Riksbankens förvaltning år 1995, m.m.
Betänkande 1995/96:FiU12
Finansutskottets betänkande
1995/96:FIU12
Riksbankens förvaltning år 1995, m.m. (redog. 1995/96:RB1 och RR5 samt förs. RR2)
Innehåll
1995/96 FiU12
Sammanfattning
Utskottet tillstyrker att riksbanksfullmäktige beviljas ansvarsfrihet för sin förvaltning under år 1995.
Utskottet biträder också fullmäktiges förslag till disposition av Riksbankens resultat samt föreslår att riksdagen fastställer Riksbankens balansräkning och resultaträkning.
I betänkandet behandlar utskottet även ett av Riksdagens revisorer redovisat granskningsärende om valutareservens förvaltning. Utskottet konstaterar att revisorernas granskning givit Riksbanken värdefulla impulser i det utvecklingsarbete som Riksbanken bedriver för att få till stånd en effektivare och väl fungerande förvaltning av valutareserven. I flera av de frågor som revisorerna har tagit upp finns en samsyn mellan dem och riksbanksledningen om hur man bör gå vidare för att komma till rätta med de uppmärksammade problemen. Då såväl Riksdagens revisorer som finansutskottet dessutom återkommande granskar Riksbankens förvaltning är det enligt finansutskottets mening inte påkallat med något särskilt riksdagsinitiativ i detta ärende.
Redogörelserna
Fullmäktiges i Riksbanken förvaltningsberättelse för år 1995
I berättelsen (redog. 1995/96:RB1) lämnar fullmäktige en redogörelse för den förda kredit- och valutapolitiken samt för bankens verksamhet i övrigt. Vidare lämnar fullmäktige förslag till dispositionen av Riksbankens resultat.
Fullmäktige föreslår
1. att riksdagen fastställer Riksbankens i förvaltningsberättelsen återgivna balans- och resultaträkningar för år 1995,
2. att riksdagen beslutar att 4 546 miljoner kronor av Riksbankens resultat efter avsättning till resultatutjämningsfonden samt 3 554 miljoner kronor överförda från dispositionsfonden, dvs. totalt 8 100 miljoner kronor, skall levereras in till statsverket.
Riksdagens revisorers berättelse över granskningen av Riksbankens verksamhet under år 1995
I berättelsen (redog. 1995/96:RR5) tillstyrker Riksdagens revisorer
1. att fullmäktige i Riksbanken beviljas ansvarsfrihet för Riksbankens förvaltning under år 1995,
2. att riksdagen fastställer Riksbankens i förvaltningsberättelsen återgivna balans- och resultaträkningar för år 1995.
Riksdagens revisorer har också tillställt utskottet en mer utförlig granskningsrapport (daterad 1996-02-05) som utarbetats gemensamt av Riksbankens revisionsavdelning och den revisionsbyrå som på Riksdagens revisorers uppdrag svarar för granskningsarbetet, KPMG Bohlins AB.
Fullmäktiges protokoll
Utskottet har som underlag för sin prövning även haft tillgång till riksbanksfullmäktiges särskilda och allmänna protokoll för år 1995.
Förslaget
Riksdagens revisorers förslag angående valutareserven
Riksdagens revisorer föreslår (förs. 1995/96:RR2):
1. att riksdagen som sin mening ger Riksbanken till känna vad revisorerna anfört om systemutveckling och intern kontroll,
2. att riksdagen som sin mening ger Riksbanken till känna vad revisorerna anfört om målformulering,
3. att riksdagen som sin mening ger Riksbanken till känna vad revisorerna anfört om räntekänslighet och riskmått,
4. att riksdagen som sin mening ger Riksbanken till känna vad revisorerna anfört om guldreserven.
Utfrågning med anledning av förslaget om valutareserven
På finansutskottets sammanträde den 26 mars 1996 fick företrädare för Riksbanken och Riksdagens revisorer tillfälle att kommentera det av revisorerna framlagda förslaget. Från Riksbankens sida deltog riksbankschefen Urban Bäckström, vice riksbankschefen Stefan Ingves samt gruppchefen för analys och kontroll vid Riksbankens redovisningsavdelning Mats Balke. Riksdagens revisorer företräddes av deras andre vice ordförande Lars Bäckström, revisionsdirektör Mats Johansson samt de i ärendet anlitade konsulterna professorerna vid Handelshögskolan i Stockholm Peter Jennergren och Bertil Näslund.
Utskottet
Riksbankens förvaltning
Riksbankens resultat har under senare år disponerats i enlighet med riktlinjer som fullmäktige lade fast i anslutning till 1988 års bokslut. Riktlinjerna har godkänts av riksdagen. Enligt dessa skall Riksbanken varje år till statsverket leverera in ett belopp som motsvarar 80 % av de fem senaste årens genomsnittliga resultat före bokslutsdispositioner. Beloppet skall avrundas till jämnt hundratal miljoner kronor. Dessutom skall till dispositionsfonden varje år avsättas 10 % av samma genomsnittliga resultat. Återstoden av årets resultat skall avsättas till ett resultatutjämningskonto.
Den resultatpåverkan som uppkommer vid en eventuell uppskrivning/nedskrivning av kronans värde skall inte påverka det årsgenomsnitt som läggs till grund för inleveranserna. I stället skall dispositionsfonden användas för att balansera den effekt som en ändrad växelkurs har på resultatet.
Riksbankens resultat före bokslutsdispositioner under 1995 uppgår till 18 816 miljoner kronor. För att täcka den nedskrivning på 4 563 miljoner kronor som gjorts med anledning av realiserade och orealiserade valutakurs effekter på grund av kronans appreciering under 1995 behöver enligt fullmäktige en lika stor överföring från dispositionsfonden göras. Till grund för beräkningen av inleveransen till statsverket skall sålunda ligga ett belopp på (18 816 + 4 563 =) 23 379 miljoner kronor.
I överensstämmelse med de tidigare fastlagda riktlinjerna föreslår fullmäktige att detta belopp fördelas så att 8 100 miljoner kronor levereras in till statsverket, att 1 009 miljoner kronor sätts av till dispositionsfonden och att resterande 14 270 miljoner kronor sätts av till resultatutjämningsfonden.
Netto föreslås sålunda en överföring från dispositionsfonden på (4 563 - 1 009 =) 3 554 miljoner kronor.
Finansutskottet har för egen del inget att erinra mot fullmäktiges förslag till disposition av 1995 års resultat. Liksom Riksdagens revisorer tillstyrker utskottet också att riksdagen fastställer de balans- och resultaträkningar för år 1995 som finns intagna i Riksbankens förvaltningsberättelse. Balansräkningen och resultaträkningen finns även fogade till detta betänkande som bilaga 1 resp. bilaga 2.
Utskottet har vid sin granskning av Riksbankens förvaltning i övrigt inte funnit något som föranleder särskilt uttalande. I likhet med Riksdagens revisorer tillstyrker utskottet därför att fullmäktige beviljas ansvarsfrihet för sin förvaltning under 1995.
Förvaltningen av valutareserven
Riksdagens revisorer har vid sidan av sin årligen återkommande granskning av Riksbankens tillstånd, styrelse och förvaltning genomfört en verksamhetsinriktad, revisionell undersökning av Riksbankens förvaltning av valutareserven. De iakttagelser som revisorerna därvid gjort har de redovisat i ett förslag till riksdagen (1995/96:RR2). Förslaget har inte föranlett någon motion.
I sitt förslag tar revisorerna upp ett antal frågor förknippade med valutareserven. Det gäller Riksbankens förvaltning av valutareserven som den kommer till uttryck i dokumentationen av valutareserven, systemutveckling och intern kontroll samt målformulering, räntekänslighet och använt riskmått. Revisorerna tar också upp frågor rörande guldreserven samt valutareservens storlek och syfte.
Revisorernas genomgång utmynnar i fyra konkreta förslag.
För det första anser revisorerna att riksdagen av Riksbanken skall begära en redovisning av hur införandet av det nya systemet för handlarstöd, riskkontroll och resultatrapportering fortskrider. Enligt revisorerna är det använda systemet relativt primitivt jämfört med motsvarande system inom t.ex. ledande banker. Riksbanken har visserligen påbörjat ett utvecklingsarbete för att komma till rätta med problemet, men införandet av de nya systemen har successivt skjutits framåt i tiden, och några av deras mer vitala delar beräknades inte tas i drift förrän under senhösten 1995.
Riksbanksfullmäktige har i sin förvaltningsberättelse kommenterat revisorernas synpunkter. Enligt fullmäktige har Riksbanken sedan 1992 successivt infört ett nytt back-office- system, det s.k. Atlassystemet, vilket handhar Riksbankens betalningar och redovisning av valutareserven. Systemet består av tre moduler. Den sista modulen, värdepappersdelen, togs i bruk i november 1995. Med det nya systemet i drift ökar graden av automatisering. Detta ger, framhåller fullmäktige, ökad kapacitet och en säkrare samt effektivare uppföljning och kontroll.
Nästa steg i utvecklingen av portföljförvaltningen blir enligt fullmäktige att även införa ett front- office-system, vilket beräknas kunna ske mot slutet av 1996. Front-office- systemet kommer att förbättra handlarstödet vad avser positionsinformation och riskhantering. Dessa funktioner kommer att integreras med dagens back-office- och informationssystem. När detta har skett har Riksbanken nått sitt mål med ett heltäckande integrerat systempaket för de finansiella produkterna.
I avvaktan på det nya front-office- systemet har analys- och kontrollgruppen inom Betalningssystemavdelningen tillförts extra resurser. Detta för att förbättra kvaliteten i riskkontrollen och öka periodiciteten i riskuppföljningsarbetet.
För det andra anser revisorerna att riksdagen av Riksbanken bör begära en fördjupad analys av det övergripande mål som banken ställt upp för den praktiska förvaltningen av valutareserven och som innebär att avkastningen skall överstiga normportföljen, dvs. de obligationsindex som utgör jämförelsenorm. Enligt revisorernas mening gör investeringsgruppen relativt små avvikelser från normandelar för valutor och normdurationer. Den faktiska avkastningen uppvisar därmed också små avvikelser gentemot index. Revisorernas uppfattning är att målformuleringen och/eller ränteriskmandaten eller investeringsstrategin bör analyseras av Riksbanken.
Enligt vad fullmäktige uppger i förvaltningsberättelsen har det av valutapolitiska och centralbanksmässiga skäl under de senaste åren inte varit Riksbankens avsikt att aktivt ta valutapositioner inom valutareservsförvaltningen. Detta bl.a. på grund av den valutaturbulens som förekommit t.ex. inom ERM och Norden. Valutaandelarna i reserven avviker därför av naturliga skäl endast marginellt mot normandelarna. Centralbanker är traditionellt också mycket konservativa när det gäller att ta valutakursrisker. I konsekvens härmed har valutariskmandaten helt utgått ur det nya styrdokument som fullmäktige fastställde i maj 1995.
Fullmäktige anser också att investeringsgruppen vid sin förvaltning av valutareservens ränterisker i praktiken har avvikit mer mot normportföljerna än vad revisorernas rapport gör gällande.
För det tredje redovisar revisorerna synpunkter på investeringsportföljens löptid (duration).
Valutareserven kan delas upp i en investeringsportfölj och en likviditetsportfölj. Investeringsportföljen förvaltas aktivt och motsvarar ca 80 % av valutareservens värde. Den har en långsiktig placeringshorisont och består framför allt av obligationer med varierande löptider. Resterande del hänförs till den passivt förvaltade likviditetsportföljen som har kort löptid och som används bl.a. för att hantera statens transaktioner med utlandet.
Revisorerna anser att investeringsportföljens löptid är relativ lång, vilket leder till att portföljen är relativt känslig för ränteförändringar. Enligt revisorerna bör Riksbanken därför överväga att korta löptiden något. Skulle det leda till en minskad avkastning går det att estadkomma högre avkastning till något eller obetydligt större kreditrisker. En mer heltäckande analys av konsekvenserna av en kortare duration och en ökad kreditrisk vore värdefull, framhåller revisorerna, som också anser att riksdagen av Riksbanken bör begära en sådan analys.
Enligt fullmäktige är valet av löptid ytterst en bedömningsfråga där valutareservens placeringshorisont och fördelningen mellan tillgångar i likviditets- respektive investeringsportföljen måste vägas in och också relateras till storleken på det egna kapitalet. Portföljuppdelningen går så till att Riksbanken först bedömer det kortsiktiga likviditetsbehovet och sätter av erforderliga medel i likviditetsportföljen. Överskjutande kapital placeras i investeringsportföljen. Löptiden på den senare återspeglar Riksbankens bedömning av vad som är en lämplig placeringshorisont.
Fullmäktige anser vidare att det är viktigt att inte ta för stor kreditrisk, eftersom likviditeten i valutareserven är av stor betydelse. Om man i turbulenta perioder tvingas avyttra illikvida placeringar med hög kreditrisk kan det uppstå situationer där Riksbanken förvärrar en ogynnsam utveckling på de finansiella marknaderna. Det är därför, påpekar fullmäktige, inte aktuellt att öka kreditrisken.
Revisorerna anser för det fjärde att riksdagen av Riksbanken bör begära en principiell analys om vilken omfattning guldet bör ha i valutareserven. Enligt revisorernas mening har avkastningen på guldreserven varit låg under den senaste 15-årsperioden. Revisorerna konstaterar att det inte varit möjligt att inom ramen för granskningen utvärdera guldets för- och nackdelar. Riksbankens remissvar ger enligt deras mening inte någon ytterligare information som kan underlätta ett sådant ställningstagande. Den nuvarande nivån på guldreserven förefaller enligt revisorernas bedömning främst vara historiskt betingad och inte resultatet av strategiska beslut.
Av förvaltningsberättelsen framgår att fullmäktige inte anser det lämpligt att reducera guldinnehavet.
När det gäller guldreservens historiska avkastning betyder periodvalet mycket, framhåller fullmäktige. Om beräkningarna görs på längre tidsperioder än 15 år visar guldreserven en betydligt bättre avkastning än vad revisorerna uppger. Från det att guldpriset "släpptes fritt" när det "officiella guldpriset" avskaffades 1973, har priset ökat från 6 200 kr/kg till i dag ca 89 000 kr/kg. Guldet utgör dessutom ett ytterligare riskdiversifieringselement. Riksbankens guldinnehav är litet både i ett europeiskt och globalt perspektiv. Endast i jämförelse med de nordiska grannländerna kan Sverige sägas vara en någorlunda stor guldinnehavare.
Finansutskottet gör för egen del följande bedömning med anledning av revisorernas förslag.
Såsom framgår av den lämnade redovisningen har fullmäktige i sin förvaltningsberättelse kommenterat de av revisorerna framförda synpunkterna. Riksbanksledningen och företrädare för Riksdagens revisorer har också direkt inför utskottet närmare utvecklat sin syn på de behandlade frågorna.
Riksbankschefen har därvid uttalat sig positivt om samarbetet med Riksdagens revisorer och framhållit att Riksbanken haft stor nytta av de synpunkter som revisorerna framfört. Den expertstudie som legat till grund för revisorernas förslag har också varit ett värdefullt underlag för det utvecklingsarbete som Riksbanken bedriver för att få till stånd en väl fungerande förvaltning av valutareserven.
Riksdagens revisorers andre vice ordförande framhållit att de förändringar som Riksbanken vidtagit i fråga om systemutveckling och internkontroll liksom beträffande verksamhetsplanering är till fyllest.
Vad som i övrigt framkommit i ärendet är enligt finansutskottets mening inte av den arten att det påkallar ett uttalande från riksdagens sida, särskilt inte som revisorerna och utskottet genom sin årligen återkommande prövning av Riksbankens förvaltning har goda möjligheter att följa hur detta arbete utvecklas.
Revisorernas förslag bör därför inte föranleda någon ytterligare åtgärd från riksdagens sida.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande ansvarsfrihet för Riksbankens förvaltning
att riksdagen beviljar fullmäktige i Riksbanken ansvarsfrihet för förvaltningen av Riksbanken under 1995,
2. beträffande Riksbankens balans- och resultaträkningar
att riksdagen fastställer Riksbankens i bilagorna 1 och 2 återgivna balansräkning och resultaträkning för år 1995,
3. beträffande dispositionen av Riksbankens resultat
att riksdagen beslutar att 4 546 miljoner kronor av Riksbankens resultat efter avsättning till resultatutjämningsfonden samt 3 554 miljoner kronor överförda från dispositionsfonden, dvs. totalt 8 100 miljoner kronor, skall levereras in till statsverket under budgetåret 1995/96,
4. beträffande förvaltningen av valutareserven
att riksdagen avslår förslag 1995/96:RR2.
Stockholm den 2 maj 1996
På finansutskottets vägnar
Jan Bergqvist
I beslutet har deltagit: Jan Bergqvist (s), Per-Ola Eriksson (c), Sören Lekberg (s), Lisbet Calner (s), Bo Nilsson (s), Sonja Rembo (m), Arne Kjörnsberg (s), Sonia Karlsson (s), Lennart Hedquist (m), Susanne Eberstein (s), Johan Lönnroth (v), Fredrik Reinfeldt (m), Mats Odell (kds), Kjell Nordström (s), Per Bill (m) och Karin Pilsäter (fp).
Riksbankens bokslut
BALANSRÄKNING
Anm. På grund av ändrade redovisningsprinciper för utlånings- och inlåningsrepor har värdena i balansräkningen för 1993 och 1994 justerats.
Anm. På grund av ändrade redovisningsprinciper för utlånings- och inlåningsrepor har värdena i balansräkningen för 1993 och 1994 justerats.
RESULTATRÄKNING
Anm. På grund av ändrade redovisningsprinciper för utlånings- och inlåningsrepor har värdena i resultaträkningen för 1993 och 1994 justerats.
Innehållsförteckning
Sammanfattning 1 Redogörelserna 1 Fullmäktiges i Riksbanken förvaltningsberättelse för år 1995 1 Riksdagens revisorers berättelse över granskningen av Riksban- kens verksamhet under år 1995 2 Fullmäktiges protokoll 2 Förslaget 2 Riksdagens revisorers förslag angående valutareserven 2 Utfrågning med anledning av förslaget om valutareserven 2 Utskottet 3 Riksbankens förvaltning 3 Förvaltningen av valutareserven 3 Hemställan 6 Bilagor 1. Riksbankens balansräkning 8 2. Riksbankens resultaträkning 10