varit vare sig arbetsgruppens eller regeringens avsikt att den skall leda till någon formell riksdagsbehandling. På s. 63-64 i propositionen anges vilka frågor som bör handläggas av riksdagen, och i detta sammanhang omnämns inte de penningpolitiska redogörelserna. Riksbankens skriftliga redogörelser kan väntas handla om dess bedömning av det ekonomiska läget, den förda penningpolitiken och den framtida penningpolitikens förutsättningar och inriktning. En ordning som föreskriver formell riksdagsbehandling inbjuder då till överträdelser av instruktionsförbudet och riskerar att skapa oklarhet om Riksbankens faktiska självständighet och därmed dess trovärdighet vad gäller inflationsmålet. Riksdagen saknar inte möjligheter att i andra sammanhang kommentera Riksbankens verksamhet. Enligt den nya lydelsen av 48 § i riksbankslagen skall Riksbanken varje år före den 15 februari avge årsredovisning, som även framdeles skall innehålla en redogörelse för den förda penningpolitiken. I anslutning härtill föreligger motionsrätt liksom naturligtvis under den allmänna motionstiden. Inget hindrar heller att penningpolitiken berörs i samband med vårpropositionen och budgetpropositionen. Problemet med motionsrätt och riksdagsbehandling av de särskilda redogörelserna bör undvikas genom att den föreslagna 50 § ändras så att riksdagens finansutskott görs till mottagare av dem. De skulle i så fall komma att hanteras i samma ordning som i flera år gällt för Riksbankens budget, vilken enligt 47 § riksbankslagen skall överlämnas för kännedom till finansutskottet och Riksdagens revisorer. Alternativt kan direktionen åläggas att offentliggöra redogörelserna utan särskild mottagare. I båda fallen kan de liksom hittills läggas till grund för utfrågningar inför finansutskottet. Enligt finansutskottets mening bör konstitutionsutskottet på denna punkt anpassa förslaget till riksbankslag till den avsedda innebörden av fempartiuppgörelsen.
5. Utskottsutfrågningar av riksbankschefen (m) Lars Tobisson (m), Lennart Hedquist (m), Fredrik Reinfeldt (m) och Per Bill (m) anser att finansutskottets ställningstagande under rubriken Utskottsutfrågningar av riksbankschefen bort ha följande lydelse: Enligt Maastrichtfördragets artikel 109b3 kan ECB:s ordförande och övriga ledamöter i direktionen på begäran av Europaparlamentet eller på eget initiativ höras av Europaparlamentets behöriga kommittéer. Finansutskottet anser att man i riksbankslagen bör ta in en motsvarande föreskrift. Särskilt värdefullt vore att få fastslaget att rätten att föranstalta om utskottsutfrågningar är ömsesidig. Konstitutionsutskottet bör med hänsyn härtill biträda förslaget i motion K2 (m) yrkande 1.
6. Riksbanksledningens skyldighet att offentliggöra ekonomiska förhållanden (m) Lars Tobisson (m), Lennart Hedquist (m), Fredrik Reinfeldt (m) och Per Bill (m) anser att finansutskottets ställningstagande under rubriken Riksbanksledningens skyldighet att offentliggöra ekonomiska förhållanden bort ha följande lydelse: Finansutskottet ser det som angeläget att de främsta beslutsfattarna i Riksbanken är ålagda att anmäla vissa ekonomiska förhållanden. De krav som föreslås bli intagna i riksbankslagen är emellertid så långtgående att de riskerar att negativt påverka rekryteringen till dessa uppdrag. Detta gäller särskilt posterna som ordförande och vice ordförande i fullmäktige, vilka ju långt ifrån förutsätter heltidsengagemang i Riksbanken. Riksbanksfullmäktige har i sitt remissyttrande framhållit att det särskilt finns skäl att ompröva bestämmelsens utformning vad avser skulder och andra tillgångar än finansiella instrument. I likhet med vad som föreslås i den moderata motionen bör riksdagen göra ett tillkännagivande av denna innebörd. Finansutskottet anser således att konstitutionsutskottet bör biträda motion K2 (m) yrkande 4.
7. Prövning av ett beslut att skilja en direktionsledamot från hans uppdrag (m) Lars Tobisson (m), Lennart Hedquist (m), Fredrik Reinfeldt (m) och Per Bill (m) anser att finansutskottets ställningstagande under rubriken Prövning av ett beslut att skilja en direktionsledamot från hans uppdrag bort ha följande lydelse: Enligt artikel 14 i ECBS-stadgan kan ett beslut om att skilja riksbankschefen från hans anställning överklagas till EG-domstolen. EMI har i sin konvergensrapport i november 1996 framhållit att ett liknande skydd bör gälla för samtliga penningpolitiska beslutsfattare, dvs. övriga medlemmar i direktionen. Eftersom möjligheten att överklaga till EG-domstolen är förbehållen riksbankschefen föreslår regeringen att direktionens ledamöter skall kunna överklaga till Arbetsdomstolen. Såsom framhålls i den moderata motionen utgör regeringens förslag i denna del ett avsteg från arbetsgruppens förslag som innebar att beslut om att skilja en direktionsledamot från hans uppdrag skulle kunna överklagas till Stockholms tingsrätt. Stockholms tingsrätt har i sitt remissyttrande ifrågasatt lämpligheten av att ålägga tingsrätten den nya uppgiften. Bl.a. har det inte klargjorts vare sig i vilken ordning talan skall föras eller huruvida dess avgöranden skall kunna överklagas och i så fall till vilken domstol. Denna kritik ger anledning att på nytt överväga frågan om lämplig instans för överklagande. Uppgiften bör inte läggas på Arbetsdomstolen, som är partssammansatt och som inte heller i övrigt är ägnad att ge ett skydd för den avsatte som är likvärdigt med det skydd EG-domstolen kan ge. I stället bör direktionens ledamöter ges möjlighet att klaga i en nationell instans med högsta tänkbara juridiska kompetens, dvs. antingen Högsta domstolen eller Regeringsrätten. I valet dem emellan talar mycket för att uppgiften bör anförtros Regeringsrätten för avgörande i första och sista instans. Med denna ordning skulle den processuella ordningen för direktionsledamöternas överklagande bättre stämma överens med de bestämmelser som gäller för riksbankschefen i EG-domstolen. Konstitutionsutskottet bör med anledning av motion K2 (m) yrkande 3 anpassa 33 b § riksbankslagen i enlighet med detta förslag.
8. Karenstid för direktionsledamot som lämnat sitt uppdrag (m) Lars Tobisson (m), Lennart Hedquist (m), Fredrik Reinfeldt (m) och Per Bill (m) anser att finansutskottets ställningstagande under rubriken Karenstid för direktionsledamot som lämnat sitt uppdrag bort ha följande lydelse: Riksbanksfullmäktige har ifrågasatt om den föreslagna karenstiden på ett år för direktionsledamot är nödvändig. Enligt fullmäktige borde det räcka med föreskrifterna i 1 kap. 6 § sekretesslagen om förbud för person att röja eller utnyttja sekretessbelagd uppgift som han fått kännedom om på grund av anställning eller uppdrag hos myndighet. Finansutskottet anser i likhet med Moderata samlingspartiet att det saknas anledning att tillämpa en så sträng karensregel som den vilken föreslås i propositionen. Konstitutionsutskottet bör således bifalla motion K2 (m) yrkande 5 och göra ett tillkännagivande av denna innebörd.
9. Folkomröstning om Sveriges medlemskap i EMU (v) Johan Lönnroth (v) anser att finansutskottets ställningstagande under rubriken Folkomröstning om Sveriges medlemskap i EMU bort ha följande lydelse: Utskottet delar Vänsterpartiets uppfattning att ändringarna av Riksbankens organisation och ställning endast har uppkommit ur behovet att EMU-anpassa Sverige och underlätta för ett eventuellt inträde i EMU. En mer oberoende riksbank behövs inte och penningpolitiken skall inte undandras ett direkt demokratiskt inflytande för de folkvalda. De föreslagna förändringarna skall enligt utskottet bara genomföras om svenska folket i folkomröstning skulle ja säga till ett medlemskap i EMU och därmed till ett uppgivande av den nationella ekonomisk-politiska självbestämmanderätten. Utskottet vill hänvisa till reservation nr 12 av Vänsterpartiets ledamot i finansutskottets betänkande 1997/98:FiU9 (s. 39). Utskottet delar uppfattningen i nämnda reservation, där det bl.a. anförs att det är självklart att svenska folket skall få ta ställning i EMU-frågan efter en omfattande debatt. Vad utskottet anfört bör riksdagen med bifall till motion K6 (v) yrkande 1 som sin mening ge regeringen till känna.
10. Riksbankens sedelutgivningsrätt (c, v) Per-Ola Eriksson (c) och Johan Lönnroth (v) anser att finansutskottets ställningstagande under rubriken Riksbankens sedelutgivningsrätt bort ha följande lydelse: Utskottet vill erinra om följande uttalande i propositionen om Sveriges medlemskap i Europeiska unionen (prop. 1994/95:19):
Om Sverige beslutar sig för ett deltagande i EMU:s tredje fas följer att beslut om utgivning av sedlar och mynt samt frågan om lagligt betalningsmedel överförs till den europeiska centralbanken. Detta kräver också ändringar i bestämmelserna i regeringsformen om sedelutgivningsrätten. Den nuvarande riksdagen har enhälligt godkänt denna del av proposition 1994/95:19 utan invändningar. Det svenska folket har i en folkomröstning tagit ställning för att Sverige skall vara medlem i EU, med förutsättningen att EU- medlemskapet inte omfattade medlemskapet i EMU:s tredje fas. Om riksdagens majoritet nu vill ändra detta - utan att höra svenska folket på nytt - frångås utfästelsen till svenska folket. Detta skulle motverka förtroendet för riksdagen och EU-medlemskapet. Det vore enligt utskottet mycket farligt och beklagligt om man på detta sätt väljer att underminera riksdagens legitimitet. Grundlagar har en särställning som måste respekteras. Riksdagen bör med bifall till motion K7 (c) som sin mening ge regeringen till känna att den ovan citerade formuleringen om EMU och sedelutgivningsrätten i proposition 1994/95:19 fortsatt skall gälla. Motion K8 (fp) yrkande 2 bör avstyrkas.
11. Riksbankens sedelutgivningsrätt (fp) Carl B Hamilton (fp) anser att finansutskottets ställningstagande under rubriken Riksbankens sedelutgivningsrätt bort ha följande lydelse: Enligt gällande lydelse av regeringsformen har Sveriges riksbank monopol på att ge ut sedlar och mynt. Denna grundlagsregel syftar till att trygga betalningssystemet och penningvärdet genom att omöjliggöra för andra än Riksbanken, t.ex. svenska affärsbanker eller andra finansiella institutioner, att ge ut sedlar avsedda för cirkulation inom Sverige. I valutaunionens tredje fas är det emellertid den europeiska centralbanken, ECB, som har ensamrätt att tillåta sedelutgivning, och både ECB och nationella centralbanker inom valutaunionen kan ge ut sedlar som är legala betalningsmedel. Det kan visserligen hävdas att EU-rätten tar över svensk rätt så att en grundlagsändring inte skulle vara nödvändig. Utskottet anser emellertid att svensk grundlag bör ge en rättvisande bild av de faktiska förhållandena, och bestämmelserna om sedelutgivning i 9 kap. 13 § regeringsformen bör därför ändras. Riksdagen bör därför fatta det första vilande beslutet om sådan grundlagsändring under våren 1998. Det slutliga beslutet kan sedan fattas efter riksdagsvalet 1998. Motion K8 (fp) yrkande 2 tillstyrks därmed medan motion K7 (c) avstyrks.
Innehållsförteckning
Sammanfattning........................................1 Propositionen.........................................2 Motionerna............................................2 Motioner väckta med anledning av propositionen 2 Motioner väckta under den allmänna motionstiden 1996 4 Motioner väckta under den allmänna motionstiden 1997 4 Yttrande från finansutskottet 4 Utskottet.............................................4 Propositionens huvudsakliga innehåll 4 Bakgrund 5 Ansvaret för valutapolitiken 6 Propositionen 6 Motionen 7 Finansutskottets yttrande 8 Konstitutionsutskottets bedömning 8 En självständig riksbank allmänna överväganden 9 Inledning 9 Propositionen 9 Motionerna 9 Finansutskottets yttrande 10 Konstitutionsutskottets bedömning 11 Närmare om instruktionsförbudet 12 Propositionen 12 Finansutskottets yttrande 13 Konstitutionsutskottets bedömning 13 EMI:s synpunkter på lagförslaget 15 Propositionen 15 Motionen 16 Finansutskottets yttrande 16 Konstitutionsutskottets bedömning 16 Målet för penningpolitiken 17 Propositionen 17 Motionerna 17 Finansutskottets yttrande 18 Konstitutionsutskottets bedömning 19 Riksbankens nya ledningsstruktur 20 Riksbanksledningens skyldighet att anmäla ekonomiska förhållanden 20 Propositionen 20 Motionen 20 Finansutskottets yttrande 21 Konstitutionsutskottets bedömning 21 Prövning av ett beslut att skilja en direktionsledamot från hans uppdrag 21 Propositionen 21 Bakgrund 22 Motionen 22 Finansutskottets yttrande 22 Konstitutionsutskottets bedömning 23 Karenstid för ledamot som lämnat sitt uppdrag 23 Propositionen 23 Motionen 24 Finansutskottets yttrande 24 Konstitutionsutskottets bedömning 24 Öppenhet och insyn i Riksbankens verksamhet 25 Direktionens protokoll 25 Propositionen 25 Motionerna 25 Finansutskottets yttrande 26 Konstitutionsutskottets bedömning 26 Utskottsutfrågningar av riksbankschefen 28 Propositionen 28 Motionen 28 Finansutskottets yttrande 28 Konstitutionsutskottets bedömning 28 Övriga frågor 29 Folkomröstning om Sveriges medlemskap i EMU 29 Finansutskottets yttrande 29 Konstitutionsutskottets bedömning 29 Riksbankens sedelutgivningsrätt 29 Propositionen 29 Motionerna 30 Finansutskottets yttrande 31 Konstitutionsutskottets bedömning 31 Riksdagens revisorers granskning av Riksbanken 31 Propositionen 31 Finansutskottets yttrande 32 Konstitutionsutskottets bedömning 32 Lagförslagen i övrigt 32 Hemställan 32 Reservationer........................................34 1. Avslag på förslagen om en självständig riksbank (mom. 2) 34 2. Folkomröstning om Sveriges medlemskap i EMU (mom. 5) 35 3. Folkomröstning om Sveriges medlemskap i EMU (mom. 5) 35 4. Ändring av bestämmelsen om sedelutgivningsrätten i 9 kap. 13 § regeringsformen (mom. 6) 36 Särskilda yttranden..................................36 1. Samråd om valutapolitiken 37 2. Målet för penningpolitiken 37 3. Målet för penningpolitiken 37 4. Formerna för anmälningsplikten 38 5. Karenstiden för ledamot som lämnat sitt uppdrag 38 6. Utskottsutfrågningar av riksbankschefen 38 Bilaga 1 Propositionens lagförslag...................40 1. Förslag till lag om ändring i regeringsformen 40 2. Förslag till lag om ändring i riksdagsordningen 42 3. Förslag till lag om valutapolitik 44 4. Förslag till lag om ändring i lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank 45 5. Förslag till lag om ändring i lagen (1992:1602) om valuta- och kreditreglering 57 6. Förslag till lag om ändring i lagen (1989:185) om arvoden m.m. för uppdrag inom riksdagen, dess myndigheter och organ 58 7. Förslag till lag om ändring i lagen (1986:765) med instruktion för Riksdagens ombudsmän 60 8. Förslag till lag om ändring i lagen (1957:684) om betalningsväsendet under krigsförhållanden 61 9. Förslag till lag om ändring i lagen (1988:46) om revision av riksdagsförvaltningen m.m. 63 10. Förslag till lag om ändring i lagen (1989:186) om överklagande av administrativa beslut av riksdagens förvaltningskontor och myndigheter 64 Bilaga 2 Finansutskottets yttrande...................65