Reformering av övervakningssystemet enligt Europakonventionen
Betänkande 1994/95:UU12
Utrikesutskottets betänkande
1994/95:UU12
Reformering av övervakningssystemet enligt Europakonventionen
Innehåll
1994/95 UU12
Sammanfattning
Utskottet tillstyrker i detta betänkande regeringens (Utrikesdepartementet) förslag (prop. 1994/95:115) att godkänna protokollen nr 9 och 11 till den europeiska konventionen den 4 november 1950 angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen). Båda protokollen avser ändringar i förfarandet vid prövning av klagomål enligt konventionen. Genom protokoll nr 9 ges en enskild klagande rätt att själv hänskjuta ett mål till prövning av den europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna (Europadomstolen) sedan den europeiska kommissionen för de mänskliga rättigheterna (Europakommissionen) avgett rapport i målet. Protokoll nr 11 innebär att den nuvarande kommissionen och domstolen ersätts med en permanent domstol för prövning av såväl individuella som mellanstatliga klagomål. Reformen har till syfte att rationalisera övervakningssystemet och nedbringa de långa handläggningstider som uppstått i det nuvarande systemet.
Utskottet tillstyrker vidare regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Lagändringen är en följd av ett svenskt godkännande av protokoll nr 9 och avser de processuella bestämmelserna i konventionen. Utskottet delar regeringens bedömning att de lagändringar som nödvändiggörs av protokoll nr 11 bör anstå till dess tidpunkten för detta protokolls ikraftträdande bättre kan överblickas.
Inga motioner har väckts med anledning av propositionen.
Propositionen
I proposition 1994/95:115 yrkar regeringen att riksdagen
dels godkänner protokollen nr 9 och 11 till den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna,
dels antar förslag till lag om ändring i lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.
I propositionen anförs att ärendet saknar direkt betydelse för svenska myndigheter. Någon remissbehandling har därför inte ansetts behövlig. Lagrådet avgav yttrande över förslaget till lag om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (prop.1993/94:117, bet. 1993/94:KU24, rskr. 1993/94:246). Den nu föreslagna lagändringen utgör närmast en nödvändig konsekvens av den lagstiftningsmetod som tillämpades då Europakonventionen och protokollen nr 1--8 införlivades med svensk rätt genom lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Lagrådets hörande skulle därför sakna betydelse i ärendet.
Lagförslaget har fogats till betänkandet (bilaga 1). Lagändringen föreslås träda i kraft den dag regeringen bestämmer.
Protokoll nr 11 har tagits in som bilaga 2 till betänkandet.
Utskottet
Inledning
Den europeiska konventionen den 4 november 1950 angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) ratificerades av Sverige den 4 februari 1952. Senare har Sverige också ratificerat nio av de tilläggsprotokoll som antagits till konventionen. Genom de första, fjärde, sjätte och sjunde tilläggsprotokollen har antalet skyddade rättigheter utökats. Det andra protokollet reglerar behörigheten för Europadomstolen att avge rådgivande yttranden till Europarådets ministerkommitté. De tredje och åttonde protokollen behandlar vissa förändringar i förfarandet inför Europadomstolen och Europakommissionen. Det femte protokollet gäller sättet att utse ledamöter i kommissionen och domstolen. Det tionde protokollet rör omröstningsreglerna i Europarådets ministerkommitté vid prövning av klagomål enligt konventionen. Detta har ännu inte trätt i kraft.
Konventionen och protokollen nr 1--8 till denna har som framgått ovan införlivats med svensk rätt genom lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Lagen trädde i kraft den 1 januari 1995.
När Europakonventionen arbetades fram efter andra världskrigets slut var det en kontroversiell fråga om konventionens efterlevnad skulle säkerställas genom en internationell domstol eller på annat vis. Tillskapandet av både en kommission och en domstol är en politisk kompromiss mellan de stater som önskade en sådan domstol och de som motsatte sig denna. Detta är också anledningen till att domstolens jurisdiktion över en stat gjordes beroende av att staten avgett en uttrycklig förklaring att den underkastar sig domstolens jurisdiktion (artikel 46). Rätt för enskilda att anföra klagomål mot en stat finns enligt konventionen, endast om staten i fråga uttryckligen förklarat att den erkänner kommissionens behörighet att behandla ett sådant klagomål (artikel 25). Någon rätt för den enskilde att också föra ett mål till domstolen upptogs inte i konventionen.
Sverige erkände i samband med ratifikationen av konventionen år 1952 den enskilda klagorätten. Detta gjordes för obegränsad tid. Ett svenskt erkännande av domstolens jurisdiktion skedde år 1966 för en period av fem år. Det svenska erkännandet har därefter förnyats för ytterligare femårsperioder, senast för tiden fram till den 13 maj 1996 (prop. 1990/91:79, bet. 1990/91:UU17, rskr. 1990/91:162). Enligt föreliggande proposition har domstolens jurisdiktion erkänts av samtliga konventionsanslutna stater, antingen för en viss tidsperiod eller för obegränsad tid. Samtliga konventionsstater har också accepterat den enskilda klagorätten enligt artikel 25.
Nuvarande processordning
Övervakningen av att konventionsstaterna efterlever konventionen och dess tilläggsprotokoll sker i dag genom tre organ: den europeiska kommissionen för de mänskliga rättigheterna, den europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna och Europarådets ministerkommitté.
Kommissionen granskar klagomål från stater och från enskilda över påstådda brott mot konventionen. För att klagomål skall behandlas av kommissionen krävs att alla inhemska rättsmedel skall vara uttömda, klagomålet skall ha inkommit inom sex månader från det att det slutliga nationella avgörandet meddelats, klagomålet skall anses omfatta en fråga som rör konventionens tillämpning samt inte vara uppenbart ogrundat. Är dessa förutsättningar inte uppfyllda avvisas klagomålet. Om ett mål inte avvisas skall kommissionen verka för en förlikning mellan klaganden och den berörda staten. Om förlikning inte uppnås, skall kommissionen avge slutrapport till ministerkommittén, i vilken den uttalar sin uppfattning i frågan huruvida ett konventionsbrott ägt rum. Därefter kan kommissionen och den berörda staten inom tre månader från dagen för rapportens överlämnande till ministerkommittén hänskjuta målet till domstolen. Domstolen avgör målet genom dom, som är folkrättsligt bindande för den berörda staten. Om målet inte hänskjuts till domstolens prövning avgörs det av ministerkommittén.
Behovet av en övergripande reform
I samband med konventionens tillkomst ansågs den enskildes intresse bli tillräckligt tillgodosett genom kommissionens behörighet att begära domstolens prövning. Övervakningssystemet ger, som nämnts, i dag inte en enskild klagande någon rätt att få ett mål som behandlats i kommissionen prövat i domstolen. Enligt propositionen behandlades frågan ingående vid ett ministermöte år 1985. Det ansågs då önskvärt att systemet reformerades med innebörd att enskilda klagande skulle ges en rätt att begära domstolens prövning av ett mål. Av propositionen framgår också att såväl domstolen som kommissionen tillstyrkt en sådan reform.
Protokoll nr 9 arbetades fram i expertkommittén för en reformering av övervakningssystemet enligt konventionen och i styrkommittén för mänskliga rättigheter. Enligt detta protokoll ges en enskild klagande rätt att själv hänskjuta ett mål som granskats av Europakommissionen till Europadomstolens prövning. Domstolens prövning av ett sådant mål är dock beroende av om prövningstillstånd meddelats. En närmare redogörelse för innehållet i protokoll nr 9 återfinns på s. 17--18 i propositionen. Protokollet undertecknades av Sverige med förbehåll för ratifikation då det öppnades för undertecknande av Europarådets ministerkommitté den 6 november 1990. Protokollet har enligt propositionen hitintills ratificerats av 15 stater. Det trädde i kraft den 1 oktober 1994 gentemot de stater som först ratificerade protokollet. För de stater som ännu inte ratificerat protokollet träder det i kraft den första dagen i den månad som följer efter utgången av en period om tre månader från den dag då ratifikationsinstrumentet deponeras hos Europarådets generalsekreterare.
Med tanke på att regeringen förslår att Sverige ratificerar tilläggsprotokoll nr 11, varom mera nedan, finns inte längre några skäl för Sverige att inte ge dem som anför klagomål mot Sverige möjlighet att hänskjuta mål som behandlats av kommissionen till domstolen i enlighet med villkoren i protokoll nr 9. Protokoll nr 9 kommer att bli gällande endast för tiden fram till dess protokoll nr 11 träder i kraft.
Av propositionen framgår vidare att Sverige avvaktat ratifikation av protokoll nr 9 på grund av den mera övergripande reformdiskussion rörande konventionsorganen som pågått inom Europarådet samtidigt med diskussionen om att ge enskild klagande rätten att hänskjuta mål till domstolens prövning. Antalet registrerade klagomål till kommissionen har enligt propositionen ökat från några hundra per år i början av 1980-talet, till drygt 2 000 vid utgången av år 1993. Sedan propositionen skrevs har antalet klagomål ökat från 2 000 till drygt 3 000 vid utgången av år 1994. Målanhopningen inför konventionsorganen har lett till att det kan dröja mellan fyra och fem år innan ett mål slutligen avgörs av domstolen eller av ministerkommittén. Måltillströmningen kan också förväntas öka ytterligare med anledning av att nya stater från Central- och Östeuropa blivit Europarådsmedlemmar och anslutit sig till konventionen. Europarådet har i dag 34 anslutna stater.
Protokoll nr 11 innebär en genomgripande reform av övervakningssystemet enligt konventionen. Kommissionen och domstolen avskaffas och ersätts av en permanent domstol för prövning av såväl individuella som mellanstatliga klagomål. En redogörelse för protokollets innehåll återfinns på s. 19--27 i propositionen. Artiklarna 19--56 i Europakonventionen liksom protokoll nr 2 ersätts med de artiklar som protokoll nr 11 innehåller. Protokollet antogs av Europarådets ministerkommitté den 20 april 1994 och öppnades för undertecknande den 11 maj 1994. Det undertecknades samma dag av samtliga medlemsstater med undantag av Italien, i samtliga fall med förbehåll för ratifikation. Enligt propositionen har endast en stat ratificerat protokollet. Enligt vad utskottet senare inhämtat hade protokollet vid årsskiftet 1994/95 ratificerats av Bulgarien, Slovenien, Slovakien och Storbritannien. Protokoll nr 11 står öppet för undertecknande av samtliga medlemsstater i Europarådet som är parter i Europakonventionen. Protokollet träder i kraft den första dagen i den månad som följer efter en period om ett år efter det att samtliga konventionsstater uttryckt sitt samtycke till att vara bundna av protokollet. När detta sker kan, sägs det i propositionen, inte närmare överblickas, men det torde röra sig om en period om flera år. De lagändringar som detta protokoll nödvändiggör bör träda i kraft först då protokollet träder i kraft. Som framgått ovan upphör protokoll nr 9 att gälla när protokoll nr 11 träder i kraft.
Med anledning av ett svenskt godkännande av protokollen nr 9 och 11 föreslår regeringen att protokoll nr 9 inkorporeras med svensk rätt genom en lag om ändring i lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. De lagändringar som nödvändiggörs av protokoll nr 11 anser regeringen bör anstå till dess tidpunkten för detta protokolls ikraftträdande bättre kan överblickas. Av samma skäl avstår regeringen från att nu föreslå de ändringar i lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall som nödvändiggörs av den föreskrift om immunitet för den nya domstolens ledamöter som intagits i artikel 51 i protokoll nr 11.
Utskottets överväganden
Att främja respekten för de grundläggande mänskliga fri- och rättigheterna och att verka för ett starkt skydd av dessa är ett viktigt led i svensk utrikespolitik. Det är därför självklart att Sverige aktivt verkar för att stärka det internationella regelsystemet på detta område. Sverige är också starkt pådrivande när det gäller normernas efterlevnad.
Den europeiska konventionen för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna har fört med sig att de anslutna staterna upprättat ett unikt internationellt system för kontroll och övervakning av att konventionen efterlevs. För ett Europa i omdaning är konventionen och dess tilläggsprotokoll av särskild betydelse. Övervakningen av staternas förpliktelser enligt konventionen har, som framgått tidigare i betänkandet, hitintills handhafts av den europeiska kommissionen och den europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna. Såväl kommissionen som domstolen har utfört ett värdefullt arbete som ofta lett till att nödvändiga förändringar i de anslutna staternas lagstiftning och rättspraxis genomförts.
Allteftersom antalet klagomål till kommissionen ökat och handläggningstiderna blivit allt längre har behovet av en övergripande reform accentuerats. Även med tanke på utvidgningen av antalet medlemsstater i Europarådet och på att nya stater ansluter sig till Europakonventionen förefaller det därför enligt utskottets mening värdefullt att söka effektivera systemet så att handläggningstiderna nedbringas. Utskottet tillstyrker mot denna bakgrund proposition 1994/95:115.
Vad gäller de lagändringar som nödvändiggörs av ett svenskt godkännande av protokoll nr 11 delar utskottet regeringens bedömning att dessa bör anstå till dess tidpunkten för protokollets ikraftträdande bättre kan överblickas.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande Europakonventionsprotokollen att riksdagen godkänner protokollen nr 9 och 11 till den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna,
2. beträffande ändring i lagen om Europakonventionen att riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.
Stockholm den 21 februari 1995
På utrikesutskottets vägnar
Viola Furubjelke
I beslutet har deltagit: Viola Furubjelke (s), Göran Lennmarker (m), Kristina Svensson (s), Berndt Ekholm (s), Inger Koch (m), Anneli Hulthén (s), Helena Nilsson (c), Lena Klevenås (s), Bertil Persson (m), Karl-Göran Biörsmark (fp), Urban Ahlin (s), Eva Zetterberg (v), Arne Mellqvist (s), Lars Hjertén (m), Bodil Francke Ohlsson (mp), Ingrid Näslund (kds) och Elisebeht Markström (s).
Propositionens lagförslag
Bilaga 1
Bilaga 2