Rasistisk brottslighet
Betänkande 1993/94:JuU13
Justitieutskottets betänkande
1993/94:JUU13
Rasistisk brottslighet
Innehåll
1993/94 JuU13
Sammanfattning
I detta betänkande behandlar utskottet ett regeringsförslag om lagstiftningsåtgärder mot rasistisk och liknande brottslighet jämte ett antal motioner. Utskottet tillstyrker regeringens förslag och avstyrker samtliga motioner.
Till betänkandet har fogats tre reservationer från (nyd).
Propositionen m.m.
I proposition 1993/94:101 (Kulturdepartementet) har regeringen föreslagit riksdagen att anta av Lagrådet granskade förslag till
1. lag om ändring i brottsbalken
2. lag mot etnisk diskriminering
3. lag om ändring i lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister
4. lag om ändring i sekretesslagen (1980:100).
Propositionen har hänvisats till arbetsmarknadsutskottet, som beslutat överlämna propositionen såvitt avser förslaget om lag om ändring i brottsbalken till justitieutskottet.
I detta betänkande behandlar justitieutskottet propositionen i överlämnad del jämte dels ett antal motionsyrkanden som väckts med anledning av propositionen och som överlämnats av arbetsmarknadsutskottet, dels ett motionsyrkande som väckts med anledning av regeringens skrivelse 1992/93:157 om invandrar- och flyktingpolitiken och som överlämnats av socialförsäkringsutskottet samt dels ett antal motioner som väckts under den allmänna motionstiden åren 1993 och 1994.
Arbetsmarknadsutskottet har behandlat propositionen i övrigt i betänkandet 1993/94:AU9.
Förslaget till lag om ändring i brottsbalken har fogats till betänkandet, se bilaga.
Motionerna
Motioner väckta med anledning av propositionen
1993/94:A34 av Berith Eriksson m.fl. (v) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att rasistiska inslag i brottslighet bör utgöra en straffskärpningsgrund,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet av kriminalisering av organiserad rasism,
1993/94:A35 av Karl Gustaf Sjödin och Ulf Eriksson (nyd) vari yrkas
1. att riksdagen beslutar anta EDU:s förslag till ändring i 2 kap. 14 § andra stycket regeringsformen, förslag till 16 kap. 7 § brottsbalken, förslag till 7 kap. 4 § punkt 16 tryckfrihetsförordningen och förslag till ändring i 1 § lagen (1952:98) med särskilda bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om motiven för straffskärpningsregeln,
3. att riksdagen, om yrkande 2 inte bifalls, avslår förslaget till straffskärpningsregel.
1993/94:A36 av Hans Göran Franck m.fl. (s) vari yrkas
1. att riksdagen hos regeringen begär en utredning av frågan om straffrättslig reglering av allvarlig etnisk diskriminering,
3. att riksdagen beslutar att i enlighet med DO:s förslag och motionen införa en brottsbalksbestämmelse, som betecknas "organiserad etnisk förföljelse",
4. att riksdagen beslutar införa tillägg till brottsbalksbestämmelserna hets mot folkgrupp och olaga diskriminering för fall där brotten är grova, allt i enlighet med vad som angetts i motionen.
Motioner väckta under allmänna motionstiden 1993
1992/93:Ju607 av Margareta Viklund (kds) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen framkommit om lagstiftning mot rasistiska organisationer.
1992/93:Ju615 av Martin Nilsson m.fl. (s) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet av skärpning av de i dag gällande lagarna mot diskriminering.
1992/93:Ju617 av Lotta Edholm och Håkan Holmberg (fp) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att rasistiska motiv skall räknas som en försvårande omständighet vid brottslig verksamhet.
1992/93:Ju618 av Gudrun Schyman m.fl. (v) vari yrkas
7. att riksdagen hos regeringen begär förslag om lagstiftning mot organiserad rasism,
8. att riksdagen hos regeringen begär förslag om införande i brottsbalken av rasistiska motiv som särskild straffskärpningsgrund,
1992/93:Ju619 av Hans Göran Franck (s) vari yrkas
4. att riksdagen hos regeringen begär att lagförslag mot organiserad rasism snarast framläggs på grundval av förre JK Hans Starks utredning och i enlighet med vad som anförts i motionen i detta ämne,
1992/93:Ju620 av Ian Wachtmeister m.fl. (nyd) vari yrkas
1. att riksdagen hos regeringen begär att ett förslag till lag mot rasistiska organisationer presenteras för riksdagen i så god tid att lagen kan träda i kraft senast den 1 juli 1993,
1992/93:Ju833 av Håkan Holmberg m.fl. (fp, s, m, c, kds) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om översyn av lagen om hets mot folkgrupp,
Motion väckt med anledning av skrivelse 1992/93:157
1992/93:Sf22 av Ian Wachtmeister och Lars Moquist (nyd) vari yrkas
17. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att riksdagen förväntar sig ett förslag till lag mot rasistiska organisationer under våren i enlighet med vad som förordats i motionen,
Motioner väckta under allmänna motionstiden 1994
1993/94:Ju604 av Rune Backlund (c) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om införandet av en obligatorisk samhällstjänst som en del i straffsatsen för brott där det finns bakomliggande främlings- och invandrarfientliga motiv.
1993/94:Ju613 av Christina Linderholm (c) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet av en undersökning av den riktade brottsligheten mot homosexuella i Sverige.
1993/94:Ju615 av Eva Zetterberg och Elisabeth Persson (v) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om lagstiftning om hets mot homosexuella,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet av en kartläggning av våldet mot homosexuella.
1993/94:Sf616 av Gudrun Schyman m.fl. (v) vari yrkas
7. att riksdagen hos regeringen begär förslag om lagstiftning mot organiserad rasism.
Utskottet
Bakgrund
Regeringen tillkallade i juni 1990 en särskild utredare (numera ordföranden i Arbetsdomstolen Hans Stark) med uppgift att bedöma vilka alternativ som finns för att -- med bibehållen respekt för föreningsfriheten -- genom lagstiftning på lämpligaste och effektivaste sätt utöka skyddet mot organisationer som i sin verksamhet främjar och uppmuntrar till rasdiskriminering, överväga möjligheterna till lagstiftning mot diskriminering i arbetslivet samt se över lagen (1986:442) mot etnisk diskriminering (dir. 1990:37). Utredningen antog namnet Utredningen (A 1990:04) för åtgärder mot etnisk diskriminering (EDU, nedan kallad utredningen).
Utredningen lade i september 1991 fram delbetänkandet (SOU 1991:75) Organiserad rasism. I delbetänkandet behandlas frågor om åtgärder mot rasistiska organisationer m.m. Utredningens slutbetänkande (SOU 1992:96) Förbud mot etnisk diskriminering i arbetslivet avlämnades i september 1992. Betänkandena har remissbehandlats.
Propositionens huvudsakliga innehåll
Propositionen innehåller förslag till lagstiftningsåtgärder som skall motverka dels brottslighet med rasistiska eller liknande motiv, dels etnisk diskriminering i arbetslivet.
I propositionen föreslås att det i brottsbalken (BrB) införs en särskild straffskärpningsgrund för sådana fall där ett motiv för brottet varit att kränka en person, en folkgrupp eller en annan sådan grupp av personer på grund av ras, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, trosbekännelse eller någon annan liknande omständighet.
I propositionen behandlas vidare -- mot bakgrund bl.a. av de krav som följer av FN-konventionen om avskaffandet av alla former av rasdiskriminering -- frågan om införande av ett uttryckligt förbud mot rasistiska organisationer eller mot bl.a. deltagande i sådana organisationers verksamhet. I propositionen görs bedömningen att den svenska lagstiftningen i sin nuvarande form uppfyller konventionens krav. Inte heller i övrigt bedöms skäl föreligga att föreslå förbud av angivet slag.
Slutligen föreslås i propositionen att särskilda regler införs om förbud mot etnisk diskriminering i arbetslivet.
Överväganden
Inledning
Som framgått inledningsvis behandlar utskottet i detta betänkande propositionen såvitt den avser åtgärder för att motverka brottslighet med rasistiska och liknande motiv.
Nuvarande ordning
Den svenska lagstiftningen innehåller inte något direkt förbud mot att bilda eller delta i organisationer som ägnar sig åt rasistisk verksamhet. Det är heller inte möjligt att tvångsvis upplösa sådana organisationer. Däremot är dessa organisationers möjligheter att verka starkt begränsade genom att i stort sett varje annan form av yttring av rasism och etnisk diskriminering är förbjuden i lagstiftningen.
De grundläggande bestämmelserna om skydd mot etnisk diskriminering finns i regeringsformen. I 1 kap. 2 § slås fast att den offentliga makten skall utövas med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet, liksom att etniska, språkliga och religiösa minoriteters möjligheter att behålla och utveckla ett eget kultur- och samfundsliv bör främjas. I 2 kap. 15 § sägs att lag eller annan föreskrift inte får innebära att någon medborgare missgynnas därför att han med hänsyn till ras, hudfärg eller etniskt ursprung tillhör en minoritet. Vidare stadgas i 2 kap. 20 § första stycket 7 att utlänning här i riket är likställd med svensk medborgare i fråga om skydd mot missgynnande på grund av ras, hudfärg eller etniskt ursprung.
Utöver dessa grundläggande bestämmelser finns ett flertal straffstadganden i BrB som direkt eller indirekt tar sikte på handlingar eller yttringar som är rasistiska eller diskriminerande på något annat sätt. Dessa bestämmelser är tillämpliga även när brottsligheten ingår som ett led i en organiserad verksamhet.
Av central betydelse i den svenska lagstiftningen mot rasism och annan diskriminering är bestämmelsen om hets mot folkgrupp (16 kap. 8 § BrB). Den brottsliga gärningen består i att någon i ett uttalande eller annat meddelande som sprids, hotar eller uttrycker missaktning för folkgrupp eller annan sådan grupp av personer med anspelning på ras, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung eller trosbekännelse. Straffet är fängelse i högst två år eller, om brottet är ringa, böter. Det är enligt bestämmelsen straffbart såväl att göra ett uttalande som att sprida vad man hört av någon annan. Bestämmelsen omfattar inte endast muntlig och skriftlig framställning utan även t.ex. framställning i bild som inte kan anses som skrift samt åtbörder. En motsvarande bestämmelse om hets mot folkgrupp finns i tryckfrihetsförordningen (7 kap. 4 § 11). Gärningen är således straffbelagd även när den begås i tryckt skrift. Genom en hänvisning i 5 kap. 1 § yttrandefrihetsgrundlagen omfattas även andra massmedier.
Den 1 januari 1989 trädde den senaste ändringen av bestämmelsen om hets mot folkgrupp i kraft (se prop. 1986/87:151, 1987/88:KU36, rskr. 290, SFS 1988:835). Syftet med ändringen var att ytterligare försvåra eller förhindra verksamhet i rasistiska organisationer. Det är numera tillräckligt för straffbarhet att ett hot eller ett uttalande av aktuellt slag över huvud taget sprids. Det år således otillåtet att annat än inom den helt privata sfären sprida yttranden som uttrycker hot eller missaktning mot en folkgrupp. Också spridning inom en förening eller annan avgränsad grupp av personer är efter ändringen straffbelagd. Skärpningen var avsedd att försvåra för rasistiska organisationer att nå ut med sitt budskap.
Den som i näringsverksamhet, vid anordnandet av allmän sammankomst eller offentlig tillställning diskriminerar någon på grund av ras, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung eller trosbekännelse kan dömas för olaga diskriminering (16 kap. 9 § BrB). Bestämmelsen är också tillämplig vid diskriminering av någon annan på grund av att denne har homosexuell läggning.
Den som smädar någon annan genom kränkande tillmäle eller annat skymfligt beteende med anspelning på ras eller etniskt ursprung kan dömas för förolämpning (5 kap. 3 § BrB). Ett sådant brott får normalt inte åtalas av någon annan än målsäganden. Om målsäganden anger brottet till åtal och åtal anses påkallat ur allmän synpunkt får dock åklagare åtala för förolämpning mot någon med anspelning på hans ras, hudfärg, nationella eller etniska ursprung eller trosbekännelse. Detsamma gäller förolämpning av någon med anspelning på att han har homosexuell läggning (se prop. 1986/87:124, SoU31, rskr. 151).
Högsta domstolen har bedömt det som förolämpning att kalla en person av främmande etniskt ursprung för "svartskalle" och ansett den kränkte berättigad till skadestånd jämlikt 1 kap. 3 § skadeståndslagen (1972:207). Vid bestämmande av skadeståndets storlek har Högsta domstolen bl.a. beaktat att yttrandet strider mot en grundläggande samhällsvärdering om alla människors lika värde oavsett ras, hudfärg och etniskt ursprung (NJA 1989 s. 374).
Även bestämmelserna om uppvigling kan vara tillämpliga mot rasism (16 kap. 5 § BrB resp. 7 kap. 4 § 10 tryckfrihetsförordningen och 5 kap. 1 § yttrandefrihetsgrundlagen). I angivna bestämmelser stadgas straff för den som muntligen inför menighet eller folksamling, i skrift som sprids eller i något annat meddelande till allmänheten uppmanar eller eljest söker förleda till brottslig gärning. Uppmaning som inte riktar sig till allmänheten utan till viss eller vissa personer kan enligt regler i 23 kap. BrB föranleda ansvar för anstiftan till brott eller, i vissa fall, för stämpling till brott.
Det finns i BrB även andra straffbestämelser som, utan att speciellt avse beteenden av rasistisk eller liknande karaktär, kan tillämpas för att skydda enskilda mot sådana övergrepp och kränkningar. Som exempel på sådana straffbestämmelser kan nämnas misshandel (3 kap. 5 § BrB), olaga tvång (4 kap. 4 § BrB), olaga hot (4 kap. 5 § BrB), hemfridsbrott (4 kap. 6 § BrB), ofredande (4 kap. 7 §), skadegörelse (12 kap. 1 § BrB), mordbrand (13 kap. 1 § BrB) och tjänstefel (20 kap. 1 § BrB).
Den 1 juli 1993 infördes skärpta straff för en rad brott (se prop. 1992/93:141, JuU16, rskr. 220). Här kan nämnas att straffmaximum för ofredande (4 kap. 7 § BrB) höjdes från sex månaders till ett års fängelse. I propositionen framfördes (s. 32) att de allt synligare rasistiska tendenserna hos vissa grupper måste uppmärksammas, att staten med kraft måste visa att brott med rasistiska motiv inte kan tillåtas samt att ett långvarigt trakasserande med rasistiska motiv kan ha ett högt straffvärde även om gärningarna i sig inte kan hänföras under annat straffbud än ofredande. I fråga om olaga vapeninnehav infördes en särskild straffskala för brott som är grovt och straffmaximum höjdes från två till fyra års fängelse. I propositionen framhölls (s. 52) att utvecklingen också internationellt med politiska gruppperingar med allt öppnare främlingsfientlighet och rasism på sina program inger farhågor.
FN-konventionen om avskaffande av alla former av rasdiskriminering
Sverige tillträdde år 1971 FN-konventionen om avskaffandet av alla former av rasdiskriminering. Konventionen syftar till faktisk jämlikhet mellan människor utan åtskillnad på grund av ras, hudfärg eller nationellt eller etniskt ursprung.
Konventionsstaterna har åtagit sig att förbjuda och med alla lämpliga medel, däribland den lagstiftning som omständigheterna påkallar, göra slut på rasdiskriminering från personers, gruppers eller organisationers sida (artikel 2 1 d). Staterna skall, i syfte att avskaffa rasdiskrimineringen och med vederbörligt beaktande av de principer som omfattas av den allmänna förklaringen om de mänskliga rättigheterna och av de rättigheter som uttryckligen anges i artikel 5, bl.a. olagligförklara och förbjuda organisationer och organiserad och annan propaganda som främjar och uppmanar till rasdiskriminering, samt förklara deltagande i dylika organisationer eller dylik verksamhet som en brottslig handling, straffbar enligt lag (artikel 4 b). I artikel 5 nämns bl.a. rätten till åsikts- och yttrandefrihet samt till församlings- och föreningsfrihet i fredligt syfte.
Den fullständiga konventionstexten finns tillgänglig bl.a. som bilaga till betänkandet (SOU 1989:14) Mångfald mot enfald, lagstiftning och rättsfrågor.
Utskottet återkommer senare i detta betänkande till frågan om tolkningen av bestämmelserna i FN-konventionen.
Införande av en ny straffskärpningsbestämmelse i BrB
I propositionen föreslås att en särskild straffskärpningsgrund införs som en ny punkt 7 i 29 kap. 2 § BrB för sådana fall där ett motiv för brottet varit att kränka en person, en folkgrupp eller en annan sådan grupp av personer på grund av ras, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, trosbekännelse eller annan liknande omständighet.
I motionerna 1992/93:Ju617 (fp) och 1992/93:Ju618 (v) begärs att en särskild straffskärpningsbestämmelse införs i brottsbalken för fall där det funnits rasistiska motiv för ett brott.
I propositionen (s. 21) konstaterar regeringen att det inte råder någon tvekan om att brott med rasistiska och liknande motiv har ett särskilt högt straffvärde och att det redan i dag finns möjlighet att beakta sådana omständigheter vid straffvärdebedömningen. Enligt BrB:s straffmätningsregler skall nämligen vid bedömningen av ett brotts straffvärde särskilt beaktas den skada, kränkning eller fara som gärningen inneburit, vad den tilltalade insett eller borde ha insett om detta samt de avsikter eller motiv som han haft (29 kap. 1 § andra stycket BrB). Motivet är således redan i dag en faktor som skall beaktas vid bedömningen av brottets allvar.
Den angivna bestämmelsen har enligt regeringen i detta sammanhang den nackdelen att den är allmänt hållen och avser mycket varierande förhållanden av såväl skärpande som mildrande karaktär. Kritik har också enligt regeringen av och till riktats mot åklagare och domstolar för att rasistiska och liknande motiv inte uppmärksammats i erforderlig utsträckning vid bedömningen av olika brott. Det torde således, anför regeringen, förekomma att exempelvis ett misshandels- eller skadegörelsebrott haft motiv av rasistisk eller liknande karaktär, utan att detta uppmärksammats särskilt under utredningen eller i domstolen. Det finns enligt regeringen mot den angivna bakgrunden anledning att tydligare än i dagens lagstiftning markera att kränkningar av rasistiskt eller liknande slag är omständigheter som bör ägnas särskild uppmärksamhet vid straffvärdebedömningen. En sådan regel bör också medverka till att sådana omständigheter blir uppmärksammade och att bevisning härom säkras redan på förundersökningsstadiet.
Utskottet ställer sig i princip positivt till förslaget i propositionen om att genom en ändring i BrB införa en särskild straffskärpningsbestämmelse för rasistisk och liknande brottslighet. Motionerna 1992/93:Ju617 och 1992/93:Ju618 får härigenom anses vara tillgodosedda och avstyrks. Till vissa frågor om den närmare utformningen m.m. av bestämmelsen återkommer utskottet i det följande.
I motion 1993/94:A34 (v) förordas att den föreslagna straffskärpningsbestämmelsen skall omfatta också brott med rasistiska inslag.
I betänkandet Organiserad rasism föreslås (s. 130 f) att inte bara rasistiska motiv utan även rasistiska inslag i brottslighet skall utgöra en särskild straffskärpningsgrund. En sådan straffskärpningsgrund skulle bli tillämplig på fall där rasistiska motiv kan misstänkas föreligga men bara ett rasistiskt moment kan bevisas. Som ett exempel på sådan brottslighet nämns i betänkandet stölder där det huvudsakliga motivet att begå brott kan ha varit att komma över pengar men där ett konsekvent val av brottsoffer av visst etniskt ursprung kan ha inneburit rasism. Som ett annat exempel anges ett misshandelsbrott som kan ha sin upprinnelse i en i och för sig inte rasistiskt färgad konflikt men där våldsanvändningen kan ha åtföljts av rasistiska tillmälen.
Regeringen ställer sig i propositionen (s. 23) tveksam till den av utredningen föreslagna lösningen. Det finns, anförs det, en uppenbar risk att bestämmelsen, om varje inslag av rasism skall utpekas som en direkt straffvärdehöjande faktor, blir alltför allmänt hållen och tappar i precision. Dessutom påpekas att mer allvarliga inslag av rasism och liknande kränkningar i ett handlande i sig ofta utgör ett särskilt brott, exempelvis hets mot folkgrupp eller förolämpning. Det betonas också att även om förfarandet inte konstituerar ett sådant särskilt brott, inslag av berört slag givetvis, med tillämpning av de allmänna straffvärdereglerna i brottsbalken, kan påverka straffvärdet av ett förfarande. Regeringen lägger mot bakgrund av det anförda inte fram något lagförslag i denna del.
Utskottet instämmer i regeringens bedömning och avstyrker bifall till nu berört yrkande i motion 1993/94:A34.
I motion 1993/94:A35 (nyd) begärs ett klargörande om att den föreslagna särskilda straffskärpningsbestämmelsen skall vara tillämplig också i fall då invandrare har rasistiska motiv för att begå brott mot svenskar. Om detta inte görs klart yrkas avslag på förslaget i propositionen i denna del.
I propositionen (s. 22) behandlas problemet med s.k. omvänd rasism. Där anförs att den föreslagna straffskärpningsbestämmelsen kan vara tillämplig inte bara när exempelvis svenskar ger sig på invandrare utan också i den motsatta situationen, alltså när personer med utländskt ursprung angriper någon eller några just för att de är svenskar. Också i fall då både gärningsmannen och brottsoffret är invandrare kan bestämmelsen enligt propositionen vara tillämplig.
Utskottet konstaterar att den aktuella bestämmelsen kan vara tillämplig också i de fall som tas upp i motion 1993/94:A35. Motionen i denna del får anses tillgodosedd och avstyrks.
Utskottets ställningstagande till de olika frågor som tagits upp i detta avsnitt av betänkandet innebär att utskottet tillstyrker det i propositionen framlagda förslaget till lag om ändring i brottsbalken. Utskottet avstyrker därmed yrkandet i motion 1993/94:A35 om avslag på propositionen i denna del.
Samhällstjänst vid rasistisk brottslighet
I motion 1993/94:Ju604 (c) föreslås att samhällstjänst skall vara en obligatorisk del av påföljden för rasistiska brott.
I svensk rätt saknas bestämmelser som ålägger domstolarna att välja en viss påföljd för ett visst slag av brottslighet. I stället har det överlåtits åt domstolarna att -- inom tillämpliga straffskalor -- välja lämplig påföljd med hänsyn till den gärning som har begåtts och den tilltalades personliga förhållanden.
Enligt 1 § lagen (1989:928) om samhällstjänst får rätten, i stället för att döma till fängelse, i vissa fall meddela dom på skyddstillsyn med föreskrift om samhällstjänst i lägst 40 och högst 200 timmar. En förutsättning för att samhällstjänst skall kunna utdömas är att den tilltalade förklarat sig villig att följa en sådan föreskrift.
Straffsystemkommittén har i uppdrag att lägga fram förslag om hur samhällstjänst bör infogas som ett permanent inslag i påföljdssystemet. I det sammanhanget skall kommittén bl.a. ta upp frågan om den dömdes samtycke även i framtiden måste vara en förutsättning för att döma till samhällstjänst. Ett huvudbetänkande skall avlämnas före utgången av år 1994.
Utskottet anser att det måste få ankomma på domstolarna att inom tillämpliga straffskalor välja lämpliga påföljder för brott. Utskottet är således inte berett att förorda en reglering som innebär att samhällstjänst alltid skall utdömas som påföljd vid rasistisk brottslighet. Motion 1993/94:Ju604 avstyrks.
Förbud mot organiserad rasism
I flera motioner begärs lagstiftning om förbud mot organiserad rasism. Önskemål härom förs fram i motionerna 1992/93:Ju607 (kds), 1992/93:Ju618 (v), 1992/93:Ju619 (s), 1992/93:Ju620 (nyd), 1992/93:Sf22 (nyd), 1993/94:Sf616 (v), 1993/94:A34 (v), 1993/94:A35 (nyd) och 1993/94:A36 (s).
I betänkandet Organiserad rasism lades fram ett förslag om att införa straffbestämmelser för organiserad rasism och stöd åt organiserad rasism. Regleringen föreslogs ske i en ny 7 § i 16 kap. BrB. Utredningen föreslog också en utvidgning av begränsningen i föreningsfriheten i 2 kap. 14 § andra stycket RF samt ändringar i bl.a. TF.
I propositionen (s. 14 f) ställs frågan om den svenska lagstiftningen uppfyller de krav som ställs i 1971 års FN-konvention om avskaffandet av alla former av rasdiskriminering. Utredningen har uppfattningen att så är fallet.
Inledningsvis har översiktligt redogjorts för innehållet i den nämnda konventionen.
I propositionen anför regeringen att enskilda ledamöter i FN:s rasdiskrimineringskommitté har kritiserat Sverige och hävdat att vi, för att uppfylla konventionens krav, är skyldiga att införa ett uttryckligt förbud mot rasistiska organisationer. Enligt regeringen har dock Sverige, liksom flera andra stater, hittills ansett att konventionen inte innebär en absolut plikt att lagstifta om ett sådant förbud, utan att varje stat har rätt att själv bestämma vilka metoder som skall användas för att uppfylla konventionens syfte. Trots att Sverige saknar ett uttryckligt organisationsförbud har enligt regeringen också vår inställning varit att vår lagstiftning uppfyller konventionens krav. Skälet till detta ställningstagande är, anförs det, att vår lagstiftning medför att varje yttring av rasism är förbjuden; lagstiftningen är därför tillräcklig för att i praktiken tvinga organisationer som främjar rasdiskriminering till passivitet. Enligt regeringens mening har det inte framkommit något som ger anledning att ändra den svenska inställningen att vi uppfyller konventionens krav.
I propositionen (s. 24) påpekas särskilt att bestämmelsen om hets mot folkgrupp sedan den 1 januari 1989 är tillämplig i fall då rasistiska eller liknande uttalanden sprids inom en förening. Härigenom har rasistiska organisationer i praktiken betagits möjligheten att verka utan att bryta mot lagen. Den nu aktuella kriminaliseringen tar sikte på ett visst samröre med en organisation, i vilken medlemmarna förutsätts göra sådant som redan är kriminaliserat. Man kan alltså, anför regeringen, på goda grunder anta att de föreslagna straffbestämmelserna skulle träffa personer som redan i dag i de allra flesta fall kan straffas.
Vidare anför regeringen i propositionen (s. 24 f) att de sammanslutningar som utredningsförslagets straffbestämmelse tar sikte på inte torde vara registrerade och lätt kan ombildas. De behöver inte ha någon styrelse eller några stadgar. I praktiken torde det vara fråga om löst sammansatta grupperingar utan någon egentlig organisationsstruktur. Svårigheten att tillämpa straffbestämmelser av detta slag kan enligt propositionen leda till att bestämmelserna blir ineffektiva och därigenom utgör ett dåligt hjälpmedel i kampen mot rasismen. En rasistisk organisation kan nämligen, anförs det, oförtjänt komma att uppfattas som godkänd av samhället i fall då inget rättsligt förfarande inleds eller, om så sker, detta inte leder till fällande dom. Det framhålls också att det inte är önskvärt att ge de aktuella organisationerna ökad uppmärksamhet, bl.a. därför att allmänheten kan få en överdriven föreställning om deras betydelse. Regeringen anser mot denna bakgrund att det finns en påtaglig risk för att ett genomförande av förslaget till nykriminalisering inte kommer att få den avsedda effekten.
En ytterligare aspekt som tas upp i propositionen är att det är svårt att utforma straffbestämmelser av den typ utredningen föreslagit utan att eftersätta grundläggande rättssäkerhetskrav vad gäller förutsebarhet och avgränsning av det straffbara området. Osäkerheten gäller enligt regeringen både vilka sammanslutningar som bestämmelsen är tillämplig på och vilken befattning med sammanslutningen som är avsedd att medföra ansvar. Eftersom de föreslagna straffbestämmelserna för med sig en inskränkning av den grundlagsfästa föreningsfriheten talar enligt regeringen vad som nu sagts med särskild styrka mot att genomföra förslaget.
Sammanfattningsvis anser regeringen att utredningsförslaget om förbud mot rasistiska organisationer och stöd till sådana organisationer inte bör genomföras.
Utskottet instämmer i regeringens bedömning, och utskottet avstyrker bifall till motionerna 1992/93:Ju607, 1992/93:Ju618, 1992/93:Ju619, 1992/93:Ju620, 1992/93:Sf22, 1993/94:Sf616, 1993/94:A34, 1993/94:A35 och 1993/94:A36.
Hets mot folkgrupp och olaga diskriminering m.m.
I motion 1993/94:A36 (s) förordas att det skall införas straffskalor med fängelse i högst fyra år för hets mot folkgrupp och olaga diskriminering som är att bedöma som grova brott.
Som framgått tidigare är straffet för hets mot folkgrupp enligt 16 kap. 8 § BrB fängelse i högst två år eller, om brottet är ringa, böter. För olaga diskriminering är straffet enligt 16 kap. 9 § BrB böter eller fängelse i högst ett år.
Fängelsestraffkommittén anförde vid sin straffskaleöversyn (SOU 1986:14) bl.a. att brotten hets mot folkgrupp och olaga diskriminering strider mot viktiga grundtankar i vårt demokratiska system och kommittén ansåg att brotten borde ges ett högre straffvärde än för närvarande.
Maximistraffet för olaga diskriminering höjdes därefter i ett ärende våren 1986 (prop. 1985/86:98, SfU20, rskr. 301) från fängelse sex månader till fängelse ett år.
I den proposition om straffskalor m.m. som grundade sig på bl.a. Fängelsestraffkommitténs förslag lades inte fram något förslag om skärpta straff för hets mot folkgrupp eller olaga diskriminering (prop. 1992/93:141, JuU16, rskr. 220).
Utskottet konstaterar att införandet i BrB av en särskild straffskärpningsbestämmelse för rasistisk och liknande brottslighet innebär en skärpt syn på brottslighet av detta slag. Det finns enligt utskottets uppfattning för närvarande inte skäl att härutöver även utvidga straffskalan för olaga diskriminering och hets mot folkgrupp på det sätt som föreslås i motion 1993/94:A36. Motionen i denna del avstyrks.
I motion 1992/93:Ju833 (fp, s, m, c, kds) anförs att förnekande av nazisternas förbrytelser mot judarna bör bedömas som hets mot folkgrupp.
Ett liknande motionsyrkande behandlades av konstitutionsutskottet våren 1992 (1992/93:KU2 s. 29). Konstitutionsutskottet underströk i sammanhanget vikten av att värna om yttrandefriheten och en allmän och fri debatt. Också påståenden som allmänt uppfattas som stötande måste enligt konstitutionsutskottet kunna få föras fram i den allmänna debatten så länge det inte är fråga om hot eller missaktning i sådana avseenden som anges i bestämmelen om hets mot folkgrupp eller om annat tryckfrihetsbrott som t.ex. förtal. Konstitutionsutskottet anförde vidare att det understrukits i bl.a. förarbetena till förtalsbestämmelsen i 5 kap. 1 § första stycket BrB (prop. 1962:10) att en vidsträckt yttrandefrihet i den offentliga diskussionen i vårt land bör upprätthållas i såväl tal som skrift och att denna yttrandefrihet är grundvalen för ett fritt samhällsskick. Den aktuella motionen avstyrktes.
Utskottet finner inte skäl att inta någon annan ståndpunkt än konstitutionsutskottet i den aktuella frågan. Motion 1992/93:Ju833 avstyrks.
I motion 1992/93:Ju615 (s) begärs skärpt lagstiftning som åtgärd för att komma till rätta med diskriminering av utlänningar i fritids- och nöjessammanhang. I motionen påpekas särskilt att det förekommer att restauranger inte släpper in invandrare.
Som ovan nämnts är det redan i dag straffbart som olaga diskriminering att neka t.ex. invandrare tillträde till restauranger och annan näringsverksamhet liksom till allmänna sammankomster eller offentliga tillställningar av den anledningen att de inte är av svensk härkomst.
För att få servera alkoholhaltiga drycker erfordras tillstånd av länsstyrelsen enligt lagen (1977:293) om handel med drycker. Vid tillståndsprövningen skall enligt 40 § i lagen särskilt beaktas bl.a. sökandens lämplighet att bedriva servering av alkoholdrycker. Vidare skall särskild hänsyn tas till sökandens lämplighet med avseende på laglydnad och benägenhet att fullgöra sina skyldigheter mot det allmänna.
Länsstyrelsen i Stockholms län har enligt vad utskottet inhämtat behandlat ett tiotal anmälningar om diskriminering av personer med utländsk härkomst på olika utskänkningsställen. Länsstyrelsen anser sig inte kunna dra in ett serveringstillstånd på grund av påstådd diskriminering utan en fällande dom i frågan. Någon sådan dom finns inte i de aktuella ärendena. En anmälan om diskriminering leder emellertid till att länsstyrelsen begär in ett yttrande från det utpekade utskänkningsstället, och detta har enligt länsstyrelsen bl.a. resulterat i att "dörrutiner" har lagts om.
Utskottet finner inte från sina utgångspunkter skäl att förorda skärpt lagstiftning i de avseenden som tas upp i motion 1992/93:Ju615. Motionen avstyrks.
I motion 1993/94:A36 (s) anförs att frågan om kriminalisering av etnisk diskriminering i arbetslivet bör utredas vidare.
I utredningens uppdrag ingick att lägga fram förslag till civilrättslig lagstiftning mot etnisk diskriminering i arbetslivet. Frågan om en eventuell straffrättslig reglering togs således inte upp av utredningen. Vid remissbehandlingen av utredningens slutbetänkande framförde dock Diskrimineringsombudsmannen (DO) att frågan borde bli föremål för utredning.
I propositionen (s. 40) konstaterar regeringen att underlag saknas för att i detta ärende ta ställning till en eventuell straffreglering av etnisk diskriminering i arbetslivet. Frågan är då om det finns anledning att genom tillsättandet av en utredning gå vidare i denna angelägenhet.
I propositionen anförs att frågan om en lagstiftning mot etnisk diskriminering inom arbetslivet har varit aktuell i Sverige sedan 1960-talet. De förslag till lagstiftning som lagts fram av olika utredningar m.m. har i allt väsentligt gått ut på en civilrättslig reglering av frågan. Detta synsätt, anförs det, överensstämmer med regeringens uppfattning. I propositionen konstateras att de arbetsrättsliga lagregleringar som finns i huvudsak är av civilrättslig natur. Det framhålls dessutom att det är olämpligt att tillsätta en ny utredning om lagstiftning på detta område innan erfarenheter vunnits av den lagreglering som nu är aktuell. Regeringen ser alltså inte några skäl att för närvarande vidta några åtgärder i detta hänseende.
Utskottet instämmer i regeringens bedömning och avstyrker bifall till motion 1993/94:A36 i denna del.
I motion 1993/94:Ju615 (v) begärs att lagen om hets mot folkgrupp skall utvidgas till att omfatta även hets mot homosexuella.
I betänkandet (SOU 1984:63) Homosexuella och samhället förordades en utvidgning av bestämmelsen om hets mot folkgrupp så att anspelning på sexuell läggning också skulle vara straffbar. En ändring av brottsbalksbestämmelsen förutsätter att även tryckfrihetsförordningens bestämmelse om hets mot folkgrupp ändras. I propositionen (1986/87:124) om de homosexuellas situation i samhället ansåg justitieministern mot denna bakgrund att det inte förelåg tillräckliga skäl att föreslå en ändring av brottsbalksbestämmelserna. Det krävdes nämligen enligt statsrådet i särskilt hög grad starka skäl för att göra en grundlagsändring som gäller inskränkningar i tryckfriheten. Det fanns heller inte någon analys av i vilken mån kränkningar av homosexuella förekom i tryckta skrifter. Vidare hänvisades till att det är tänkbart att de av utredningen föreslagna förbuden skulle drabba olika slags framställningar med religiös bakgrund och över huvud taget snarare bidra till en konflikt mellan de homosexuella och samhället i övrigt än göra någon verklig nytta.
Vid riksdagsbehandlingen av propositionen gjordes inte någon annan bedömning (SOU 1986/87:31, rskr. 351).
Vid sin senaste behandling av motioner liknande den nu aktuella anförde konstitutionsutskottet hösten 1992 (1992/93:KU2 s. 28 f) att som utskottet tidigare understrukit gäller det vid utformningen av straffbestämmelser att finna den rätta avvägningen mellan yttrandefrihetsintresset och skilda gruppers behov av skydd mot nedsättande omdömen eller kritik. Enligt konstitutionsutskottets mening saknades det mot bakgrund av vikten av vidast möjliga yttrandefrihet anledning att utvidga förbudet mot hets mot folkgrupp till att omfatta även homosexuella. De aktuella motionsyrkandena avstyrktes således.
I ett interpellationssvar den 12 november 1993 (prot. 1993/94:23, 2 §) förklarade justitieministern att hon mot bakgrund av vikten av vidaste möjliga yttrandefrihet ansåg att det saknades anledning att utvidga förbudet mot hets mot folkgrupp till att omfatta också homosexuella. Hon var därför inte beredd att ta initiativ till en sådan utvidgning.
Utskottet anser inte för sin del att förbudet mot hets mot folkgrupp bör utvidgas på sätt som begärs i motion 1993/94:Ju615. Motionen avstyrks. I sammanhanget bör nämnas att den straffskärpningsbestämmelse som utskottet tillstyrkt i detta ärende inbegriper inte endast de grupper som omfattas av skyddet i bestämmelsen om hets mot folkgrupp. Även andra diskriminerande motiv än ras, hudfärg m.m. kan utgöra grund för tillämpning av straffskärpningsbestämmelsen. Ett sådant motiv kan vara diskriminering av någon på grund av dennes sexuella läggning (se även prop. s. 22).
I motionerna 1993/94:Ju613 (c) och 1993/94:Ju615 (v) föreslås att BRÅ skall få i uppdrag att kartlägga våldet mot homosexuella.
I det nyssnämnda interpellationssvaret omtalade justitieministern att regeringen gett Folkhälsoinstitutet i uppdrag att följa utvecklingen av de homosexuellas situation och överväga i vilka former diskriminering av homosexuella kan motverkas. Folkhälsoinstitutet skall, anförde statsrådet, återkommande lämna regeringen rapporter på detta område. Mot denna bakgrund ansåg statsrådet att det i nuläget inte finns anledning att initiera en kartläggning av våldet mot homosexuella. Hon förutsatte att Folkhälsoinstitutet bevakar behovet av sådana studier.
Ett motsvarande motionsyrkande behandlades i höstas av utskottet (1993/94:JuU2 s. 7). Utskottet, som noterade det uppdrag som regeringen gett till Folkhälsoinstitutet, förutsatte att den aktualiserade frågan bevakades av berörda myndigheter och avstyrkte därmed bifall till motionen.
Utskottet vidhåller sin tidigare uppfattning och avstyrker bifall till motionerna 1993/94:Ju613 och 1993/94:Ju615.
Övrigt
Utskottet har i övrigt ingenting att anföra i anledning av propositionen och motionerna.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande införande av en ny straffskärpningsgrund att riksdagen avslår motionerna 1992/93:Ju617 och 1992/93:Ju618 yrkande 8,
2. beträffande rasistiska inslag som straffskärpningsgrund att riksdagen avslår motion 1993/94:A34 yrkande 1,
3. beträffande invandrares rasism som straffskärpningsgrund att riksdagen avslår motion 1993/94:A35 yrkande 2, res. 1 (nyd)
4. beträffande förslaget till lag om ändring i brottsbalken att riksdagen med avslag på motion 1993/94:A35 yrkande 3 antar regeringens förslag till lag om ändring i brottsbalken, res. 2 (nyd) - villk. 1
5. beträffande obligatorisk samhällstjänst vid rasistisk brottslighet att riksdagen avslår motion 1993/94:Ju604,
6. beträffande förbud mot organiserad rasism att riksdagen avslår motionerna 1992/93:Ju607, 1992/93:Ju618 yrkande 7, 1992/93:Ju619 yrkande 4, 1992/93:Ju620 yrkande 1, 1992/93:Sf22 yrkande 17, 1993/94:Sf616 yrkande 7, 1993/94:A34 yrkande 2, 1993/94:A35 yrkande 1 och 1993/94:A36 yrkande 3, res. 3 (nyd)
7. beträffande hets mot folkgrupp och olaga diskriminering som grova brott att riksdagen avslår motionerna 1993/94:A36 yrkande 4,
8. beträffande straff för förnekande av nazisternas förbrytelser mot judarna att riksdagen avslår motion 1992/93:Ju833 yrkande 1,
9. beträffande diskriminering i nöjeslivet att riksdagen avslår motion 1992/93:Ju615,
10. beträffande kriminalisering av etnisk diskriminering i arbetslivet att riksdagen avslår motion 1993/94:A36 yrkande 1,
11. beträffande lag om hets mot homosexuella att riksdagen avslår motion 1993/94:Ju615 yrkande 1,
12. beträffande kartläggning av våldet mot homosexuella att riksdagen avslår motionerna 1993/94:Ju613 och 1993/94:Ju615 yrkande 2.
Stockholm den 19 april 1994
På justitieutskottets vägnar
Britta Bjelle
I beslutet har deltagit: Britta Bjelle (fp), Lars-Erik Lövdén (s), Jerry Martinger (m), Göthe Knutson (m), Bengt-Ola Ryttar (s), Birthe Sörestedt (s), Nils Nordh (s), Birgit Henriksson (m), Göran Magnusson (s), Karl Gustaf Sjödin (nyd), Sigrid Bolkéus (s), Siw Persson (fp), Alf Eriksson (s), Anders Svärd (c) och Kjell Eldensjö (kds).
Reservationer
1. Invandrares rasism som straffskärpningsgrund (mom. 3)
Karl-Gustaf Sjödin (nyd) anser
dels att den del av utskottets yttrande på s. 9 som börjar med "Utskottet konstaterar" och slutar med "och avstyrks" bort ha följande lydelse:
Enligt utskottets uppfattning finns det en påtaglig risk för att domstolarna vid tillämpningen av den föreslagna straffskärpningsbestämmelsen kommer att behandla tilltalade av utländsk härkomst på ett mer välvilligt sätt än svenska tilltalade. Erfarenheten talar nämligen för att domstolarna ser det som mer straffvärt att svenskar begår brott mot invandrare och andra med utländskt ursprung än tvärtom. Enligt utskottets mening är det av stor betydelse för tilltron till rättsväsendet och för förhållandet mellan svenskar och invandrare att det sker en likabehandling av tilltalade oavsett härkomst. Utskottet vill därför med skärpa betona att den föreslagna straffskärpningsbestämmelsen är avsedd att tillämpas även när personer av utländsk härkomst har rasistiska motiv för att begå brott mot svenskar. Utskottet förordar att riksdagen med anledning av motion 1993/94:A35 i denna del godkänner vad utskottet nu har anfört.
dels att utskottets hemställan under moment 3 bort ha följande lydelse:
3. beträffande invandrares rasism som straffskärpningsgrund att riksdagen med anledning av motion 1993/94:A35 yrkande 2 godkänner vad utskottet anfört,
2. Förslaget till lag om ändring i brottsbalken (mom. 4)
-- vid avslag på reservation 1 --
Karl-Gustaf Sjödin (nyd) anser
dels att den del av utskottets yttrande på s. 9 som börjar med "Utskottets ställningstagande" och slutar med "denna del" bort ha följande lydelse:
Utskottet anser att det genom den föreslagna straffskärpningsbestämmelsen inte på ett tillräckligt tydligt sätt har gjorts klart att det även skall vara en straffskärpningsgrund att personer av utländsk härkomst har rasistiska motiv för att begå brott mot svenskar. Denna brist i förslaget är enligt utskottets mening sådan att propositionen i denna del inte kan godtas. Utskottet tillstyrker bifall till motion 1993/94:A35 i denna del och avstyrker bifall till regeringens förslag till lag om ändring i brottsbalken.
dels att utskottets hemställan under moment 4 bort ha följande lydelse:
4. beträffande förslaget till lag om ändring i brottsbalken att riksdagen med bifall till motion 1993/94:A35 yrkande 3 avslår regeringens förslag till lag om ändring i brottsbalken,
3. Förbud mot organiserad rasism (mom. 6)
Karl-Gustaf Sjödin (nyd) anser
dels att den del av utskottets yttrande på s. 11 som börjar med "Utskottet instämmer" och slutar med "1993/94:A36" bort ha följande lydelse:
Utskottet anser att utvecklingen under de senaste åren visar att det behövs kraftfulla lagstiftningsåtgärder för att få stopp på rasistiska organisationers verksamhet i landet. Enligt utskottets mening bör dessa organisationer förbjudas. Det får ankomma på regeringen att återkomma till riksdagen med ett förslag om nödvändig lagstiftning. Vad utskottet har anfört bör riksdagen med anledning av motionerna 1992/93:Ju607, 1992/93:Ju618, 1992/93:Ju619, 1992/93:Ju620, 1992/93:Sf22, 1993/94:Sf616, 1993/94:A34, 1993/94:A35 och 1993/94:A36 som sin mening ge regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under moment 6 bort ha följande lydelse:
6. beträffande förbud mot organiserad rasism att riksdagen med anledning av motionerna 1992/93:Ju607, 1992/93:Ju618 yrkande 7, 1992/93:Ju619 yrkande 4, 1992/93:Ju620 yrkande 1, 1992/93:Sf22 yrkande 17, 1993/94:Sf616 yrkande 7, 1993/94:A34 yrkande 2, 1993/94:A35 yrkande 1 och 1993/94:A36 yrkande 3 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
Propositionens lagförslag
Bilaga
Innehållsförteckning
Sammanfattning 1 Propositionen m.m. 1 Motionerna 2 Motioner väckta med anledning av propositionen 2 Motioner väckta under allmänna motionstiden 1993 2 Motion väckt med anledning av skrivelse 1992/93:157 3 Motioner väckta under allmänna motionstiden 1994 3 Utskottet 4 Bakgrund 4 Propositionens huvudsakliga innehåll 4 Överväganden 4 Inledning 4 Nuvarande ordning 5 FN-konventionen om avskaffande av alla former av rasdiskriminering 7 Införande av en ny straffskärpningsbestämmelse i BrB 7 Samhällstjänst vid rasistisk brottslighet 9 Förbud mot organiserad rasism 10 Hets mot folkgrupp och olaga diskriminering m.m. 11 Övrigt 15 Hemställan 15 Reservationer 16 Invandrares rasism som straffskärpningsgrund 16 Förslaget till lag om ändring i brottsbalken 17 Förbud mot organiserad rasism 17 Bilaga Lagförslag 18