Redovisning av AP-fondernas verksamhet 2003 (skr. 2003/04:130)
Betänkande 2004/05:FIU6
Finansutskottets betänkande2004/05:FIU6
Redovisning av AP-fondernas verksamhet 2003 (skr. 2003/04:130)
Sammanfattning I skrivelse 2003/04:130 Redovisning av AP-fondernas verksamhet 2003 lämnar regeringen en redovisning av AP-fondernas utveckling under förra året - det tredje verksamhetsåret med den nya organisationen och de nya placeringsreglerna. Redovisningen innehåller bl.a. en sammanställning av fondernas årsredovisningar och en utvärdering av fondernas förvaltningsresultat och mål. Vidare redovisas utvärderingar av fondernas kostnader, fondernas riskbenägenhet och förvaltningsaktivitet, riskspridningen mellan buffertfonderna samt fondernas förvaltningsstruktur. AP-fondernas resultat uppgick under 2003 till 80,8 miljarder kronor. Skillnaden mellan pensionsavgifterna och pensionsutbetalningarna gav under året ett överskott på 9,7 miljarder kronor. Kostnaden för administrationen uppgick till avrundat 1,1 miljard kronor. Sammantaget innebär detta att AP-fondernas samlade kapital under förra året ökade med avrundat 89,5 miljarder kronor, från 487,5 miljarder kronor i slutet av 2002 till 577 miljarder kronor i slutet av 2003. I skrivelsen konstaterar regeringen vidare att fondernas förvaltningskostnader inte står i proportion till graden av förvaltningsaktivitet i fonderna. Utskottet har granskat skrivelsen och föreslår att den läggs till handlingarna. Vid en kontroll våren 2004 beslutade den s.k. genomförandegruppen, bestående av representanter från de fem partier som står bakom det nya pensionssystemet, att inga nya medel ska överföras från AP-fonderna till statsbudgeten den 1 januari 2005, men att frågan om en eventuell ytterligare överföring får tas upp på nytt vid ett senare tillfälle. I betänkandet skriver utskottet att det är viktigt att det finns en tidsplan för när den slutliga bedömningen ska genomgöras. Utskottet föreslår därför att riksdagen gör ett tillkännagivande med innebörden att regeringen i vårpropositionen för 2005 eller på annat sätt under våren 2005 - efter överenskommelse i genomförandegruppen - bör återkomma till riksdagen med en tidsplan om när den slutliga kontrollen av överföringsbeloppet ska vidtas och när eventuella ytterligare medel ska överföras från AP-fonderna till staten. Utskottet behandlar också fem motioner med anknytning till frågorna om överföring av medel från AP-fonderna till statsbudgeten, buffertfondernas kostnader och aktivitet, fondernas placeringsregler och riktlinjerna för miljö och etik i placeringsverksamheten samt Sjätte AP-fonden. Utskottet föreslår att motionerna avstyrks. I betänkandet finns fyra reservationer.
Utskottets förslag till riksdagsbeslut 1. AP-fondernas verksamhet 2003 Riksdagen lägger skrivelse 2003/04:130 till handlingarna. 2. Överföring av medel från AP-fonderna till statsbudgeten Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad utskottet anfört om att regeringen i vårpropositionen för 2005 eller på annat sätt under våren 2005 - efter överenskommelse i genomförandegruppen - bör återkomma till riksdagen med en tidsplan om när den slutliga kontrollen av överföringsbeloppet ska vidtas och när eventuella ytterligare medel ska överföras från AP-fonderna till staten. 3. Överskott i pensionssystemet Riksdagen avslår motion2004/05:Sf362 av Lars Ohly m.fl. (v) yrkande 7. Reservation 1 (v) 4. Buffertfondernas kostnader och aktivitet Riksdagen avslår motion2003/04:Fi48 av Karin Pilsäter m.fl. (fp) yrkande 1. 5. Nya riktlinjer för AP-fondernas placeringar Riksdagen avslår motionerna2004/05:Fi236 av Ingegerd Saarinen (mp) och2004/05:Sf362 av Lars Ohly m.fl. (v) yrkande 9. Reservation 2 (v, mp) 6. Etik- och miljöhänsyn i AP-fondernas placeringsverksamhet Riksdagen avslår motionerna2003/04:Fi49 av Mona Jönsson m.fl. (mp) yrkandena 1 och 2 samt2004/05:U280 av Lotta Hedström m.fl. (mp) yrkande 6. Reservation 3 (mp) 7. Avveckling av Sjätte AP-fonden Riksdagen avslår motion2003/04:Fi48 av Karin Pilsäter m.fl. (fp) yrkande 2. Reservation 4 (fp) Stockholm den 28 oktober 2004 På finansutskottets vägnar Sven-Erik Österberg Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Sven-Erik Österberg (s), Mikael Odenberg (m), Carin Lundberg (s), Sonia Karlsson (s), Mats Odell (kd), Lars Bäckström (v), Agneta Ringman (s), Gunnar Axén (m), Bo Bernhardsson (s), Christer Nylander (fp), Roger Tiefensee (c), Hans Hoff (s), Agneta Gille (s), Yvonne Ruwaida (mp), Cecilia Widegren (m), Gunnar Nordmark (fp) och Siv Holma (v).
Redogörelse för ärendet Ärendet och dess beredning I skrivelse 2003/04:130 Redovisning av AP-fondernas verksamhet 2003 lämnar regeringen en redovisning av AP-fondernas utveckling under förra året - det tredje verksamhetsåret med den nya organisationen och de nya placeringsreglerna. Redovisningen innehåller bl.a. en sammanställning av fondernas årsredovisningar och en utvärdering av fondernas förvaltningsresultat och mål. Vidare redovisas utvärderingar av fondernas kostnader, fondernas riskbenägenhet och förvaltningsaktivitet, riskspridningen mellan buffertfonderna samt fondernas förvaltningsstruktur. Med anledningen av skrivelsen har två motioner väckts. Under allmänna motionstiden 2004 väcktes ytterligare tre motioner som behandlas i betänkandet. Förslagen i motionerna återges i bilaga 1.
Utskottets överväganden AP-fondernas verksamhet 2003 Utskottets förslag i korthet Utskottet föreslår att regeringens skrivelse 130 Redovisning av AP-fondernas verksamhet 2003 läggs till handlingarna. AP-fondernas resultat 2003 AP-fondernas (exkl. Sjunde AP-fonden) sammanlagda resultat uppgick under 2003 till 80,8 miljarder kronor, visar sammanställningen av fondernas årsredovisningar. Skillnaden mellan pensionsavgifterna och pensionsutbetalningarna gav under året ett överskott på 9,7 miljarder kronor. Kostnaden för administrationen uppgick till avrundat 1,1 miljard kronor. Sammantaget innebär detta att AP-fondernas samlade kapital under förra året ökade med avrundat 89,5 miljarder kronor, från 487,5 miljarder kronor i slutet av 2002 till 577 miljarder kronor i slutet av 2003. Resultatet motsvarar en nominell avkastning på 16,4 %, vilket kan jämföras med en avkastning under 2002 på -15 %. Räknas inflationen bort blev den reala avkastningen 14,8 %. Under 2002 var den reala avkastningen -16,9 %. Under de senaste fem åren har avkastningen legat på i genomsnitt 1,7 % per år. Den reala avkastningen var under samma tidsperiod -0,1 %. Resultatet för 2003 har till en del kompenserat för de stora förluster som fonderna redovisade under 2001 och 2002, efter börsfallen och den snabba ökningen av portföljernas aktieandelar i anslutning till införandet av de nya placeringsreglerna i början av 2001. Under åren 2001 till 2003 har buffertfonderna gett ett resultat på -30,8 miljarder kronor medan det samlade kapitalet har minskat med 1,9 miljarder kronor. Tabell 1. Buffertfondernas tillgångar mdkr 1 Tillgångar 31/12 2001 31/12 2002 31/12 2003 Svenska och utländska aktier 325 (57,5 %) 278,2 (57,1 %) 341,7 (59,2 %) Svenska och utländska räntebärande värdepapper 182 (32,2 %) 162,5 (33, 3 %) 188,4 (32,7 %) Realränteobligationer 39,8 (7 %) 29,7 (6,1 %) 31,9 (5,5 %) Fastigheter 18,4 (3,3 %) 17,1 (3,5 %) 15 (2,6 %) Totalt 565,2 487,5 577 varav utomlands 287,8 (49,3 %) 279,0 (57,2 %) 333,5 (57,8 %) varav valutaexponering 54,3 55,0 69,9 1 Siffrorna inom parentes anger andel av totala kapitalet. Som framgår av tabell 1 bestod fondernas tillgångar vid utgången av 2003 till nästan 59 % av svenska och utländska aktier, vilket motsvarar knappt 342 miljarder kronor. Av dessa var 233,5 miljarder kronor placerade i utländska aktier och 108 miljarder i svenska aktier. Placeringarna i utländska aktier ökade under året med 42 miljarder kronor och placeringarna i svenska aktier steg med knappt 22 miljarder kronor. Drygt 188 miljarder kronor var placerade i svenska och utländska räntebärande värdepapper, varav drygt 88 miljarder kronor i svenska och 100 miljarder kronor i utländska. Placeringarna i realränteobligationer svarade för 5,5 % av det totala kapitalet medan fastigheternas andel uppgick till 2,6 %. Första AP-fonden Resultatet för Första AP-fonden blev under 2003 19,6 miljarder kronor, vilket motsvarar en avkastning på 16,5 %. Det var 0,2 procentenheter sämre än fondens jämförelseindex (exklusive fastigheter). Andra AP-fonden Andra AP-fondens resultat uppgick till 20,7 miljarder kronor. Det motsvarar en avkastning på 17,7 %, vilket är 0,8 procentenheter sämre än jämförelseindex, enligt fondens beräkningar. Tredje AP-fonden Tredje AP-fonden visade under 2003 ett resultat på 19,8 miljarder kronor. Det ger en avkastning på totalt 17,2 %, vilket enligt fonden är 0,1 procentenhet sämre än jämförelseindex (avkastningen för fastigheter exkluderad). Fjärde AP-fonden Fjärde AP-fondens resultat blev 19,3 miljarder kronor. Det motsvarar en avkastning på 17 %, vilket för helåret är 1 procentenhet lägre än jämförelseindex. Sjätte AP-fonden Sjätte AP-fondens totala resultat uppgick till knappt 1,2 miljarder kronor, vilket motsvarar en avkastning på omkring 10,7 %. Det är drygt 3 procentenheter bättre än fondens uppsatta avkastningsmål på 7,4 %. Sjunde AP-fonden Sjunde AP-fonden är det statliga fondalternativet inom premiereservsystemet. Den s.k. Premiesparfonden, vilken är den fond som de s.k. icke-väljarna i premiereservsystemet placeras i, gav under 2003 en avkastning på 18, 7 %. Det är 2,5 procentenheter högre än genomsnittet av samtliga premiepensionsfonders avkastning. Den s.k. Premievalsfonden, som är den valbara statliga fonden, gav under samma period en avkastning på 19,6 %, vilket är 3,5 procentenheter högre än genomsnittet för premiepensionsfonderna. Regeringens utvärdering av fondernas förvaltning Årets utvärdering omfattar perioden halvårsskiftet 2001 t.o.m. 2003 för Första-Fjärde AP-fonderna, hösten 2000 t.o.m. 2003 för Sjunde AP-fonden samt de senaste fem åren för Sjätte AP-fonden. Utvärderingen av buffertfondernas sammantagna förvaltning Fonderna har under det senaste året återhämtat en stor del av de mycket omfattande förluster som fonderna orsakade pensionssystemet under 2001 och 2002. En anledning till förbättringen är enligt regeringen att fonderna under perioden behållit sin placeringsstrategi, dvs. den höga andel aktier i portföljerna som under 2001 och 2002 gav stora förluster vändes till vinster när börskurserna återigen började stiga i början av 2003. Samtidigt konstaterar regeringen att fondernas avkastning skiljer sig mycket lite från fondernas jämförelseindex. Det beror enligt regeringen bl.a. på att fonderna har en låg riskprofil. Undersökningar och jämförelser tyder enligt regeringen på att buffertfondernas aktiva förvaltning av tillgångarna är relativt begränsad samt att risktagandet är lågt. I detta sammanhang konstaterar regeringen vidare att fondernas kostnader för förvaltningen ökat. Som framgår av tabell 2 steg förvaltningskostnaderna med drygt 200 miljoner under 2003, till totalt drygt 1,2 miljarder kronor. Det motsvarar ca 0,23 % av fondkapitalet. Att Sjätte AP-fondens kostnader är högre än de övrigas beror bl.a. på att fonden till största delen placerar i onoterade aktier, vilket kräver en större förvaltningsapparat. Tabell 2. Fondernas förvaltningskostnader mnkr Fond 2001 2002 2003 Första AP-fonden 182 166 190 Andra AP-fonden 187 197 234 Tredje AP-fonden 110 177 235 Fjärde AP-fonden 175 165 216 Sjätte AP-fonden 272 302 340 Totalt (inkl. avvecklingsfonderna) 952 1030 1234 Andel av fondkapitalet 0,17 % 0,20 % 0,23 % I förra årets skrivelse (2002/2003:130) menade regeringen att Första-Fjärde AP-fonderna bedrev en rimligt kostnadseffektiv förvaltning under förutsättning att fonderna bedrev en påtagligt aktiv förvaltning. Nu konstaterar regeringen, utifrån den låga aktiviteten i fonderna och de stigande kostnaderna, att fondernas förvaltningskostnader inte står i proportion till graden av förvaltningsaktivitet. Regeringen anger i skrivelsen att den avser att hålla kostnads- och aktivitetsutvecklingen under uppsikt även framöver. Fondernas aktivitet runt frågor som rör bolagsstyrning har däremot ökat under det senaste året, konstaterar regeringen. Samtliga fonder har vidareutvecklat sin ägarpolicy samtidigt som resurser avsatts för detta arbete. Fondernas deltagande i och förberedelser inför företagens bolagsstämmor har blivit allt viktigare. Enligt utvärderingen deltog fonderna i mellan 30 och 60 bolagsstämmor under 2003. Dessutom har flera av fonderna deltagit i ett antal kommittéer för nomineringar av styrelseledamöter, i vissa fall har fonderna agerat ordförande i kommittéerna. Fonderna har också medverkat i bildandet av Institutionella ägares förening för regleringsfrågor på aktiemarknaden. Föreningen är ett formaliserat samarbete mellan elva stora institutionella investerare på Stockholmsbörsen. Enligt regeringen bidrar fondernas arbete med ägar- och företagsstyrning positivt till fondernas mål om långsiktigt hög avkastning. Utvärderingen av de enskilda fondernas förvaltning I tabell 3 sammanfattas kortfattat regeringens synpunkter på de enskilda fondernas förvaltningsresultat och styrelsernas mål. Tabell 3. Sammanfattning av regeringens bedömning Fond Regeringens bedömning Första AP-fonden Fondens resultat sedan halvårsskiftet 2001 är negativt och sämre än jämförelseindex. Avvikelsen från index är liten. Om fonden ska nå styrelsens mål om en avkastning över jämförelseindex på 0,5 procentenheter per år i rullande femårsperioder måste avkastningen utöver jämförelseindex öka betydligt framöver. Andra AP-fonden Fondens resultat sedan halvårsskiftet 2001 är negativt men högre än jämförelseindex. Resultatet har överstigit jämförelseindex med 0,4 procentenheter per år, vilket är nära styrelsens långsiktiga mål på 0,5 procentenheter. Resultatet beror dock till stor på utvecklingen tredje kvartalet 2001. Styrelsens begränsningar av fondens risktagande är i vissa fall onödigt snäva. Tredje AP-fonden Fondens resultat sedan halvårsskiftet 2001 har varit positivt, både i absoluta tal och i förhållande till index. Avvikelserna från index är dock i allmänhet små. Om fonden ska nå styrelsens mål om en avkastning över jämförelseindex på 0,4 procentenheter per år i rullande femårsperioder måste avkastningen öka påtagligt framöver. Fjärde AP-fonden Fondens resultat sedan halvårsskiftet 2001 är negativt samt 0,6 procentenheter per år sämre än jämförelseindex. Styrelsens mål är att avkastningen ska överstiga jämförelseindex med 0,7 procentenheter per år mätt över rullande tvåårsperioder. Om målet ska nås krävs en betydande avkastning över index under de kommande åren. Sjätte AP-fonden Fonden har under den senaste femårsperioden uppnått styrelsens avkastningsmål. Anledningen är den långsiktigt höga avkastningen på onoterade aktier. Styrelsens absoluta avkastningsmål för de onoterade aktierna har dock inte nåtts. En jämförelse mot börsindex visar dock att de onoterade aktierna gett en avkastning som mer än väl kompenserar för den ökade risken i onoterade aktier. Detta gör att fondens resultat kan betecknas som goda, enligt regeringen. Sjunde AP-fonden Både Premiesparfonden och Premievalsfonden har sedan starten hösten 2000 gett en negativ avkastning. Premiesparfonden har dock under perioden uppfyllt styrelsens långsiktiga mål om att fonden ska ge en högre avkastning än genomsnittet av premiepensionsfonderna men med en lägre risk. Varken Premiesparfonden eller Premievalsfonden har uppnått styrelsens operativa mål om att fonderna med viss marginal ska överträffa sina respektive jämförelseindex. Utvärderingen av riskspridningen mellan buffertfonderna Ett av syftena med att skapa fyra av varandra oberoende buffertfonder var att sprida riskerna i förvaltningen av pensionskapitalet. Enligt regeringen tyder emellertid jämförelserna mellan fondernas avkastning på att riskspridningen varit mindre än vad man kunnat förvänta sig. Fondernas placeringsstrategier eller s.k. normalportföljer uppvisar stora likheter och samvariationen mellan fondernas resultat, både vad gäller normalportföljen och den faktiska portföljen, är mycket hög. De små skillnaderna mellan fonderna beror, enligt regeringen, bl.a. på att fonderna i begränsad omfattning utnyttjat möjligheterna att aktivt förvalta sina portföljer. Regeringen anger i skrivelsen att den i samband med kommande utvärderingar tänker återkomma till frågan om riskspridning mellan fonderna och fondernas oberoende sinsemellan. Utvärderingen av fondernas förvaltningsstruktur Regeringen anger i skrivelsen att fonderna bör göra en kritisk bedömning över på vilka placeringsområden fonden har förutsättningar att bedriva en aktiv förvaltning. Fonderna bör också kunna redogöra för varför de på de enskilda områdena räknar med att kunna uppnå en högre avkastning än marknaden i genomsnitt. Om de inte kan det bör de överväga att upphandla extern förvaltning. Enligt lagen ska fonderna lägga ut minst 10 % av fondkapitalet på externa förvaltare. Tabell 4. Förvaltningsstruktur i fonderna 2003 (exkl. Sjätte AP-fonden) AP1 AP2 AP3 AP4 AP7 Andel intern förvaltning 78 % 55 % 71 % 87 % 20 % Andel extern förvaltning 22 % 45 % 29 % 13 % 80 % Som framgår av tabell 4 förvaltas en stor del av buffertfondernas kapital internt. Sammantaget förvaltas ca 73 % av kapitalet internt av fonderna själva, medan 27 % lagts ut på externa förvaltare. Detta kan jämföras med Sjunde AP-fonden, där endast 20 % förvaltas internt och 80 % externt. Enligt regeringen kan Sjunde AP-fondens förvaltningsstruktur bero på att fonden har ett något annorlunda regelverk och att fonden därför inte betraktat buffertfondernas struktur som normbildande när de valt sin egen. Finansutskottets ställningstagande Utskottet har granskat regeringens skrivelse 2003/04:130 Redovisning av AP-fondernas verksamhet 2003. Utskottet konstaterar med tillfredsställelse att AP-fondernas resultat steg kraftigt under 2003, efter de stora förlusterna 2001 och 2002. En genomgång av halvårsrapporterna visar dessutom att fondernas resultat fortsatt att stiga under första halvåret 2004, med sammantaget omkring 30 miljarder kronor. I skrivelsen framgår att fondernas förvaltningskostnader ökat under de senaste tre åren, från omkring 0,17 % av fondkapitalet 2001 till omkring 0,23 % av fondkapitalet 2003. Kostnadsökningen motsvaras inte av en ökad aktivitet i fondernas förvaltning, konstaterar regeringen. Det kan finnas många skäl till varför kostnaderna stiger men enligt utskottets mening är det viktigt att AP-fonderna agerar kostnadseffektivt utifrån verksamhetens övergripande mål. Inte minst är detta viktigt för att upprätthålla allmänhetens förtroende för förvaltningen av pensionskapitalet. Utskottet anser därför att det är angeläget att kostnaderna hålls under uppsikt samt att det vidtas ytterligare utvärderingar och analyser av fondernas kostnader. Utskottet föreslår att skrivelsen läggs till handlingarna. Överföring av medel från AP-fonderna till statsbudgeten Utskottets förslag i korthet Utskottet ställer sig bakom den s.k. genomförandegruppens beslut i juni 2004 om att inga medel ska överföras den 1 januari 2005. Enligt utskottets mening bör regeringen i vårpropositionen för 2005 eller på annat sätt under våren 2005 - efter överenskommelse i genomförandegruppen - återkomma till riksdagen med en tidsplan om när den slutliga kontrollen av överföringsbeloppet ska vidtas och när eventuella ytterligare medel ska överföras från AP-fonderna till staten. Finansutskottets ställningstagande I och med pensionsreformen försvagades statsbudgeten, bl.a. genom att staten från AP-fonderna övertog finansieringen av förtids- och efterlevandepensioner. För att kompensera försvagningen överfördes under perioden 1999 till 2001 sammanlagt drygt 250 miljarder kronor i 1999 års penningvärde från AP-fonderna till statsbudgeten. I förarbetena inför pensionsbeslutet bedömdes att det behövdes överföringar motsvarande 300-350 miljarder kronor i 1999 års penningvärde för att långsiktigt kompensera de större åtagandena i statsbudgeten (Överföringspromemorian Ds 1998:7). Våren 2000 beslutade riksdagen att en kontroll av buffertfondernas styrka och den slutliga storleken på överföringen från AP-fonderna till staten skulle genomföras 2004. Om kontrollen resulterade i att ytterligare medel skulle överföras skulle detta ske den 1 januari 2005 (bet. 1999/2000:FiU19). Vid en kontroll i juni 2004 bestämde den s.k. genomförandegruppen, bestående av representanter från de fem partier som står bakom det nya pensionssystemet, att inga medel ska överföras den 1 januari 2005, men att frågan om en eventuell ytterligare överföring får tas upp på nytt vid ett senare tillfälle. Gruppen var överens om att pensionssystemet fortfarande har en skuld gentemot staten men gjorde samtidigt bedömningen att den nuvarande relationen mellan fördelningssystemets tillgångar och dess pensionsskuld uttryckt i det s.k. balanstalet inte medger en överföring utan att risken för en aktivering av den automatiska balanseringen blir för stor. Utskottet ställer sig bakom genomförandegruppens beslut. Enligt utskottets mening är det emellertid viktigt att det finns en tidsplan för när den slutliga bedömningen ska göras. Regeringen bör därför enligt utskottets mening i vårpropositionen för 2005 eller på annat sätt under våren 2005 - efter överenskommelse i genomförandegruppen - återkomma till riksdagen. Vad utskottet anfört om överföring av medel från AP-fonderna till staten bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna. Överskott i pensionssystemet Utskottets förslag i korthet Utskottet avstyrker motion om överföringar från AP-fonderna till statsbudgeten och eventuella överskott i pensionssystemet. Jämför reservation 1 (v). Motionen I motion Sf362 av Lars Ohly m.fl. (v) konstateras att det sedan 1999 överförts 245 miljarder kronor från AP-fonderna till statsbudgeten och att ett slutligt överföringsbelopp ska fastställas vid en kontrollstation 2004. I juni bestämde den s.k. genomförandegruppen att avvakta med resterande överföring men att man senare skulle ta ställning till framtida överföringar från AP-fonderna. Enligt motionärerna bör inte mer medel överföras från AP-fonderna till statsbudgeten eftersom det finns stora frågetecken om pensionssystemets långsiktiga hållbarhet. Det sparande som sker i fonderna bör stanna där. Om det skulle visa sig att det finns betydande överskott, bör pengarna återföras till pensionärerna i form av ett återställande av pensionerna. Enligt motionärerna bryter genomförandegruppens överenskommelse i juni mot finansutskottets uttalande i samband med behandlingen av överföringen av medel från AP-fonderna till statsbudgeten (1999/2000:FiU19). Då menade utskottet att "enligt fempartiöverenskommelsen om pensionssystemet skall varaktiga överskott efter den 1 januari 2005 tillfalla de försäkrade" (yrkande 7). Finansutskottets ställningstagande När det gäller frågan om överföring av medel från AP-fonderna till statsbudgeten redogör utskottet för ärendet i avsnittet ovan, Överföring av medel från AP-fonderna till statsbudgeten. I samband därmed föreslår utskottet att riksdagen gör ett tillkännagivande till regeringen om att regeringen i vårpropositionen för 2005 eller på annat sätt under våren 2005 - efter överenskommelse i den s.k. genomförandegruppen - bör återkomma till riksdagen med en tidsplan för den slutliga bedömningen av om en överföring ska genomföras och när eventuella ytterligare medel i så fall ska överföras från AP-fonderna till staten. Vad gäller frågan om framtida varaktiga och utdelningsbara överskott i pensionssystemet (det som brukar kallas för "gasen") vill utskottet erinra om att frågan för närvarande utreds i den s.k. UTÖ-utredningen (Utredningen om överskott i ålderspensionssystemet). Utredningen ska överlämna sitt betänkande till regeringen senast den 1 november 2004. Utskottet vill avvakta utredningen och beredningen i Regeringskansliet innan det tar närmare ställning till frågan om överskott i pensionssystemet. Med det som anförts avstyrker utskottet motion Sf362 (v) yrkande 7. Buffertfondernas kostnader och aktivitet Utskottets förslag i korthet Utskottet anser att kostnadsutvecklingen i AP-fonderna ytterligare bör studeras och analyseras. Utskottet utgår ifrån att regeringen i det arbetet tar hjälp av erforderlig expertis på området. Motionen avstyrks. Motionen I motion Fi48 av Karin Pilsäter m.fl. (fp) konstateras att regeringen i skrivelsen för en diskussion om fondernas aktiva risktagande samt den förhållandevis begränsade skillnaden fonder emellan. Mot denna bakgrund finner regeringen att fondernas kostnader inte står i proportion till graden av förvaltningsaktivitet. Enligt motionärerna är detta komplicerade frågor där försök till detaljstyrning från statens sida inte är acceptabel. Därför bör ytterligare synpunkter, utvärderingar och bedömningar inhämtas. Regeringen bör låta utanförstående expertis analysera frågan, enligt motionärerna (yrkande 1). Finansutskottets ställningstagande I skrivelsen konstaterar regeringen att AP-fondernas kostnader för förvaltningen inte står i proportion till graden av aktivitet i förvaltningen. Som utskottet påpekat tidigare i betänkandet är det angeläget att kostnadsutvecklingen i fonderna ytterligare utvärderas och analyseras. Regeringen anger i skrivelsen att den avser att hålla fondernas kostnader och förvaltningsaktivitet under fortsatt uppsikt samt att den i kommande utvärderingar återkommer till frågan om riskspridningen mellan fonderna och fondernas inbördes oberoende. Utskottet utgår ifrån att regeringen i det arbetet tar hjälp av den expertis på området som är nödvändig för att frågorna kring fondernas kostnader, aktivitet och oberoende ska få en allsidig belysning. Med det anförda avstyrker utskottet motion Fi48 (fp) yrkande 1. Nya riktlinjer för AP-fondernas placeringar Utskottets förslag i korthet Utskottet avstyrker motioner om att pensionssystemets tillgångar bör användas i närings- eller regionalpolitiskt syfte. Jämför reservation 2 (v, mp). Motionerna I motion Sf362 av Lars Ohly m.fl. (v) anförs att AP-fondens medel enligt placeringsreglerna inte får användas för att tillgodose närings- eller sysselsättningspolitiska mål. Motionärerna delar inte den ideologiska och principiella uppfattning som ligger bakom utformningen av dagens placeringsregler. För att klara framtidens pensionskostnader måste en hög sysselsättning och en låg arbetslöshet upprätthållas. För att nå detta mål krävs bl.a. en aktiv och målmedveten näringspolitik. Medlen i AP-fonderna bör därför i större utsträckning än i dag kunna utnyttjas för näringspolitik (yrkande 9). I motion Fi236 av Ingegerd Saarinen (mp) anförs att samhället bör uppmuntra att pensionspengar i ökad utsträckning investeras i växande företag på regional nivå. Staten bör ge ökade möjligheter att placera en del av pensionsavsättningarna i regionala pensionsfonder, bl.a. inom ramen för PPM. Finansutskottets ställningstagande Utskottet har vid flera tillfällen behandlat motioner om att tillgångarna i pensionssystemet borde kunna användas för näringspolitiska ändamål, senast i betänkandet om AP-fondernas verksamhet 2002 (bet. 2003/04:FiU6). Utskottet har avstyrkt motionerna med motiveringen att det är viktigt att tillgångarna förvaltas till största möjliga nytta för pensionssystemet samt att avkastningen långsiktigt maximeras i förhållande till risken i placeringarna. Givet detta är det naturligt att fonderna inte har några närings-, regional- eller ekonomisk-politiska mål i sin verksamhet. Utskottet anser att det inte finns någon anledning att omvärdera detta ställningstagande. Motionerna Sf362 (v) yrkande 9 och Fi236 (mp) avstyrks. Etik- och miljöhänsyn i AP-fondernas placeringsverksamhet Utskottets förslag i korthet Utskottet utgår ifrån att regeringen i kommande utvärderingar av AP-fondernas verksamhet även utvärderar resultatet av AP-fondernas riktlinjer för etik och miljö. Utskottet konstaterar att regeringen arbetar med riktlinjer för etik och miljö i företag med statligt ägande. Det arbetet har stora likheter med AP-fondernas riktlinjearbete. Utskottet avstyrker motionerna. Jämför reservation 3 (mp). Motionerna I motion Fi49 av Mona Jönsson m.fl. (mp) konstateras att AP-fonderna i sin förvaltningsverksamhet ska ta hänsyn till miljö och etik, dock utan att avkall görs på det övergripande målet om hög avkastning. I regeringens skrivelse finns däremot ingen belysning av fondernas miljö- och etikhänsyn. Enligt motionärerna bör därför regeringen göra en analys och beskrivning av hur AP-fonderna hanterat kravet på miljö och etik i placeringsverksamheten och återkomma till riksdagen i en särskild skrivelse. En analys av miljö- och etikhänsynen bör därefter ingå i regeringens årliga redovisning av AP-fondernas verksamhet (yrkandena 1 och 2). I motion U280 av Lotta Hedström m.fl. (mp) föreslås att pengar som förvaltas av staten eller till staten knutna organisationer bör anta en policy för etiska investeringar med Sjunde AP-fondens etiska investeringsregler som förebild (yrkande 6). Finansutskottets ställningstagande Enligt utskottets mening är det viktigt att statens ägande och statens placeringar på olika marknader styrs av högt ställda krav på etik och miljöhänsyn. Staten är en stor aktör i näringslivet, inte minst genom AP-fondernas placeringar, och det innebär att staten genom sitt agerande är en viktig normgivare för etiken och miljömedvetenheten i resten av samhället. I samband med beslutet våren 2000 att organisera om Allmänna pensionsfonden beslutades att buffertfonderna och Sjunde AP-fonden årligen skulle fastställa en verksamhetsplan, i vilken bl.a. en beskrivning av vilka miljö- och etikhänsyn fonden skulle ta i placeringsverksamheten skulle ingå. En genomgång som utskottet gjort visar att samtliga AP-fonder (även i viss mån Sjätte AP-fonden som enligt lagen inte är tvungen att utforma regler över etik- och moralfrågor) utformat riktlinjer för vilka etik- och miljöhänsyn fonderna ska ta i förvaltningen av pensionskapitalet. Fondernas riktlinjer är i stort sett uppbyggda enligt samma mönster. Grovt beskrivet anges i riktlinjerna vilka krav företagen måste uppfylla för att fonden ska investera i dem, vilka metoder som ska användas för att avgöra om företagen uppfyller kraven samt vilka åtgärder som ska vidtas om kraven inte uppfylls. Kraven som ställs på företagen är bl.a. att de ska följa lagarna i de länder de verkar och att de ska respektera olika internationella avtal och konventioner som Sverige undertecknat, som t.ex. konventioner om de mänskliga rättigheterna, barnkonventionen, de s.k. ILO-konventionerna, internationella miljökonventioner samt konventioner mot mutor och korruption. I de fall företag misstänks bryta mot kraven och reglerna ska fonden ta kontakt med bolaget för att få bolaget att vidta åtgärder och förbättringar. Om det inte hjälper avyttras ägandet i bolaget. I Sjunde AP-fonden anges att aktierna i ett specifikt bolag ska säljas och sättas upp på den svarta listan under fem år om dom avkunnats i domstol, publicerade dokument av offentlig övervakare av internationella konventioner pekar ut bolaget eller om företagsledningen erkänt brott. Flera av fonderna anger att de också som ägare ska verka för att företagen har en genomarbetad strategi för etik- och miljöfrågor. Till exempel Tredje AP-fonden har formulerat en strategi för aktiv ägarstyrning i vilken ingår att fonden ska arbeta för att de företag fonden investerar i ska ha eller utarbeta en s.k. uppförandekod. Uppförandekoden ska innehålla koncernövergripande regelverk och ledningssystem för hantering av miljö- och etikhänsyn. Enligt utskottets mening ska regeringen vid sidan av den sedvanliga årliga utvärderingen av fondernas förvaltningsresultat även utvärdera fondernas riktlinjer för etik och miljö. Enligt utskottets uppfattning bör dock riktlinjerna ha varit i kraft under ett antal år för att det ska vara meningsfullt att analysera och utvärdera dem. Utskottet utgår därför från att regeringen i kommande utvärderingar av AP-fondernas verksamhet även utvärderar effekterna av fondernas etik- och miljöriktlinjer. Sedan ett par år tillbaka arbetar regeringen med att formulera etiska och miljömässiga riktlinjer för det övriga statliga ägandet. I 2004 års redogörelse för företag med statligt ägande (skr. 2003/04:120) redovisas en del av resultatet. I skrivelsen anges att styrelserna i företag med statligt ägande bör besluta om en etikpolicy och en miljöpolicy för företaget. Handlingsprogrammen ska innehålla en väl förankrad etisk värdegrund som ska kommuniceras såväl internt som externt. Företaget ska också aktivt följa företagets insatser i frågor som rör en ekologiskt hållbar utveckling. Företagen med statligt ägande bör, enligt skrivelsen, också ansluta sig till Globalt Ansvar (ett initiativ som regeringen tagit för att stärka företagens sociala och miljömässiga ansvar). Genom att ansluta sig till Globalt Ansvar anger företagen att de avser att följa OECD:s riktlinjer för multinationella företag samt principerna i FN:s The Global Compact, vilken bl.a. innehåller principer kring mänskliga rättigheter, grundläggande arbetsvillkor och miljö. Företag som ansluter sig till Globalt Ansvar får bl.a. sitt namn publicerat på Globalt Ansvars hemsida. Enligt utskottets mening är det glädjande att regeringen påbörjat ett arbete med att lyfta fram frågorna om etik och miljö i den statliga ägarpolitiken. Arbetet har stora likheter med det som genomförs i AP-fonderna. Utskottet utgår från att regeringen fortsätter arbetet med att formulera och implementera riktlinjer för etik och miljö i företagen med statligt ägande. Med det anförda avstyrker utskottet motionerna Fi49 (mp) yrkandena 1 och 2 samt U280 (mp) yrkande 6. Avveckling av Sjätte AP-fonden Utskottets förslag i korthet I juni presenterade regeringen en promemoria med förslag om att bl.a. fullt ut infoga fonder i det reformerade pensionssystemet och anpassa fondens regelverk till det som gäller för buffertfonderna. Promemorian har varit ute på remiss och frågan bereds nu i Finansdepartementet. I avvaktan på regeringens beredning avstyrker utskottet motionens förslag om Sjätte AP-fonden. Jämför reservation 4 (fp). Motionen I motion Fi48 av Karin Pilsäter m.fl. (fp) anförs att regeringen räknar Sjätte AP-fonden som en buffertfond men att fonden inte ingår i fempartiuppgörelsen om pensionssystemet. Därför bör, enligt motionärerna, Sjätte AP-fonden helt och fullt inordnas i buffertsystemet genom att dess nuvarande direktiv ersätts med direktiven och placeringsreglerna för Första-Fjärde AP-fonderna. Det bör också övervägas i vilken form en samordning med Andra AP-fonden kan ske (yrkande 2). Finansutskottets ställningstagande Sjätte AP-fonden (dåvarande sjätte fondstyrelsen) bildades 1996 genom att den s.k. avvecklingsstyrelsen, dvs. den styrelse som skulle avveckla löntagarfonderna, bytte namn till sjätte fondstyrelsen (prop. 1995/96:171). Fondstyrelsen fick samma år i uppdrag att placera omkring 10 miljarder kronor i aktier för att öka tillgången på riskvilligt kapital för onoterade företag (prop. 1995/96:25). Sjätte AP-fonden är en del av pensionssystemets buffert men ingick inte i fempartiöverenskommelsen om det nya pensionssystemet och omorganiseringen av AP-fondssystemet våren 2000. Därför skiljer sig fondens mål och placeringsbestämmelser från de övriga buffertfondernas regelverk. Det finns heller inga bestämmelser som reglerar överföringar av medel från Sjätte AP-fonden till pensionssystemet. I början av juni 2004 presenterade Finansdepartementet en promemoria om Sjätte AP-fonden i det reformerade pensionssystemet (Ds 2004:25). I promemorian föreslås bl.a. att Sjätte AP-fondens regelverk så långt det är möjligt ska anpassas till det regelverk som gäller för Första-Fjärde AP-fonderna samt att regelverket moderniseras för att mer passa dagens marknader för onoterade aktier. Vidare föreslås att Sjätte AP-fonden fullt ut infogas i det reformerade pensionssystemet, bl.a. genom att tillvägagångssättet för leverans av kapital från Sjätte AP-fonden till pensionssystemet regleras samt att fonden får samma övergripande mål som Första-Fjärde AP-fonderna - att kapitalet ska förvaltas så att det blir till största möjliga nytta för inkomstpensionen. I promemorian föreslås också att Sjätte AP-fonden får möjlighet att placera kapital i utländska tillgångar. I enlighet med reglerna för övriga buffertfonder ska dock högst 40 % av fondens kapital få vara exponerat för valutarisk. Promemorian har gått på remiss och remisstiden gick ut den 30 september 2004. Frågan bereds för närvarande i Finansdepartementet. Utskottet vill därför avvakta resultatet av regeringens beredning innan den tar ställning till förändringar i Sjätte AP-fondens regelverk. Därför avstyrker utskottet motion Fi48 yrkande 2.
Reservationer Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har föranlett följande reservationer. I rubriken anges vilken punkt i utskottets förslag till riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet. 1. Överskott i pensionssystemet, punkt 3 (v) av Lars Bäckström (v) och Siv Holma (v). Förslag till riksdagsbeslut Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 3 borde ha följande lydelse: Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen om överföringar från AP-fonderna till staten och överskott i pensionssystemet. Därmed bifaller riksdagen motion 2004/05:Sf362 av Lars Ohly m.fl. (v) yrkande 7. Ställningstagande Hittills har 245 miljarder kronor förts över från AP-fonderna till statsbudgeten för att täcka statens kostnader för förtids- och efterlevandepensioner. Vid vad man tidigare kallade för en slutlig kontrollstation bestämde den s.k. genomförandegruppen i juni 2004 att inga nya medel skulle överföras den 1 januari 2005 men att man senare skulle ta ställning till framtida överföringar från AP-fonderna. Enligt Vänsterpartiets mening bör inga ytterligare medel överföras från AP-fonderna till statsbudgeten, bl.a. eftersom det finns stora frågetecken om pensionssystemets långsiktiga hållbarhet. Det sparande som sker i fonderna bör stanna där. Om det skulle visa sig att det finns betydande överskott så bör pengarna återföras till pensionärerna i form att ett återställande av pensionerna. Vi föreslår att riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad vi anfört om överföringar från AP-fonderna till staten och överskott i pensionssystemet. Vi tillstyrker därmed motion Sf362 (v) yrkande 7. 2. Nya riktlinjer för AP-fondernas placeringar, punkt 5 (v, mp) av Lars Bäckström (v), Yvonne Ruwaida (mp) och Siv Holma (v). Förslag till riksdagsbeslut Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 5 borde ha följande lydelse: Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen om reglerna för placeringar av pensionskapitalet. Därmed bifaller riksdagen delvis motionerna 2004/05:Fi236 av Ingegerd Saarinen (mp) och 2004/05:Sf362 av Lars Ohly m.fl. (v) yrkande 9. Ställningstagande Vi anser att den viktigaste metoden för att klara framtidens pensionskostnader är att upprätthålla en uthållig hög sysselsättning och en låg arbetslöshet i den svenska ekonomin. Det förutsätter bl.a. ett aktivt och differentierat näringsliv. För att nå det målet krävs en aktiv och målmedveten näringspolitik. Reglerna för placeringar av pensionskapitalet bör därför förändras för att möjliggöra och befrämja en mer aktiv näringspolitik. Vi föreslår att riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad vi anfört om reglerna för placeringar av pensionskapitalet. Vi tillstyrker därmed delvis motionerna Fi236 (mp) och Sf362 (v) yrkande 9. 3. Etik- och miljöhänsyn i AP-fondernas placeringsverksamhet, punkt 6 (mp) av Yvonne Ruwaida (mp). Förslag till riksdagsbeslut Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 6 borde ha följande lydelse: Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen om etik- och miljöhänsyn i AP-fondernas placeringsverksamhet och i övriga statliga företags verksamheter. Därmed bifaller riksdagen motionerna 2003/04:Fi49 av Mona Jönsson m.fl. (mp) yrkandena 1 och 2 samt 2004/05:U280 av Lotta Hedström m.fl. (mp) yrkande 6. Ställningstagande När beslutet togs om att organisera om Allmänna pensionsfonden beslutades samtidigt att AP-fonderna årligen skulle fastställa en verksamhetsplan, i vilken bl.a. en beskrivning av vilka miljö- och etikhänsyn fonderna skulle ta i placeringsverksamheten skulle ingå (Sjätte AP-fonden undantogs dock från kravet om regler i etik och moralfrågor). Sedan dess har fonderna utarbetat riktlinjer för etik- och miljöhänsyn i förvaltningen. Däremot har inte regeringen i någon av de tre årliga utvärderingarna av AP-fondernas verksamhet som gjorts sedan omorganisationen trädde i kraft utvärderat fondernas arbete med etik och miljöfrågor. I samband med behandlingen av propositionen om Gemensamt Ansvar - Sveriges politik för global utveckling beslutade riksdagen att målet på detta område skulle vara att ".bidra till en rättvis och hållbar global utveckling." Målet skulle genomsyra samtliga politikområden, inklusive förvaltningen av pensionskapitalet. För att bl.a. visa allvaret med globaliseringsmålet, anser jag att regeringen i en särskild skrivelse till riksdagen bör utföra en analys och en beskrivning av hur AP-fonderna hanterat kravet på miljö och etik i placeringsverksamheten. Därefter bör en sådan utvärdering regelmässigt ingå i regeringens årliga redovisning av AP-fondernas verksamhet. Jag anser också att regeringen i betydligt högre grad än vad som redan gjorts bör utarbeta etiska riktlinjer för övriga företag med statligt ägande. En förebild i det arbetet kan vara de etiska investeringsregler som t.ex. Sjunde AP-fonden utarbetat. Jag föreslår att riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad jag anfört om etik- och miljöhänsyn i AP-fondernas placeringsverksamhet och i övriga statliga företags verksamheter. Jag tillstyrker därmed motionerna Fi49 (mp) och U280 (mp) yrkande 6. 4. Avveckling av Sjätte AP-fonden, punkt 7 (fp) av Christer Nylander (fp) och Gunnar Nordmark (fp). Förslag till riksdagsbeslut Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 7 borde ha följande lydelse: Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen om Sjätte AP-fonden. Därmed bifaller riksdagen motion 2003/04:Fi48 av Karin Pilsäter m.fl. (fp) yrkande 2. Ställningstagande Sjätte AP-fonden är inte en del av fempartiuppgörelsen om pensionssystemet, men fondens kapital ingår i pensionssystemets totala buffertfondering. Fonden är en främmande fågel i systemet. Fondens uppgift är att agera riskkapitalfond med bl.a. inriktning mot små och medelstora företag. Vi anser att staten inte ska kunna bedriva näringspolitik på det sätt som riktlinjerna för Sjätte AP-fonden ger möjlighet till. Hittills har dock inte fonden utnyttjat denna möjlighet utan kapitalet har förvaltats på ett sätt som stämmer väl överens med de riktlinjer som fastställts för Första-Fjärde AP-fonderna. Vår uppfattning är därför att Sjätte AP-fonden ska inordnas i buffertsystemet genom att dess nuvarande direktiv ersätts med de direktiv och placeringsregler som gäller för Första-Fjärde AP-fonderna. Möjligtvis bör denna förändring ske genom att Sjätte AP-fonden inordnas i Andra AP-fonden. Vi föreslår att riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad vi anfört om Sjätte AP-fonden. Vi tillstyrker därmed motion Fi48 yrkande 2 (fp).
Bilaga Förteckning över behandlade förslag Skrivelsen Regeringens skrivelse 2003/04:130 Redovisning av AP-fondernas verksamhet 2003. Följdmotioner 2003/04:Fi48 av Karin Pilsäter m.fl. (fp): 1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som i motionen anförs om ytterligare oberoende analys av fondernas risktagande och kostnader. 2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som i motionen anförs om att Sjätte AP-fondens nuvarande direktiv och placeringsregler bör upphöra och att fonden fullt ut bör inordnas i buffertfondssystemet med samma direktiv och placeringsregler och att detta bör ske genom en samordning med Andra AP-fonden. 2003/04:Fi49 av Mona Jönsson m.fl. (mp): 1. Riksdagen begär att regeringen återkommer till riksdagen med en kompletterande skrivelse om hur AP-fonderna tolkar och lever upp till kravet på miljö- och etikhänsyn i placeringsverksamheten. 2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att en analys av hur kravet på miljö- och etikhänsyn i placeringsverksamheten tillgodoses regelmässigt skall ingå i regeringens årliga redovisning av AP-fondernas verksamhet. Motioner från allmänna motionstiden hösten 2004 2004/05:Fi236 av Ingegerd Saarinen (mp): Riksdagen begär att regeringen låter tillsätta en utredning som analyserar hur samhället kan uppmuntra att pensionspengar i ökad utsträckning investeras i små och växande företag på regional nivå. 2004/05:U280 av Lotta Hedström m.fl. (mp): 6. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att pengar som förvaltas av staten eller till staten knutna organisationer bör anta en policy för etiska investeringar med Sjunde AP-fondens etiska investeringsregler som förebild. 2004/05:Sf362 av Lars Ohly m.fl. (v): 7. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om överföring av ytterligare medel från AP-fonden. 9. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om förändrade placeringsregler för AP-fonderna.