Rikets administrativa indelning m.m.
Betänkande 1991/92:BoU4
Bostadsutskottets betänkande
1991/92:BOU04
Rikets administrativa indelning m.m.
Innehåll
1991/92 BoU4
Sammanfattning
I betänkandet behandlas 15 motioner väckta under allmänna motionstiden 1991 om rikets regionala indelning m.m. Utskottet avstyrker motionerna med hänvisning till pågående utredningsarbete.
Motionerna
I betänkandet behandlas de under allmänna motionstiden 1991 väckta motionerna
1990/91:Bo303 av Bertil Persson (m) vari yrkas att riksdagen hos regeringen begär förslag till sådan ändring i länsindelningen att Skåne i sin helhet utgör ett län.
1990/91:Bo304 av Kjell Nordström m.fl. (s) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet av en prövning av den statliga organisationens regionindelning på 2000-talet.
1990/91:Bo310 av Bengt Silfverstrand och Jan Andersson (s) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet av en översyn av den offentliga verksamhetens regionala uppbyggnad och inrättandet av ett Skånelän.
1990/91:Bo312 av Rolf Kenneryd och Ivar Franzén (c) vari yrkas att riksdagen hos regeringen begär att regeringen i varje relevant ärende belyser och redovisar effekterna på den regionala indelningen. Motiveringen återfinns i motion 1990/91:K617.
1990/91:Bo313 av Kjell Dahlström m.fl. (mp) vari yrkas att riksdagen hos regeringen begär att en utredning om rikets indelningar på samtliga nivåer tillsätts mot bakgrund av de sociala, ekonomiska och politiska förändringarna av samhället samt de ekologiska grundförutsättningarna.
1990/91:Bo318 av Göran Åstrand (m) vari yrkas att riksdagen hos regeringen begär en utredning av förutsättningarna för en förändrad kommunindelning och därvid särskilt uppmärksammar möjligheter att underlätta och stimulera en återgång till tidigare administrativa områden.
1990/91:Bo320 av Lars De Geer (fp) vari yrkas att riksdagen begär att regeringen tillsätter en utredning med uppgift att tillskapa en indelning av landet i lämpliga regioner.
1990/91:Bo321 av Karl-Erik Svartberg m.fl. (s) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet av en ny länsindelning i Västsverige.
1990/91:Bo323 av Per-Olof Håkansson och Anita Jönsson (s) vari yrkas att riksdagen hos regeringen begär förslag till en alternativ regional ledningsorganisation i Malmöhus län i enlighet med vad som anförts i motionen.
1990/91:Bo326 av Per Stenmarck och Rune Rydén (m) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om ett regionalt organ för Skåne. Motiveringen återfinns i motion 1990/91:T254.
1990/91:Bo328 av Åke Wictorsson m.fl. (s) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om regionindelningen i Sverige.
1990/91:Bo329 av Sonja Rembo och Margit Gennser (m) vari yrkas att riksdagen hos regeringen begär en parlamentarisk utredning om en rationell regional organisation och länsindelning.
1990/91:Bo330 av förste vice talman Ingegerd Troedsson och Lars Ahlmark (m) vari yrkas att riksdagen begär att regeringen tillsätter en parlamentarisk utredning om länsindelningen och innehållet i den statliga regionala förvaltningen i syfte att undanröja de i motionen nämnda problemen.
1990/91:Bo332 av Charlotte Cederschiöld m.fl. (m) vari yrkas 1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en gemensam statlig organisation för länen kring Mälaren, 2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att åtgärder vidtas för att undanröja hinder, regler och upptagningsgränser mellan kommuner, landsting och länsstyrelser i Mälardalen. Motiveringen återfinns i motion 1990/91:A497.
1990/91:Bo333 av Tom Heyman och Sonja Rembo (m) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att utreda en ny länsindelning. Motiveringen återfinns i motion 1990/91:T266.
Uppgifter i anslutning till motionerna
Länsindelningen
Den nuvarande formen av länsindelning i vårt land reglerades första gången genom 1634 års regeringsform. Hela riket indelas då i 23 län, därav inom det egentliga Sverige elva län jämte överståthållardömet Stockholm. Den nuvarande länsindelningen har, bortsett från mindre justeringar av gränserna, bestått sedan år 1810 och antalet län har, förutom överståthållarämbetet, varit 24 med undantag av åren 1819--1824 då Öland bildade eget län. 1968 slogs överståthållarämbetet och länsstyrelsen i Stockholms län samman.
Frågan om länsindelningen och en reformering av den har under årens lopp utretts vid åtskilliga tillfällen och aktualiserats i motioner till riksdagen. De senaste större genomgångarna av frågan gjordes av länsindelningsutredningen som avgav betänkandet Ny länsindelning i maj 1967 (SOU 1967:23) och av länsberedningen i det i oktober 1974 avlämnade betänkandet Stat och kommun i samverkan (SOU 1974:84). I sammanhanget kan också nämnas att storstadsutredningen nyligen i det i april 1990 avlämnade betänkandet Storstadsliv (SOU 1990:36) behandlat frågan om den regionala indelningen. Utredningen anser bl.a. att regeringen bör ta initiativ till ett arbete som syftar till att ändra länsindelningen i västra Sverige.
Länsindelningsutredningen föreslog att antalet län skulle minska från 24 till 15. Länsberedningen anförde att länsindelningen i stort sett kan anses vara tillfredsställande goegrafiska arbetsområden för flertalet av de uppgifter som bör ligga på länsnivå. Dock föreslog beredningen en ny indelning för västra Sverige samt vissa andra smärre indelningsändringar. I avsikt bl.a. att undanröja de samordningsproblem som föreligger genom att många centrala verk har regionala arbetsområden som är större än länen föreslog beredningen att landet skulle indelas efter samverkansområden, vart och ett bestående av två eller flera län. Länsberedningens förslag behandlades i proposition 1975:10. Beredningens förslag om samverkansområden genomfördes inte.
Som framgått av den kortfattade redovisningen ovan har länsindelningen varit praktiskt taget oförändrad under snart 200 år. Emellertid har länsstyrelsernas organisation förändrats på ett genomgripande sätt under denna period. Beträffande större organisationsförändringar under de senaste åren kan erinras om den förändring som skedde år 1970 och som bl.a. innebar att länsstyrelsen fick en lekmannastyrelse med landshövdingen som ordförande samt tio andra av regeringen utsedda ledamöter. Länsstyrelsen fick då som huvuduppgift att ansvara för den regionala samhällsplanering som bedrivs inom den statliga länsförvaltningen. Länsstyrelsen organiserades i normalfallet i tre huvudenheter, nämligen planeringsavdelningen, skatteavdelningen och förvaltningsavdelningen. Vidare fanns en administrativ enhet samt en länspolischefsexpedition. Sedan 1977 består länsstyrelsens styrelse av landshövdingen och 14 av landstinget valda ledamöter. Landshövdingen är ordförande i styrelsen.
Också under 1980-talet fattades beslut om länsstyrelsernas organisation; beslut som innebär att länsstyrelserna fick ett ökat ansvar för och befattning med samhällsplaneringsfrågor i vid mening. Det senaste i raden av beslut om länsstyrelsernas organisation som bör nämnas fattades av riksdagen 1989. Beslutet innebär i korthet att en ny länsstyrelse bildades av de verksamheter som vid beslutstidpunkten bedrevs av länsvägnämnden, länsskolnämnden, lantbruksnämnden, samt av den dåvarande länsstyrelsen. Vissa frågor om bostadsförsörjningen fördes då också över till länsstyrelsen. Länsstyrelsen har också övertagit fiskenämndernas uppgifter. Dessutom fick länsstyrelsen vidgade befogenheter i vad avser kommunikationsområdet och trafiksäkerhet. Länsstyrelsen fick inrätta nämnder med ansvar för bestämda sakområden. Undantag gäller nämndorganisationen för rennäringen; rennäringsdelegationen är obligatorisk inom länsstyrelserna i Jämtlands, Västerbottens och Norrbottens län. Vid länsstyrelsen finns särskilda tjänster som länsexperter. Reformen trädde i kraft den 1 juli 1991.
En central organisationskommitté har förberett införandet av reformen. Dessutom har landshövdingarna förordnats att som särskilda utredare genomföra reformen i resp. län.
Den centrala organisationskommittén har i en promemoria tagit upp frågan om länsstyrelsernas samarbete över länsgränsen. I promemorian anförs att den samverkan som sker över länsgränsen grovt kan delas in i två huvudtyper. Samverkan kan enligt kommittén ske genom specialister i mellanregionalt samarbete eller genom regional samverkan i frågor där det krävs insatser från flera län.
I promemorian lämnas bl.a. en redovisning om specialistsamarbete över länsgränserna, om länsövergripande samverkan på länsledningsnivå samt om samverkan inom sektorsområden. Exempel ges bl.a. på samordnade länsövergripande projekt inom kommunikationsområdet, avseende näringslivsutveckling, utbildning och natur- och miljövård.
Regeringen tillkallade våren 1991 två utredningar; en om den offentliga verksamhetens regionala uppbyggnad och en om länsindelningen i västra Sverige.
I direktiven till den förstnämnda utredningen anförs bl.a. att utredaren bör belysa hur de regionala samarbetsmönstren behöver utvecklas inom offentlig serviceproduktion, totalförsvar, miljöpolitik och samhällsplanering samt avseende försörjning med infrastruktur. Utredaren bör överväga i vilken utsträckning ett enda mönster för den regionala indelningen är att föredra eller om det är mer ändamålsenligt att tillämpa flera olika indelningar. Vidare bör beaktas att även intressen utanför samhällsorganen är berörda av de regionala indelningarna. Utredningsuppdraget skall redovisas senast den 1 oktober 1992.
Utredningen om länsindelningen i västra Sverige skall kartlägga och analysera fördelarna och nackdelarna med den nuvarande länsindelningen där och på grundval av denna analys redovisa olika alternativ. En redovisning bör också göras av konsekvenserna av olika alternativ, inkl. oförändrad indelning. Mot bakgrund av dessa konsekvensbedömningar bör utredaren ange vilket alternativ till länsindelning i västra Sverige som är att föredra. Utredningsuppdraget skall redovisas senast den 1 mars 1992.
Kommunindelningen
Bestämmelser om ändringar i den kommunala indelningen finns i lagen (1979:411, omtryckt 1988:198) om ändringar i Sveriges indelning i kommuner och landstingskommuner (indelningslagen). Ansökan om indelningsändring görs hos kammarkollegiet, som är utredningsmyndighet i indelningsfrågor (1 kap. 20 §). Rätt att väcka sådant ärende har bl.a. varje kommun och kommunmedlem som skulle beröras av ändringen. Beslut om mera omfattande indelningsändringar som t.ex. delning av en kommun måste fattas av regeringen. Kammarkollegiet har dock rätt att avslå en ansökan om indelningsändring.
Regeringen får enligt lagen (1 kap. 1 §) besluta om indelningsändring, om ändringen kan antas medföra bestående fördel för en kommun eller en del av en kommun eller innebära andra fördelar från allmän synpunkt. Särskild hänsyn skall tas till önskemål och synpunkter från närmast berörda kommuner. Om en kommun motsätter sig indelningsändring, får beslut om ändringen meddelas endast om det finns synnerliga skäl. Särskild hänsyn skall också tas till befolkningens önskemål och synpunkter.
Under utredning av en indelningsfråga kan en särskild undersökning göras om befolkningens inställning till en indelningsändring (1 kap. 24 §). Det kan ske genom en opinionsundersökning eller liknande förfarande. Befolkningens synpunkter kan också inhämtas genom att en kommun ordnar folkomröstning eller annan opinionsmätning.
Fram till år 1952 var antalet kommuner ca 2 500. Genom 1952 års kommunreform reducerades antalet kommuner till 1 037. I den kommunindelningsreform som var genomförd den 1 januari 1974 minskade antalet kommuner till 278. Vissa kommundelningar har gjorts därefter; det senaste beslutet om delning gäller Nyköpings kommun, som fr.o.m. den 1 januari 1992 delas i Nyköpings, Gnesta och Trosa kommuner. Antalet kommuner kommer vid denna tidpunkt att uppgå till 286.
Riksdagen har vid åskilliga tillfällen och senast våren 1991 (bet. 1990/91:KU38 s. 15--16 och s. 103) behandlat frågan om delning av kommuner. I motioner (m), (fp) och (c) föreslogs att kommundelningar skulle medges om kommuninnevånarna begärt det. Konstitutionsutskottet, som behandlade motionerna, hänvisade till tidigare ställningstaganden i frågan och anförde att de kommunala demokratifrågorna i första hand borde lösas på annat sätt än genom ytterligare kommundelningar. Utskottets ledamöter från m, fp och c reserverade sig till förmån för motionerna. Riksdagen följde utskottet.
Utskottet
Inledning
I detta betänkande behandlas 15 motioner helt eller delvis. I 14 av dem aktualiseras rikets regionala indelning ur skilda aspekter. I en motion begärs en översyn av förutsättningarna för en förändrad kommunindelning.
Rikets regionala indelning m.m.
Motionerna om den regionala indelningen m.m. kan indelas i tre grupper. I motion 1990/91:Bo312 (c) tas upp frågan om utformningen av den regionala beslutsnivån från en mera principiell utgångspunkt. I motionen hemställs att riksdagen begär att regeringen i varje relevant ärende belyser och redovisar effekterna på den regionala indelningen.
Den andra gruppen av motioner är sådana i vilka förordas förändringar i den regionala beslutsstrukturen utan att därmed föreslås en förändrad länsindelning. Till denna grupp kan föras motionerna 1990/91:Bo304 (s), 1990/91:Bo313 (mp), 1990/91:Bo320 (fp), 1990/91:Bo328 (s), 1990/91:Bo330 (m) och 1990/91:Bo332 (m). I motion Bo304 (s) förordas en prövning av den statliga organisationens regionindelning på 2000-talet. Enligt motion Bo320 (fp) bör en utredning med uppgift att lägga fram förslag om en indelning av landet i lämpliga regioner tillsättas av regeringen. Med utgångspunkt främst i förhållandena i Mälardalen förordas i motionerna 1990/91:Bo328 (s), 1990/91:Bo330 (m) och 1990/91:Bo332 (m) en översyn i avsikt att skapa en gemensam statlig organisation i regionen. Ett vidare och annorlunda syfte har förslaget i motion 1990/91:Bo313 (mp). I denna motion föreslås riksdagen hos regeringen begära att en utredning tillsätts om rikets indelningar på samtliga nivåer.
Den tredje gruppen är motioner där förändringar i den nuvarande länsindelningen mer eller mindre direkt förordas. Sådana förslag förs fram i motionerna 1990/91:Bo303 (m), 1990/91:Bo310 (s), 1990/91:Bo321 (s), 1990/91:Bo323 (s), 1990/91:Bo326 (m), 1990/91:Bo329 (m) och 1990/91:Bo333 (m). I dessa motioner tas upp frågan om länsindelningen i Skåne och/eller i Västsverige.
Länsindelningen i Skåne aktualiseras i motionerna 1990/91:Bo303 (m), 1990/91:Bo310 (s), 1990/91:Bo323 (s), 1990/91:Bo326 (m) och 1990/91:Bo329 (m) denna motion såvitt nu är i fråga. I de två förstnämnda motionerna föreslås en översyn av länsindelningen i Skåne med syftet att Skåne i sin helhet bör utgöra ett län. I de tre övriga motionerna föreslås en översyn av bl.a. den regionala ledningsorganisationen i Skåne.
Länsindelningen i Västsverige tas upp i motionerna 1990/91:Bo321 (s), 1990/91:Bo329 (m) denna motion såvitt nu är i fråga och 1990/91:Bo333 (m).
Utskottet vill anföra följande. Som framgått av redogörelsen i föregående avsnitt har under våren 1991 tillkallats två utredningar om vissa regionala indelningsfrågor. Den ena utredningen har fått i uppdrag att överväga den offentliga verksamhetens regionala uppbyggnad, den andra att se över länsindelningen i västra Sverige. De båda utredningarna skall redovisa resultatet av sina överväganden 1992.
I utredningarna, som tillsattes efter det att de nu behandlade motionerna väcktes, tas upp frågor som i varierande omfattning aktualiserats i de motioner som behandlas i detta avsnitt. Utskottet anser att resultatet av utredningarna bör avvaktas. Det finns därför inte tillräckliga skäl att tillstyrka de motioner om rikets regionala indelning m.m. som refererats ovan.
Kommunindelningen
En utredning om förutsättningarna för en förändrad kommunindelning föreslås i motion 1990/91:Bo318 (m). I en sådan utredning bör enligt motionären särskilt uppmärksammas möjligheter att underlätta och stimulera en återgång till tidigare administrativa områden.
Det kan erinras om att i den regeringsförklaring som avgavs den 4 oktober 1991 angavs att regeringen positivt kommer att pröva åtgärder för att stärka den lokala demokratin; bl.a. kommunindelningar.
Vad i regeringsförklaringen angivits om åtgärder för att stärka den lokala demokratin får anses innebära att även den i motion 1990/91:Bo318 (m) aktualiserade frågan om kommunindelningar kommer att uppmärksammas utan en riksdagens begäran därom. Utskottet avstyrker med det anförda bifall till motionen.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande rikets regionala indelning m.m. att riksdagen avslår motionerna 1990/91:Bo303, 1990/91:Bo304, 1990/91:Bo310, 1990/91:Bo312, 1990/91:Bo313, 1990/91:Bo320, 1990/91:Bo321, 1990/91:Bo323, 1990/91:Bo326, 1990/91:Bo328, 1990/91:Bo329, 1990/91:Bo330, 1990/91:Bo332 och 1990/91:Bo333, 2. beträffande kommunindelningar att riksdagen avslår motion 1990/91:Bo318.
Stockholm den 5 november 1991
På bostadsutskottets vägnar
Oskar Lindkvist
I beslutet har deltagit: Oskar Lindkvist (s), Knut Billing (m), Bertil Danielsson (m), Magnus Persson (s), Erling Bager (fp), Lennart Nilsson (s), Ulf Lönnqvist (s), Rune Evensson (s), Ulf Björklund (kds), Britta Sundin (s), Birger Andersson (c), Marianne Carlström (s), Inga Berggren (m), Max Montalvo (nyd) och Rune Thorén (c).
Från vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie ledamot i utskottet, har suppleanten Eva Zetterberg (v) varit närvarande vid den slutliga behandlingen av ärendet.