Registerbaserad folk- och bostadsräkning år 2000 m.m.
Betänkande 1995/96:FiU6
Finansutskottets betänkande
1995/96:FIU06
Registerbaserad folk- och bostadsräkning år 2000 m.m. (prop. 1995/96:90)
Innehåll
1995/96 FiU6
Sammanfattning
I betänkandet tillstyrker utskottet regeringens förslag att genomföra en registerbaserad folk- och bostadsräkning år 2000.
En provverksamhet skall genomföras i Gävle kommun och Högalids församling i Stockholm för att utvärdera kostnader och andra aspekter rörande insamling av uppgifter och framställning av registerbaserad statistik. För genomförandet av provverksamheten tillstyrker utskottet att 37 miljoner kronor anvisas på tilläggsbudget.
Erforderliga förslag om lagreglering - bl.a. lag om lägenhetsregister - tillstyrks av utskottet.
Till betänkandet har fogats två reservationer. I den första reservationen avstyrks propositionens förslag. I den andra reservationen föreslås att den i propositionen föreslagna registerbaserade folk- och bostadsräkningen ersätts med en räkning baserad på urval.
Propositionen
Regeringen föreslår i proposition 1995/96:90 (Finansdepartementet)
1. att riksdagen antar regeringens förslag till lag om provverksamhet avseende hushålls- och bostadsuppgifter,
2. att riksdagen antar regeringens förslag till lag om lägenhetsregister,
3. att riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i folkbokföringslagen (1991:481),
4. att riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1990:1536) om folkbokföringsregister,
5. att riksdagen godkänner det som regeringen förordar om en registerbaserad folk- och bostadsräkning år 2000,
6. att riksdagen till Folk- och bostadsräkning år 2000 på tilläggsbudget till statsbudgeten för budgetåret 1995/96 under sjunde huvudtiteln anvisar ett reservationsanslag på 37 000 000 kr.
Regeringens lagförslag
Regeringens lagförslag återfinns i bilaga 1 till detta betänkande.
Yttrande från konstitutionsutskottet
Finansutskottet har berett konstitutionsutskottet tillfälle att avge yttrande över de förslag i propositionen jämte motioner som rör dess beredningsområde. Yttrandet 1995/96:KU3y återfinns i bilaga 2 till detta betänkande.
Motionerna
1995/96:Fi6 av Anne Wibble m.fl. (fp) vari yrkas
1. att riksdagen avslår proposition 1995/96:90 i den del som rör inrättande av ett centralt lägenhetsregister,
2. att riksdagen, vid avslag på yrkande 1, avslår proposition 1995/96:90.
1995/96:Fi7 av Siw Persson och Margitta Edgren (fp) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om det integritetskränkande av att ha lägenhet/lägenhetsbeteckning i adressen.
1995/96:Fi8 av Birger Hagård m.fl. (m) vari yrkas
1. att riksdagen avslår regeringens proposition 1995/96:90 med förslag till registerbaserad folk- och bostadsräkning år 2000 m.m. i enlighet med vad som anförts i motionen,
2. att riksdagen, vid avslag på yrkande 1, som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att mindre omfattande insatser i enlighet med FoB 90-kommissionens förslag bör användas vid insamling av uppgifter.
1995/96:Fi9 av Peter Eriksson och Birger Schlaug (mp) vari yrkas att riksdagen avslår proposition 1995/96:90 i dess helhet.
Propositionens förslag
I propositionen föreslås att det skall genomföras en registerbaserad folk- och bostadsräkning (FoB) år 2000. För att detta skall vara möjligt att genomföra måste riksdagen besluta om en ny lag om lägenhetsregister och vissa ändringar i folkbokföringslagen och folkbokföringsregisterlagen.
För att konstruera ett ur statistisk synvinkel väl fungerande lägenhetsregister och för att få en korrekt uppfattning av kostnaderna för att genomföra registerbaserade folk- och bostadsräkningar föreslås att en provverksamhet genomförs i Gävle kommun och i Högalids församling i Stockholm. För att genomföra provverksamheten föreslår regeringen att 37 miljoner kronor anvisas för detta ändamål.
Behovet av hushållsstatistik
I propositionen görs en allmän genomgång av varför FoB-data är en oundgänglig del av den statistiska information som behövs för att analysera samhällsutvecklingen.
I Sverige har folkräkningar genomförts sedan mitten av 1700-talet. Från och med år 1930 har folkräkningar genomförts vart femte år med undantag för år 1955 då räkningen inställdes av ekonomiska skäl. Den information som erhålls genom en folk- och bostadsräkning utgör ett väsentligt underlag för samhällsplanering, forskning och allmän information och därpå grundade beslut inom offentlig och privat sektor. I propositionen framhålls att informationen är unik i ett par väsentliga avseenden. Den ger sålunda en regelbundet återkommande information om vissa samhällsförhållanden som är gemensamma för hela landet. Genom denna kan man göra jämförelser mellan skilda delar av landet och jämförelser mellan olika tidpunkter. Detta är viktigt för bl.a. samhällsplaneringen och forskningen. Den ger också information om förhållanden i fråga om hushåll, bostäder och yrken som man för närvarande inte kan få på något annat sätt.
De utredningar om folk- och bostadsräkningar som har gjorts sedan början av 1980-talet har alla genomfört någon form av kartläggning av behovet av hushållsstatistik. Kartläggningen har utvisat att det finns ett stort behov av statistik över hushållen och boendet på detaljerad regional nivå. Hushållsstatistik på denna nivå är grundläggande information för många olika användare i de delar av samhället som arbetar med planering, utvärdering och resursfördelning. Kartläggningarna har också slagit fast att det inte är möjligt att genom stickprovsundersökningar få fram statistik på detaljerad regional nivå.
Utifrån remissvaren på FoB- kommissionens rapport ges bl.a. följande exempel på behovet av sådan statistik som kan sammanställas med hjälp av FoB- data.
Kommunerna kan använda statistiken för planering, utvärdering, uppföljning och resursfördelning. Vid fördelning av resurser inom socialtjänsten och sjukvården används uppgifter om socioekonomisk tillhörighet, bostadsförhållanden, hushållssammansättning och samboende.
Socialstyrelsen använder hushållsstatistik i betydande omfattning. Behovet kan komma att öka av flera skäl. Förändringarna inom den sociala sektorns verksamhetsområde är av sådan genomgripande karaktär att värdet ständigt ökar av relativt täta avläsningstidpunkter.
Riksförsäkringsverket använder hushållsstatistik bl.a. för att utvärdera effekterna av stöd till barnfamiljer men också vid de uppföljningar och analyser som verket gör av socialförsäkringen.
Boverket använder hushållsstatistik för att kunna följa upp och utvärdera de statliga bostadsstödens effekter för de boende och bostadsmarknaden och för att analysera utvecklingen på bostads- och byggmarknaden. NUTEK gör prognoser över energi- och elanvändningen vilka grundar sig på statistik över hushållen och deras boende.
Forskningens behov av empiriska data är otvetydigt. Den medicinska och epidemiologiska forskningen behöver uppgifter som rör yrke och arbetsplatser men också uppgifter om boendemiljöer. Hushållsdata används t.ex. vid studier av sambandet mellan hälsa/ohälsa och individens hushållstillhörighet.
Den pågående omdaningen av den offentliga sektorn har förändrat behovet och efterfrågan av hushålls- och bostadsstatistik. Efterfrågan ökar av statistik som ger ett underlag för utvärdering och fördelning av resurser i takt med kravet på besparingar och omfördelningar.
Ett väl fungerande skatteutjämningssystem kräver statistik, information av hög kvalitet. Strukturkostnadsutredningen (SOU 1993:53) ansåg det nödvändigt att minst vart femte år göra en mer genomgripande översyn av sy-stemet, vilket i sin tur kräver att det genomförs folk- och bostadsräkningar med samma intervall.
Fördelen med en registerbaserad folk- och bostadsräkning
I propositionen anges fem skäl till att välja en registerbaserad FoB.
- Stora besparingar. Kostnaden för en renodlat registerbaserad FoB har uppskattats till 10 miljoner kronor att jämföras med 300 miljoner för en traditionell FoB.
- Bättre statistikkvalitet. Med en registerlösning är det i princip möjligt att kontinuerligt framställa aktuell statistik.
- Enklare för uppgiftslämnarna. Inom ett färdigställt registersystem kommer uppgiftslämnarbördan att minska för såväl kommuner som fastighetsägare och allmänhet.
- Förbättrad folkbokföring.
- Minskat bortfall. Vid räkningen år 1990 blev svarsandelen efter stora ansträngningar och ekonomiska överskridanden 97,5 %. Vid ett ytterligare ökande bortfall av uppgifter i en traditionell FoB blir resultaten av dessa alltmer otillfredsställande för de avsedda ändamålen.
Konstruktionen av ett lägenhetsregister
I propositionen redogörs för innehållet i fastighetsdatasystemet, utformningen av ett lägenhetsregister, kravet på att personer som bor i flerbostadshus skall bokföras på lägenhet och inte bara på fastigheten. Vidare redovisas motiven för och utformningen av den tillfälliga lagstiftning som är nödvändig för att den tidigare nämnda provverksamheten skall kunna genomföras. I ett särskilt avsnitt behandlas säkerhets-, integritets- och sekretessfrågorna.
I propositionen föreslås att lägenhetsregistret byggs upp i form av ett administrativt beståndsregister utan anknytning till enskild person. Registret inrättas i anslutning till fastighetsdatasystemet och skall omfatta samtliga bostadslägenheter i landet. Uppbyggnaden sker med uppgifter från byggnadsregistret om regional belägenhet samt om fastigheter och byggnader. Härtill kommer adressuppgifter. Mer specifika lägenhetsuppgifter, som inte finns inom fastighetsdatasystemet, måste hämtas in från ägare till flerbostadshus och nyare enbostadshus med stöd av en författningsreglerad uppgiftsskyldighet. Grundläggande bestämmelser om ändamål och innehåll ges i lag, medan kompletterande föreskrifter om bl.a. innehållet ges i förordningsform.
Det kan i detta sammanhang nämnas att ca 50 % av Sveriges befolkning bor i enbostadshus. Det innebär att för denna del av befolkningen finns i dag alla de uppgifter insamlade som behövs för en registerbaserad folk- och bostadsräkning.
Motionerna
I motionerna Fi6 av Anne Wibble m.fl. (fp), Fi7 av Siw Persson och Margitta Edgren (fp), Fi8 av Birger Hagård m.fl. (m) och Fi9 av Peter Eriksson och Birger Schlaug (mp) avvisas förslaget att införa en registerbaserad folk- och bostadsräkning.
I motion Fi8 (m) anförs att regeringens förslag att genomföra en FoB år 2000 inte på ett tillfredsställande sätt belyser vare sig det faktiska behovet av en folk- och bostadsräkning eller de integritetsfrågor som helt naturligt reses vid införandet av ett lägenhetsregister. Enligt motionärernas uppfattning är regeringens angivna ändamål för att införa en lägenhetsregistrering alldeles för vagt och oprecist formulerat. Ett exempel på detta är regeringens motivering för att genomföra en FoB. Regeringen anger bl.a. att syftet är att tillgodose behovet av statistik för allmän information . En sådan formulering saknar varje form av avgränsning och konkretisering av dndamålet med att inhämta statistik. Det hade varit önskvärt om regeringen närmare analyserat konsekvenserna av de möjligheter som förslaget ger till sambearbetning med andra register.
Motionärerna menar att det finns all anledning att undvika att det skapas register med bra-att-ha-uppgifter om medborgarna, dvs. att uppgifter samlas in för att tillgodose eventuella framtida behov av registerdata om människors liv och leverne. Enligt motionärernas uppfattning leder en sådan utveckling tanken till ett Storebrorssamhälle som de inte kan medverka till.
Motionärerna delar i och för sig uppfattningen att det kan finnas behov av hushållsstatistik men till skillnad från regeringen kan motionärerna inte godta att framställning av statistik utgör tillräckliga skäl för att inrätta ett lägenhetsregister. Statistikbehovet bör i stället kunna tillgodoses genom mindre omfattande insatser i enlighet med FoB 90-kommissionens (Folk- och bostadsräkning år 1990 och i framtiden, SOU 1993:41) förslag.
Sammanfattningsvis anser motionärerna att FoB:ar även fortsättningsvis bör kunna användas men endast vid klart uttalade behov av statistiska uppgifter som då inte kan erhållas på annat sätt. Om det ändå skulle bli aktuellt med ett lägenhetsregister är det motionärernas uppfattning att en registrering i första hand måste grunda sig på uppgifter som inhämtas direkt från den enskilda som skall bli föremål för registrering och inte som enligt förslaget på en lagreglerad uppgiftsskyldighet. En ordning som innebär att uppgifter tillförs folkbokföringen eller ändras utan att den enskilde först tillfrågats kan aldrig godtas.
I motion Fi6 (fp) riktas stark kritik mot regeringens bedömning att propositionen inte har effekter som är integritetskränkande. Tvärtom, den är oerhört integritetskränkande om konsekvenserna dras fullt ut. Den tillåter dels en noggrann kartläggning och datorisering av medborgarnas boende i syfte att genomföra folk- och bostadsräkningar, dels ger den underlag till att genomföra olika undersökningar och forskning som kan hänföras till samhällsplanering i stort. Motionärerna anser att regeringens förslag till registerbaserad FoB tillsammans med andra tidigare förslag visar att regeringen saknar en genomtänkt strategi för att värna den personliga integriteten.
Ett skäl som åberopas i propositionen för inrättande av det föreslagna lägenhetsregistret är att det skulle kunna bli kostnadsbesparande för samhället i stort. Motionärerna kan instämma i att vissa besparingar för statskassan i samband med utförande av folk- och bostadsräkningar med hjäp av ett cen-tralt lägenhetsregister möjligen skulle kunna påräknas. Den fullständiga kalkylen över detta bör dock även ta hänsyn dels till kommunernas kostnader, dels till vad Riksskatteverket i sitt remissvar skriver om att folkbokföring på lägenhet kräver betydande extra insatser under genomförandet. Det finns också merkostnader som kan hänföras till medborgarnas mer eller mindre spontana aktiviteter. De kan finna det motiverat att uttrycka missnöje med registret genom att svara mindre sanningsenligt. I detta sammanhang vill motionärerna också framhålla att det perfekt kostnadseffektiva samhället inte alltid är önskvärt i ett längre perspektiv. Det finns anledning att påminna om debatten om Storebrorssamhället under 1970- talet och senare. Den centralisering som då förordades har visat sig mindre önskvärd, trots att den i det kortare perspektivet möjligen kunde hävdas vara kostnadsbesparande.
Avslutningsvis framhålls i motionen att Folkpartiet liberalerna har medverkat i en rad utredningar om folk- och bostadsräkning under de senaste årtiondena, alltifrån Fobalt till FoB- kommissionen. Partiet är inte motståndare till personbunden information om den enskilde, ett modernt samhälle har legitima behov av sådana. Men dessa legitima samhällsbehov av individinformation måste balanseras av en uttrycklig och i praktiken visad respekt för den enskildes personliga integritet. I motionen understryks att vi måste vara mycket medvetna om att den tekniska utvecklingen kan användas i syften som inte har medborgarnas personliga integritet som mål. Det är riksdagen som måste vara banérförare för personlig integritet.
I motion Fi7 (fp) avvisas propositionens förslag om registerbaserad FoB utifrån i stort samma motiveringar som i motion Fi6. I motionen hänvisas till vad Datainspektionen (DI) och Svenska Arbetsgivareföreningen (SAF) anför i sina remissvar. DI anför bl.a. att från integritetssynpunkt kan en ordning där uppgifter tillförs folkbokföringen eller ändras där utan att den enskilde tillfrågas inte godtas. SAF anför att samhällsutvecklingen och den politiska beslutsprocessen påverkas och styrs i första hand av andra faktorer än en detaljrik generell statistisk information; den sociala ingenjörskonstens tid är förbi.
Lagrådet anser i sin remiss att de avsedda användningssätten inte är precist angivna och kan ge upphov till vissa tillämpningsproblem. Därför bör i lagtexten 2 § om ändamålet preciseras så att bestämmelserna enbart avser det allmännas användning. Detta har, sägs det i motionen, inte förts in i lagtexten.
Enligt motion Fi9 (mp) visar propositionen en insikt om att de stora folk- och bostadsräkningarnas saga bör vara över. Det är mycket positivt. De var dyra, integritetskränkande och hade ett begränsat värde. Man kan, menar motionärerna, ifrågasätta behovet av att det över huvud taget genomförs fler folk- och bostadsräkningar, vare sig de är registerbaserade eller mer traditionella. Varken kommunerna eller forskningen har mer än ett begränsat intresse av dessa. Vår synpunkt är att, liksom FoB 90-kommissionen, förorda mindre omfattande insatser. De behov som propositionen vill tillgodose kan uppnås genom frivilliga, mer begränsade undersökningar och till lägre kostnader.
Utskottet
Som redovisats i propositionen finns det ett starkt dokumenterat behov av statistik på hushållsnivå. Kraven på hög kvalitet och aktualitet i hushållsstatistiken är stora. När det gäller frågan hur ofta hushållsstatistiken bör produceras har det framkommit att vart tredje år skulle kunna vara en önskvärd periodisering. Det är dock förenat med stora svårigheter att genomföra en traditionell folk- och bostadsräkning med så korta intervaller. Med en registerlösning är det i princip möjligt att kontinuerligt framställa den nämnda statistiken, vilket innebär en klar kvalitetsförbättring av samhällets information om hushållens boendestandard och boendeekonomi. Utskottet ser det som en stor fördel att det är statistikbehovet som blir styrande när hushållsstatistiken skall uppdateras. Det är inte givet att behoven bara uppkommer t.ex. vart femte eller tionde år.
Utskottet vill särskilt understryka att registerbaserade folk- och bostadsräkningar på sikt medför stora besparingar jämfört med traditionella räkningar, vilket bekräftas av erfarenheter från Danmark och Finland. I propositionen anges kostnaden för en registerbaserad folk- och bostadsräkning till 10 miljoner kronor. Detta skall jämföras med kostnaden för en traditionell folk- och bostadsräkning som i dag uppskattas till ca 300 miljoner kronor per insamling. Enligt utskottets mening talar flera skäl för införande av en registerbaserad FoB.
Utskottet tolkar de med anledning av propositionen väckta motionerna Fi6 (fp), Fi7 (fp), Fi8 (m) och Fi9 (mp) så att det främst är två skäl till att motionärerna avvisar förslagen i propositionen.
- Värnande av den personliga integriteten.
- Statistikbehovet och kraven på högre kvalitet och aktualitet hos hushållsstatistiken är inte av den omfattningen att det motiverar införandet av en registerbaserad FoB.
När det gäller behovet av tillförlitlig hushållsstatistik framhålls i motion Fi8 (m) att motiven för att insamla FoB-data är alldeles för vaga och oprecist formulerade. Som framgått av vad utskottet anfört ovan delar utskottet inte denna uppfattning. För att ytterligare konkretisera den efterfrågan som i dag finns på detaljerad hushållsstatistik kan exempel tas från kommunsektorn.
Efterfrågan på omsorg i kommunerna har t.ex. starkt samband med inte bara kön och ålder utan även med hushållets sammansättning (ensamboende, sammanboende, två- och flergenerationshushåll).
Statistik om boende och hushåll i församlingar eller delar av kommuner ingår allt oftare som underlag för lokaliseringsbeslut. Befolkningsprognoser för små områden utgör viktiga underlag för dimensionering och lokalisering av kommunal service. Utglesning i boendet har på många håll inneburit ett över tiden ojämnt kapacitetsutnyttjande för kommunala serviceanläggningar. Befolkningsprognoser för mindre områden förutsätter aktuella uppgifter om hushåll och boende.
Förslag till införande av ett nytt utjämningssystem för kommuner och landsting har nyligen behandlats av utskottet (1995/96:FiU5). Avsikten är att utjämningssystemet skall administreras av SCB och skattemyndigheterna. För utjämning av strukturkostnadsskillnader mellan kommuner används i detta system data från FoB, såsom andel ensamstående kvinnor med barn i åldern 0-5 år (för utjämning av kostnader inom individ- och familjeomsorg), indelning i socioekonomiska grupper (äldreomsorg) och fördelning på ensam- och samboende (äldreomsorg och hälso- och sjukvård). En kommitté har tillsatts (dir. 1995:118) med uppgift att i första hand se över den s.k. kostnadsutjämningen i det nya utjämningssystemet. Det är i kostnadsutjämningen som ovan uppräknade verksamheter ingår.
Det kan i detta sammanhang även nämnas att Förenta nationernas Economic Commission for Europe i mars nästa år skall fatta beslut om en rekommendation till ny folk- och bostadsräkning år 2000. Efter detta beslut kommer EU att utfärda direktiv till medlemsländerna om en sådan folk- och bostadsräkning.
Huvudinvändningen i här aktuella motioner mot en registerbaserad FoB är emellertid hotet mot den personliga integriteten.
Konstitutionsutskottet har i denna fråga yttrat sig till finansutskottet. I yttrandet (1995/96:KU3y) anförs bl.a. att konstitutionsutskottet när det gäller inrättandet av ett lägenhetsregister inte ser registret i sig som integritetskränkande eftersom det inte är knutet till personer. Vad som däremot kan inge oro bland människor är det förhållandet att en sambearbetning av detta register, folkbokföringsregister och andra register tillsammans kan ge en alltför integritetskänslig bild av personer och hushåll. Konstitutionsutskottet vill därför understryka behovet av information till allmänheten när det gäller folk- och bostadsräkningarna om bl.a. syftet med folk- och bostadsräkningen och det integritetsskydd som finns kring uppgifterna. Konstitutionsutskottet har inhämtat att information om provundersökningen kommer att ges i form av annonser, pressmeddelanden och informationsträffar. Vidare kommer allmänheten att ges möjlighet att rekvirera informationsmaterial. I samband med ändringar i folkbokföringen kommer de registrerade att få information från skattemyndigheterna. De register som används för den statistik som framställs under provundersökningen kommer enligt propositionen att gallras när proven genomförts. Konstitutionsutskottet förutsätter att regeringen - i samband med att den återkommer till riksdagen i fråga om folk- och bostadsräkningen år 2000 - kommer att behandla informationsfrågan ingående och beakta alla aspekter på hur informationen bäst bör delges de registrerade.
Mot bakgrund av att omfattande informationsinsatser planeras anser konstitutionsutskottet att en registerbaserad provundersökning och även folk- och bostadsräkningen år 2000 bör kunna genomföras utan att det behöver uppkomma oro för integritetskränkningar i samband med verksamheten.
Finansutskottet delar de synpunkter som konstitutionsutskottet framlagt på integritetsfrågorna och tillstyrker med det anförda det som regeringen i propositionen förordar om en registerbaserad FoB och lagförslagen i propositionen. Motionerna Fi6 (fp), Fi7 (fp), Fi8 (m) yrkande 1 samt Fi9 (mp) avstyrks. Vidare tillstyrker finansutskottet att 37 miljoner kronor anvisas på ett reservationsanslag för genomförande av den föreslagna provundersökningen.
I motion Fi8 m yrkande 2 föreslås att man i stället för att införa en registerbaserad FoB bör överväga en folk- och bostadsräkning baserad på urval där möjligheter att skriva fram uppgifter från en traditionell FoB utnyttjas.
Utskottet har från Statistiska centralbyrån inhämtat att en FoB genomförd på detta sätt inte uppfyller rimliga krav på kvalitet när det gäller statistiska beskrivningar på låg regional nivå. Utskottet avstyrker med hänvisning härtill motion Fi8 (m) yrkande 2.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande registerbaserad folk- och bostadsräkning år 20 m.m.
att riksdagen med bifall till proposition 1995/96:90 samt med avslag på motionerna 1995/96:Fi6, 1995/96:Fi7, 1995/96:Fi8 yrkande 1 och 1995/96:Fi9
dels antar regeringens förslag till
1. lag om provverksamhet avseende hushålls- och bostadsuppgifter,
2. lag om lägenhetsregister,
3. lag om ändring i folkbokföringslagen (1991:481),
4. lag om ändring i lagen (1990:1536) om folkbokföringsregister,
dels godkänner det som regeringen förordar om en registerbaserad folk- och bostadsräkning år 2000,
dels till Folk- och bostadsräkning år 2000 på tilläggsbudget till statsbudgeten för budgetåret 1995/96 under sjunde huvudtiteln anvisar ett reservationsanslag på 37 000 000 kr,
res.1 (m, fp, mp, kds)
2. beträffande folk- och bostadsräkning baserad på urval
att riksdagen avslår motion 1995/96:Fi8 yrkande 2.
res.2 (m, fp, mp, kds)
- villk. res. 1
Stockholm den 5 december 1995
På finansutskottets vägnar
Jan Bergqvist
I beslutet har deltagit: Jan Bergqvist (s), Per-Ola Eriksson (c), Sören Lekberg (s), Lisbet Calner (s), Bo Nilsson (s), Sonja Rembo (m), Arne Kjörnsberg (s), Sonia Karlsson (s), Lennart Hedquist (m), Anne Wibble (fp), Susanne Eberstein (s), Johan Lönnroth (v), Fredrik Reinfeldt (m), Roy Ottosson (mp), Mats Odell (kds), Thomas Östros (s) och Per Bill (m).
Reservationer
1. Registerbaserad folk- och bostadsräkning år 2000 m.m. (mom. 1)
Sonja Rembo (m), Anne Wibble (fp), Fredrik Reinfeldt (m), Roy Ottosson (mp), Mats Odell (kds) och Per Bill (m) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 7 börjar Som redovisats och på s. 9 slutar med föreslagna provundersökningen bort ha följande lydelse:
I likhet med vad som framförs i motionerna Fi6 (fp), Fi7 (fp), Fi8 (m) och Fi9 (mp) delar utskottet inte regeringens bedömning att förslaget i propositionen inte har effekter som är integritetskränkande. Förslaget till registerbaserad folk- och bostadsräkning tillåter dels en noggrann kartläggning och datorisering av medborgarnas boende i syfte att genomföra folk- och bostadsräkningar, dels ger det underlag för att genomföra olika undersökningar och forskning som kan hänföras till omfattande och detaljerad samhällsplanering. Med den precision som uppnås med lägenhetsbeteckning i adressen behöver man inte längre personnummer i t.ex. kund- och medlemsregister: Redan postadressen upplyser om hur/var man (eller kvinna) bor tillsammans eller var för sig.
Det föreslagna lägenhetsregistret utgör den centrala delen i propositionens förslag till registerbaserad FoB.
Det är utskottets bestämda uppfattning att genomförandet av en registerbaserad folk- och bostadsräkning i enlighet med förslaget i propositionen strider mot fundamentala värderingar om att samhällets användning av registrerad information om den enskilde i möjligaste mån skall ske först efter hörande och delaktighet av den enskilde, och med medborgarens samtycke.
Mot här angiven bakgrund avstyrker utskottet med anledning av här aktuella motioner proposition 90 i sin helhet.
dels att utskottets hemställan under 1 bort ha följande lydelse:
1. beträffande registerbaserad folk- och bostadsräkning år 2000 m.m.
att riksdagen med anledning av motionerna 1995/96:Fi6, 1995/96:Fi7, 1995/96:Fi8 yrkande 1 samt 1995/96:Fi9 avslår proposition 1995/96:90 och som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
2. Folk- och bostadsräkning baserad på urval (mom. 2)
Under förutsättning av bifall till reservation 1
Sonja Rembo (m), Anne Wibble (fp), Fredrik Reinfeldt (m), Roy Ottosson (mp), Mats Odell (kds) och Per Bill (m) anser
dels att den del av utskottets yttrande på s. 9 som börjar med Utskottet har och slutar med yrkande 2 bort ha följande lydelse:
Utskottet delar i och för sig uppfattningen att det kan finnas behov av hushållsstatistik men till skillnad från regeringen kan vi inte godta att framställning av statistik utgör tillräckliga skäl för att genomföra den i propositionen föreslagna registerbaserade folk- och bostadsräkningen.
Utskottet har förståelse för att ett modernt samhälle har behov av personbunden information om den enskilde. Men dessa legitima samhällsbehov av individinformation måste balanseras av en uttrycklig och i praktiken visad respekt för den enskildes integritet. Mot denna bakgrund föreslår utskottet att folk- och bokföringsräkningar genomförs vart tionde år i enlighet med den uppläggning som föreslogs av den s.k. FoB- kommissionen (1993:41).
FoB-kommissionens förslag kan sammanfattas på följande sätt.
Folk- och bostadsräkningar (FoB) med traditionell inriktning och omfattning bör genomföras vart tionde år.
Om det under de tioåriga perioderna mellan traditionella FoB:ar föreligger behov av aktualisering av FoB-data finns det möjligheter att med begränsade insatser framställa tillfredsställande statistik som efterfrågas om hushåll och boende. Uppgifter från en traditionell FoB kan således skrivas fram med uppgifter från tillgängliga register och kompletteras med uppgifter som hämtas in särskilt genom mer eller mindre begränsade enkätundersökningar. Den statistik som erhålls på detta sätt bör kunna tillgodose väsentliga behov av FoB- data för planeringsändamål, på nationell och regional nivå. Beroende av hur omfattande de kompletterande enkätundersökningarna görs kan statistiken i kvalitet och användbarhet mer eller mindre närma sig vad som gäller för den egentliga FoB- statistiken.
Kommuner och landsting, som är de främsta användarna av hushållsstati stiken, kan med denna uppläggning av FoB- räkningar styra enkätundersökningarna efter sina speciella behov.
Även med denna uppläggning av FoB- räkningar krävs vissa sambearbetningar av befintliga register, uppgiftsinsamling, information till allmänheten m.m. Detta kräver särskild lagstiftning. Regeringen bör återkomma till riksdagen med förslag till lag.
Vad utskottet här anfört med anledning av motion Fi8 yrkande 2 om en folk- och bostadsräkning baserad på urval bör av riksdagen ges regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under 2 bort ha följande lydelse:
2. beträffande folk- och bostadsräkning baserad på urval
att riksdagen med anledning av motion 1995/96:Fi8 yrkande 2 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
Propositionens lagförslag
1. Förslag till lag om provverksamhet avseende hushålls- och bostadsuppgifter
2. Förslag till lag om lägenhetsregister
3. Förslag till lag om ändring i folkbokföringslagen (1991:481)
4.Förslag till lag om ändring i lagen (1990:1536) om folkbokföringsregister
Konstitutionsutskottets yttrande
1995/96:KU3y
Registerbaserad folk- och bostadsräkning år 2000 m.m.
1Till finansutskottet
Finansutskottet har berett konstitutionsutskottet tillfälle att yttra sig över proposition 1995/96:90 Registerbaserad folk- och bostadsräkning år 2000 m.m.
Bakgrund
I Sverige har folkräkningar med varierande utformning och regelbundenhet genomförts sedan mitten av 1700-talet. Bostadsräkningar med olika omfattning och mellanrum har gjorts sedan 1910- talet. Från och med år 1930 har folkräkningar genomförts vart femte år med undantag för år 1955, då räkningen inställdes av ekonomiska skäl. Från och med år 1960 har samordnade folk- och bostadsräkningar genomförts vart femte år. Uppgifterna i räkningarna har hämtats dels från frågeblanketter till allmänheten, dels från tillgängliga datoriserade register. Andelen uppgifter från datoriserade register har successivt ökat. I den senaste folk- och bostadsräkningen från år 1990 samlades uppgifter om hushåll, lägenheter, färdsätt till arbete, yrke, arbetad tid och utbildning in genom frågeformulär till allmänheten. Uppgifter hämtades också in från befintliga register. Arbetet med 1990 års folk- och bostadsräkning följdes av Kommissionen för 1990 års folk- och bostadsräkning (FoB 90-kommissionen), som hade att bevaka de formella och praktiska aspekterna av betydelse för den personliga integriteten. Kommissionen hade också som uppgift att utreda förutsättningarna för helt registerbaserade framtida folk- och bostadsräkningar samt en övergång till tioårsintervall. Kommissionen redovisade i sitt betänkande Folk- och bostadsräkning år 1990 och i framtiden, del II (SOU 1993:41) olika alternativ till traditionella folk- och bostadsräkningar. Kommissionen tog inte ställning till om man skulle ha en registerbaserad folk- och bostadsräkning utan konstaterade bara att några bärande motiv för att för andra ändamål införa lägenhetsregister och folkbokföring på lägenhet inte redovisats för kommissionen. Kommissionen föreslog att folk- och bostadsräkningar av hittills traditionell inriktning inte skulle genomföras oftare än vart tionde år. Kommissionen bedömde att behovet av aktualisering av statistiken under tioårsperioden kunde ske genom begränsade insatser i mån av konstaterad efterfrågan. Uppgifter kunde inhämtas från tillgängliga register och genom mer eller mindre begränsade enkätundersökningar.
Mot bakgrund av remissutfallet beslöt regeringen i mars 1994 att uppdra åt Statistiska centralbyrån (SCB) att i samarbete med Centralnämnden för fastighetsdata (CFD) och Riksskatteverket (RSV) studera möjligheterna att producera hushålls- och bostadsstatistik med hjälp av ett framtida lägenhetsregister och förbättrad adressuppgift i folkbokföringen. Uppdraget redovisades i en rapport i juni 1994. I rapporten föreslogs att ett lägenhetsregister skulle inrättas och att lägenhetsidentitet skulle införas i folkbokföringen. En arbetsgrupp som tillsatts inom Finansdepartementet har i enlighet med regeringsbeslut den 30 mars 1995 redovisat förslag till den författningsreglering m.m. som krävs för att framställa hushållsstatistik med hjälp av registerdata. Båda dessa förslag har remissbehandlats.
Datainspektionen avstyrker arbetsgruppens förslag av integritetsskäl. Den oro och det missnöje som kanaliserats vid de tidigare folk- och bostadsräkningarna kommer man enligt inspektionen inte till rätta med genom en total kartläggning och registrering av de svenska hushållens sammansättning. En registrering som till stor del sker utan att uppgifter inhämtas direkt hos de enskilda som skall registreras skulle sannolikt också förstärka allmänhetens negativa inställning och föda känslor av att leva i ett storebrorssamhälle. Inspektionen förordar i stället mindre omfattande insatser i enlighet med FoB 90-kommissionens förslag. Om det ändå skulle bli aktuellt med ett lägenhetsregister anser inspektionen att registreringen i första hand bör grunda sig på uppgifter från de enskilda som skall registreras och inte på uppgifter som inhämtats från andra register och från fastighetsägare, bostadsrättsföreningar m.fl. Också Svenska Arbetsgivareför-eningen har framhållit integritetsfrågan och har anfört att centrala register skapar oro hos många människor och företag. Arbetsgivareföreningen har avstyrkt förslaget.
Forskningsrådsnämnden och Föreningen för kommunal statistik och planering har däremot delat SCB:s uppfattning att införandet av lägenhets-identiteter i flerbostadshus och ett särskilt lägenhetsregister till sin karaktär inte dr mer integritetshotande än den nuvarande uppgiften om folkbokföringsfastighet för boende i småhus. I vilken bostad en person bor, dvs. hans adress, och vilka fler som bor i bostaden är normalt allmänt känt. Dessutom sägs att skyddet för den personliga integriteten snarare borde förstärkas än försämras genom folkbokföring på lägenhet, eftersom precisionen i adressen blir bättre och risken för personförväxlingar därmed minskar.
Propositionen
Propositionen innehåller fyra lagförslag. Två nya lagar föreslås, nämligen en lag om provverksamhet avseende hushålls- och bostadsuppgifter och en lag om lägenhetsregister. Vidare föreslås ändringar i folkbokföringslagen (1991:481) och lagen (1990:1536) om folkbokföringsregister.
Regeringen föreslår också att riksdagen skall godkänna det som regeringen förordar om en registerbaserad folk- och bostadsräkning år 2000.
I propositionen föreslås att det skall genomföras en registerbaserad folk- och bostadsräkning år 2000 för att framställa statistik för samhällsplanering, forskning och allmän information. Förslaget innebär i korthet att kommunerna blir skyldiga att fastställa adresser till alla bostadslägenheter, och i de fall det finns mer än en bostadslägenhet med samma adress en särskild beteckning för varje lägenhet. Ett lägenhetsregister som skall omfatta samtliga bostadslägenheter utan koppling till enskilda personer inrättas i anslutning till nuvarande fastighetsdatasystem. Kompletterande lägenhetsspecifika uppgifter skall lämnas av fastighetsägarna. Uppgiftsinsamlingen skall ombesörjas av det blivande Lantmäteriverket. I ett senare led av uppbyggnadsskedet skall fastighetsägare också lämna uppgifter till folkbokföringsmyndigheter om lägenhetsbeteckning och till vem bostadslägenheter är upplåtna. I fråga om folkbokföringen föreslås att en person som är bosatt på en flerbostadsfastighet skall folkbokföras på lägenhet.
En provverksamhet skall genomföras för att utvärdera kostnader och en rad andra aspekter kring dels insamling av uppgifter och folkbokföring på lägenhet, dels framställning av registerbaserad statistik. Provverksamhet i Gävle kommun och Högalids församling i Stockholms kommun skall inledas den 1 januari 1996. De föreslagna bestämmelserna i övrigt avses träda i kraft den 1 juli 1996 när det gäller dessa församlingar och annars vid den tidpunkt som regeringen bestämmer.
Behovet av statistikuppgifter
I propositionen framhålls att det finns ett stort behov av statstik på hushållsnivå. De utredningar om folk- och bostadsräkningar som har gjorts sedan början av 1980-talet har alla genomfört någon form av kartläggning av behovet av hushållsstatistik. Kartläggningarna har enligt regeringen utvisat att det finns ett stort behov av statistik över hushållen och dess boende på låg regional nivå. Hushållsstatistik på denna nivå är grundläggande information för många olika användare i de delar av samhället som arbetar med planering, utvärdering och resursfördelning. Under remissbehandlingen av FoB 90- kommissionens betänkande hade understrukits det stora behovet av hushållsstatistik, såväl inom den statliga och kommunala som den privata sektorn.
Svenska Kommunförbundet har understrukit att det för kommunerna finns ett angeläget och dokumenterat behov att använda hushållsstatistik för planering, utvärdering, uppföljning och inte minst resursfördelning. Vid fördelning av resurser inom socialtjänsten och sjukvården används uppgifter om socioekonomisk tillhörighet, bostadsförhållanden, hushållssammansättning och samboende.
Flera statliga myndigheter har också pekat på behovet av hushålls- och bostadsstatistik. Socialstyrelsen använder hushållsstatistik i betydande omfattning och har hänvisat till att behovet av statistik kan tänkas öka med anpassningen till rollen som utvärderande och uppföljande myndighet. Dessutom framhålls att förändringarna inom den sociala sektorns verksamhetsområde är av så genomgripande karaktär att värdet av relativt täta avläsningstidpunkter ökar. Riksförsäkringsverket använder hushållsstatistik för att utvärdera effekterna av stödet till barnfamiljer och även vid verkets uppföljning och analyser av socialförsäkringen. Boverket använder statistiken för att följa upp och utvärdera det statliga bostadsstödets effekter för de boende och bostadsmarknaden och för att analysera utvecklingen på bostads- och byggmarknaden. Närings- och teknikutvecklingsverket gör prognoser över energi- och elanvändningen på grundval av statistik över hushållen och deras boende.
Regeringen understryker också att forskningens behov av empiriska data är otvetydigt. Den medicinska och epidemiologiska forskningen behöver uppgifter om yrke, arbetsplatser och boendemiljöer. Hushållsdata används vid studier av sambandet mellan hälsa/ohälsa och individens hushållstillhörighet.
Vidare gäller enligt propositionen att den avreglerade bostadsmarknaden skapar efterfrågan på hushållsstatistik från bostadskreditinstitut, byggherrar m.fl. som behöver underlag för beslut och risktaganden.
Strukturkostnadsutredningen har i betänkandet Kostnadsutjämning mellan kommunerna (SOU 1993:53) framhållit att det av utredningen föreslagna kostnadsutjämningssystemet bygger på strukturella skillnader i kostnader mellan kommunerna. De kommuner som har många äldre och barn föreslås generellt erhålla en högre strukturkostnadsersättning. Utredningen har framhållit det nödvändiga i folk- och bostadsräkningar i femårsintervall. Annars måste de uppgifter som behövs för utjämningsmodellen göras tillgängliga på annat sätt.
Regeringen delar de statliga och kommunala myndigheternas bedömning avseende behovet av hushålls- och bostadsstatistik och hänvisar till att behovet snarare ökar än minskar mot bakgrund av att statistiken behövs vid fördelning av knappa samhällsresurser. Regeringen framhåller att det finns flera skäl som talar för en övergång till registerbaserade folk- och bostadsräkningar. Stora besparingar kan uppnås med en sådan ordning. Kostnaden för en registerbaserad folk- och bostadsräkning har enligt propositionen uppskattats till ca 10 miljoner kronor, att jämföra med de ca 300 miljoner kronor som en insamling i dag beräknas kosta. Vidare framhålls att en kvalitetsförbättring för statistik uppnås genom möjligheten att kontinuerligt framställa hushållsstatistik. Det blir också enligt regeringen enklare för uppgiftslämnarna. Kvaliteten på folkbokföringen förbättras och risken för ett ökat bortfall i statistikuppgifterna försvinner.
Regeringen hänvisar också till att det inom Europeiska unionen pågår förberedelse för ett direktiv som uppmanar medlemsländerna att genomföra en folk- och bostadsräkning vid sekelskiftet.
Inrättande av ett lägenhetsregister
För att möjliggöra en registerbaserad folk- och bostadsräkning föreslår regeringen att ett lägenhetsregister inrättas.
Registret inrättas som ett administrativt beståndsregister i anslutning till fastighetsdatasystemet och skall omfatta samtliga lägenheter i landet. Uppgifterna skall inte kunna kopplas direkt till enskilda personer. Uppbyggnaden sker med uppgifter från fastighetsdatasystemet, främst byggnadsregister. Uppgifterna gäller regional belägenhet, fastigheter och byggnader. Härtill kommer adressuppgifter. Mer specifika lägenhetsuppgifter som antalet rum, förekomst av kök eller hiss, upplåtelseform och våningsplan måste inhämtas från ägare till flerbostadshus och nyare enbostadshus med stöd av en författningsreglerad uppgiftsskyldighet. Lägenhetsbeteckning skall fastställas av kommunen och meddelas fastighetsägaren. Grundläggande bestämmelser om ändamål och innehåll samt om uppgiftsskyldighet ges i lag, medan kompletterande föreskrifter ges i förordningsform. Lägenhetsregistret blir inte ett personregister i datalagens mening men en allmän förebild har varit den förekommande regleringen av personregister.
Som registerändamål anges i förslaget till lag om lägenhetsregister att uppgifterna i registret får användas för framställning av statistik och för folkbokföringen. Registret får också användas för resursfördelning samt planering, uppföljning och utvärdering av boende, byggande och kommunikationer.
I fråga om innehållet föreskrivs att registret får innehålla uppgifter om fastighet, byggnad, lägenhetsbeteckning och övriga uppgifter om lägenheten samt att regeringen närmare föreskriver vilka uppgifter registret skall innehålla. Uppgiftsskyldigheten för fastighetsägare förenas med en möjlighet att förelägga vite om begärd uppgift inte lämnas inom föreskriven tid.
Folkbokföring på lägenhet
Regeringen föreslår en ändring i folkbokföringslagen med innebörden att personer som bor i flerbostadshus skall folkbokföras på lägenhet och inte bara på fastigheten. Folkbokföringen på lägenhet medför att skyldigheten att lämna vissa uppgifter i flyttningsanmälan också skall gälla lägenhetsuppgift. Skattemyndigheten får i sin egenskap av folkbokföringsmyndighet förelägga en person att lämna uppgift om lägenhetsbeteckning, även om denne inte dr skyldig att göra anmälan om flyttning. Bestämmelserna om föreläggande till fastighetsägare att uppge till vem han upplåter bostad och vilka som enligt hans kännedom bor i fastigheten respektive lägenheten kompletteras med att föreläggandet också får avse uppgift om personnummer, adress, fastighetsbeteckning och lägenhetsbeteckning.
Integritetsfrågor
Enligt regeringen utgör folkbokföring på lägenhet som en utökad adressuppgift knappast i sig en integritetskänslig uppgift. Genom att uppgifter om lägenhetsbeteckning förs in i folkbokföringen ökar precisionen i adressen och minskar risken för personförväxlingar, t.ex. vid postdistribution. Minskad risk för personförväxling innebär enligt regeringen en förstärkning av integritetsskyddet. Införandet av särskiljande adresser i folkbokföringen anges kanske även kunna bidra till en minskning av personnummeranvändningen.
Regeringen framhåller vidare att den personliga integriteten kan kränkas, inte enbart genom att känslig information samlas, utan även genom att i och för sig harmlösa uppgifter är felaktiga eller inaktuella. Regeringen hänvisar även till att de uppgifter som SCB använder för att framställa statistik omfattas av absolut sekretess.
Lagrådet
Lagrådet har granskat regeringens lagförslag och har haft vissa synpunkter på utformningen av förslagen. Lagrådets synpunkter har i stor utsträckning beaktats i propositionen. Lagrådet har inte närmare berört integritetsfrågan.
Motionerna
Fyra motioner har väckts med anledning av propositionen. I motion 1995/96:Fi8 yrkar Birger Hagård m.fl. (m) att riksdagen avslår regeringens proposition. I andra hand yrkas i motionen ett tillkännagivande till regeringen om mindre omfattande insatser vid insamling av uppgifter, i enlighet med FoB 90-kommissionens förslag. Enligt motionärerna utgör allmänhetens inställning till FoB:arna den naturliga utgångspunkten för överväganden kring hur statistikbehovet skall tillgodoses. En registrering som uteslutande bygger på att uppgifter om medborgarna inhämtas från andra register, fastighetsägare, bostadsrättsföreningar m.fl. kommer enligt motionärerna snarare att förstärka allmänhetens negativa inställning och väcka känslor av att leva i ett kontrollsamhälle än mana till förståelse för registreringen. Motionärerna framhåller dock att genomförandet av folk- och bostadsräkningen inte är integritetskränkande i sig utan det är möjligheterna till sambearbetning av lägenhetsregistret med en rad andra register som reser berättigade frågor från sårbarhets- och integritetssynpunkt. Om ett lägenhetsregister införs måste registrering i första hand grunda sig på uppgifter som inhämtas endast från den enskilde som registreringen avser och inte på en lagreglerad uppgiftsskyldighet.
Anne Wibble m.fl. (fp) yrkar i motion 1995/96:Fi6 att regeringen avslår propositionen i den del som rör inrättandet av ett centralt lägenhetsregister. Om detta yrkande avslås yrkas avslag på propositionen. I motion 1995/96:Fi7 av Siw Persson och Margitta Edgren (båda fp) begärs ett tillkännagivande till regeringen i fråga om det integritetsinskränkande av att ha lägenhet/lägenhetsbeteckning i adressen. I båda motionerna framhålls att man inte är motståndare till personbunden information om den enskilde eftersom ett modernt samhälle har ett legitimt behov av sådana uppgifter. Men dessa legitima samhällsbehov av individinformation måste - framhålls det i motion Fi6 - balanseras av en uttrycklig och i praktiken visad respekt för den enskildes personliga integritet. Införandet av ett lägenhetsregister strider mot grundtanken att samhällets användning av registrerad information om den enskilde i möjligaste mån skall ske först efter hörande och delaktighet av den enskilde, och med medborgarens samtycke. Motion Fi7 vänder sig mot lägenhetsbeteckningar i adresser. Integritetsintrånget kommer att upplevas av allmänheten främst utifrån preciseringen av postadressen som ju sprids utan restriktioner. Adressen kommer att bära information om den enskildes boendeförhållanden och samlevnad med andra. Det är spridningen av uppgifter - som en integrerad del av postadressen - till alla dem som den enskilde vill eller måste ha kontakt med som skapar det moraliska och politiska problemet.
Peter Eriksson och Birger Schlaug (båda mp) ifrågasätter i motion 1995/96:Fi9 behovet av att det över huvud taget genomförs fler folk- eller bostadsräkningar, vare sig de är registerbaserade eller mer traditionella, mot bakgrund av att varken kommunerna eller forskningen har mer än ett begränsat intresse av dessa. De behov som propositionen vill tillgodose kan som FoB 90-kommissionen förordat uppnås genom frivilliga mer begränsade undersökningar. Av integritetsskäl är det inte acceptabelt att enskilda medborgare skall behöva uppleva att staten samlar in mängder av data ur ett flertal register bakom ryggen på dem. Att staten dessutom skall utgå från fastighetsägarnas uppgifter i stället för uppgifter direkt från medborgarna upplevs säkerligen av många som både kränkande och obehagligt. Det nya lägenhetsregistret bör inte införas, och motionärerna yrkar att propositionen i sin helhet avslås.
Utskottet
Inhämtande av upplysningar
På utskottets begäran har statsrådet Jan Nygren och generaldirektören vid Datainspektionen Anitha Bondestam muntligen lämnat kompletterande upplysningar i ärendet.
Reaktionerna på tidigare folk- och bostadsräkningar
Frågan om den personliga integriteten och intrång i denna i samband med folk- och bostadsräkningar uppmärksammades första gången i en omfattande allmän debatt vid 1970 års folk- och bostadsräkning. Därefter har debatter om integritetsfrågor förekommit tämligen regelmässigt vid följande folk- och bostadsräkningar.
Debatten i samband med 1970 års folk- och bostadsräkning avsåg i första hand det då tillämpade förfarandet med en insamling av uppgifter genom fastighetsägarna, vilket kritiserades starkt. Debatten avsåg dock även riskerna för integritetsintrång i bearbetning och lagring av data.
En omfattande integritetsdebatt uppstod också på grund av det förslag om utformning av kommande folk- och bostadsräkningar som SCB på regeringens uppdrag lade fram år 1983, det s.k. Fobaltförslaget. Enligt detta skulle uppgifter helt hämtas ur befintliga och vissa tillkommande register. Kritiken inriktades främst på att datatekniken kunde användas för att kontrollera medborgarna, bl.a. genom sambearbetningar av administrativa register.
Statistikkommissionen för 1985 års folk- och bostadsräkning, kallad FoB 85- kommissionen, uppdrog åt en arbetsgrupp att utföra ett visst utredningsarbete. Gruppens rapport finns redovisad i kommissionens delbetänkande Folk- och bostadsräkningar i framtiden (SOU 1988:43) som bilaga 1. Gruppen vägde nyttan mot kostnaderna för folk- och bostadsräkningar. En tungt vägande aspekt, kanske den avgörande, var enligt arbetsgruppen uppoffringen av integritet. Det finns emellertid inte någon självklar definition av begreppet personlig integritet eller intrång i denna integritet. Allmänt gällde enligt arbetsgruppen att man fruktar den stora mängden uppgifter och den av individen okontrollerade överföringen från ett register till ett annat. Bland sådant som väcker oro och irritation nämns känslig information, registersamkörning, användning av personnummer, felaktig eller misstolkad information och evalveringsundersökningar. Men i många fall ser man ändå folk- och bostadsräkningen mindre som ett integritetshot än som en av andra skäl mindre önskvärd företeelse. Massmedierna speglar allmänhetens oro för folk- och bostadsräkningen. De har enligt arbetsgruppen fört ut en saklig information men har också presenterat folk- och bostadsräkningen så att allmänheten kunnat vilseledas att tro att uppgifter för statistiska ändamål inte är sekretesskyddade. Många upplever bristen på kontroll av vart uppgifterna tar vägen som det mest oroande. Man oroar sig i första hand för att uppgifterna når den närmaste omgivningen, men också att de når alla dem som i sin tjänsteutövning har eller kan skaffa sig tillgång till individuppgifter. Dessutom oroar man sig för vad som brukar betecknas som storebror och för hur registret skulle kunna utnyttjas av en ockupationsmakt.
FoB 85-kommissionen framhöll att skyddet för den personliga integriteten under alla förhållanden fortlöpande måste uppmärksammas. Riskerna för otillbörliga integritetsintrång är små när det gäller statistik av det slag som folk- och bostadsräkningen representerar. Det hindrar inte att kvarstående faktiska risker för integritetsintrång och sakligt grundad oro för detta kan och måste så långt möjligt undanröjas. Utan allmänt vedertagna uppfattningar om vad som skall avses med personlig integritet och otillbörliga intrång i denna måste det i fråga om folk- och bostadsräkningen eller motsvarande, liksom vid all framtagning av offentlig statistik, dock alltid bli fråga om en avvägning mellan det allmännas och medborgarnas mer eller mindre sammanfallande eller motstridande intressen.
FoB 90-kommissionen redovisade i sitt betänkande Folk och bostadsräkningen år 1990 och i framtiden (SOU 1993:41) reaktionerna över 1990 års folk- och bostadsräkning. Folk- och bostadsräkningen hade föranlett en omfattande allmän debatt, där olika kritiska synpunkter förts fram, främst i massmedierna. Kritiska synpunkter hade även kommit till uttryck hos politiker i kommunerna och i deras ställningstaganden i de beslutande organen. Den i olika sammanhang framförda kritiken hade till stor del liksom tidigare gällt att folk- och bostadsräkningen kränker den enskildes integritet, att sekretesskyddet är otillräckligt, att den innebär en otillbörlig kontroll av medborgarna och att den är onödig och dyr eftersom de uppgifter som ingår i den redan finns tillgänglig i olika andra register o.d. Nytt i reaktionerna var också att de i ökad utsträckning i en del fall fått formen av mer eller mindre organiserade kampanjer med syfte att bojkotta folk- och bostadsräkningen. FoB 90- kommissionen fann att skyddet för den personliga integriteten hade tillgodosetts genom omfattande säkerhetsåtgärder och att några nämnvärda integritetsinskränkningar som kunde hänföras till åtgärder i genomförandet inte hade kommit till synes. Kommissionen kunde konstatera att den oro för integritetsintrång och de uppfattningar att folk- och bostadsräkningar är onödiga som kommit till synes i den allmänna debatten och i vägran att lämna uppgifter inte hade dämpats i 1990 års folk- och bostadsräkning jämförts med vad som tidigare iakttagits, snarare kunde det vara fråga om en ökning. Detta gäller trots strävandena att genom informationsinsatser visa på sekretess- och integritetsskyddet och öka förståelsen för folk- och bostadsräkningen.
Tidigare riksdagsbehandling
Under riksdagsbehandlingen av propositioner om folk- och bostadsräkningen år 1990 (prop. 1988/89:91 och 1988/89:121) framfördes i en rad motioner yrkanden med utgångspunkt i integritetsaspekter. Finansutskottet hänvisade bl.a. till de stora behovet för kommunerna av tillförlitlig statistik på regional nivå. Finansutskottet ställde sig i huvudsak bakom regeringens förslag, men gjorde två tillkännagivanden till regeringen, en beträffande arkivering av registret och en beträffande en tioårsintervall mellan folk- och bostadsräkningarna (bet. 1988/89:FiU24).
Frågan om skyldighet för fastighetsägare att lämna uppgifter om vem som bor i deras fastigheter behandlades av konstitutionsutskottet våren 1991 i ett yttrande till skatteutskottet över ny folkbokföringslag (1990/91: KU5y). Utskottet hänvisade till att uppgiftsskyldigheten bara gällde efter förfrågan från skattemyndigheten. Enligt utskottet vägde behovet av att kunna kontrollera om folkbokföringsorten är rätt över den eventuella integritetsinskränkning uppgiftsskyldigheten skulle innebära.
Gällande regler
Enligt 1 kap. 2 § tredje stycket regeringsformen skall det allmänna värna om den enskildes privatliv. 2 kap. 3 § regeringsformen stadgar att varje medborgare i den utsträckning som närmare anges i lag skall skyddas mot att hans personliga integritet kränks genom att uppgifter om honom registreras med hjälp av automatisk databehandling.
Datalagen (1973:289) har till syfte att hindra att hantering av ADB-fört personregister medför otillbörligt intrång i den personliga integriteten. Integritetsskyddet i datalagen ersätts på en rad områden av särskilda registerlagar för vissa slag av personregister. För sådana s.k. statsmaktsregister behövs inte tillstånd av Datainspektionen.
Enligt 2 § andra stycket 4 datalagen krävs tillstånd för sambearbetning av uppgifter i olika personregister, men kravet på tillstånd gäller inte om det i författning finns stöd för en sambearbetning och inte heller om samkörningen sker i överensstämmelse med beslut av Datainspektionen eller om de registrerade lämnat sitt medgivande. Med inrättande av personregister förstås även insamling av uppgifter som skall ingå i registret.
Enligt förarbetena till datalagen (prop. 1973:33 s. 120) är det angeläget att frågan om huruvida ett personregister kan medföra otillbörligt integritetsintrång bedöms efter likartade grunder oavsett om registret inrättas efter tillstånd av Datainspektionen eller efter beslut av statsmakterna. I förarbetena till bestämmelserna i 3 § datalagen om de generella grunderna för tillståndsgivningen (prop. 1978/79:109) har framhållits att för tillståndsgivningen självfallet måste vara av betydelse om uppgifterna samlas in direkt från dem som registreras och om dessa personer känner till registerändamålet eller om uppgifterna kommer från annat håll och kanske samlats in för andra syften. Enligt motiven skall när det gäller tillstånd för sambearbetning en restriktiv tillämpning gälla. I vissa fall, t.ex. i fråga om samutnyttjande av data för forskningsändamål, samhällsplanering och statistikproduktion, kan man vara mindre restriktiv vid bedömningen.
Datalagsutredningens förslag till ny datalag (SOU 1993:10) innehåller bestämmelser om att personuppgifter får behandlas endast under vissa förutsättningar, bl.a. om den enskilde samtyckt till behandlingen eller om behandlingen behövs för att tillgodose ett allmänintresse och detta intresse fick anses väga tyngre än den enskildes intresse av att uppgifter om honom inte behandlas. Den enskildes samtycke skall enligt förslaget lämnas uttryckligen och avse viss behandling, som han informerats om.
I detta sammanhang kan nämnas att Datalagsutredningen diskuterade begreppet otillbörligt intrång i den personliga integriteten och fann att det inte låter sig definieras. Det är beroende av en vägning av motstående intressen. Endast om den enskilde ges en absolut rätt att freda sig mot varje intrång i integriteten, dvs. i sin privata sfär, eller om undantagen går att exakt avgränsa skulle en definition vara möjlig. Något allmänt stöd för uppfattningen att den enskilde skulle ha en absolut rätt till uppgifter om sin person föreligger inte. Fallen där intrång skall vara tillåtet och således inte otillbörligt växlar beroende på vilka utgångspunkter som väljs. Utredningen ansåg att intrång i den personliga integriteten måste få tillåtas, om andra och viktigare intressen påkallade det och att den oenighet som kunde finnas om integritetsskyddets omfattning närmast rör vilka dessa övergripande intressen kan vara. Denna fråga kan i sin tur inte besvaras utan att hänsyn tas till exempelvis arten och mängden av de uppgifter om den enskilde som skall behandlas och i vilka sammanhang de är tänkta att förekomma.
I Europaparlamentets och rådets direktiv 95/46/EG regleras skyddet för enskilda personer med avseende på behandlingen av personuppgifter samt de fria flödet av sådana uppgifter. Direktiven gäller för sådan behandling av uppgifter som sker med hjälp av automatisk databehandling och för sådana andra uppgifter som ingår i ett register som är uppbyggt efter vissa sökkriterier. Medlemsstaterna skall föreskriva att personuppgifter skall samlas in för särskilda uttryckligt angivna och berättigade ändamål; senare behandling av uppgifter för historiska, statistiska och vetenskapliga ändamål skall inte anses oförenlig med dessa ändamål förutsatt att medlemsstaterna beslutar om lämpliga skyddsåtgärder. Personuppgifter får behandlas endast om den registrerade otvetydigt lämnat sitt samtycke eller om behandlingen är nödvändig för att fullgöra ett avtal, för att fullgöra en rättslig förpliktelse som åvilar den registeransvarige, för att skydda den registrerades grundläggande intressen eller om behandlingen är nödvändig för att utföra en arbetsuppgift av allmänt intresse, eller om behandlingen är nödvändig för ändamål som rör berättigade intressen hos den registeransvarige utom när sådana intressen uppvägs av den registrerades intressen.
Den registeransvarige skall ge den person som uppgifterna samlas in ifrån information om vem som är registeransvarig, ändamålet med behandlingen av uppgifterna samt all ytterligare information som är nödvändig för att tillförsäkra den registrerade en korrekt behandling.
Om uppgifterna inte samlas in från den registrerade skall den registeransvarige ge den registrerade motsvarande information. Detta gäller dock inte när det - särskilt i samband med behandling för statistiska ändamål eller forskningsändamål - visar sig omöjligt eller innebär en oproportionerligt stor ansträngning att ge informationen eller om registrering eller utlämnande uttryckligen föreskrivs i författning. I sådana fall skall lämpliga skyddsåtgärder vidtas.
Inom EG planeras mot bakgrund av rekommendationer från FN och Europarådet direktiv om en folk- och bostadsräkning år 2000.
När det gäller det i den nu aktuella propositionen framlagda förslaget om att uppgift om lägenhetsförteckning skall kunna ingå i folkbokföringsregistret kan nämnas att enligt 7 kap. 15 § sekretesslagen (1980:100) gäller sekretess i verksamhet som avser folkbokföringen eller annan liknande registrering av befolkningen för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller någon honom närstående lider men om uppgiften röjs.
För uppgifter om namn, adress, personnummer eller civilstånd gäller således i normala fall inte sekretess.
Däremot råder enligt 9 kap. 4 § absolut sekretess för de uppgifter som SCB använder för att framställa statistik och som avser enskilds personliga ekonomiska förhållanden, vilka kan hänföras till den enskilde. Uppgifter i företagsregister, uppgift som avser avliden, uppgift som behövs för forskningsändamål, uppgift som avser personal- och lönestatistik och uppgifter som inte kan hänföras till enskild får emellertid lämnas ut om det står klart att det kan ske utan skada för den som uppgiften rör eller för någon honom närstående.
Utskottets överväganden
Genom muntliga upplysningar från statsrådet Jan Nygren och genom propositionen har framkommit att det i samhället finns en stort behov av sådana statistiska uppgifter som folk- och bostadsräkningarna ger. Uppgifterna behövs bl.a. för resursfördelning och planering samt för uppföljning och utvärdering. Hushållsstatistik på lokal nivå ger information som är av grundläggande betydelse för arbete med planering, utvärdering och fördelning av samhällets resurser. I remissvaren på FoB 90-kommissionens förslag underströks det stora behovet av hushållsstatistik, såväl inom den statliga och kommunala som den privata sektorn. Det har vidare framkommit att urvalsundersökningar inte är en metod som lämpar sig när det gäller uppgifter på låg regional nivå, t.ex. på församlingsnivå, och att det finns ett stort behov av sådana uppgifter.
Utskottet anser i likhet med regeringen att övervägande skäl talar för att folk- och bostadsräkningarna i fortsättningen skall ske genom att uppgifterna helt hämtas från andra register i stället för att som hittills delvis ha inhämtats också från de enskilda personerna. Stora besparingar kan uppnås genom att uppgifter inte längre behöver inhämtas från alla hushåll. Klara kvalitetsförbättringar uppnås genom att det ges en möjlighet att kontinuerligt framställa hushållsstatistik, vilket ger en mer aktuell information om hushållens boendestandard och boendeekonomi. Problemet med bortfall av svar, som visade sig under 1990 års folk- och bostadsräkning och som innebär en risk för sämre kvalitet i statistiken, försvinner med en registerbaserad folk- och bostadsräkning. Ytterligare ett skäl är att bördan för kommuner, fastighetsägare och allmänheten att lämna uppgifter kan minskas sedan uppbyggnadsskedet väl passerats.
En registerbaserad folk- och bostadsräkning förutsätter folkbokföring på lägenhet för dem som bor i flerbostadshus, liksom hushåll i enbostadshus i dag registreras på sin bostad. Utskottet har inhämtat muntliga upplysningar från generaldirektören vid Datainspektionen Anitha Bondestam, som särskilt berört det integritetskänsliga i de föreslagna ändringarna i folkbokföringslagen. Utskottet är medvetet om att en uppgift i folkbokföringsregister om i vilken lägenhet en person bor i vissa fall kan upplevas som integritetskränkande men vill hänvisa till att 7 kap. 15 § sekretesslagen ger utrymme att sekretessbelägga uppgiften om det finns särskild anledning att den enskilde eller någon honom närstående lider men om uppgiften röjs.
När det gäller inrättandet av ett lägenhetsregister ser utskottet inte registret i sig som integritetskränkande eftersom det inte är knutet till personer. Vad som däremot kan inge oro bland människor är det förhållandet att en sambearbetning av detta register, folkbokföringsregister och andra register tillsammans kan ge en alltför integritetskänslig bild av personer och hushåll. Utskottet vill därför understryka behovet av information till allmänheten när det gäller folk- och bostadsräkningarna om bl.a. syftet med folk- och bostadsräkningen och det integritetsskydd som finns kring uppgifterna. Utskottet har inhämtat att information om provundersökningen kommer att ges i form av annonser, pressmeddelanden och informationsträffar. Vidare kommer allmänheten att ges möjlighet att rekvirera informationsmaterial. I samband med ändringar i folkbokföringen kommer de registrerade att få information från skattemyndigheterna. De register som används för den statistik som framställs under provundersökningen kommer enligt propositionen att gallras när proven genomförts. Utskottet förutsätter att regeringen, i samband med att den återkommer till riksdagen i fråga om folk- och bostadsräkningen år 2000, kommer att behandla informationsfrågan ingående och beakta alla aspekter på hur informationen bäst bör delges de registrerade.
Mot bakgrund av att omfattande informationsinsatser planeras anser utskottet att en registerbaserad provundersökning och även folk- och bostadsräkningen år 2000 bör kunna genomföras utan att det behöver uppkomma oro för integritetskränkningar i samband med verksamheten.
Konstitutionsutskottet anser således att propositionens lagförslag bör tillstyrkas och att vad regeringen förordat om en registerbaserad folk- och bostadsräkning bör godkännas. Motionerna bör följaktligen avstyrkas. Utskottet har inte tagit ställning i anslagsfrågan.
Stockholm den 30 november 1995
På konstitutionsutskottets vägnar
Birgit Friggebo
I beslutet har deltagit: Birgit Friggebo (fp), Kurt Ove Johansson (s), Catarina Rönnung (s), Ingvar Johnsson (s), Widar Andersson (s), Birger Hagård (m), Tone Tingsgård (s), Birgitta Hambraeus (c), Björn von Sydow (s), Jerry Martinger (m), Barbro Hietala Nordlund (s), Kenneth Kvist (v), Pär-Axel Sahlberg (s), Peter Eriksson (mp), Håkan Holmberg (fp), Nils Fredrik Aurelius (m) och Ola Karlsson (m).
Avvikande mening
Birgit Friggebo (fp), Anders Björck (m), Birger Hagård (m), Birgitta Hambraeus (c), Jerry Martinger (m), Inger René (m), Peter Eriksson (mp) och Håkan Holmberg (fp) anser att utskottets yttrande under rubriken Överväganden bort ha följande lydelse:
Enligt konstitutionsutskottets mening har regeringen inte lagt tillräcklig vikt vid integritetsfrågan. En omfattande registrering av uppgifter som berör enskilda personer måste föregås av noggranna avvägningar i fråga om behovet av de insamlade uppgifterna å ena sidan och integritetsfrågorna och de enskildas krav på en skyddad personlig sfär å andra sidan. Nyttan av en allmän folk- och bostadsräkning måste vägas mot de fördelar som därigenom står att vinna jämfört med att uppgifterna hämtas in enligt en urvalsmetod. Några mer ingående avvägningar av detta slag redovisas inte i propositionen. Regeringen har som skäl för förslaget bl.a. framhållit kostnadsaspekterna. Utskottet anser att kostnadsaspekten under alla förhållanden måste underordnas behovet av ett system som medborgarna känner förtroende inför.
Som ändamål för lägenhetsregistret anges att det skall användas för framställning av statistik och för folkbokföringen samt för resursfördelning och planering, uppföljning och utvärdering av boende, byggande och kommunikationer. Utskottet anser att det inte bör skapas ett register som på detta sätt innehåller uppgifter som är "bra att ha", dvs. är till för att tillgodose eventuella framtida behov av registerdata om människors liv och leverne.
Utskottet vill understryka att regeringens förslag innebär effekter som är integritetskränkande. Uppgift om en persons adress i folkbokföringsregistren är visserligen oftast inte integritetskränkande i dag, men det uppstår ett annat läge när lägenhetsbeteckningen upplyser om boendeform för envar och när man via postadressen kan göra sammanställningar om hushållets sammansättning.
Enligt utskottets mening måste allmänhetens inställning till folk- och bostadsräkningarna vara utgångspunkten vid ställningstaganden om hur samhällets statistikbehov skall tillgodoses. Allmänhetens inställning manifesterades tydligt vid folk- och bostadsräkningen 1990, då bortfallet av svar också blev märkbart. Att uppgiftsinsamlingen för statistiska ändamål skall ske genom heltäckande folk- och bostadsräkningar kan i och för sig ifrågasättas. Utskottet anser dock att ett allvarligare problem är att enskilda personer genom en registerbaserad folk- och bostadsräkning kan uppleva att staten samlar in en stor mängd data bakom ryggen på dem, och att detta sker i ett kontrollsyfte. Om det nu genomförs en datainsamling utan att uppgifterna hämtas från den enskilde personen kommer detta enligt utskottets bedömning att förstärka medborgarnas misstänksamhet och försvåra framtida angelägnare datainsamlingar, även om medborgarna lämnas utförlig information om folk- och bostadsräkningen. Att staten dessutom skall utgå från fastighetsägarnas uppgifter i stället för uppgifter direkt från medborgarna kan också sannolikt uppfattas som kränkande och obehagligt.
Utskottet avstyrker propositionen.
Innehållsförteckning
Sammanfattning 1
Propositionen 1
Motionerna 2
Propositionens förslag 2
Behovet av hushållsstatistik 2
Fördelen med en registerbaserad folk- och bostadsräkning 4
Konstruktionen av ett lägenhetsregister 4
Motionerna 5
Utskottet 7
Hemställan 9
Reservationer
1. Registerbaserad folk- och bostadsräkning år 2000 m.m.
(mom. 1) 10
2. Folk- och bostadsräkning baserad på urval (mom. 2) 11
Bilagor
1. Propositionens lagförslag 12
1. Förslag till lag om provverksamhet avseende hushålls- och
bostadsuppgifter 12
2. Förslag till lag om lägenhetsregister 13
3. Förslag till lag om ändring i folkbokföringslagen (1991:481) 15
4. Förslag till lag om ändring i lagen (1990:1536) om folkbok-
föringsregister 17
2. Konstitutionsutskottets yttrande 1995/96:KU3y18
Gotab, Stockholm 1995