Planfrågor

Betänkande 2001/02:BOU8

Bostadsutskottets betänkande2001/02:BOU8

Planfrågor

---

Sammanfattning

I detta betänkande behandlas motioner från 2001 års
allmänna motionstid i frågor om kommunala planer
m.m. Dessutom behandlas ett yrkande i en motion
väckt med anledning av Riksdagens revisorers förslag
2001/02:RR8 Plan- och byggprocessens längd.

Motionsförslagen avser olika krav som bör ställas
vid kommunal planering och frågor som särskilt bör
uppmärksammas i detta sammanhang. Det gäller bl.a.
brottsförebyggande åtgärder i planeringen, planering
för en tyst miljö, planering vid översvämningsrisk
och planering för handelsetableringar. Vidare tas
vissa särskilda planeringsfrågor upp, bl.a. gällande
rätten att använda offentlig plats.
Flertalet motionsyrkanden avstyrks. I många fall
hänvisar utskottet till pågående utvecklingsarbete
och utredningar samt till den översyn av plan- och
bygglagen som såväl riksdagen som regeringen ansett
bör komma till stånd.
I en fråga – rätten att använda offentlig plats –
föreslår utskottet att riksdagen med anledning av
två motioner (s) gör ett tillkännagivande till
regeringen. Förslaget är föranlett av erfarenheter
av att fastighetsägare inskränker möjligheterna till
opinionsbildande verksamheter på vissa offentliga
platser.
Enligt bostadsutskottets mening talar starka skäl
för att huvudprincipen bör vara den att var och en i
förhållande till fastighetsägaren skall ha rätt att
begagna offentliga platser för debatt,
opinionsbildning, offentliga samtal,
flygbladsutdelning m.m. Innebörden i
tillkännagivandet är att regeringen bör överväga de
frågor som utskottet pekat på och ta ställning till
hur avvägningen mellan de olika intressen, bl.a.
äganderätten, som gör sig gällande bör göras.
Regeringen bör därefter tillsammans med en
redovisning av dessa överväganden återkomma till
riksdagen med de lagförslag m.m. som kan krävas.
Till betänkandet har fogats 19 reservationer.
I en bilaga till betänkandet finns en rapport –
Länsstyrelserna och mellankommunal samordning inom
PBL-området. Rapporten är en redovisning av en
uppföljning som bostadsutskottet låtit genomföra av
länsstyrelsernas behandling av planfrågor som berör
två eller flera kommuner.

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

1. Övergripande krav på planering

Riksdagen avslår motionerna 2001/02:A212
yrkande 13, 2001/02:Bo244 yrkande 17 och
2001/02:MJ341 yrkande 8.
Reservation 1 (kd, c, mp)

2. Barns inflytande

Riksdagen avslår motionerna 2001/02:Bo244
yrkande 16, 2001/02:
Bo256 yrkande 1 och 2001/02:K284 yrkande 15.
Reservation 2 (v, c, fp, mp)
Reservation 3 (kd)

3. Regionala frågor

Riksdagen avslår motionerna 2001/02:Bo244
yrkande 10 och 2001/02:
Bo297.
Reservation 4 (kd, c, fp)
Reservation 5 (v)

4. Agenda 21 och Habitatagendan

Riksdagen avslår motionerna 2001/02:Bo244
yrkande 9 och 2001/02:
Bo310.

5. Planering för en tyst miljö

Riksdagen avslår motionerna 2001/02:Bo217
yrkandena 1–4 och 6, 2001/02:Bo244 yrkande 8 samt
2001/02:So276 yrkande 2.
Reservation 6 (kd)
Reservation 7 (c, mp)

6. Brottsförebyggande planering

Riksdagen avslår motionerna 2001/02:Bo243
yrkandena 3 och 4, 2001/02:Bo325 yrkande 24,
2001/02:Ju237 yrkande 19, 2001/02:Ju389 yrkande 6
samt 2001/02:So613 yrkande 15.
Reservation 8 (kd, c)

7. Planering vid översvämningsrisk

Riksdagen avslår motionerna 2001/02:Bo244
yrkande 3 och 2001/02:
Bo282.
Reservation 9 (kd, c, fp, mp)

8. Handelsändamålet i detaljplan

Riksdagen avslår motionerna 2001/02:Bo9 yrkande
2, 2001/02:Bo207, 2001/02:Bo213 yrkandena 1 och
2, 2001/02:Bo216 yrkande 7, 2001/02:
Bo234 samt 2001/02:N267 yrkande 22.
Reservation 10 (m, fp, -)

9. Externa köpcentrum

Riksdagen avslår motionerna 2001/02:Bo244
yrkande 4 och 2001/02:
Bo300.
Reservation 11 (m, fp, -) - motiv.
Reservation 12 (kd, c)
Reservation 13 (v)
Reservation 14 (mp)

10. Miljökonsekvensbeskrivningar vid
vägplanering

Riksdagen avslår motion 2001/02:So501 yrkande
12.

11. Kommunala servicezoner

Riksdagen avslår motionerna 2001/02:Bo210 och
2001/02:Bo216 yrkande 13.
Reservation 15 (m, -)

12. Den statliga kontrollen av kommunala
planer

Riksdagen avslår motion 2001/02:Bo216 yrkande
8.
Reservation 16 (m, -)

13. Grönområden

Riksdagen avslår motion 2001/02:Bo325 yrkandena
25 och 26.
Reservation 17 (kd, c, mp)

14. Aktivitetsytor

Riksdagen avslår motion 2001/02:Bo254.

15. Kulturhistoriskt värdefull bebyggelse

Riksdagen avslår motionerna 2001/02:Bo288 och
2001/02:Bo325 yrkande 27.
Reservation 18 (c)

16. Yrkesmässig verksamhet i
bostadsområden

Riksdagen avslår motion 2001/02:Bo233.

17. Hästgårdar

Riksdagen avslår motion 2001/02:Bo258.

18. Lokaler för religiösa ändamål

Riksdagen avslår motion 2001/02:Bo260.

19. Rätten att använda offentlig plats

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad utskottet anför under rubriken Rätten
att använda offentlig plats. Därmed bifaller
utskottet delvis motionerna 2001/02:Bo228 och
2001/02:Bo249.
Reservation 19 (m, kd, -)

Stockholm den 21 mars 2002

På bostadsutskottets vägnar

Knut Billing

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Knut
Billing (m), Lennart Nilsson (s), Bengt-Ola Ryttar
(s), Lilian Virgin (s), Owe Hellberg (v), Ulla-Britt
Hagström (kd), Sten Andersson (-), Carina Moberg
(s), Inga Berggren (m), Siw Wittgren-Ahl (s), Sten
Lundström (v), Annelie Enochson (kd), Helena Hillar
Rosenqvist (mp), Rigmor Stenmark (c), Yvonne
Ångström (fp), Ewa Thalén Finné (m) och Leif
Jakobsson (s).

2001/02

BoU8

Redogörelse för ärendet

I detta betänkande behandlas motioner från 2001 års
allmänna motionstid i frågor om kommunala planer
m.m. Dessutom behandlas ett yrkande i en motion
väckt med anledning av Riksdagens revisorers förslag
2001/02:RR8 Plan- och byggprocessens längd. Detta
förslag har tidigare behandlats av utskottet i
betänkande 2001/02:BoU6. Utskottet föreslog i
betänkandet riksdagen att göra ett tillkännagivande
med innebörden att en bred översyn av plan- och
bygglagen (1987:10) bör komma till stånd. Riksdagen
följde utskottets förslag.

De motioner som tas upp i betänkandet avser i
första hand frågor som regleras genom plan- och
bygglagen (PBL). Motionsförslag i frågor som
regleras genom plan- och bygglagstiftningen tas även
upp i utskottets betänkande 2001/02:BoU9 Byggfrågor.
Det betänkandet behandlar bl.a. förslag om PBL:s
reglering av bygglov, tillsyn och kontroll samt
sådana frågor som regleras genom lagen (1994:847) om
tekniska egenskapskrav på byggnader.
Som bilaga till betänkandet har fogats en rapport
– Länsstyrelserna och mellankommunal samordning inom
PBL-området. Rapporten är en redovisning av en
uppföljning som bostadsutskottet låtit genomföra av
länsstyrelsernas behandling av planfrågor som berör
två eller flera kommuner. Denna rapport tar upp
vissa frågor, bl.a. om mellankommunal planering och
extern handel, som även aktualiserats genom de
motioner som behandlas i detta betänkande.

Utskottets överväganden

Kommunala planer

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen bör avslå motionsförslagen om
– övergipande krav på planering, jämför
reservation 1 (kd, c, mp),
– barns inflytande, jämför reservationerna 2
(v, c, fp, mp) och
3 (kd),
– regionala frågor, jämför reservationerna 4 (kd, c, fp)
och 5 (v),
– Agenda 21 och Habitatagendan,
– planering för en tyst miljö, jämför
reservationerna 6 (kd) och 7
(c, mp),
– brottsförebyggande planering, jämför reservation 8
(kd, c),
– planering vid översvämningsrisk, jämför
reservation 9 (kd, c, fp,
mp),
– handelsändamålet i detaljplan, jämför reservation 10
(m, fp, -),
– externa köpcentrum, jämför reservation 11
(m, fp, -), 12 (kd, c),
13 (v) och 14 (mp),
– miljökonsekvensbeskrivningar vid
vägplanering,
– kommunala servicezoner, jämför reservation 15 (m, -),
– den statliga kontrollen av kommunala
planer, jämför reservation
16 (m, -).
Övergripande krav på planering

Inledningsvis tar utskottet upp tre motionsförslag
som avser mer övergripande krav som bör ställas i
samhällsplaneringen och på kommunala planer.

I Centerpartiets partimotion 2001/02:A212 yrkande
13 föreslås att regeringen bör ta initiativ till att
samhällsplaneringen utformas utifrån ett
jämställdhetsperspektiv. Motionärerna anför bl.a.
att byggnader och utemiljöer bör utformas med denna
utgångspunkt.
Vikten av att i samhällsplaneringen väga in de
äldres och funktionshindrades perspektiv framhålls i
motion 2001/02:Bo244 (kd) yrkande 17. Motionärerna
anser att tillgänglighetsaspekten är särskilt värd
att uppmärksammas i planeringen.
Åkermarkens betydelse i samhällsplaneringen
framhålls i motion 2001/02:
MJ341 (c) yrkande 8. Motionären anser att denna
fråga på ett tydligare sätt bör beaktas i bl.a.
kommunernas översiktsplanering.
De övergripande utgångspunkter för
samhällsplaneringen som lyfts fram i de aktuella
motionerna torde delas av så gott som alla. Det får
således anses vara av stor vikt att frågor om bl.a.
jämställdhet, tillgänglighet och de äldres behov
beaktas vid utformningen av kommunala planer. Det är
också angeläget att beakta de särskilda krav som
gäller för vissa typer av markområden, bl.a. för
åkermark. Utskottet har uppfattningen att gällande
lagstiftning ger uttryck för dessa utgångspunkter.
Här kan exempelvis erinras om att det i
1 kap. 1 § PBL sägs att lagens bestämmelser syftar
till att med beaktande av den enskilda människans
frihet främja en samhällsutveckling med jämlika och
goda sociala levnadsförhållanden och en god
långsiktigt hållbar livsmiljö för människorna i
dagens samhälle och för kommande generationer. I
miljöbalken (3 kap. 4 §) finns bestämmelser om att
brukningsvärd jordbruksmark får tas i anspråk för
bebyggelse eller anläggningar endast om det behövs
för att tillgodose väsentliga samhällsintressen och
detta behov inte kan tillgodoses genom att annan
mark tas i anspråk.
Utskottet är således av den uppfattningen att
regelverket är så utformat att det ger kommunerna de
verktyg som krävs för att bedriva sitt
planeringsarbete med bl.a. de utgångspunkter som
motionärerna förordar. Ett allmänt formulerat
tillkännagivande om vikten av att beakta dessa
utgångspunkter skulle därmed inte tjäna något reellt
syfte. Motionerna 2001/02:A212 (c) yrkande 13,
2001/02:Bo244 (kd) yrkande 17 och 2001/02:MJ341 (c)
yrkande 8 avstyrks av detta skäl.

Barns inflytande

Tre motioner tar upp frågor om vikten av att i
samhällsplaneringen väga in barnens perspektiv.

I motion Bo244 (kd) yrkande 16 framhålls särskilt
att den fysiska planeringen skall ske med barnen,
inte för barnen. Barnens inflytande vid planering av
boendemiljöer framhålls även i motion 2001/02:Bo256
(v) yrkande 1. Motionärerna anser att regeringen bör
lämna förslag till nationella riktlinjer för barns
deltagande och rättigheter i samhällsbyggandet. I
Centerpartiets partimotion 2001/02:K284 yrkande 15
anförs att barn och ungdomar bör ges möjlighet att
påverka samhällsplaneringen i större utsträckning än
i dag.
Inte heller i fråga om vikten av att väga in ett
barnperspektiv i planeringsarbetet torde det finnas
några egentliga delade meningar. Barnens behov skall
enligt byggnadslagstiftningen särskilt beaktas i
olika avseenden.
När motsvarande motionsyrkanden om barns
inflytande i samhällsplaneringen behandlats vid
tidigare tillfällen har utskottet hänvisat till
olika initiativ som tagits från statsmakterna med
den inriktning som förordas i motionerna. Ett
exempel på detta är ett regeringsuppdrag till
Boverket att tillsammans med bl.a. Barnombudsmannen
och Svenska Kommunförbundet utveckla metoder för hur
barns och ungdomars inflytande skall förverkligas i
kommuner i frågor som rör samhällsplanering och
liknande frågor. Uppdraget redovisades i april 2000
under titeln Unga är också medborgare – om barns
och ungdomars inflytande i planeringen. De frågor
som tas upp i rapporten bereds inom
Regeringskansliet. Rapporten uppmärksammades också i
Kommundemokratikommitténs betänkande Att vara med på
riktigt (SOU 2001:48) i avsnittet om barns och
ungdomars rätt till inflytande. Kommittén betonar
bl.a. skolans betydelse som en arena för att
upprätta en dialog mellan barn/ungdomar och
kommunala beslutsfattare.
Kommundemokratikommitténs betänkande är ett av
underlagen för den proposition om demokratifrågor
(prop. 2001/02:80) som regeringen avgav tidigare i
år och som för närvarande bereds inom riksdagen. Ett
av förslagen i propositionen gäller en möjlighet
till medborgerlig förslagsrätt i kommunfullmäktige.
Även barn och ungdomar föreslås få denna rätt.
I sammanhanget kan även nämnas det arbete som
bedrivs av Barnsäkerhetsdelegationen. Delegationen
har till uppgift att se över frågor om säkerhet och
förebyggande av skador i barns och ungdomars miljö.
Delegationen skall enligt sina direktiv (dir.
2001:79) bl.a. finna former för hur barn och
ungdomar kan involveras i det lokala förebyggande
arbetet i syfte att ta till vara deras synpunkter på
hur detta arbete skall bedrivas.
Det bör också framhållas att många kommuner redan
i dag bedriver ett aktivt utvecklingsarbete för att
bättre kunna beakta barnfrågorna i den fysiska
planeringen. En del i ett sådant arbete kan vara att
alltid genomföra en barnkonsekvensanalys i samband
med planarbetet och redovisa resultatet i
planbeskrivningarna. Utskottet har erfarit att
exempelvis Växjö kommun arbetar med denna
utgångspunkt. Kommunen har också ambitionen att på
olika sätt involvera och engagera barn och ungdomar
i planeringsarbetet. Utskottet förutsätter att de
exempel och råd som Boverket redovisat i bl.a. den
ovan omnämnda rapporten – Unga är också medborgare –
skall kunna bidra till kommunernas utvecklingsarbete
på området. Det får vidare förutsättas att den
pågående beredningen inom Regeringskansliet av vissa
förslag i den aktuella rapporten kommer att
redovisas i lämpligt sammanhang, exempelvis i
samband med den aviserade översynen av PBL.
Med hänvisning till det anförda anser utskottet
att ett tillkännagivande med den inriktning som
föreslås i de aktuella motionerna inte kan anses
vara erforderligt. Motionerna 2001/02:Bo244 (kd)
yrkande 16, 2001/02:Bo256 (v) yrkande 1 och
2001/02:K284 (c) yrkande 15 avstyrks således.

Regionala frågor

Utskottet behandlar under denna rubrik
motionsförslag om dels ett nytt planinstrument för
regional planering, dels en utredning om hur
nuvarande lagstiftning kan tillgodose olika
regionala behov.

Förslaget om en utredning om ett planinstrument
för regional samhällsplanering läggs fram i motion
2001/02:Bo297 (v). Motionärerna föreslår att det
utvecklas ett planinstrument för infrastruktur- och
bebyggelseplanering på regional nivå som möjliggör
för flera samhällsorgan att analysera, samordna och
utveckla övergripande strategier. Ett sådant
instrument anses kunna ge goda förutsättningar för
bl.a. ett samordnat bostadsbyggande och hantering av
olika mellankommunala intressekonflikter.
I motion 2001/02:Bo244 (kd) yrkande 10 föreslås
att regeringen utreder hur lagstiftningen kring
samhällsplaneringen i större utsträckning kan ta
hänsyn till regionala skillnader och behov. Som
bakgrund till detta förslag beskriver motionärerna
de skilda förutsättningar för bl.a. bostadsbyggande
som råder i olika delar av landet.
Bostadsutskottet vill inledningsvis erinra om att
PBL innehåller bestämmelser som ger förutsättningar
för såväl en regionplanering (7 kap.) som en
regionalt och lokalt anpassad kravnivå på bl.a.
bebyggelsens utformning. Det kan emellertid
konstateras att det instrument som PBL erbjuder för
regional planering inte har kommit att utnyttjats på
det sätt som var avsikten vid lagens införande. Det
har vidare i olika sammanhang hävdats att kommunerna
endast i begränsad utsträckning kommit att utnyttja
den möjlighet till flexibilitet och lokal anpassning
som PBL erbjuder. Utskottet vill därför inte
utesluta att det finns skäl att se över PBL i dessa
avseenden.
Bostadsutskottet har, som framgått ovan, låtit
genomföra en uppföljning av frågor med anknytning
till mellankommunal och regional planering
(Länsstyrelserna och mellankommunal samordning inom
PBL-området). I rapporten, som är fogad som bilaga
till betänkandet, tas flera frågor upp som anknyter
till vad som behandlas i motion 2001/02:Bo297 (v).
En kortfattad redogörelse lämnas för bl.a. hur
frågor om regional planering aktualiserats i
utredningar och försöksverksamheter under de senaste
åren. Rapporten utmynnar i ett antal sammanfattande
slutsatser om förutsättningarna för den
mellankommunala och regionala planeringen.
De frågor som motionärerna tar upp har också till
viss del behandlats i utskottets betänkande
2001/02:BoU6, där utskottet på förslag från
Riksdagens revisorer förordade att en bred översyn
av PBL kommer till stånd. Bland de frågor som enligt
utskottet borde ingå i översynen framhölls bl.a.
möjligheterna till flexibilitet i dagens regelsystem
och frågor om det mellankommunala och regionala
perspektivet i planeringen. I betänkandet, som
riksdagen ställt sig bakom, anförde utskottet att
den förordade översynen i övrigt bör inbegripa
uppgiften att sammanställa och strukturera de
överväganden och förslag om PBL som tidigare
framförts i flera utredningar och där den fortsatta
beredningen ännu inte lett fram till ett
ställningstagande. Vidare framhöll utskottet att de
iakttagelser om reformbehovet som Boverket gjort i
sin egenskap av ansvarig myndighet för uppföljning
och utvärdering av lagens tillämpning bör ingå i
underlaget för översynen.
Boverket har nyligen till Miljödepartementet
överlämnat en promemoria med en redovisning av de
frågor som enligt verket bör uppmärksammas vid en
översyn av PBL. I denna promemoria anför verket att
PBL:s bestämmelser om regionplan inte har visat sig
särskilt tillämpliga på de regionala
samhällsutvecklingsfrågor som kommunerna och
regionerna/länen står inför. En anpassning av
regelverket bör därför enligt verket övervägas, så
att det bättre möter dagens planeringssituation.
Verket uppmärksammar även att arbetet med den
svenska implementeringen av ESDP (European Spatial
Development Perspective) kan kräva att metoder
utarbetas för en regional utvecklingsplanering. I
promemorian anför verket också att det vid en
översyn av PBL bör övervägas hur olika regioners
skilda villkor tillgodoses i plan- och
byggprocessen.
Som framgår av det anförda är de
frågeställningar som tas upp i de aktuella
motionerna redan uppmärksammade genom bl.a.
riksdagens tillkännagivande till regeringen med
anledning av bostadsutskottets betänkande
2001/02:BoU6 samt den promemoria som Boverket
nyligen överlämnat till Regeringskansliet. Det
kan därför inte nu anses vara erforderligt med
ett nytt riksdagens tillkännagivande i dessa
frågor. Motionerna 2001/02:Bo297 (v) samt
2001/02:Bo244 (kd) yrkande 10 avstyrks av detta
skäl.

Agenda 21 och Habitatagendan

I två motioner tas frågor om Agenda 21 och
Habitatagendan upp. Agenda 21 är det
handlingsprogram för hållbar utveckling som antogs
vid FN:s konferens om miljö och utveckling i Rio de
Janeiro år 1992. Habitat är namnet på två FN-
konferenser som genomförts kring boende, bebyggelse-
och stadsplaneringsfrågor. Den första ägde rum i
Vancouver år 1976 medan den andra konferensen,
Habitat II, hölls i Istanbul år 1996.

I motion 2001/02:Bo244 (kd) yrkande 9 förespråkas
att regeringen tillsätter en utredning om vilket
genomslag som Agenda 21 och Habitatagendan fått i
kommunernas översiktsplaner. Enligt motionärerna
finns det tecken på att arbetet i alla kommuner inte
är helt tillfredsställande. I motion 2001/02:
Bo310 (s) föreslås riksdagen göra ett
tillkännagivande med innebörden att det bör satsas
på forskning inriktad på en helhetssyn i
samhällsbyggandet och att kommunerna bör stimuleras
att integrera det lokala Agenda 21-arbetet i
samhällsplaneringen.
Bostadsutskottet instämmer i motionärernas syn på
vikten av det arbete som bedrivs med utgångspunkt
från Agenda 21 och Habitatagendan. Som motionärerna
anför är det också av stor vikt att det synsätt som
agendorna ger uttryck för integreras i och
genomsyrar det lokala planeringsarbetet och att
forskning och metodutveckling på området ges
tillräckligt stöd.
Det kan konstateras att såväl Agenda 21 som
Habitatagendan resulterat i ett omfattande arbete på
såväl internationell som nationell nivå. För
Sveriges del har Nationalkommittén för Agenda 21 och
Habitat bildats för att samordna det svenska
arbetet. I uppdraget ingår att bistå regeringen med
underlag till FN:s uppföljningsmöten om
Habitatagendan och Agenda 21. Kommittén har hittills
klarat av en av dessa uppgifter, i form av den
svenska nationalrapport som lades fram vid FN:s
uppföljningskonferens om Habitat i juni 2001. En
motsvarande nationalrapport förbereds nu inför
världstoppmötet i Johannesburg i augusti–september
2002. Rapporten skall ge en bred beskrivning av det
svenska arbetet kring hållbar utveckling och
redovisa vilka de stora utmaningarna är inför det
fortsatta arbetet. Senast den 31 januari 2003 skall
sedan kommittén lägga fram sitt slutbetänkande. I
detta skall det lokala och nationella arbetet i
Sverige under de år som gått sedan
världskonferenserna i Rio de Janeiro respektive
Istanbul gås igenom. Dessutom skall förslag till
utgångspunkter för det framtida arbetet på området
presenteras.
Kommittén skall också samordna och utveckla det
lokala arbetet med Agenda 21 och Habitatagendan, som
rör hållbar utveckling av städer och
bebyggelsemiljöer. I både Agenda 21- och
Habitatarbetet har kommunerna en nyckelroll,
eftersom det är på den lokala nivån som mycket av
det praktiska arbetet måste ske. Det är också där
man kan utgå från de problem och möjligheter som
finns i det egna närområdet och nå en bred
delaktighet bland många olika samhällsgrupper.
Utskottet kan inte här närmare gå in på allt det
arbete som på lokal nivå bedrivits inom ramen för
Agenda 21 och Habitatagendan. Det är utskottets
allmänna intryck att arbetet fått ett brett
genomslag i det kommunala och övriga lokala arbetet.
Det bör emellertid betonas att det fortfarande är
frågan om ett arbete som befinner sig i en
utvecklingsfas. Det ligger därför i sakens natur att
vissa kommuner nått längre i arbetet än andra. Stor
betydelse har därför en kunskapsspridning i form av
råd och goda exempel.
Det kan vidare konstateras att ett omfattande
utbildnings- och forskningsarbete bedrivs med den
inriktning som agendorna ger uttryck för. Ett
flertal universitet och högskolor har såväl
utbildningar som forskningsprogram med denna
inriktning. Bland de forskningsfinansiärer som ger
stöd för forskningen på området kan nämnas Formas –
Forskningsrådet för miljö, areella näringar och
samhällsbyggande.
Vad gäller förslaget i motion 2001/02:Bo244 (kd)
om en kartläggning av genomslaget av Agenda 21 och
Habitatagendan i kommunernas planering kan utskottet
konstatera att en analys med denna inriktning
genomförts för Nationalkommitténs räkning. I
rapporten – Svenska kommuners arbete med Agenda 21,
Umeå universitet – som nyligen överlämnats till
kommittén, konstateras att de svenska kommunerna i
en internationell jämförelse varit mycket
framgångsrika i sitt lokala arbete med Agenda 21.
Det framgår emellertid också att engagemanget i det
lokala arbetet i vissa avseenden tycks ha minskat
något under de senaste åren. Även i fråga om
integreringen mellan den lokala Agenda 21-planen och
översiktsplanen anses det finnas tecken på ett
minskat samband. Enligt utskottets mening bör det nu
i första hand ankomma på Nationalkommittén att
analysera rapporten. Det får anses ligga inom ramen
för kommitténs direktiv att därefter ta de initiativ
som kan anses vara befogade och vid behov särskilt
uppmärksamma regeringen på frågan.
Bostadsutskottet kan sammanfattningsvis konstatera
att insatser med den inriktning som förordas i de
aktuella motionerna redan pågår dels inom ramen för
det uppdrag som Nationalkommittén för Agenda 21 och
Habitat har, dels genom den forskning och utbildning
som bedrivs på området. Utskottet förutsätter också
att regeringen aktivt följer utvecklingen på området
även utan en särskild begäran om detta från
riksdagen. Motionerna 2001/02:Bo244 (kd) yrkande 9
och 2001/02:Bo310 (s) avstyrks av detta skäl.

Planering för en tyst miljö

I tre motioner framförs förslag beträffande
planering för tysta miljöer och anknytande
frågeställningar.

Ett flertal aspekter på problemen med höga
ljudnivåer tas upp i motion 2001/02:Bo217 (mp). I
motionen föreslås att riksdagen i tillkännagivanden
till regeringen framhåller behovet av miljöer som är
bullerfria (yrkande 1), ett tystare samhälle
(yrkande 2), gränsvärden för bakgrundsbuller på
arbetsplatser och i samhället (yrkande 3),
produktkrav på bullerbegränsande utförande vid
upphandling (yrkande 4) samt sänkta gränsvärden i
urbana utomhusmiljöer (yrkande 6).
I motion 2001/02:Bo244 (kd) yrkande 8 föreslås att
riksdagen i ett tillkännagivande framhåller vikten
av att kommunerna kartlägger ”tysta zoner” i
översiktsplanerna. Enligt motionärerna bör det vara
lika självklart att inventera ostörda områden som
natur- och kulturintressen och att markera dessa i
kommunens översiktsplan.
Enligt motion So276 (c) yrkande 2 bör ett tillägg
göras i PBL med syfte att åstadkomma en placering av
bl.a. bostäder, skolor och sjukhus så att
bullerstörningar minimeras.
När det gäller den sistnämnda motionen vill
utskottet inledningsvis erinra om att PBL innehåller
ett flertal bestämmelser med bärighet på det
aktuella problemet med bullerstörningar. Det gäller
exempelvis krav på översiktsplan och detaljplan samt
regler om lokalisering av bebyggelse och krav på
byggnaders utformning. Det framgår inte av den
aktuella motionen i vilket avseende som dessa
bestämmelser skulle behöva kompletteras.
Bostadsutskottet har vid ett flertal tillfällen
givit uttryck för åsikten att problemen med
bullerstörningar i vår vardagsmiljö bör ägnas stor
uppmärksamhet. Vid behandlingen av vissa
motionsförslag våren 1998 konstaterade
bostadsutskottet att tystnad i dagens moderna
samhälle närmast får betraktas som en ”bristvara”.
Den fråga som i detta sammanhang främst diskuterades
var problemen med lågfrekvent buller, dvs. buller
som har en så låg frekvens att det knappt är hörbart
eller inte alls kan uppfattas. Utskottets
överväganden (bet. 1997/98:BoU4) ledde fram till ett
tillkännagivande till regeringen om behovet av en
översyn av frågan. Regeringen uppdrog därefter åt
Boverket att i samråd med Naturvårdsverket och
Socialstyrelsen kartlägga orsakerna till och
omfattningen av lågfrekvent buller i bostäder samt
lämna förslag till ändamålsenliga åtgärder. Enligt
vad utskottet erfarit kommer slutsatserna av
myndigheternas arbete att redovisas i den
proposition om inomhusmiljö (prop. 2001/02:128) som
regeringen senare i dag avser att överlämna till
riksdagen.
Bostadsutskottet kommer således senare i vår att
få anledning att återkomma till frågor om ljudmiljön
i byggnader i samband med beredningen av
propositionen. Utskottets tidigare
ställningstaganden om behovet av bullerfria miljöer
har emellertid också syftat på utomhusmiljön såväl i
tätorter som i kringliggande grönområden. Den syn
som motionerna ger uttryck för när det gäller
behovet av fortsatta insatser för en tystare
utomhusmiljö delas av utskottet. Det bör samtidigt
erinras om de åtgärder som redan är vidtagna eller
beslutade. När det gäller bullerfrågornas hantering
i bl.a. översiktsplaneringen har Boverket gett
vägledning och råd i skrifterna ”Planera för god
ljudmiljö” och ”Boken om översiktsplanering del
III”. I den sistnämnda skriften ges råd för
kommunernas översiktsplanering bl.a. med avseende på
utpekande av bullerfria områden.
I sammanhanget bör det också erinras om att
riksdagen hösten 2001 fattade beslut om delmål och
åtgärdsstrategier för att genomföra de tidigare
beslutade miljökvalitetsmålen (prop. 2000/01:130,
2001/02:MJU3, BoU3y). Under miljökvalitetsmålet för
God bebyggd miljö fastställdes ett delmål om buller
som innebär att antalet människor som utsätts för
trafikbullerstörningar överstigande vissa riktvärden
skall ha minskat med 5 % till år 2010 jämfört med år
1998. Vid riksdagsbehandlingen framhölls emellertid
att det krävs handlingsprogram även för andra typer
av buller än trafikbuller. Regeringen aviserade
också i den aktuella propositionen sin avsikt att ge
Naturvårdsverket i uppdrag att tillsammans med
övriga berörda myndigheter utarbeta ett sådant
handlingsprogram. I propositionen framhöll
regeringen vidare att tätortsnära bullerfria områden
är värdefulla och därför bör tas till vara. De är
emellertid dåligt kartlagda, varför ett arbete för
att identifiera och kartlägga dessa områden bör
inledas. Naturvårdsverket har i sin roll som
samordnande myndighet för bullerfrågor ett särskilt
ansvar för att se över de definierade riktvärdena
och om det behövs föreslå ytterligare riktvärden för
buller i andra miljöer än de som finns uttryckta i
dagens fastlagda riktvärden. Av propositionen
framgår att regeringen avser att ge Naturvårdsverket
ett tydligt samordnings- och uppföljningsansvar för
arbetet med att nå bullermålet.
Mot bakgrund av hittills genomförda insatser och
det pågående arbetet finner utskottet inte
tillräckliga skäl för att nu göra ett
tillkännagivande i de frågor som har aktualiserats i
motionerna. Utskottet avstyrker således motionerna
2001/02:Bo217 (mp) yrkandena 1–4 och 6,
2001/02:Bo244 (kd) yrkande 8 samt 2001/02:So276 (c)
yrkande 2.

Brottsförebyggande planering

Behovet av brottsförebyggande åtgärder i
samhällsplaneringen tas upp i ett antal
motionsyrkanden. I motionerna hänvisas till de
problem med otrygghet och tilltagande brottslighet
som är särskilt stora i vissa utsatta bostadsområden
men som också anses öka i samhället i övrigt.

I motion 2001/02:Bo243 (kd) yrkande 3 föreslås att
PBL ses över i syfte att underlätta införandet av en
brottsförebyggande policy i kommunernas
översiktsplaner. Vidare föreslås i yrkande 4 att
Boverket skall ges i uppdrag att för kommunerna
utarbeta tydliga riktlinjer för bebyggelseinriktade
hinder mot brott. Motsvarande förslag läggs också
fram i motionerna 2001/02:Ju389 (kd) yrkande 6 samt
2001/02:So613 (kd) yrkande 15.
I de två partimotionerna från Centerpartiet
2001/02:Bo325 yrkande 24 och 2001/02:Ju237 yrkande
19 föreslås riksdagen göra ett tillkännagivande med
innebörden att brottsförebyggande aspekter måste tas
med vid all samhällsplanering. Kommunerna bör enligt
motionärerna i sin planeringsprocess systematiskt gå
igenom alla åtgärder som kan leda till ökad
trygghet.
Bostadsutskottet har under flera år givit uttryck
för uppfattningen att brottsförebyggande åtgärder
bör ges hög prioritet såväl i den fysiska
planeringen som genom olika åtgärder för att öka
delaktigheten i samhällsutformningen och minska
anonymiteten. I denna fråga råder alltså inga delade
meningar. Utskottet har emellertid också kunnat
konstatera att ett arbete med den inriktning som
motionärerna efterfrågar redan pågår genom initiativ
från regeringen och olika berörda myndigheter.
När motioner motsvarande de nu aktuella
behandlades föregående år (bet. 2000/01:BoU9)
hänvisade utskottet bl.a. till en rapport som
Boverket givit ut som stöd för kommunerna i deras
planeringsarbete (Brott, bebyggelse och planering)
samt ett pågående arbete med att ta fram en gemensam
Europastandard för förebyggande av brott genom
stadsplanering och bebyggelseutformning (CEN TC325).
Utskottet framhöll också att Brottsförebyggande
rådet (BRÅ) av regeringen den 1 februari 2001 givits
i uppdrag att i samverkan med Boverket och
Rikspolisstyrelsen utveckla arbetet med
bebyggelseinriktade åtgärder som ökar tryggheten och
förebygger brott. Uppdraget omfattar att bl.a.
inventera kunskapsläget på området samt kartlägga i
vilken utsträckning bebyggelseinriktade åtgärder för
att förebygga brott och öka tryggheten vidtas i
Sverige på nationell, regional och lokal nivå. I den
utsträckning som bedöms lämplig bör respektive
myndighet inom sitt ansvarsområde utarbeta
handböcker eller checklistor som riktar sig till
relevanta aktörer, t.ex. byggnadsföretag,
bostadsföretag, lokala beslutsfattare och lokala
brottsförebyggande råd. BRÅ kommer tillsammans med
de samverkande myndigheterna att redovisa sitt
uppdrag till regeringen den 31 mars 2002.
Ett regeringsuppdrag med i princip den inriktning
som föreslås i flera motioner gavs således redan för
ett år sedan. Det förefaller mot denna bakgrund inte
rimligt att nu, kort innan uppdraget avrapporteras,
göra ett tillkännagivande med en begäran om en ny
utredning. Det får förutsättas att myndigheterna i
sin rapport till regeringen redovisar sin bedömning
av vilka ytterligare åtgärder som kan behöva vidtas.
I den mån det anses att PBL:s regelsystem behöver
förtydligas i det aktuella avseendet finns det
givetvis möjlighet att ta upp denna fråga i den
översyn av PBL som kommer att inledas inom kort.
Bostadsutskottet vill i sammanhanget framhålla
att ett arbete med att utveckla en
brottsförebyggande bebyggelseplanering också
pågår lokalt inom flera organisationer och
myndigheter. Exempelvis kan nämnas ett initiativ
från polismyndigheten i Stockholms län
tillsammans med arkitekturhögskolorna vid KTH och
Chalmers samt HSB Bostad AB att utveckla en
handledning för brottsförebyggande åtgärder i
bostadsområden (Bo Tryggt 01). Handledningen, som
både tar upp frågor om planering,
byggnadsutformning och förvaltning, har nyligen
färdigställts men har redan kommit till
användning för att utforma åtgärdsprogram i ett
brottsbelastat bostadsområde.
Som framgår av framställningen ovan har redan
flera åtgärder initierats i syfte att med hjälp av
plan- och bygginsatser motverka brott. Utskottet
vill inte föregripa kommande överväganden med
anledning av det pågående arbetet och avstyrker
därför motionerna 2001/02:Bo243 (kd) yrkandena 3 och
4, 2001/02:Bo325 (c) yrkande 24, 2001/02:Ju237 (c)
yrkande 19, 2001/02:
Ju389 (kd) yrkande 6 samt 2001/02:So613 (kd) yrkande
15.

Planering vid översvämningsrisk

I två motioner tas de omfattande översvämningar som
under de senaste två åren drabbat delar av Sverige
som utgångspunkt för förslag om åtgärder inom den
fysiska planeringen.

Enligt motion 2001/02:Bo244 (kd) yrkande 3 bör
regeringen tillsätta en utredning med uppgift att
utreda förutsättningarna för att i den fysiska
planeringen bättre kunna hantera
översvämningsfrågorna. Motionärerna anser att det
ibland kan finnas ett glapp mellan bestämmelserna i
PBL och det praktiska utfallet av planeringen.
I motion 2001/02:Bo282 föreslås att riksdagen i
ett tillkännagivande framhåller nödvändigheten av
att det tas hänsyn till översvämningsrisken i all
fysisk planering. Motionärerna understryker att
hänsyn måste tas till kunskapen om flöden och
vattenstånd och att risken för översvämningar inte
får underskattas.
Bostadsutskottet instämmer helt i motionärernas
syn på behovet av att ta hänsyn till
översvämningsrisken i den fysiska planeringen. Sedan
gammalt har kunskap funnits om att större
översvämningar av vattendrag återkommer med en viss
regelbundenhet. Det förefaller emellertid som om
såväl den gamla etablerade kunskapen om risken för
översvämningar som nyare rön ibland har glömts bort
vid planeringen av bebyggelse i anslutning till
vattendrag. Bebyggelse tycks ha kommit till på
sådana platser som tidigare generationer bedömt vara
olämpliga. De senaste årens översvämningar med
omfattande skador på byggnader och
infrastrukturanläggningar visar att kommunerna i sin
planering bättre måste uppmärksamma dessa frågor.
Detta behov framstår givetvis som särskilt angeläget
med tanke på de indikationer som finns på att
översvämningar i framtiden kan komma att bli allt
vanligare. Det handlar emellertid inte bara om att
lokalisera nytillkommande bebyggelse med hänsyn till
översvämningsrisken. En beredskap måste givetvis
finnas för befintlig bebyggelse inom riskområdena.
Olika åtgärder kan behöva vidtas när det gäller
regleringen av vattendragen eller genom andra
fysiska åtgärder som skydd mot översvämningar. Det
är naturligtvis också nödvändigt att en tillräcklig
beredskap finns inom räddningstjänsten för att
åtgärder snabbt skall kunna vidtas för att begränsa
skadorna när översvämningar väl inträffar.
Under senare tid har kunskapen om flödena i våra
vattendrag i hög grad utvecklats genom nya
hydrologiska prognosmodeller och genom en utveckling
av nya metoder för översvämningskartering. Ett
exempel på detta arbete är den
översvämningskartering längs de svenska vattendragen
som SMHI (Sveriges meteorologiska och hydrologiska
institut) utför på uppdrag av Räddningsverket.
Översvämningskartorna är avsedda för övergripande
planering av räddningstjänstens arbete samt som
översiktligt underlag för kommunens planering.
Kartorna över vattendragen visar de områden som är
översvämningsutsatta vid två höga flöden. Det ena
flödet är ett flöde med en teoretisk återkomsttid på
100 år. Sannolikhet är 63 % att det flödet inträffar
under en 100-årsperiod. Det andra flödet – ett
högsta flöde – beräknas genom en systematisk
kombination av alla kritiska faktorer (regn,
snösmältning, hög markfuktighet och
magasinsfyllning) som bidrar till ett flöde. Någon
återkomsttid kan inte anges för detta flöde, men det
är ett mycket extremt flöde.
Det är enligt utskottets mening nödvändigt att
kunskapen om extrema flöden, men givetvis också om
vanligare förekommande flödesnivåer, utnyttjas i all
kommunal planering, från översiktsplanering till
bygglovsbeslut. Kravet på att kommunerna i sin
översiktsplanering skall beakta grundläggande
förutsättningar som kan innebära restriktioner och
begränsningar vad gäller användningen av mark- och
vattenområden poängterades senast av riksdagen genom
de ändringar i PBL som trädde i kraft år 1996. Genom
en ändring i 4 kap. 1 § tydliggjordes kravet på att
beakta riskfaktorer som exempelvis översvämningar i
planeringen.
Regeringen gav i oktober 2000 Boverket i uppdrag
att tillsammans med Statens räddningsverk och SMHI
undersöka i vilken omfattning risken för
översvämningar behandlas i kommunernas
översiktsplaner och om det planeringsunderlag som
kommunerna har tillgång till är tillräckligt.
Boverket redovisade i september 2001 uppdraget i
rapporten Översvämningsfrågor i översiktsplanen. I
rapporten redogörs bl.a. för hur 19 undersökta
kommuner hanterat frågor om översvämningsrisken i
sin planering. Flertalet kommuner bedöms inte ha ett
bra planeringsunderlag med avseende på
översvämningsrisken. De aktuella översiktsplanerna
var emellertid i alla fall utom två upprättade före
år 1996. Inför nästa revidering av översiktsplanen
uttalar så gott som samtliga kommuner att man kommer
att ta hänsyn till lagändringen år 1996 och att
översvämningsriskerna kommer att beaktas.
I sammanhanget kan det också erinras om att
Miljöbalkskommittén har fått i uppdrag av regeringen
att gå igenom sådana vattendomar som kan ha
betydelse för riskerna med översvämningar. Kommittén
skall bl.a. bedöma om förutsättningarna för
omprövning är tillräckliga för att förbättra
möjligheterna att förebygga och begränsa riskerna
för översvämningar.
Bostadsutskottet förutsätter att bl.a. Boverket
och länsstyrelserna uppmärksamt följer utvecklingen
av kommunernas planering med avseende på hanteringen
av översvämningsrisken. Det får även förutsättas att
de senaste årens översvämningar riktat stor
uppmärksamhet på problemet i de närmast berörda
kommunerna. Mot denna bakgrund anser utskottet att
det i dagsläget inte finns tillräckliga skäl för ett
riksdagens tillkännagivande i enlighet med de
aktuella motionerna 2001/02:Bo244 (kd) yrkande 3 och
2001/02:Bo282 (s).

Handelsändamålet i detaljplan

Enligt 5 kap. 7 § PBL får i detaljplan meddelas
bestämmelser om byggnaders användning. Planen får
inte göras mer detaljerad än vad som är nödvändigt
med hänsyn till syftet med den. Bestämmelser som
närmare reglerar möjligheterna att bedriva handel
får meddelas endast om det finns skäl av betydande
vikt.

I sex motioner förs förslag fram med innebörden
att möjligheten till precisering av handelsändamålet
i detaljplan skall tas bort. Det gäller motionerna
2001/02:Bo9 (fp) yrkande 2, 2001/02:Bo207 (m),
2001/02:Bo213 (m) yrkande 2, 2001/02:Bo216 (m)
yrkande 7, 2001/02:Bo234 (m) samt 2001/02:N267 (fp)
yrkande 22. Motionärerna hänvisar bl.a. till att
denna reglering begränsar konkurrensen och motverkar
konsumenternas intresse av lägre priser. I motion
2001/02:Bo213 (m) yrkande 1 föreslås dessutom att
riksdagen skall göra ett tillkännagivande om vikten
av goda etableringsmöjligheter, väl fungerande
konkurrens och snabb myndighetshantering av
handelsetableringar.
Möjligheten att i detaljplan precisera
handelsändamålet fanns i PBL:s ursprungliga
utformning men var borttagen under perioden den 1
april 1992– den 31 december 1996. Återinförandet av
denna möjlighet skedde efter ett tillkännagivande
från riksdagen hösten 1995 på bostadsutskottets
förslag (bet. 1995/96:BoU1). Utskottet hänvisade då
till behovet av att ge plansystemet en utformning
som kan medverka till en långsiktigt hållbar
utveckling av våra samhällen. Enligt utskottets
mening kvarstår detta behov oförändrat. Det måste
därför finnas en möjlighet till reglering utifrån en
verksamhets miljö- och områdespåverkan. Det bör
emellertid påpekas att även intresset av en effektiv
konkurrens inom handeln skall beaktas i
sammanhanget.
Utskottet står fast vid sin tidigare bedömning och
avstyrker således de aktuella motionsyrkandena.

Externa köpcentrum

I motion 2001/02:Bo300 (mp) tas ett flertal frågor
upp om utbyggnaden av externa köpcentrum och
stormarknader. Motionärerna anser att
utbyggnadstakten ger anledning till oro och att
utvecklingen är negativ sett ur flera synvinklar.
Det gäller bl.a. miljökonsekvenserna och att handeln
i andra delar av kommunen kan utarmas. I motionen
föreslås att grannkommuner ges vetorätt vid
etablering av externa köpcentrum (yrkande 1) och att
ett moratorium tills vidare införs för
nyetableringar (yrkande 2). Vidare föreslås
riksdagen göra ett tillkännagivande om behovet av
dels en tydlig policy vad gäller utvecklingen av
externa köpcentrum (yrkande 3), dels en förstärkt
lagstiftning för att skydda samhälleliga värden
(yrkande 4). Slutligen föreslås riksdagen
understryka att konsekvensanalyser bör omfatta
social, ekonomisk och miljömässig påverkan (yrkande
5).

I motion 2001/02:Bo244 (kd) yrkande 4 föreslås att
riksdagen gör ett tillkännagivande om vikten av
konsekvensbeskrivningar och handelspolicy vid
etablering av extern handel. Motionärerna framhåller
bl.a. länsstyrelsernas ansvar för frågor som berör
flera kommuner. Vidare sägs att kommunerna bör
utarbeta en handelspolicy som kan antas av
kommunfullmäktige en gång per mandatperiod.
I den uppföljning som bostadsutskottet låtit
genomföra och som finns fogad till detta betänkande
(Länsstyrelserna och mellankommunal samordning inom
PBL-området) konstateras att den fråga som är i
särklass vanligast bland dem som anses kunna skapa
mellankommunala samordningsproblem är etablering av
extern handel, företrädesvis med inslag av
livsmedelshandel. Det finns i dag ett flertal
exempel på planerade utbyggnader där de berörda
kommunerna har olika uppfattning om konsekvenserna
av handelsetableringen. Som motionärerna konstaterar
har tillkomsten av externa köpcentrum ofta
ifrågasatts också från rent inomkommunala
utgångspunkter. Det kan då handla om risken för att
sådana etableringar utarmar det kommersiella utbudet
i centralortens centrum eller i förorternas
bostadsområden. En fråga som ofta lyfts fram i detta
sammanhang är risken för att de grupper som inte har
tillgång till bil skall bli lidande av handelns
omstrukturering.
Bostadsutskottet har vid sin tidigare behandling
av motionsyrkanden med innebörden att utbyggnaden av
externa köpcentrum på något sätt skall hindras eller
försvåras erinrat om de möjligheter som kommunerna
redan i dag har att styra utvecklingen. Utskottet
har också erinrat om länsstyrelsens ansvar för bl.a.
samordningen av frågor som berör flera kommuner. Det
kan vidare konstateras att PBL:s regelsystem ställer
krav på att de olika intressen som kan göra sig
gällande blir väl belysta i samband med planeringen
för exempelvis ett nytt externt köpcentrum. Det
gäller bl.a. olika konsumentintressen, handelns
konkurrensintresse och hänsynen till olika
miljöaspekter. Samtidigt kan det konstateras att
värderingen av de olika, ibland motstående,
intressena i hög grad kan skilja sig mellan de
berörda parterna. Den snabba omstrukturering av
handeln som under de senaste åren skett i delar av
landet kan ha inneburit att vissa intressen inte
beaktats i tillräckligt hög grad. Det finns mot
denna bakgrund anledning att närmare analysera denna
utveckling och om den kan anses svara mot bl.a. de
allmänna intressen som skall beaktas vid
planläggning och vid lokalisering av bebyggelse.
Som framgått ovan har riksdagen nyligen på
bostadsutskottets förslag (bet. 2001/02:BoU6)
förordat att en bred översyn av PBL kommer till
stånd. Regeringen hade emellertid redan före detta
ställningstagande aviserat sin avsikt att se över
lagen i relation till vissa frågor om en långsiktigt
hållbar samhällsutveckling.
I propositionen Sveriges klimatstrategi (prop.
2001/02:55) anförde regeringen följande:
Omställningen till ett ekologiskt hållbart
samhälle kräver att samhällsplaneringen har som
övergripande mål att människor skall ha tillgång
till bostäder, arbetsplatser, service och kultur
i sin närhet för att på så sätt minska behovet av
dagliga transporter. Analyser av den nuvarande
situationen visar att etablering av externa
köpcentra innebär längre persontransporter och
att antalet mindre butiker har sjunkit med
försämrad tillgänglighet för vissa icke bilburna
grupper såsom äldre. Inför beslut om etablering
är det därför viktigt att planeringsunderlaget
tydligt redovisar väntade effekter bl.a. på
trafikarbete, luftföroreningar, bullerstörningar
och intrång i natur- och kulturlandskap. Det är
också angeläget att möjligheterna till
kollektivtrafikförsörjning samt effekterna på
konkurrens, serviceutbud och tätortcentra både i
ett lokalt och i ett mellankommunalt perspektiv
utreds och redovisas. En etablering av externa
köpcentra kan också ge positiva effekter, bl.a.
ett ökat utbud och lägre priser. Frågan har
vidare utvecklats i Konkurrensverkets rapport Kan
kommunerna pressa priserna? (2001:4).
Regeringen avser i den aviserade översynen av
plan- och bygglagen i relation till hållbar
utveckling inbegripa frågan om externa köpcentra
för dagligvaruhandel.

I riksdagens tillkännagivande om behovet av en bred
översyn av PBL framhölls att utredningsarbetet bör
ske etappvis och att regeringen bör vara oförhindrad
att påbörja arbetet i de frågor där en översyn redan
aviserats. En översyn i de frågor som föranlett de
aktuella motionerna kommer således att kunna inledas
inom kort. Bostadsutskottet vill inte föregripa
detta utredningsarbete genom att föreslå ett
tillkännagivande i frågan. Motionerna 2001/02:Bo244
(kd) yrkande 4 och 2001/02:Bo300 (mp) avstyrks av
detta skäl.

Miljökonsekvensbeskrivningar vid vägplanering

I Centerpartiets partimotion 2001/02:So501 yrkande
12 föreslås ett tillkännagivande om behovet av
miljökonsekvensbeskrivningar. Motionärerna tar upp
de problem med miljöpåverkan som kan uppstå vid
utbyggnad av större vägar i och kring våra
storstäder. Dessa projekt måste enligt motionen
föregås av noggranna miljökonsekvensbeskrivningar.

Vid planering och byggande av vägar kan flera
lagar komma att tillämpas, bl.a. PBL och väglagen. I
PBL finns krav på att en miljökonsekvensbeskrivning
skall upprättas till detaljplan som medger en
användning av mark som innebär en betydande påverkan
på miljön, hälsan eller hushållningen med mark och
vatten och andra resurser (5 kap. 18 §). Väglagen
(1971:948) innehåller bestämmelser om
miljökonsekvensbeskrivningar i samband med
vägutredning (14 b §) och i arbetsplan (15 §). I
väglagen finns även en hänvisning till de
övergripande krav på miljökonsekvensbeskrivningar
som återfinns i 6 kap. MB.
Bostadsutskottet kan inte finna annat än att de
krav som motionärerna anser bör ställas på att
miljökonsekvensbeskrivningar upprättas vid större
vägprojekt i storstadsområden också kommer till
uttryck i gällande lagstiftning. Något
tillkännagivande med denna innebörd kan alltså inte
anses vara behövligt. Motion 2001/02:So501 (c)
yrkande 12 avstyrks således.

Kommunala servicezoner

Motionerna 2001/02:Bo210 (m) och 2001/02:Bo216 (m)
yrkande 13 behandlar frågor om servicezoner i
kommunal planering. I båda motionerna begärs att
regeringen skall låta utreda möjligheten att införa
servicezoner med innebörden att kommunerna skall
kunna peka ut vissa områden där de boende inte kan
förvänta sig full kommunal service. Enligt den
sistnämnda motionen bör frågan om det skall krävas
ändring i kommunallagen eller andra lagar ägnas
särskild uppmärksamhet.

Motsvarande förslag har vid flera tidigare
tillfällen behandlats och avstyrkts av
bostadsutskottet (senast i bet. 2000/01:BoU9).
Utskottet har bl.a. hänvisat till vad
konstitutionsutskottet anförde vid sin behandling av
en liknande motion (bet. 1997/98:KU13).
Konstitutionsutskottet konstaterade att den
information om servicenivåer som efterlystes i den
då aktuella motionen i de allra flesta fall är
tillgänglig i kommunens olika plandokument, men att
det torde vara mindre vanligt att den finns
sammanställd i ett enda dokument. Utskottet
uttryckte vidare uppfattningen att det är naturligt
att servicenivån varierar i olika kommundelar. Att
kommunen deklarerat att man inte avser att bygga ut
servicen i ett område är dock inte detsamma som att
kommunen därmed kan vägra att tillhandahålla en viss
service. För att en kommun mera varaktigt skall
kunna differentiera servicen inom en kommuns
geografiska område krävs enligt
konstitutionsutskottet att likställighetsprincipen
enligt kommunallagen frångås. Motionen avstyrktes
avslutningsvis med hänvisning till att
konstitutionsutskottet inte var berett föreslå en
ändring av kommunallagen i detta avseende.
Bostadsutskottet som vid tidigare beredning av
frågan ställt sig bakom konstitutionsutskottets
bedömning att den kommunala likställighetsprincipen
inte bör inskränkas på det sätt som motionärerna
föreslår vidhåller sin uppfattning i frågan.
Utskottet avstyrker således motionerna 2001/02:Bo210
(m) och 2001/02:Bo216 (m) yrkande 13.

Den statliga kontrollen av kommunala planer

I motion 2001/02:Bo216 (m) yrkande 8 föreslås
begränsningar av länsstyrelsens och regeringens
möjlighet att upphäva kommunal plan. Motionärerna
anser att länsstyrelse och regering endast till
förmån för uttalade riksintressen bör kunna upphäva
kommunala planer.

Motsvarande motionsförslag har de två senaste åren
avstyrkts av bostadsutskottet med följande
motivering:
För att möjliggöra att de intressen som räknas
upp i 12 kap. 1 § (riksintressen, bristande
kommunal samordning, överensstämmelse med
miljökvalitetsnormer, hälso- och olycksfallsskydd
m.m.) tillgodoses även i de fall då respektive
kommun åsidosätter dem är det enligt utskottets
mening nödvändigt att det finns en möjlighet att
upphäva av kommuner antagna detaljplaner eller
områdesbestämmelser. Utskottet anser att det
saknas tillräckliga skäl för att ställa sig bakom
förslag som syftar till att inskränka (eller
utöka) denna möjlighet.

Utskottet har samma uppfattning nu och avstyrker den
aktuella motionen.

Vissa särskilda planeringsfrågor

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen bör avslå motionsförslagen om
– grönområden, jämför reservation 17 (kd, c,
mp),
– aktivitetsytor,
– kulturhistoriskt värdefull bebyggelse,
jämför reservation 18 (c),
– yrkesmässig verksamhet i bostadsområden,
– hästgårdar,
– lokaler för religiösa ändamål.
Riksdagen bör med anledning av två motioner
(s) som sin mening ge regeringen till känna
vad utskottet anfört om rätten att använda
offentlig plats, jämför reservation 19 (m,
kd, -).

Grönområden

I Centerpartiets partimotion 2001/02:Bo325 framhålls
betydelsen av grönområden och parker i stadsmiljön.
Riksdagen föreslås (yrkande 25) göra ett
tillkännagivande om förnyelse av bostadsmiljön.
Motionärerna förordar bl.a. att det skall finnas en
möjlighet att ställa krav på kompensationsmark då
parkmark tas i anspråk för andra ändamål. I motionen
föreslås också (yrkande 26) att regeringen skall
lägga fram ett förslag om en ny typ av skydd för
mindre grönområden i stadsmiljö.

Bostadsutskottet har tidigare vid flera tillfällen
avstyrkt liknande motionsförslag (senast i
betänkande 2000/01:BoU9). Utskottet har bl.a. pekat
på att de förändringar av PBL som trädde i kraft i
mitten av 1990-talet innebär krav på att
bebyggelsemiljön inom områden med sammanhållen
bebyggelse skall utformas med hänsyn till behovet av
parker och andra grönområden. Utskottet har vidare
framhållit att lagändringarna dessutom innebär att
skyddsbestämmelser kan tas in i detaljplan eller
områdesbestämmelser för tomter och allmänna platser
som är särskilt värdefulla från bl.a. miljömässig
synpunkt (2 kap. 4 §, 5 kap. 7 och 16 §§ PBL).
Utskottet har också hänvisat till den bestämmelse
som återfinns i 3 kap. 6 § MB första stycket vari
anges att behovet av grönområden i tätorter och i
närheten av tätorter skall beaktas särskilt.
Bostadsutskottet vidhåller sin tidigare redovisade
mening att regelverket i allt väsentligt är utformat
på ett sätt som gör det möjligt för kommunerna att
åstadkomma det som motionärerna eftersträvar.
Utskottet finner således inte tillräckliga skäl för
att gå motionärerna till mötes. Motion 2001/02:Bo325
(c) yrkandena 25 och 26 avstyrks.

Aktivitetsytor

Motion 2001/02:Bo254 (s) hänvisar till riksdagens
beslut med anledning av en idrottspolitisk
proposition (prop. 1998/97:107). I detta sammanhang
underströk riksdag och regering vikten av att det i
bostadsområden finns tillgång till ytor för lek och
fysisk aktivitet. Motionärerna menar att detta krav
inte blivit tillgodosett i flera bostadsområden som
uppförts under de senaste åren. Riksdagen föreslås
mot denna bakgrund uppmana regeringen att
kontinuerligt följa frågan.

Bostadsutskottet delar givetvis motionärernas syn
på vikten av tillgången på friytor för lek och
motion i och i nära anslutning till bostadsområden.
Enligt utskottets mening ger flera bestämmelser i
PBL också uttryck för ett krav på att bostadsområden
planeras med denna utgångspunkt. Detta krav kommer
bl.a. till uttryck i 2 kap. 4 §. När tomter tas i
anspråk för bostadsbebyggelse skall det också finnas
tillräckligt stor friyta som är lämplig för lek
eller utevistelse på tomten eller i närheten av
denna (3 kap. 15 §).
Utskottet kan, utan att ta ställning till de
exempel som motionärerna pekar på, inte utesluta att
vissa bostadsområden givits en utformning som i det
aktuella avseendet kan ifrågasättas. PBL:s
regelsystem utgår emellertid från förutsättningen
att det i första hand är ett kommunalt ansvar att
under planeringsprocessen beakta sina invånares
intressen. Boverket har ett ansvar att följa frågor
om tillämpningen av PBL:s regler och ge kommunerna
råd om bebyggelseplanering. Vad gäller den mer
allmänna frågan om förutsättningarna i samhället för
idrott och fysiska aktiviteter får det förutsättas
att regeringen kontinuerligt följer utvecklingen
även utan en särskild begäran från riksdagen.
Med hänvisning till det anförda avstyrker
utskottet motion 2001/02:Bo254 (s).

Kulturhistoriskt värdefull bebyggelse

Två motioner behandlar frågor om skyddet för
kulturhistoriskt värdefulla byggnadsmiljöer.

I Centerpartiets partimotion 2001/02:Bo325 yrkande
27 förordas att ett uppdrag ges till regeringen att
ta fram ett nationellt handlingsprogram för att
bevara kulturmiljöer och byggnader. Motionärerna
framhåller att det på många håll i landet finns
mångfasetterade kulturmiljöer som behöver omvårdnad.
Enligt motion 2001/02:Bo288 (s) bör en utredning
tillsättas i syfte att stärka kommunernas möjlighet
att bevara unika byggnadsmiljöer. Motionärerna
hävdar bl.a. att kommunerna undviker att utnyttja
områdesbestämmelser för att skydda kulturmiljöer
eftersom detta kan utlösa ersättningskrav från
fastighetsägarna.
Som framgått ovan fastställde riksdagen hösten
2001 ett antal delmål och åtgärdsstrategier med
utgångspunkt från de tidigare beslutade
miljökvalitetsmålen (prop. 2000/01:130,
2001/02:MJU3, BoU3y). Under miljökvalitetsmålet för
God bebyggd miljö fastställdes bl.a. ett delmål för
kulturhistoriskt värdefull bebyggelse med följande
formulering:
Den kulturhistoriskt värdefulla bebyggelsen skall
senast år 2010 vara identifierad och ett program
finnas för skydd av dess värden. Samtidigt skall
minst 25 % av den värdefulla bebyggelsen vara
långsiktigt skyddad.

Regeringen aviserade i detta sammanhang sin avsikt
att ge Riksantikvarieämbetet i uppdrag att
tillsammans med Boverket utarbeta ett program för
hur arbetet för att nå delmålet bör bedrivas och
följas upp. Vidare har regeringen tidigare aviserat
sin avsikt att tillkalla en särskild utredare för
att lämna förslag om ett förbättrat skydd för
kulturhistoriskt värdefull bebyggelse. Enligt
uppgift från Regeringskansliet pågår arbetet med
direktiven för utredningen. Till grund för
utformningen av direktiven ligger bl.a. en rapport
från Boverket – Kulturvärden i detaljplan – där
verket konstaterat att kommunerna endast i begränsad
utsträckning använder sig av de instrument som
erbjuds i PBL för att skydda kulturmiljöer.

Bostadsutskottet kan konstatera att
utredningsuppdrag med den inriktning som förordas i
de aktuella motionerna redan är aviserade. Något
tillkännagivande i enlighet med motionerna
2001/02:Bo288 (s) och 2001/02:Bo325 (c) yrkande 27
är således inte erforderligt.

Yrkesmässig verksamhet i bostadsområden

I motion 2001/02:Bo233 (m) begärs en översyn av
lagstiftningen om olovlig yrkesmässig verksamhet i
bostadsområden. Motionären, som bl.a. hänvisar till
reglering genom detaljplan, anför att det ibland
förekommer att verksamhet bedrivs utan att
erforderliga tillstånd beviljats och att detta
innebär att kringboende inte kan få ändring till
stånd.

I den mån motionären syftar på tillstånd enligt
PBL vill utskottet hänvisa till de regler om
påföljder och ingripanden vid överträdelser som
återfinns i lagens 10 kap. Dessa regler är
exempelvis tillämpliga när en byggnad tas i anspråk
för väsentligen annat ändamål än för det för vilket
bygglov har lämnats. Yrkesmässig verksamhet kan
också kräva tillstånd enligt annan lagstiftning med
regler om påföljd för verksamhet som bedrivs utan
att erforderliga tillstånd beviljats.
Motion 2001/02:Bo233 (m) avstyrks med hänvisning
till det anförda.

Hästgårdar

I motion 2001/02:Bo258 (s) föreslås att en översyn
genomförs av PBL med syfte att underlätta
samlokalisering av s.k. hästgårdar och
bostadsbebyggelse. Motionären hävdar att nuvarande
lagstiftning inte medger en sådan samlokalisering.

Det finns inget förbud i PBL mot att förlägga
bostäder i närheten av hästgårdar eller vice versa.
Däremot kan lagens krav på att planläggning och
lokalisering av bebyggelse skall ske med beaktande
av behovet av hälsosamma och hygieniska
boendeförhållanden göra att en nära samlokalisering
inte tillåts. Boverket har i samarbete med bl.a.
Socialstyrelsen utarbetat rekommendationer om
riktvärden för skyddsavstånd mellan djurhållning och
bebyggelse. Riktvärdet för nyetablering av bostäder
i närheten av befintlig hästhållningsverksamhet är
satt främst med hänsyn till risken för spridning av
hästallergen som bedöms vara starkt
allergiframkallande.
I de planärenden med samlokalisering av hästgårdar
och bebyggelse som har överprövats har hänsyn tagits
till hur stark koppling som förelegat mellan
hästhållningen och bostäderna. När avsikten har
varit att kombinera boende och hästhållning har det
ansetts föreligga större utrymme för undantag från
tillämpningen av skyddsavstånd.
Vad som anförs i motion 2001/02:Bo258 (s) ger inte
utskottet anledning att förorda någon översyn av
lagstiftningen i det aktuella avseendet. Motionen
avstyrks.

Lokaler för religiösa ändamål

I motion 2001/02:Bo260 (s) förespråkas en översyn av
PBL för att ge möjlighet till att i detaljplan kunna
reglera hur lokaler för religiösa ändamål får
användas. Motionen gäller synagogor och moskéer,
vilka sägs konstrueras så att män och kvinnor skiljs
åt i kyrkobyggnaden.

Utskottet behandlade motsvarande yrkande
föregående år och anförde då att det inte fanns
bärande skäl för att gå motionären till mötes.
Utskottet vidhåller sin uppfattning och avstyrker
således motionen.

Rätten att använda offentlig plats

I motionerna 2001/02:Bo228 (s) och 2001/02:Bo249 (s)
behandlas frågor om användandet av platser som är
tillgängliga för allmänheten. Motionärerna framför
farhågor för att privatiseringar (med i vissa fall
tillhörande ”inglasningar”) av t.ex. torg och
gallerior leder till försämrade möjligheter för
debatt, opinionsbildning och offentliga samtal. De
framhåller behovet av att köpcentrum och liknande
platser betraktas som allmän plats samt att de
gemensamma mötesplatserna värnas. I en av motionerna
föreslås att kommunerna skall ges rätt att i
planbestämmelser föreskriva rättigheter för envar
att utöva dessa aktiviteter i inomhuscentrum,
köpcentrum etc. Förslaget förutsätter ändringar i
plan- och bygglagen.

Motionerna aktualiserar frågor som har betydelse
för grundläggande fri- och rättigheter. Det är för
demokratin frågor av central betydelse. Genom
regeringsformen är varje medborgare gentemot det
allmänna tillförsäkrad bl.a. frihet att anordna och
delta i demonstration på allmän plats (2 kap. 1 § 3
RF). Allmänna sammankomster får inte utan tillstånd
anordnas på offentliga platser (2 kap. 4 §
ordningslagen). Tillståndsprövningen enligt
ordningslagen avser primärt om sammankomsten kan
innebära fara för ordning och säkerhet eller för
trafiken. Regleringen utgör en inskränkning av bl.a.
demonstrationsfriheten i syfte att beakta dessa
ordningsintressen.
Offentliga platser är bl.a. gator, vägar, torg,
parker och andra platser som i detaljplan redovisas
som allmän plats och som har upplåtits för sitt
ändamål. Även andra landområden och utrymmen inomhus
som stadigvarande används för allmän trafik är
offentliga platser (2 kap. 2 § ordningslagen).
Exempel på sistnämnda inomhusutrymmen anses vara
bl.a. Sturegallerian och Täbys Centrumanläggning (se
Persson, G. P. m.fl., Ordningslagen, Sthlm 1994).
Enligt vad bostadsutskottet har erfarit förekommer
det i en inte acceptabel omfattning att
fastighetsägare förbjuder viss aktivitet eller vissa
utövare. Enligt utskottets mening är det av stor
vikt att offentlig plats kan begagnas för de nu
aktuella verksamheterna. Samtidigt kan som framgått
ett sådant användande komma i konflikt med
äganderätten.
Justitieombudsmannen har i ett flertal ärenden
uttalat sig i dessa frågor. De har även behandlats i
andra sammanhang (se t.ex. Bull, T., Mötes- och
demonstrationsfriheten, Uppsala 1997). De
frågeställningar som uppkommer gäller bl.a. hur
polismyndigheten vid tillståndsgivning avseende
allmän sammankomst på offentlig plats skall hantera
äganderättsfrågan (även då det allmänna är ägare)
samt vilka lagliga möjligheter som fastighetsägare
har att hindra eller begränsa en användning av
platsen som är i enlighet med tillståndet.
I ett ärende (JO 1975 s. 82, II) anförde
Justitieombudsmannen att äganderätt till fast
egendom enligt svensk rätt i viss utsträckning
innefattar befogenhet att utestänga andra från mark
och byggnader. Han pekade på att det i olika
bestämmelser i brottsbalken finns straffsanktionerat
skydd mot vissa obehöriga intrång samt att
rättsinnehavare till fast egendom även då
straffansvar inte ifrågakommer kan åtnjuta
rättsordningens skydd. Som exempel på det sistnämnda
nämndes bl.a. rätten att erhålla skadestånd. Hur
långtgående rättigheter markägaren kan anses ha att
utestänga andra från marken ansåg han emellertid i
viss mån oklar. Justitieombudsmannen anförde vidare
att konflikterna i grunden ofta avser
privaträttsliga frågor, varför det inte tillkommer
polisen att pröva det rättmätiga i t.ex. en
markägares vägran att tillåta viss aktivitet eller
att lämna biträde åt parter vid tvister av detta
slag.
Enligt bostadsutskottets mening talar starka skäl
för att huvudprincipen bör vara den att var och en i
förhållande till fastighetsägaren skall ha rätt att
begagna offentliga platser för debatt,
opinionsbildning, offentliga samtal,
flygbladsutdelning m.m. Mot den tecknade bakgrunden
har fastighetsägares inställning till dessa
aktiviteter i dag för stor betydelse.
Införandet av en ordning av det slag som utskottet
förespråkar förutsätter mer ingående analyser och
överväganden. Den inskränkning av äganderätten som
ordningen skulle innebära synes i allmänhet inte
vara av någon egentlig betydelse. Frågan förtjänar
ändock en närmare analys. En annan uppgift är att
närmare precisera vilka aktiviteter som bör omfattas
av huvudprincipen. Vidare bör analyseras huruvida
ordningslagens definition av offentlig plats, som
inte bara inbegriper vissa områden som i detaljplan
redovisas som allmän plats, är den mest lämpliga för
en bestämning av de områden för vilka huvudprincipen
bör gälla.
Det bör ankomma på regeringen att särskilt
överväga de frågor som utskottet nu har pekat på och
ta ställning till hur avvägningen mellan de olika
intressen som gör sig gällande bör göras. Regeringen
bör därefter tillsammans med en redovisning av dessa
överväganden återkomma till riksdagen med de
lagförslag m.m. som kan krävas.
Riksdagen bör med anledning av motionerna
2001/02:Bo228 (s) och 2001/02:Bo249 (s) som sin
mening ge regeringen till känna vad utskottet ovan
anfört om rätten att använda offentlig plats.

Reservationer

Utskottets förslag till riksdagsbeslut och
ställningstaganden har föranlett följande
reservationer. I rubriken anges inom parentes vilken
punkt i utskottets förslag till riksdagsbeslut som
behandlas i avsnittet.

1. Övergripande krav på planering (punkt 1)

av Ulla-Britt Hagström (kd), Annelie Enochson
(kd), Rigmor Stenmark (c) och Helena Hillar
Rosenqvist (mp).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att utskottets förslag under punkt 1 borde
ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening
vad som framförs i reservationen. Därmed bifaller
riksdagen motionerna 2001/02:A212 yrkande 13,
2001/02:Bo244 yrkande 17 och 2001/02:MJ341 yrkande
8.

Ställningstagande

Samhällsplaneringen har traditionellt utgått från
ett perspektiv som kan te sig naturligt för en
frisk, medelålders man men som inte tillräckligt tar
hänsyn till de behov som finns hos majoriteten av
befolkningen. Det är därför nödvändigt att påverka
alla delar i samhällsplaneringen, och då inte minst
den fysiska planeringen, så att ett
jämställdhetsperspektiv blir utgångspunkten. Vi
syftar här på de behov som bl.a. kvinnor, barn,
äldre och handikappade ställer på utformningen av
bebyggelsen och utemiljön. Dessa frågor tas upp i de
aktuella motionerna (kd) och (c).

Den fysiska planeringen av vår miljö skall
självklart vara könsneutral, men det är vår
förvissning att om kvinnor i större utsträckning
fick ett inflytande i planeringsfrågor skulle
resultatet bli bättre för befolkningen som helhet.
Många kvinnor har ett vardagsliv som gör att de är
mer beroende än män av hur bebyggelse, trafik o.d.
utformas och lokaliseras. Enligt vår mening är det
därför viktigt att i all planering beakta
kvinnoperspektivet. Att anlägga ett kvinnoperspektiv
på den fysiska planeringen kan exempelvis handla om
att se till att det finns belysning i parker och
parkeringshus eller att bebyggelsen utformas så att
den fungerar i alla vardagssituationer. Särskilt
frågan om en trygg och säker närmiljö är en
utgångspunkt som starkt måste lyftas fram i allt
planeringsarbete.
I en planering med jämställdhet som ledstjärna
skall barn och ungdomar ha en självklar plats i den
fysiska planeringen och i den byggda miljön.
Jämställdhetskravet innebär också att de äldres och
de funktionshindrades situation skall beaktas.
Tillgänglighetsaspekten måste särskilt uppmärksammas
i varje planärende. Riksdagens beslut om ökade krav
på tillgänglighet måste kontinuerligt följas upp.
Utskottet behandlar under den aktuella rubriken
även en motion om åkermarkens betydelse. Vi
instämmer i vad som anförs i motion 2001/02:MJ341
(c) om att skyddet för värdefull åkermark måste
uppmärksammas särskilt i kommunernas
översiktsplanering.
Regeringen bör enligt vår mening ta initiativ till
att samhällsplaneringen utformas utifrån ett
jämställdhetsperspektiv. Vi föreslår att riksdagen
tillkännager för regeringen som sin mening vad vi
framfört i denna fråga. Våra förslag lämnas med
anledning av motionerna 2001/02:A212 (c) yrkande 13,
2001/02:Bo244 (kd) yrkande 17 och 2001/02:MJ341 (c)
yrkande 8.

2. Barns inflytande (punkt 2)

av Owe Hellberg (v), Sten Lundström (v), Rigmor
Stenmark (c), Yvonne Ångström (fp) och Helena
Hillar Rosenqvist (mp).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att utskottets förslag under punkt 2 borde
ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening
vad som framförs i reservationen. Därmed bifaller
riksdagen motionerna 2001/02:Bo244 yrkande 16,
2001/02:Bo256 yrkande 1 och 2001/02:K284 yrkande 15.

Ställningstagande

I FN:s barnkonvention slås fast att barnens bästa
alltid skall komma i första rummet och att barnet
har rätt att uttrycka sin mening i alla frågor som
berör det. I barnkonventionen står det vidare att
det barn som är i stånd att bilda egna åsikter skall
tillmätas betydelse i förhållande till ålder och
mognad. Konventionen säger med andra ord att den
fysiska planeringen skall ske i samråd med barnen,
inte för barnen.

Planeringen av både byggnader och utemiljö måste
ske mycket mer utifrån ett ”enmetersperspektiv”,
dvs. med utgångspunkt från hur barn uppfattar och
använder miljön. Barnens säkerhet måste också
tillmätas större vikt i den fysiska planeringen och
i utformningen av bostäderna. Olika undersökningar
visar att många barn och ungdomar i dag känner sig
otrygga i miljön i närheten av hemmet. Detta gäller
särskilt under vägen till och från skolan.
Vid planering av nya stadsdelar, upprustning av
äldre bostadsområden samt vid sanering av städernas
inre delar är det viktigt att lekens betydelse
beaktas. I dag finns det mycket kunskap om lek och
stadsplanering som inte tas till vara. Barnens rätt
till en trygg och fri utemiljö måste vara en
grundpelare i samhällsbyggandet. Unga måste ges
möjlighet att förflytta sig på egen hand mellan
fritidsaktiviteter, skola och hem.
I målen för den svenska bostadspolitiken betonas
vikten av att främja en god uppväxt för barn och
ungdom. Detta har dock dålig förankring i den
svenska lagstiftningen. Däremot finns det på andra
håll exempel på hur man kan bevaka barns intressen.
I Norge har man fastställt rikspolitiska riktlinjer
som säger att kommunerna skall lägga upp
planeringsarbetet så att barns och ungdomars
synpunkter kommer fram. En följd av detta är att
staten ålagt en ansvarig tjänsteman att ta till vara
barnens intresse i dessa frågor. Sverige bör
naturligtvis följa detta exempel.
I en socialt hållbar stad skall rumslig
segregation motverkas genom blandade
upplåtelseformer och bebyggelsetyper så att barn med
olika social bakgrund ges förutsättningar att
träffas. Bra samhällsbyggande skall låta barn och
ungdomar vara med och påverka sin livssituation
utifrån sitt tänkande och sina erfarenheter.
Regeringen bör lämna förslag till nationella
riktlinjer för barns deltagande och rättigheter i
samhällsplaneringen.
Vad som ovan anförts om barns och ungdomars
medverkan och inflytande i samhällsplaneringen bör
ges regeringen till känna. Vårt förslag lämnas med
anledning av vad som anförs i motionerna
2001/02:Bo244 (kd) yrkande 16, 2001/02:Bo256 (v)
yrkande 1 och 2001/02:K284 (c) yrkande 15.

3. Barns inflytande (punkt 2)

av Ulla-Britt Hagström (kd) och Annelie Enochson
(kd).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att utskottets förslag under punkt 2 borde
ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening
vad som framförs i reservationen. Därmed bifaller
riksdagen motionerna 2001/02:Bo244 yrkande 16 samt
avslår motionerna 2001/02:Bo256 yrkande 1 och
2001/02:K284 yrkande 15.

Ställningstagande

All planering bör bedrivas med kravet på
jämställdhet som ledstjärna. I en sådan strategi bör
barnens och ungdomarnas perspektiv på utformningen
av den byggda miljön inta en självklar plats.
Planeringen måste i betydligt större utsträckning än
i dag bedrivas utifrån ett ”enmetersperspektiv”. Det
innebär att den byggda miljön måste utformas med
utgångspunkt från barnens villkor och hur barn
uppfattar sin omgivning. Denna utgångspunkt skall
givetvis inte endast tillämpas på de miljöer som är
särskilt avsedda för barn, som skolgårdar och
lekplatser, utan även på bostadsområden, gaturummet
och offentliga platser i övrigt. Hela samhället
skall i största möjliga utsträckning fungera för
alla, oavsett ålder, kön och handikapp.

I FN:s konvention om barnens rättigheter står det
att barnens bästa skall komma i främsta rummet vid
alla åtgärder som rör barn. Det står vidare att det
barn som är i stånd att bilda egna åsikter skall
tillmätas betydelse i förhållande till ålder och
mognad. Konventionen säger med andra ord att olika
ställningstaganden skall ske i samråd med barnen,
inte för barnen. Detta synsätt bör också få
genomslag i kommunernas fysiska planering. Goda
exempel från kommuner som tillämpar denna princip
bör tas fram och ges spridning.
Vi anser att det bör ankomma på regeringen att ta
de initiativ som kan behövas för att för att öka
barnens delaktighet i utformningen av vår gemensamma
miljö.
Riksdagen bör med anledning av motion
2001/02:Bo244 (kd) yrkande 16 som sin mening ge
regeringen till känna vad vi framfört om behovet av
ett barnperspektiv i samhällsplaneringen.

4. Regionala frågor (punkt 3)

av Ulla-Britt Hagström (kd), Annelie Enochson
(kd), Rigmor Stenmark (c) och Yvonne Ångström
(fp).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att utskottets förslag under punkt 3 borde
ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening
vad som framförs i reservationen. Därmed bifaller
riksdagen motion 2001/02:Bo244 yrkande 10 och avslår
motion 2001/02:Bo297.

Ställningstagande

Vi har under de senaste åren kunnat konstatera en
allt större befolkningsström från landsbygden till
städerna. Avfolkningsområdena blir allt större, och
i dag lever 55 % av befolkningen i kommuner med
bostadsöverskott, överdimensionerad infrastruktur
och ödsliga torg. Sedan år 1995 har 208 av Sveriges
289 kommuner fått minskad befolkning. Denna
utveckling ställer stora och utmanande krav på
planerarkompetensen i dessa kommuner. Det gäller att
anpassa sig till en situation med vikande
befolkningsunderlag, men samtidigt skapa
förutsättningar för en vidareutveckling av kommunen
med nya visioner.

Det är nödvändigt att på alla områden söka
motverka den regionala klyvningen av landet i en
överhettad del och en del som kämpar för sin
överlevnad. Inte minst i delar av Norrland måste
förutsättningarna för en positiv samhällsutveckling
förbättras. I detta sammanhang kan även de
instrument som den fysiska planeringen ställer till
vårt förfogande ha en avgörande betydelse. En bättre
anpassning av planeringens förutsättningar till
behoven i varje region kan aktivt bidra till det
självklara målet att hela Sverige skall leva.
Andra områden som särskilt bör uppmärksammas är
våra skärgårdar, där man under några korta
sommarmånader har en stor befolkning av sommargäster
och turister medan man övriga delen av året har
tomma hus, ödsliga vägar och brist på
serviceinrättningar. Förutsättningarna att köpa
bostäder behöver förbättras för den helårsboende
befolkningen så att kvarboendet och inflyttningen
stimuleras. Därmed underlättas också möjligheterna
för kommunerna att upprätthålla service och
arbetstillfällen i de traditionella
samhällskärnorna.
Våra tillväxtområden har ett omvänt problem med
bostadsbrist, överhettad infrastruktur, brist på
tysta områden och bebyggelsebar mark. Här måste
andra åtgärder till för att ge kommunerna incitament
till att öka sitt bostadsbyggande. Boendepolitiken i
Sverige kan inte längre utformas lika över hela
landet.
De skilda förutsättningar för samhällplaneringen
som råder i olika delar av landet måste komma till
uttryck också i den lagstiftning som sätter upp
ramarna för planeringen. Vi anser därför att
regeringen bör utreda hur denna lagstiftning i
större utsträckning kan ta hänsyn till regionala
skillnader och behov.
Vad vi nu anfört med anledning av motion
2001/02:Bo244 (kd) yrkande 10 bör riksdagen som sin
mening ge regeringen till känna.

5. Regionala frågor (punkt 3)

av Owe Hellberg (v) och Sten Lundström (v).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att utskottets förslag under punkt 3 borde
ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening
vad som framförs i reservationen. Därmed bifaller
riksdagen motion 2001/02:Bo297 och avslår motion
2001/02:Bo244 yrkande 10.

Ställningstagande

Det finns i dag inget användbart planinstitut för
utveckling och exploatering som omfattar flera
kommuner och regioner. Bostäder planeras lokalt i de
enskilda kommunerna, vägar planeras av Vägverket och
järnvägar av Banverket. Fördelningen av
högskoleplatser bestäms av staten och placeringen av
sjukhus av landstingen. De sektorsövergripande
aspekterna saknar ofta belysning vid planering av
infrastruktur och bostadsbyggande.

Det bör utvecklas ett planeringsinstrument för
infrastruktur- och bebyggelseutveckling på regional
nivå. Detta skall möjliggöra för flera samhällsorgan
att analysera, samordna och utveckla övergripande
strategier för utbyggnaden av infrastruktur och
bostäder där parterna har gemensamma intressen.
Avsikten med regional samhällsplanering är i första
hand att öka kunskapen och förståelsen för de
samband som finns i en region med gemensam arbets-
och bostadsmarknad. Utöver detta bör det finnas
möjligheter att på regional nivå påskynda en för
regionen gynnsam utveckling vad gäller
bostadsbyggande och infrastruktur.
Regional samhällsplanering har sin motsvarighet i
uppbyggnaden av dagens moderna samhälle. Med
informationsteknik och bra kollektivtrafik skapas
förutsättningar för människor att bo, arbeta och
bedriva fritidsaktiviteter inom ett betydligt större
område än vad som var möjligt för några få årtionden
sedan. En förutsättning för att utveckla dessa
möjligheter är att en övergripande samordning mellan
flera kommuner och samhällsorgan kommer till stånd.
Områden som skulle kunna bli aktuella att behandla i
det nya planinstrumentet är t.ex. hälso- och
sjukvård, transporter, näringsliv, bostadsbyggande,
utbildning, miljö, kulturmiljö, kultur och
arbetsmarknad.
Regional samhällsplanering kan också skapa goda
förutsättningar för att uppnå nationella mål vad
gäller t.ex. ekologisk hållbarhet, effektiva
transporter, kulturmiljö och bostadsbyggande. Stora
vinster skulle kunna göras om man samordnade
bostadsbyggandet för studenter i de regioner som
tilldelats ett ökat antal högskoleplatser. Det
skulle även innebära ökade möjligheter att undvika
mål- och intressekonflikter, t.ex. när det gäller
hur kommuner planerar för extern handel.
Sammanfattningsvis kan inrättandet av ett
instrument för regional samhällsplanering skapa
förutsättningar för en väl fungerande arbets- och
bostadsmarknad, effektiv infrastruktur och regional
utveckling. Regeringen bör därför utreda de närmare
förutsättningarna och formerna för ett sådant
planinstrument och därefter presentera ett förslag
för riksdagen.
Det vi ovan anfört om ett nytt planinstrument för
regional samhällsplanering bör riksdagen med
anledning av motion 2001/02:Bo297 (v) som sin mening
ge regeringen till känna.

6. Planering för en tyst miljö (punkt 5)

av Ulla-Britt Hagström (kd) och Annelie Enochson
(kd).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att utskottets förslag under punkt 5 borde
ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening
vad som framförs i reservationen. Därmed bifaller
riksdagen motion 2001/02:Bo244 yrkande 8 och avslår
motionerna 2001/02:Bo217 yrkandena 1–4 och 6 samt
2001/02:
So276 yrkande 2.

Ställningstagande

Människor behöver stillhet och tystnad. Tystnad
utomhus i anslutning till städer är på väg att bli
en bristvara i vårt land och är det redan nu på
kontinenten. Längs våra kuster, där lågfrekvent
buller från vindkraftverk kan lägga en ”bullermatta”
över stora områden, och i fjällvärlden, med bl.a.
oreglerad skotertrafik, börjar behovet av att bevara
tystnaden att bli akut.

Det finns lagstöd för att bevara tysta områden. I
3 kap. 2 § miljöbalken står: ”Stora mark- och
vattenområden som inte alls eller endast obetydligt
är påverkade av exploateringsföretag eller andra
ingrepp i miljön skall så långt som möjligt skyddas
mot åtgärder som kan påtagligt påverka områdenas
karaktär.” Vidare står det i 3 kap. 6 § miljöbalken:
”Behovet av grönområden i tätorter och i närheten av
tätorter skall särskilt beaktas.”
Människor behöver stillhet och naturupplevelser,
inte minst när tillvaron blir alltmer stressad och
fragmenterad. ”Tysta zoner” är en värdefull resurs
även ur fritids-, kultur- och turismsynpunkt. Att
höra bäckens porlande, vågornas kluckande mot
stranden och fågelkvitter utan ackompanjemang av ett
obestämt brus är ett bra exempel på livskvalitet och
en väsentlig del av hur vi upplever naturen. En
”tyst zon” behöver emellertid inte bara vara ett
naturområde, det kan även vara stadsdelar som är
relativt ostörda av utomhusbuller och där man håller
efter inomhusbuller från obalanserade fläktar,
värmepumpar m.m.
Det bör vara lika självklart att inventera ostörda
områden som natur- och kulturintressen och att
markera dessa i kommunens översiktsplaner.
Vi föreslår att riksdagen tillkännager för
regeringen som sin mening vad vi framfört. Vårt
förslag lämnas med anledning av motion 2001/02:Bo244
(kd) yrkande 8. Det anförda får även anses innebära
att motionerna 2001/02:Bo217 (mp) och 2001/02:So276
(c) yrkande 2 till viss del få anses vara
tillgodosedda.

7. Planering för en tyst miljö (punkt 5)

av Rigmor Stenmark (c) och Helena Hillar
Rosenqvist (mp).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att utskottets förslag under punkt 5 borde
ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening
vad som framförs i reservationen. Därmed bifaller
riksdagen motion 2001/02:Bo217 yrkandena 1–4 och 6
och avslår motionerna 2001/02:Bo244 yrkande 8 samt
2001/02:
So276 yrkande 2.

Ställningstagande

Buller har blivit ett omfattande miljöproblem. I vår
dagliga miljö har vi hela tiden olika ljud omkring
oss. Bakgrundsbullret från en ökande trafik är
ständigt närvarande. I tätorterna märks bullret till
slut inte på grund av att man vänjer sig. Samtidigt
finns det där konstant och framkallar olustkänslor
som inte kan identifieras.

Tystnaden har med åren blivit allt svårare att
fånga och är i dag i högsta grad utrotningshotad. I
hemmen och på arbetsplatser ger elektriska apparater
och olika fläktsystem oupphörligt ljud ifrån sig. I
skol- och daghemsmiljö är ljudnivån alltid hög, och
för både barnen och de anställda är detta en källa
till trötthet. För att uppnå fullständig tystnad
behöver man komma långt ut i ödemarken.
Vi människor påverkas även av låga ljudnivåer.
Efter en tid kan en tillvänjning ske och man glömmer
ljudet, men forskning har visat att kroppen ändå
påverkas. Vi får svårt att koncentrera oss, drabbas
av huvudvärk och känner oss trötta. Buller kan också
vara farligt, både kraftigt buller och monotont
malande, och kan orsaka besvär, exempelvis pip i
öronen som uppstår efter en konsert.
Vi behöver bygga ett tystare samhälle så att
buller inte sänker livskvaliteten. Ett viktigt
verktyg för att bekämpa buller vore gränsvärden för
bullernivåer på arbetsplatser och ute i samhället.
Vidare skulle en utredning som klarlägger behovet av
bullerfria miljöer i samhället och framför allt på
arbetsplatser kunna medverka till att skapa utrymmen
där buller och bakgrundsljud minimeras. För att
komma till rätta med en del buller skulle också krav
kunna ställas vid upphandling på att produkterna
håller en låg ljudnivå. De riktlinjer som i dag
finns för buller i urbana miljöer är alltför högt
satta. Forskning visar att en rimlig gräns borde
ligga på 40 dB i stället för dagens 55 dB.
Det vi ovan anfört om behovet av miljöer som är
bullerfria och olika åtgärder för att uppnå detta
mål bör riksdagen som sin mening ge regeringen till
känna. Vårt förslag läggs fram med anledning av
motion 2001/02:Bo217 (mp) men innebär också att
motionerna 2001/02:Bo244 (kd) yrkande 8 och
2001/02:So276 (c) till väsentliga delar får anses
vara tillgodosedda.

8. Brottsförebyggande planering (punkt 6)

av Ulla-Britt Hagström (kd), Annelie Enochson
(kd) och Rigmor Stenmark (c).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att utskottets förslag under punkt 6 borde
ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening
vad som framförs i reservationen. Därmed bifaller
riksdagen motionerna 2001/02:Bo243 yrkandena 3 och
4, 2001/02:Bo325 yrkande 24, 2001/02:Ju237 yrkande
19, 2001/02:Ju389 yrkande 6 samt 2001/02:So613
yrkande 15.

Ställningstagande

En grundläggande förutsättning för att människor
skall kunna känna livskvalitet är att de har en
trygg boendemiljö. Sverige har traditionellt
uppfattats som ett tryggt land. Tyvärr har
utvecklingen under de senaste åren visat att denna
uppfattning inte har fog för sig i delar av vårt
land. Många människor, särskilt kvinnor och unga,
känner i dag också oro eller rädsla i sin
boendemiljö. Det är nu dags att vidta åtgärder på en
rad områden för att åstadkomma ett effektivt,
långsiktigt och uthålligt brottsförebyggande arbete.
Som en del i detta arbete bör det ingå att vidta
åtgärder i kommunernas planering och i
bebyggelseutformningen med syftet att förebygga
brott. I flera motioner – (kd) och (c) – läggs fram
förslag med denna inriktning.

Ett viktigt steg på vägen mot tryggare
boendemiljöer är att vidta åtgärder i de sterila,
storskaliga och anonyma bostadsmiljöer som fungerar
som en katalysator för vandalism och skadegörelse i
alla former. Hus, portar, gårdar och
parkeringsplatser behöver bli ordentligt upplysta.
Tvättstugor måste göras säkrare och källardörrar
förstärkas. Parkeringshus och stora garage kan göras
lättare att överblicka om de delas in i mindre
enheter. Övervakning med kameror kan ibland vara ett
sätt att öka tryggheten. Vi är övertygade om att det
går att skapa ökad trygghet i bostadsområdena om man
planerar varma och välkomnande miljöer. Det går
också att göra oerhört mycket för att göra anonyma,
sterila gårdar och gator levande och trygga.
Kartläggnings- och målformuleringsarbetet måste
göras i samverkan med dem som är berörda: invånarna,
det lokala föreningslivet samt företrädare för
offentlig och kommersiell verksamhet i det aktuella
området. Ett första steg kan vara att lyssna på vad
kvinnorna och ungdomarna har att säga om var och när
de känner sig otrygga. Det är viktigt att de boende
själva får möjlighet att föreslå förändringar och
medverka i genomförandet.
Vi anser att brottsförebyggande aspekter alltid
bör tas med i såväl planeringen av bostadsområden
som i samhällsplanering i övrigt. Kommunerna bör
upprätta en brottsförebyggande policy som framgår av
översiktsplanen. En sådan policy kan innehålla
principiella ställningstaganden om hur stadens
struktur bör utvecklas för att motverka brott, hur
stadskärnan skall utvecklas och idéer om hur
bostäder, arbetsplatser och handel kan blandas i
bebyggelsemiljön. En översyn av PBL bör göras i
syfte att underlätta införandet av en
brottsförebyggande policy i kommunernas
översiktsplaner.
Det finns vidare ett behov av att utarbeta
konkreta handledningar och riktlinjer som stöd för
kommunernas arbete med att introducera de
brottsförebyggande utgångspunkterna för allt
planeringsarbete. Boverket har tidigare presenterat
en rapport – Brott, bebyggelse och planering. Verket
bör ges i uppdrag att utveckla de tankar som förs
fram i denna rapport och utarbeta tydliga riktlinjer
för bebyggelseinriktade hinder mot brott.
Det vi ovan föreslagit om brottsförebyggande
planering bör riksdagen som sin mening ge regeringen
till känna. Vårt förslag lämnas med anledning av
motionerna 2001/02:Bo243 (kd) yrkandena 3 och 4,
2001/02:Bo325 (c) yrkande 24, 2001/02:Ju237 (c)
yrkande 19, 2001/02:Ju389 (kd) yrkande 6 samt
2001/02:So613 (kd) yrkande 15.

9. Planering vid översvämningsrisk (punkt 7)

av Ulla-Britt Hagström (kd), Annelie Enochson
(kd), Rigmor Stenmark (c), Yvonne Ångström (fp)
och Helena Hillar Rosenqvist (mp).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att utskottets förslag under punkt 7 borde
ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening
vad som framförs i reservationen. Därmed bifaller
riksdagen motionerna 2001/02:Bo244 yrkande 3 och
2001/02:Bo282.

Ställningstagande

Sverige drabbades både under 2000 och 2001 av
kraftiga översvämningar i vissa delar av landet. De
berörda kommunerna drabbades därmed av stora och
oförutsedda kostnader. I många fall är det fråga om
mindre inlandskommuner med redan ansträngd ekonomi,
sviktande befolkningsunderlag och svag
arbetsmarknad. Även enskilda personer har drabbats
hårt, då vanliga försäkringar normalt inte täcker
skador av denna typ. Förutom materiella skador på
byggnader har förorenade brunnar rapporterats från
många håll.

Boverket har i sin rapport Översvämningsfrågor i
översiktsplaneringen påtalat vikten av att använda
den fysiska planeringen som ett redskap för att
hantera översvämningsriskerna. Enligt 4 kap. PBL är
risken för översvämning en sådan riskfaktor som
skall markeras i översiktsplanen. Det kan dock
konstateras att det i många fall finns ett glapp
mellan PBL-systemets möjligheter och hur frågorna
hittills har hanterats i den praktiska planeringen.
Det finns därför skäl att noggrant se över
kommunernas hantering av dessa frågor.
Boverket redovisar i sin rapport vissa förslag om
hur översvämningsrisken bättre skall kunna beaktas i
den fysiska planeringen. Detta kan ske bl.a. genom
att låta räddningstjänstplanen utgöra ett av
underlagen för översiktsplaneringen och genom att
regelmässigt låta räddningstjänsten ingå i
remisskretsen för översiktsplanen.
Vi föreslår mot denna bakgrund att regeringen i
enlighet med förslaget i motion 2001/02:Bo244 (kd)
yrkande 3 bör utreda förutsättningarna för att i den
fysiska planeringen bättre kunna hantera
översvämningsfrågor. Detta bör riksdagen som sin
mening ge regeringen till känna. Det anförda innebär
även att förslaget i motion 2001/02:Bo282 (s) får
anses vara tillgodosett.

10. Handelsändamålet i detaljplan (punkt 8)

av Knut Billing (m), Inga Berggren (m), Yvonne
Ångström (fp), Ewa Thalén Finné (m) och Sten
Andersson (-).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att utskottets förslag under punkt 8 borde
ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening
vad som framförs i reservationen. Därmed bifaller
riksdagen motionerna 2001/02:Bo9 yrkande 2,
2001/02:Bo207, 2001/02:Bo213 yrkandena 1 och 2,
2001/02:Bo216 yrkande 7, 2001/02:Bo234 samt
2001/02:N267 yrkande 22.

Ställningstagande

Detaljhandeln har alltsedan 1970-talet flyttats ut
till tätorternas ytterområden. Skälen har varit
bostadsbyggandets lokalisering, kraven på
framkomlighet, mark- och fastighetspriserna samt
parkeringsmöjligheterna. Denna
strukturrationalisering har dock inte försämrat
hushållens tillgänglighet till dagligvaror på något
påtagligt sätt.

Under den borgerliga regeringsperioden ändrades
lagstiftningen så att det inte längre blev möjligt
att reglera handelsändamålet genom att särskilja
partihandel och detaljhandel eller genom att inom
ändamålet detaljhandel särskilja handel med
livsmedel från annan handel. Den möjlighet till
reglering av handelsändamålet i detaljplan som den
nuvarande regeringen på nytt införde år 1997 är
enligt vår mening bara ett av många exempel på en
regleringsiver som gagnar de styrande på bekostnad
av den vanlige medborgaren. Den nuvarande
regleringen av handelsändamålet i detaljplan leder
till försämrad konkurrens och därmed till högre
priser för konsumenten. Denna bild har nyligen
bekräftats i Konkurrensverkets rapport Kan
kommunerna pressa matpriserna? I rapporten
konstateras att matpriserna i Sverige ligger
väsentligt över EU-genomsnittet och att en av
orsakerna är de bristande hänsyn som tas till
konsument- och konkurrensintresset i kommunernas
planering.
Vikten av att slå vakt om goda förutsättningar för
en sund konkurrens var ett av huvudskälen till att
fyrpartiregeringen tog bort regleringen av
handelsändamålet i detaljplan. De argument som
brukar framföras av regleringsförespråkarna är att
en reglering skulle kunna bidra till bättre
tillgänglighet till dagligvaror för den enskilde. Vi
menar att detta är ett felaktigt synsätt.
Visserligen kan man konstatera att det pågår en
förändring inom dagligvaruhandeln och övrig
detaljhandel, men denna beror på en rad faktorer i
samhällsutvecklingen. Att externa etableringar inom
detaljhandeln på något påtagligt sätt skulle ha
försämrat hushållens tillgänglighet till dagligvaror
går inte att påvisa. Det bör också erinras om att
förändringarna i handelsutbudet till stor del beror
på konsumenternas prioriteringar och intresse av
lägre priser.
Vi anser med hänvisning till det anförda att
bestämmelserna i PBL som möjliggör en reglering av
handelsändamålet i detaljplan snarast bör tas bort.
Detta bör riksdagen som sin mening tillkännage för
regeringen som sin mening med anledning av
motionerna 2001/02:Bo9 (fp) yrkande 2, 2001/02:
Bo207 (m), 2001/02:Bo213 (m) yrkandena 1 och 2,
2001/02:Bo216 (m) yrkande 7, 2001/02:Bo234 (m) samt
2001/02:N267 (fp) yrkande 22.

11. Externa köpcentrum (punkt 9, motiveringen)

av Knut Billing (m), Inga Berggren (m), Yvonne
Ångström (fp), Ewa Thalén Finné (m) och Sten
Andersson (-).

Ställningstagande

Utskottet behandlar i detta avsnitt ett antal
motionsyrkanden med inriktningen att en mer
omfattande reglering av handelsutvecklingen bör
komma till stånd och att etableringen av externa
köpcentrum tills vidare helt skall stoppas. Vi
avvisar givetvis förslag med denna inriktning. Vad
Sverige behöver är mer konkurrens och lägre priser,
inte mer regleringar och pekpinnar om var stat och
kommun tycker att vi skall handla våra varor.

Regeringen har aviserat sin avsikt att se över PBL
med avseende på etableringen av externa köpcentrum.
Vi motsätter oss inte att frågor om
handelsutvecklingen i olika avseenden blir föremål
för analys. Utgångspunkten för en sådan analys måste
emellertid vara konsument- och konkurrensintresset
och vad som kan göras för att priserna på den
svenska marknaden skall kunna sänkas. Någon översyn
med syfte att ytterligare öka regleringen av
handelsutvecklingen bör inte komma till stånd.
Vi anser att riksdagen bör avslå motionerna
2001/02:Bo244 (kd) yrkande 4 och 2001/02:Bo300 (mp).

12. Externa köpcentrum (punkt 9)

av Ulla-Britt Hagström (kd), Annelie Enochson
(kd) och Rigmor Stenmark (c).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att utskottets förslag under punkt 9 borde
ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening
vad som framförs i reservationen. Därmed bifaller
riksdagen motion 2001/02:Bo244 yrkande 4 och avslår
motion 2001/02:Bo300.

Ställningstagande

Vid all planering med stöd av PBL bör en avvägning
göras mellan olika intressen med inriktningen att
skapa ett hållbart samhälle. Här inbegrips förutom
ekologiska även ekonomiska, sociala och kulturella
aspekter av samhällsutvecklingen. Denna inriktning
bör givetvis även gälla vid planering för handel.

Kommunerna har genom PBL ett instrument för en
effektiv och långsiktig planering av
handelsutvecklingen. Det är emellertid nödvändigt
att kommunerna baserar sin planering på ett
tillräckligt brett kunskapsunderlag där alla
intressen som är relevanta i sammanhanget kan
beaktas. Med utgångspunkt från ett sådant
kunskapsunderlag bör kommunerna utarbeta en
handelspolicy över hur man vill att kommunens handel
skall utvecklas. Denna handelspolicy kan utarbetas
parallellt med översiktsplanearbetet och antas av
fullmäktige en gång per mandatperiod.
Ett beslut om en eventuell etablering av en
stormarknad eller av annan form av extern handel bör
föregås av ett detaljplanearbete där frågor om
miljöhänsyn, estetik, kulturarv, trygghet, trivsel,
hälsa, närhet m.m. kan beaktas. Dessa allmänna
intressen skall vägas mot enskilda intressen som
etableringsintressen och intresset av fri
konkurrens. Det är också viktigt att väga in dessa
olika aspekter i en konsekvensanalys.
När det gäller etablering av extern handel bör
särskild vikt läggas vid hur ”tidrika” respektive
”tidfattiga” människor påverkas av etableringen.
Eftersom ”tidrika” människor oftast är ekonomiskt
svaga medan ”tidfattiga” människor oftast är
ekonomiskt starka, måste bägge dessa aspekter vägas
in. De ”tidrika” människorna har kanske ingen bil
för att ta sig till stormarknaden medan de
”tidfattiga” oftast har bil och vill att deras
handlande skall ske snabbt och effektivt. Det är
viktigt att i en konsekvensanalys belysa hur en
handelsetablering påverkar dessa grupper.
I detta sammanhang bör erinras om länsstyrelsens
ansvar att bevaka att användningen av mark- och
vattenområden som angår flera kommuner har
samordnats på ett lämpligt sätt (12 kap. PBL).
Kommunerna skall inte kunna spelas ut mot varandra i
samband med planer på en stormarknadsetablering.
Det är inte rimligt att rädslan för att gå miste om
arbetstillfällen blir styrande för kommunens beslut
om att tillåta en etablering av extern handel. Det
är inte heller rimligt att släppa fram etableringar
som drabbar en annan kommuns centralort på ett
negativt sätt.
Även om respektive kommun bör ha ett stort
inflytande över handelsetableringar inom den egna
kommunen bör det påpekas att kommunernas planering i
dessa frågor inte bör göras mer detaljerad än vad
som är nödvändigt. Det kan inte anses vara en
kommunal uppgift att med stöd av PBL ta ställning i
frågor om vem som skall få bedriva handel, den
enskilde handlarens affärsidé osv. Bestämmelser som
närmare reglerar inriktningen av handeln får enligt
PBL endast meddelas om det finns skäl av betydande
vikt. Kommunernas möjlighet att korrekt tillämpa
denna bestämmelse ökar givetvis ju bättre kännedom
som kommunen har om handelns villkor och
konsekvenserna av olika beslut. Det är därför
angeläget att de långsiktiga besluten utgår från en
redovisad handelspolicy.
Vi anser sammanfattningsvis att det är angeläget
att förstärka kommunernas mandat att utöva sitt
planeringsansvar. Ett led i ett sådant arbete är att
verka för mer omfattande konsekvensanalyser och
införandet av en handelspolicy.
Det vi ovan anfört med anledning av motion
2001/02:Bo244 (kd) yrkande 4 bör riksdagen som sin
mening ge regeringen till känna. Vi avstyrker
däremot motion 2001/02:300 (mp) som har en till
stora delar annan inriktning.

13. Externa köpcentrum (punkt 9)

av Owe Hellberg (v) och Sten Lundström (v).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att utskottets förslag under punkt 9 borde
ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening
vad som framförs i reservationen. Därmed bifaller
riksdagen motion 2001/02:Bo300 yrkandena 2–5 samt
avslår motionerna 2001/02:Bo244 yrkande 4 och
2001/02:Bo300 yrkande 1.

Ställningstagande

Den nu pågående snabba utbyggnaden av stormarknader
och externa köpcentrum innebär samtidigt att den
bostadsorienterade handeln utarmas. Utvecklingen
leder också till ett samhälle där bilberoendet ökar
kraftigt. En sådan utveckling bör motverkas både av
miljöskäl och av sociala skäl. Hushåll utan bil,
ofta äldre och ekonomiskt svaga grupper, skall inte
behöva bli lidande av handelns omstrukturering.

Regeringen har aviserat sin avsikt att se över PBL
med avseende på frågor om externa köpcentrum. Vi
anser mot bakgrund av den nu pågående utvecklingen
att ett moratorium för nya externa köpcentrum
snarast bör införas. Detta ger tillfälle att se över
gällande lagstiftning och förstärka kommunernas
möjlighet att styra utvecklingen så att hänsyn kan
tas till hela befolkningens behov och önskemål. Det
behöver också utarbetas en policy vad gäller
utbyggnaden av externa köpcentrum både på nationell
och kommunal nivå. Länsstyrelsernas roll behöver
förstärkas så att olika kommuners intressen bättre
kan vägas mot varandra och samordnas.
Vi föreslår att riksdagen tillkännager för
regeringen som sin mening vad vi nu framfört. Vårt
förslag lämnas med anledning av motion 2001/02:Bo300
(mp) yrkandena 2–4. Förslaget i yrkande 1 i samma
motion om en vetorätt för kommuner mot etableringar
i grannkommunen avstyrks emellertid. Vad vi anfört
om behovet av en handelspolicy innebär att även
motion 2001/02: Bo244 (kd) yrkande 4 får anses vara
tillgodosedd.

14. Externa köpcentrum (punkt 9)

av Helena Hillar Rosenqvist (mp).

Förslag till riksdagsbeslut

Jag anser att utskottets förslag under punkt 9 borde
ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening
vad som framförs i reservationen. Därmed bifaller
riksdagen motion 2001/02:Bo300 samt avslår motion
2001/02:Bo244 yrkande 4.

Ställningstagande

I Sverige byggs fler externa köpcentrum och
stormarknader än i övriga Norden och inom de flesta
andra EU-länder. Samtidigt sker en omfattande
nedläggning av den lokala handeln i bostadsområdena.
Denna utveckling ger sidoeffekter som innebär ökat
bilberoende och som utestänger människor utan bil
från att besöka handeln. Utbyggnaden av den externa
handeln innebär också att koldioxidutsläppen ökar
eftersom själva förutsättningen för etableringarna
är en ökad bilanvändning. Trots att denna utveckling
pågått en längre tid saknas det en nationell
strategi för hur handelns omstrukturering skall
hanteras.

PBL innebär att en kommun själv bestämmer hur mark
och vatten skall användas inom kommunens gränser.
Det är emellertid nödvändigt att kommunerna baserar
sina ställningstaganden på en helhetssyn på
kommunens utveckling. I dag saknas en sådan
helhetssyn i många kommuner. Det pågår nu en
samhällsutveckling som innebär att boendet helt
separeras från handeln. De strategiska besluten i
denna utveckling tas i många fall av privata
exploatörer enligt amerikansk modell. Kommunerna
spelas ut mot varandra och vågar inte säga nej till
en handelsetablering av rädsla för att mista
värdefulla arbetstillfällen. Trots kraven på
konsekvensanalyser i översiktsplaner och på
miljökonsekvensbeskrivningar i detaljplan verkar det
som om kommunpolitiker har svårt att inse de
sammantagna effekterna av att släppa fram mer extern
handel.
Vid planering är kommunen skyldig att ta hänsyn
till förhållanden i grannkommunerna. Länsstyrelsen
skall ingripa när den mellankommunala samordningen
inte har skett på ett lämpligt sätt. Det finns dock
många exempel på handelsetableringar som har
tillåtits trots de uppenbara negativa konsekvenserna
i grannkommunen. Det finns anledning att ifrågasätta
om dagens
reglering av de mellankommunala hänsynen vid
handelsetableringar är tillräcklig. Det har alltför
ofta visat sig att kommunens eget bästa väger tyngst
vid etablering av externa köpcentrum.
Länsstyrelserna bör därför genomföra en ingående
konsekvensanalys i samband med handelsetableringar
som berör flera kommuner. Det finns också skäl att
överväga införandet av en vetorätt i PBL för
grannkommuner.
I många länder i Europa finns det betydligt större
möjlighet än i Sverige att styra handelns
utveckling. Det finns exempelvis möjlighet att styra
handelns etablering till stadskärnorna och att
begränsa butiksstorleken. Det förekommer också
planer på ett tidsbegränsat stopp för
externetableringar. Jag anser att en sådan modell
bör prövas i Sverige för att ge tid för en ordentlig
genomlysning av konsekvenserna av den pågående
utvecklingen. Ett moratorium bör således införas vad
gäller nya externa köpcentrum och stormarknader.
Detta moratorium bör gälla tills vi i Sverige har
utarbetat och fastställt en tydlig policy vad gäller
externa köpcentrum och ställning hunnit tas till
förslag om en förstärkt lagstiftning.
Ett moratorium ger vidare utrymme för en nödvändig
samhällsdebatt om vilken utveckling vi vill ha och
om hur vi bäst skall kunna bevara det kulturarv som
utgör grunden för alla våra svenska städer. Våra
städer har traditionellt byggts efter en modell som
innebär att centrum utgör den naturliga mötesplatsen
för både inköp och kultur. De senaste årtiondenas
köpcentrumkoncept bygger emellertid på en annan typ
av samhällsbygge, den amerikanska modellen baserad
på separering av boende och handel.
Vad jag ovan anfört bör riksdagen med anledning av
motion 2001/02:
Bo330 (mp) som sin mening ge regeringen till känna.
Det innebär också att motion 2001/02:Bo244 (kd)
yrkande 4 i huvudsak får anses vara tillgodosedd.

15. Kommunala servicezoner (punkt 11)

av Knut Billing (m), Inga Berggren (m), Ewa
Thalén Finné (m) och Sten Andersson (-).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att utskottets förslag under punkt 11 borde
ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening
vad som framförs i reservationen. Därmed bifaller
riksdagen motionerna 2001/02:Bo210 och 2001/02:Bo216
yrkande 13.

Ställningstagande

Rätten att få bygga och bo efter individuella
önskemål inskränks alltför ofta av
kommunpolitikernas möjlighet att avstå från att
detaljplanelägga områden. Detta medför att inga
bygglov kan beviljas, vilket är ett effektivt sätt
för kommunpolitikerna att styra var medborgarna
skall bygga och bo.

Många människor har önskemål om att bosätta sig i
t.ex. storstadskommunernas glesbygder. Motiveringen
för avslag på bygglovsansökningar i sådana områden
är att det blir för dyrt ur kommunalekonomisk
synvinkel att tillgodose önskemål om kommunal
service som t.ex. skola, skolskjutsar samt barn- och
äldreomsorg. Kommunerna framhåller också i många
fall att dyra lösningar med anslutning till
kommunala system för vatten och avlopp är
nödvändiga. Denna typ av frågor går emellertid ofta
att lösa med lokala, miljöanpassade system. Även när
det gäller övriga serviceområden går det
naturligtvis ofta att hitta lösningar som är bra för
både den enskilde medborgaren och kommunen. Dessa
lösningar får emellertid inte innebära en
inskränkning av lagreglerade rättigheter som rätten
till hemsjukvård, rätten att gå i skola m.m.
Ett sätt att lösa problemen och låta medborgarna
bygga och bo mer fritt är att man delar in kommunen
i servicezoner. Då har alla parter redan från början
klart för sig vad som gäller för kommunens
åtaganden, dvs. vad den enskilde kan få för service
i olika delar av kommunen. Förutsättningarna för att
införa möjligheten till kommunala beslut om
servicezoner enligt denna modell bör snarast
utredas. Vi anser att en sådan modell är förenlig
med den kommunala likställighetsprincipen. Alla vet
från början vad som gäller och alla har möjlighet
att fatta beslutet om bosättning utifrån de givna
förutsättningarna. Frågan om det krävs ändring i
kommunallagen, eller andra lagändringar, för
införande av en modell med kommunala servicezoner
bör ägnas särskild uppmärksamhet i en utredning.
Vi föreslår att riksdagen tillkännager för
regeringen som sin mening att en utredning om
kommunala servicezoner snarast bör tillsättas. Vårt
förslag lämnas med anledning av motionerna
2001/02:Bo210 (m) och 2001/02:Bo216 (m) yrkande 13.

16. Den statliga kontrollen av kommunala planer
(punkt 12)

av Knut Billing (m), Inga Berggren (m), Ewa
Thalén Finné (m) och Sten Andersson (-).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att utskottets förslag under punkt 12 borde
ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening
vad som framförs i reservationen. Därmed bifaller
riksdagen motion 2001/02:Bo216 yrkande 8.

Ställningstagande

Det har under senare år förekommit några fall där
Boverket och länsstyrelser har sagt nej till
etablering av stormarknader och därmed underkänt
detaljplaner antagna av kommunfullmäktige. Detta är
inte acceptabelt och ligger inte i konsumenternas
intresse. Enligt vår uppfattning är det en kommunal
angelägenhet att bestämma hur marken skall
disponeras i den egna kommunen. Det är då också
högst rimligt att besluten fattas av kommunen, som
är bäst skickad att bedöma och avgöra sådana frågor.
Stöd för detta finns i plan- och bygglagen.
Länsstyrelsen och regeringen borde endast kunna
upphäva planer när dessa strider mot uttalade
riksintressen. Vi anser att det behövs en lagändring
med denna inriktning.

Vi föreslår att riksdagen tillkännager för
regeringen som sin mening vad vi framför. Vårt
förslag lämnas med anledning av motion 2001/02:Bo216
(m) yrkande 8.

17. Grönområden (punkt 13)

av Ulla-Britt Hagström (kd), Annelie Enochson
(kd), Rigmor Stenmark (c) och Helena Hillar
Rosenqvist (mp).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att utskottets förslag under punkt 13 borde
ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening
vad som framförs i reservationen. Därmed bifaller
riksdagen motion 2001/02:Bo325 yrkandena 25 och 26.

Ställningstagande

En förutsättning för att vi skall få städer som
erbjuder en bra livsmiljö är att vi slår vakt om
våra grönområden. Det innebär att vi måste ställa
krav på att parker och andra grönområden alltid
planeras in när städerna byggs ut och att vi
förbättrar skyddet för befintliga grönområden. En
genomtänkt strategi för hur städernas grönområden
skall kunna bevaras och utvecklas behövs därför.
Samtidigt finns det naturligtvis situationer när ett
befintligt grönområde kan behöva tas i anspråk för
något annat angeläget ändamål. En förutsättning för
att så skall få ske bör dock vara att den totala
tillgången på parker och andra grönområden inte
minskar. Det bör därför finnas möjlighet att ställa
krav på kompensationsmark då parkmark tas i anspråk
för andra ändamål. Kravet på kompensationsmark bör
innebära att ett nytt grönområde av minst samma
storlek ställs till förfogande i rimlig närhet till
det ianspråktagna området.

För att skydda värdefulla naturmiljöer utanför
stadsområden finns lämpliga laginstrument. I
stadsmiljö kan värdefulla naturmiljöer skyddas genom
inrättande av nationalstadsparker. Institutet
nationalstadspark täcker dock inte hela det
lagtekniska behovet. Det behövs ett ytterligare
institut för mindre områden där skyddet kan skrivas
i detaljplanebestämmelserna. Skyddet bör vara så
utformat att det inte skall kunna tas bort genom en
enkel planändring.
Riksdagen bör begära att regeringen lägger fram
förslag om ett institut för skydd av mindre
grönområden i stadsmiljö i enlighet med vad som ovan
anförts. Regeringen bör också låta utreda
förutsättningarna för att införa regler om krav på
kompensationsmark vid ianspråktagande av parkmark
för annat ändamål.
Våra förslag läggs fram med anledning av motion
2001/02:Bo325 (c) yrkandena 25 och 26.

18. Kulturhistoriskt värdefull bebyggelse
(punkt 15)

av Rigmor Stenmark (c).

Förslag till riksdagsbeslut

Jag anser att utskottets förslag under punkt 15
borde ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening
vad som framförs i reservationen. Därmed bifaller
riksdagen motion 2001/02:Bo325 yrkande 27 och avslår
motion 2001/02:Bo288.

Ställningstagande

I vårt land finns det ett rikt utbud av
kulturmiljöer av olika slag. Byggnadernas olika
funktioner som bostadshus, skolhus, handelsbodar,
kraftverk, småindustribyggnader m.m. speglar vårt
variationsrikta kulturarv. Det är ett arv som vi
alla måste få ta del av, men som också behöver rätt
omvårdnad för att det skall kunna bevaras till
kommande generationer. Det är också nödvändigt att
kontinuerligt se över vilka miljöer som behöver
skyddas. Endast ett fåtal byggnader och
bebyggelseområden från tiden efter andra
världskriget är i dag lagskyddade. Det bör därför
snarast göras en inventering av efterkrigstidens
bebyggelse för att få en översikt över den
värdefulla bebyggelsen från dessa årtionden.

Det är en nationell angelägenhet att ta vara på
den kulturhistoriskt värdefulla bebyggelsen. Alla
intressenter, inte bara myndigheter och
fastighetsägare, måste på olika sätt involveras i
detta arbete. Det behöver utarbetas en strategi för
hur detta arbete långsiktigt skall bedrivas. Enligt
min mening skulle ett nationellt handlingsprogram i
enlighet med Centerpartiets förslag kunna utgöra en
bas för ett arbete som syftar till att bevara de
mångfasetterade kulturmiljöer och byggnader som
finns i vårt land.
Riksdagen bör ge regeringen i uppdrag att ta fram
ett nationellt handlingsprogram för att bevara de
mångfasetterade kulturmiljöer och byggnader som
finns i vårt land. Mitt förslag lämnas med anledning
av Centerpartiets partimotion 2001/02:Bo325 yrkande
27. I den mån motion 2001/02:Bo288 (s) inte kan
anses vara tillgodosedd med det anförda avstyrks
den.

19. Rätten att använda offentlig plats
(punkt 19)

av Knut Billing (m), Ulla-Britt Hagström (kd),
Inga Berggren (m), Annelie Enochson (kd), Ewa
Thalén Finné (m) och Sten Andersson (-).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att utskottets förslag under punkt 19 borde
ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening
vad som framförs i reservationen. Därmed bifaller
riksdagen delvis motionerna 2001/02:Bo228 och
2001/02:Bo249.

Ställningstagande

I motionerna 2001/02:Bo228 (s) och 2001/02:Bo249 (s)
behandlas frågor om användandet av platser som är
tillgängliga för allmänheten. Motionärerna framför
farhågor för att privatiseringar (med i vissa fall
tillhörande ”inglasningar”) av t.ex. torg och
gallerior leder till försämrade möjligheter för
debatt, opinionsbildning och offentliga samtal. De
framhåller behovet av att köpcentrum och liknande
platser betraktas som allmän plats samt att de
gemensamma mötesplatserna värnas. I en av motionerna
föreslås att kommunerna skall ges rätt att i
planbestämmelser föreskriva rättigheter för envar
att utöva dessa aktiviteter i inomhuscentrum,
köpcentrum etc. Förslaget förutsätter ändringar i
plan- och bygglagen.

Motionerna aktualiserar frågor som har betydelse
för grundläggande fri- och rättigheter. Det är för
demokratin frågor av central betydelse. Genom
regeringsformen är varje medborgare gentemot det
allmänna tillförsäkrad bl.a. frihet att anordna och
delta i demonstration på allmän plats (2 kap. 1 § 3
RF). Allmänna sammankomster får inte utan tillstånd
anordnas på offentliga platser (2 kap. 4 §
ordningslagen). Tillståndsprövningen enligt
ordningslagen avser primärt om sammankomsten kan
innebära fara för ordning och säkerhet eller för
trafiken. Regleringen utgör en inskränkning av bl.a.
demonstrationsfriheten i syfte att beakta dessa
ordningsintressen.
Offentliga platser är bl.a. gator, vägar, torg,
parker och andra platser som i detaljplan redovisas
som allmän plats och som har upplåtits för sitt
ändamål. Även andra landområden och utrymmen inomhus
som stadigvarande används för allmän trafik är
offentliga platser (2 kap. 2 § ordningslagen).
Exempel på sistnämnda inomhusutrymmen anses vara
bl.a. Sturegallerian och Täbys Centrumanläggning (se
Persson, G. P. m.fl., Ordningslagen, Sthlm 1994).
Enligt vår uppfattning är det till att börja med
högst oklart i vilken omfattning som fastighetsägare
förbjuder viss aktivitet eller vissa utövare och om
det i förekommande fall innebär några egentliga
olägenheter för det fria åsiktsutbytet m.m.
Vi anser dock att det finns skäl att närmare
utreda denna fråga. Det bör ankomma på regeringen
att göra detta.
Om det mot vår förmodan skulle visa sig att denna
utredning ger vid handen att det finns tillräckliga
skäl för att, utifrån de synpunkter som gör sig
gällande beträffande det fria åsiktsutbytet m.m.,
överväga en förändring av den nuvarande ordningen
bör frågan om hur detta skulle förhålla sig till
skyddet för äganderätten samt vilka övriga
konsekvenser detta skulle få för fastighetsägare, i
form av ökade kostnader för renhållning m.m., ägnas
ingående analyser.
Riksdagen bör med anledning av motionerna
2001/02:Bo228 (s) och 2001/02:Bo249 (s) som sin
mening ge regeringen till känna vad utskottet ovan
anfört om rätten att använda offentlig plats.
Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Motioner från allmänna motionstiden
2001

2001/02:Bo207 av Marietta de Pourbaix-Lundin (m):

Riksdagen begär att regeringen lägger fram förslag
om att avskaffa kommunernas rätt att i detaljplaner
precisera handelsändamålet i enlighet med vad som
anförs i motionen.

2001/02:Bo210 av Marietta de Pourbaix-Lundin (m):

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening
vad i motionen anförs om att möjligheten att införa
kommunala servicezoner bör utredas.

2001/02:Bo213 av Ola Karlsson och Lars Björkman (m):

1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad i motionen anförs om vikten av goda
etableringsmöjligheter, väl fungerande konkurrens
samt snabb myndighetshantering.

2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad i motionen anförs om handelsändamålet i
detaljplan.

2001/02:Bo216 av Knut Billing m.fl. (m):

7. Riksdagen beslutar avskaffa handelsändamålet vid
detaljplan i PBL.

8. Riksdagen beslutar att kommunala detaljplaner
endast får upphävas när de strider mot uttalade
riksintressen, i enlighet med vad som anförs i
motionen.

13. Riksdagen begär att regeringen utreder frågan om
kommunala servicezoner i enlighet med vad som
anförs i motionen.

2001/02:Bo217 av Barbro Feltzing (mp):

1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad i motionen anförs om miljöer som är
bullerfria.

2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad i motionen anförs om att bygga ett
tystare samhälle.

3. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad i motionen anförs om att gränsvärden
för bakgrundsbuller på arbetsplatser och ute i
samhället bör tas fram.

4. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad i motionen anförs om bulleraspekten som
ett kvalitetskrav på produkter vid upphandling.

6. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad i motionen anförs om sänkta gränsvärden
i urbana utomhusmiljöer.

2001/02:Bo228 av Leif Jakobsson (s):

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening
vad som anförs i motionen om behovet av att
köpcentrum och liknande publika platser betraktas
som allmän plats.

2001/02:Bo233 av Margareta Cederfelt (m):

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening
vad i motionen anförs om en översyn av
lagstiftningen om olovlig yrkesmässig verksamhet i
bostadsområde.

2001/02:Bo234 av Christel Anderberg m.fl. (m):

Riksdagen beslutar att avskaffa handelsändamålet i
plan- och bygglagen.

2001/02:Bo243 av Ulla-Britt Hagström m.fl. (kd):

3. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad i motionen anförs om vikten av
brottsförebyggande policy i kommunernas
översiktsplaner.

4. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad i motionen anförs om tydliga riktlinjer
för bebyggelseinriktade hinder mot brott.

2001/02:Bo244 av Annelie Enochson m.fl. (kd):

3. Riksdagen begär att regeringen tillsätter en
utredning med uppgift att utreda förutsättningarna
för att i den fysiska planeringen bättre kunna
hantera översvämningsfrågor.

4. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad i motionen anförs om vikten av
konsekvensbeskrivningar och handelspolicy vid
etableringar av extern handel.

8. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad i motionen anförs om vikten av att
kommunerna kartlägger tysta zoner i
översiktsplanerna.

9. Riksdagen begär att regeringen tillsätter en
utredning om vilket genomslag Agenda 21 och
Habitatagendan fått i kommunernas översiktsplaner.

10. Riksdagen begär att regeringen utreder hur
lagstiftningen kring samhällsplanering i större
utsträckning kan ta hänsyn till regionala
skillnader och behov.

16. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad i motionen anförs om vikten av att i
samhällsplaneringen väga in barnens perspektiv.

17. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad i motionen anförs om vikten av att i
samhällsplaneringen väga in de äldres och
funktionshindrades perspektiv.

2001/02:Bo249 av Anders Ygeman (s):

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening
vad i motionen anförs om att värna de gemensamma
mötesplatserna.

2001/02:Bo254 av Lars Wegendal och Eva Johansson
(s):

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening
vad i motionen anförs om vikten av aktivitetsytor i
bostadsområden och deras närhet.

2001/02:Bo256 av Sten Lundström m.fl. (v):

1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening det som i motionen anförs om barns
inflytande i planering av boendemiljöer.

2001/02:Bo258 av Carina Hägg (s):

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening
vad i motionen anförs om att inrätta hästgårdar.

2001/02:Bo260 av Carina Hägg (s):

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening
vad i motionen anförs om behovet av en översyn av
plan- och bygglagen för att garantera jämställdhet i
religiösa samlingslokaler.

2001/02:Bo282 av Carina Ohlsson och Kjell Nordström
(s):

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening
vad i motionen anförs om nödvändigheten av att det
tas hänsyn till översvämningsrisken i all fysisk
planering.

2001/02:Bo288 av Per Erik Granström m.fl. (s):

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening
vad i motionen anförs om behovet av en utredning som
stärker kommunernas möjligheter att bevara unik
bebyggelse och unika byggnadsmiljöer.

2001/02:Bo297 av Sten Lundström och Owe Hellberg
(v):

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening
vad i motionen anförs om en utredning om
planeringsinstrument för regional samhällsplanering.

2001/02:Bo300 av Ewa Larsson m.fl. (mp):

1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening att plan- och bygglagen bör ändras så att
grannkommuner får vetorätt vid etablering av
externa köpcentrum.

2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening att ett moratorium för nyetablering av
externa köpcentrum införs.

3. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening att Sverige är i behov av en tydlig policy
vad gäller utvecklingen av externa köpcentrum.

4. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening att en förstärkt lagstiftning kan behövas
för att skydda samhälleliga värden.

5. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening att konsekvensanalyser bör omfatta social,
ekonomisk och miljömässig påverkan.

2001/02:Bo310 av Carina Ohlsson m.fl. (s):

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening
vad i motionen anförs om forskning inriktad på en
helhetssyn i framtidens samhällsbyggande och
integrering av det lokala Agenda 21-arbetet i all
samhällsplanering.

2001/02:Bo325 av Agne Hansson m.fl. (c):

24. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad i motionen anförs om att
brottsförebyggande aspekter måste tas med vid all
samhällsplanering.

25. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad i motionen anförs om förnyelse av
bostadsmiljön.

26. Riksdagen begär att regeringen lägger fram
förslag om ett institut för skydd av mindre
grönområden i stadsmiljö i enlighet med vad i
motionen anförs.

27. Riksdagen begär att regeringen tar fram ett
nationellt handlingsprogram för att bevara de
mångfasetterade kulturmiljöer och byggnader som
finns i vårt land.

2001/02:A212 av Agne Hansson m.fl. (c):

13. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad i motionen anförs om ett
jämställdhetsperspektiv i samhällsplaneringen.

2001/02:Ju237 av Agne Hansson m.fl. (c):

19. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad i motionen anförs om att
brottsförebyggande aspekter alltid bör tas med i
såväl planering av bostadsområden som
samhällsplanering i övrigt.

2001/02:Ju389 av Ragnwi Marcelind m.fl. (kd):

6. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad i motionen anförs om att ge
Boverket i uppdrag att för kommunerna utarbeta
tydliga riktlinjer för bebyggelseinriktade hinder
mot brott.

2001/02:K284 av Agne Hansson m.fl. (c):

15. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad i motionen anförs om barns och
ungdomars medverkan i samhällsplaneringen.

2001/02:MJ341 av Gunnel Wallin (c):

8. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad i motionen anförs om att uppdra åt
berörda myndigheter att på ett tydligare sätt
beakta åkermarkens betydelse i all
samhällsplanering och då inte minst i kommunernas
översiktsplanering.

2001/02:N267 av Eva Flyborg m.fl. (fp):

22. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad i motionen anförs om behovet av
förändringar i plan- och bygglagen (PBL).

2001/02:So276 av Margareta Andersson och Sofia
Jonsson (c):

2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad i motionen anförs om tillägg i plan-
och bygglagen om att planera så att
bullerstörningar minimeras.

2001/02:So501 av Agne Hansson m.fl. (c):

12. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad i motionen anförs om
miljökonsekvensbeskrivningar.

2001/02:So613 av Sven Brus m.fl. (kd):

15. Riksdagen begär att regeringen ger Boverket i
uppdrag att utarbeta tydliga riktlinjer för
bebyggelseinriktade hinder mot brott.

Motion väckt med anledning av
Riksdagens revisorers förslag
2001/02:RR8

2001/02:Bo9 av Yvonne Ångström och Karin Pilsäter
(fp):

2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad i motionen anförs om handelsändamålet i
detaljplaneärenden.

Bilaga 2

Uppföljningsrapport

Länsstyrelserna och
mellankommunal
samordning inom
PBL-området

av

Roger Berggren

på uppdrag av riksdagens bostadsutskott

1 Inledning

Uppföljningens bakgrund och inriktning

Riksdagens bostadsutskott beslutade våren 2001 att
genomföra en uppföljning av länsstyrelsernas roll i
samband med mellankommunala plan- och byggfrågor.
Utskottet konstaterade att det i plan- och bygglagen
(1987:10) stadgas att det vid planläggning ska tas
hänsyn till förhållanden i angränsande kommuner.
Länsstyrelsen har därvid till uppgift att verka för
att frågor om användningen av mark och vatten som
angår två eller flera kommuner samordnas på ett
lämpligt sätt.
Enligt utskottet bör uppföljningen bl.a. innefatta
frågor om i vilken utsträckning länsstyrelserna har
verkat för att en samordning kommer till stånd genom
dels rådgivande och stödjande insatser, dels med
stöd av de bestämmelser för detta ändamål som finns
i plan- och bygglagen (PBL). Vidare bör det belysas
i vilken utsträckning länsstyrelsernas beslut har
överklagats och vad dessa besvär har resulterat i.

Uppföljningens genomförande

Uppföljningen har genomförts under perioden oktober
2001 till januari 2002. En till utskottet inlånad
tjänsteman från Riksdagens revisorer har ansvarat
för arbetet.
Studien bygger huvudsakligen på en genomgång av
riksdagstryck och andra relevanta skriftliga källor.
De senare främst i form av rapporter från berörda
myndigheter samt annan myndighetsdokumentation som
beslut, samrådsyttranden, planer etc. Utöver detta
material har primärdata inhämtats genom två enkäter,
den ena till samtliga länsstyrelser och den andra
till ett urval av landets kommuner.
Det skriftliga materialet har kompletterats med
muntliga källor företrädesvis i form av intervjuer.
Sammanlagt har ca 25 tjänstemän vid länsstyrelser,
Regeringskansliet, Boverket, Vägverket m.fl.
myndigheter intervjuats. Därutöver har intervjuer
genomförts med representanter för Svenska
Kommunförbundet.
Datainsamling har även skett genom deltagande
observation vid ett samrådsmöte mellan Länsstyrelsen
i Stockholms län och Huddinge kommun.

Rapportens disposition

Utöver detta inledningskapitel består denna rapport
av ytterligare nio kapitel. Kapitel två ger en
allmän orientering om länsstyrelsernas roll och den
reformering av länsförvaltningen som är under
genomförande. Det tredje kapitlet fokuserar den roll
som länsstyrelsen har inom PBL-området. I kapitel
fyra görs en genomgång av vad som har framkommit i
några av de utredningar/uppföljningar som berör
frågor om mellankommunal samordning inom PBL-
området. Vidare refereras till aviserade men ännu
inte tillsatta utredningar med anknytning till
området.
I kapitel fem och sex redovisas resultaten från
enkäterna till länsstyrelser och kommuner. I kapitel
7–9 beskrivs några av de planfrågor som på senare år
utkristalliserat sig som de mest svårhanterliga ur
ett mellankommunalt perspektiv. Det är främst
externhandelsetableringar (kapitel sju) men även
vindkraftsutbyggnad (kapitel åtta). I kapitel nio
ges ytterligare några exempel på PBL-frågor som
förväntas ställa krav på mellankommunal samordning.
Rapportens sista kapitel innehåller sammanfattande
slutsatser.

Avgränsningar

Rapporten berör inte transnationella
planeringsfrågor eller hur länsstyrelsen har verkat
för att främja mellankommunal samordning över
nationsgränser. Här konstateras endast att denna typ
av samverkan förekommer på flera håll, inte sällan
inom ramen för EU-finansierade Interregprojekt.[1]
Länsstyrelsen har en viktigt roll
att fylla när det gäller att
samordna statliga intressen inom
PBL-området. Under arbetet med
uppföljningen har flera synpunkter
framförts på hur länsstyrelserna
klarar denna uppgift. Flera aktörer
menar att denna samordning är en
viktigare uppgift för
länsstyrelserna än den
mellankommunala. En närmare analys
av den inomstatliga samordningen på
regional nivå och länsstyrelsernas
roll i det sammanhanget ligger dock
utanför denna uppföljningsstudie.

**FOOTNOTES**
[1]: Exempel på sådana områden är
Öresundsregionen, Strömstad–Halden-området och
Haparanda–Tornio-området.
2 Länsstyrelsernas roll

Länsstyrelserna i dag

Länsstyrelsen har två huvuduppgifter. För det första
svarar länsstyrelsen för den statliga förvaltningen
i länet.[2] För det andra har länsstyrelsen ansvar
för att länet utvecklas på ett sådant sätt att
nationella mål får genomslag, samtidigt som hänsyn
tas till regionala förhållanden och
förutsättningar.[3] Länsstyrelsen har således en
s.k. förvaltningsuppgift och en utvecklande uppgift.
I den senare ingår planering, projektverksamhet,
samordningsuppgifter, överläggningar med andra
parter i länet, uppföljning och utvärdering, uppdrag
åt regeringen m.m. Vilken tyngdpunkt som läggs på de
båda uppgifterna varierar till viss del med var i
landet länet ligger. Länsstyrelsen har i de nordliga
länen en stark samordnande ställning som hör samman
med de aktiva regionalpolitiska åtgärder som staten
där svarar för. I de sydliga länen ses länsstyrelsen
mer som en förvaltningsmyndighet.[4]
Sedan 1991 är länsstyrelserna i stort sett fria
att själva bestämma sin organisation. En begränsning
är dock att varje länsstyrelse inom ett antal
specifika fackområden ska ha speciella länsexperter
som är direkt underställda styrelsen. Ett av dessa
fackområden är hållbar samhällsplanering och boende.

Regional försöksverksamhet

I fyra län (Kalmar, Gotlands, Skåne och Västra
Götalands län) pågår det för närvarande en
försöksverksamhet med ändrad ansvarsfördelning.
Försöken inriktades på att utveckla former för en
starkare demokratisk förankring av det regionala
utvecklingsarbetet samt till ett effektivare
utnyttjande av resurser som finns i länet. I
försökslänen har länsstyrelsens uppgifter för
regional utveckling därför begränsats.
Av de utredningar som låg till grund för
försöksverksamheten framgår dock att denna
begränsning inte innebar någon förändring av
länsstyrelsernas ansvar inom den fysiska
samhällsplaneringen.[5]
Av de utvärderingar som har genomförts av
verksamheten i försökslänen framkommer att
självstyrelseorganen i samtliga försökslän har
utvecklat konstruktiva och positiva relationer med
kommunerna i respektive län.
Självstyrelseorganen har en hög grad av stöd och
legitimitet bland merparten av ledande
kommunföreträdare i försökslänen.
Försöksverksamheten har också bidragit till att
förbättra samarbetsklimatet mellan kommunerna i
respektive försökslän.
Av utvärderingarna framgår också att
självstyrelseorganen i Kalmar och Västra Götaland
inte har tagit upp frågor om fysisk planering. I
Skåne har dock självstyrelseorganet Region Skåne
inrättat en förvaltning – Planering och Miljö – som
har resurser för fysisk planering. Planering och
Miljö för ”informella dialoger på tjänstemannanivå”
med kommunerna bl.a. i syfte att uppmärksamma de
regionala frågorna i ett tidigt skede av kommunernas
översiktsplanering.[6] De frågor som behandlas i
dessa sammanhang är sådana som berör mer än en
kommun som exempelvis översiktplanering,
markanvändnings-, bebyggelse- och miljöfrågor.
Effekterna av detta arbete uppfattades av centrala
intressenter emellertid som begränsade. Dessutom
framfördes synpunkter på att ansvarsfördelningen
mellan länsstyrelsen och Region Skåne inte föreföll
helt klar. Utredningen ansåg dock att detta arbete
hade en stor potential och att behovet av ökad
samverkan inom samhällsplaneringen är mycket stort.
Ansvarsfördelningen mellan självstyrelseorganen och
länsstyrelsen kan, enligt den parlamentariska
regionkommittén (PARK), under en utvecklingsprocess
i någon mån bli otydlig eftersom länsstyrelsen har
ett ansvar att stödja mellankommunalt samarbete.[7]
PARK konstaterade vidare att länsstyrelsens
verksamhet domineras av förvaltnings- och
tillsynsuppgifterna men att det inom några områden,
däribland hållbar samhällsplanering, finns inslag av
utvecklingsuppgifter. Den nära kopplingen till
förvaltnings- och tillsynsuppgifterna gjorde dock
att PARK inte såg några skäl till att överföra
utvecklingsuppgifter inom dessa områden från
länsstyrelsen till självstyrelseorgan. Beträffande
den fysiska planeringen konstaterade PARK vidare att
även denna har tydliga beröringspunkter med
regionalt utvecklingsarbete. Då kommunerna svarar
för den fysiska planeringen är det, enligt PARK,
naturligt att de regionala självstyrelseorganen har
en ”dialog på frivillig grund med kommunerna i
samhällsplaneringsfrågor”.[8]

Reformerad statlig länsförvaltning

Delvis mot bakgrund av erfarenheterna från
försöksverksamheten konstaterade regeringen hösten
2001 att länsstyrelsernas roll avseende tillsyn,
uppföljning och utvärdering behöver stärkas.[9]
Regeringen föreslog att försöksverksamheten
förändras så att den kan tillämpas i samtliga län.
Kommuner och landsting ges därvid möjlighet att,
fr.o.m. 2003, bilda s.k. samverkansorgan.[10]
Samverkansorganet ska bl.a. utarbeta program för
länets utveckling samt besluta om länsplan för
regional infrastruktur. I de län som inte bildar
kommunala samverkansorgan svarar länsstyrelsen för
motsvarande uppgifter.
Regeringen aviserade också att man har för avsikt
att initiera en allmän översyn av uppgifts- och
ansvarsfördelningen mellan staten, kommunerna och
landstingen. Utgångspunkten för en sådan översyn bör
bl.a. vara upprätthållandet av en långtgående
kommunal självstyrelse.[11] Samtidigt konstaterade
regeringen att staten behöver en stark och kompetent
statlig länsförvaltning för att hantera de statliga
uppgifter som inte kan eller bör skötas på central
nivå. Enligt regeringen är det än viktigare att
länsstyrelsen kan samla sina resurser till sådana
uppgifter som rör det nationella intresset på
regional nivå och där länen är lämpliga områden för
den statliga hanteringen. Hit hör tillsyn och
uppföljning av nationella mål, utvärdering av olika
slags verksamhet, men också allmänna
förvaltningsuppgifter som exempelvis
ärendehantering.[12]
Samtidigt konstaterade regeringen att
länsstyrelsens roll på det förvaltningsrättsliga
området övervägs i andra sammanhang, bl.a. vad avser
systemet för överprövning av överklagandebeslut
enligt PBL (se vidare nedan). Dessa frågor
behandlades därför inte närmare i den aktuella
propositionen.[13]

Regionalpolitik och mellankommunal samordning

Hösten 2001 presenterade regeringen även en
regionalpolitisk proposition.[14] I denna påtalas
vikten av en tydligare ansvarsfördelning på regional
nivå mellan staten och den kommunala nivån, men även
att ett effektivt arbete för regional utveckling
förutsätter nära samverkan mellan staten och den
kommunala nivån. Regeringen menade att det fanns
goda skäl att lyfta fram den regionala nivån som en
samarbetsarena för utvecklingsarbete mellan staten
och kommuner, landsting, näringsliv och
organisationer.
Regeringen hänvisade också till betydelsen av de
ovan beskrivna kommunala samverkansorganen och att
länsstyrelsens roll som statlig företrädare ska bli
tydligare. Länsstyrelsen får ett bredare
samordningsansvar och dess roll som statens
företrädare i länet ska utvecklas.

**FOOTNOTES**
[2]: 1 § Förordning (1997:1258) med
länsstyrelseinstruktion. Detta gäller i den mån
inte någon annan myndighet har ansvaret för
särskilda förvaltningsuppgifter.
[3]: 2 § Förordning (1997:1258) med
länsstyrelseinstruktion.
[4]: Prop. 2001/02:7.
[5]: SOU 2000:85, s. 188.
[6]: Se bl.a. Region Skåne, planering och miljö,
Dialog med de skånska kommunerna kring regionala
planerings- och miljöfrågor – sammanställning av
kommunbesöken 1999, 2000-05-09.
[7]: SOU 2000:85, s. 309 f.
[8]: SOU 2000:85, s. 361.
[9]: Prop. 2001/02:7, bet. 2001/02:KU7.
[10]: Prop. 2001/02:7, s. 44. Ett kommunalförbund
får utgöra sådant samverkansorgan.
Förutsättningen är att kommunalförbundet som med-
lemmar har samtliga kommuner i länet.
[11]: Prop. 2001/02:7, s. 56.
[12]: Prop. 2001/02:7, s. 59.
[13]: Prop. 2001/02:7, s. 57.
[14]: Prop. 2001/02:4.
3 Länsstyrelsernas roll enligt PBL
Genom att belysa samband och konsekvenser kan
länsstyrelsen bidra till ett regionalt perspektiv i
kommunernas fysiska planering. Länsstyrelsen tar
dessutom i sin utvecklingsplanering för länet
initiativ till och arbetar för regional utveckling.
Detta är viktiga utgångspunkter i kommunernas
planering.[15]

Inledning

När PBL tillkom 1987 innebar det att länsstyrelsen
delvis fick en ny roll i den fysiska planeringen.
Den aktiva rådgivningen i tidiga skeden av
planeringsprocessen blev viktigare. Den granskande
och kontrollerande verksamheten i planeringens sena
skeden skulle ersättas med en roll som betonade
information och samråd på förhand. Länsstyrelsernas
tre huvudsakliga roller i den fysiska planeringen är
numera service, samordning och beslut.[16]
Länsstyrelsens arbete i samband med
mellankommunala PBL-frågor kan bl.a. sägas hänga
samman med när länsstyrelsen agerar i processen. Ju
tidigare man upprättar kontakter med kommunerna
desto, mer informell och serviceinriktad kan
relationen vara. Länsstyrelsernas medverkan i det
tidiga mellankommunala samarbetet är egentligen
främst att vara diskussionspart.
Om berörda kommuner i sin planering inte beaktar
de underlag med eventuella mellankommunala
dimensioner som länsstyrelsen tillhandahåller bör
länsstyrelsen påpeka detta såväl informellt som i
mer formella yttranden i samband med de
samrådstillfällen som bjuds under olika delar av
planeringsprocessen. Om kommunerna ändå inte sörjer
för att samordning kommer till stånd kan
länsstyrelsen pröva och upphäva de aktuella
planerna. I den händelse detta sker har
länsstyrelsen i mångt och mycket tvingats återgå
till sin tidigare roll som formell
efterhandsgranskare. Många länsstyrelser beskriver
också en sådan situation som att man i någon
utsträckning har misslyckats med sitt uppdrag att
främja en tidig mellankommunal samordning.
I detta kapitel beskrivs länsstyrelsernas
möjligheter att under olika delar av de fysiska
planeringsprocesserna främja en lämplig
mellankommunal samordning.

Några reflektioner kring centrala begrepp

Innan vi går vidare och tittar närmare på
länsstyrelsernas roll inom PBL-området beträffande
mellankommunal samordning är det på sin plats att
reflektera något kring några av de centrala
begreppen i detta sammanhang.

Mellankommunalt eller regionalt?

När PBL tillkom var diskussionen om regioner inte
särskilt utbredd. Frågan om ett eventuellt svenskt
medlemskap i EU samt den framväxande insikten om att
flera samhälleliga utmaningar (miljöfrågor, regional
konkurrens etc.) inte enbart kunde hanteras på den
lokala nivån gjorde emellertid att dessa frågors
betydelse ökade under 1990-talet. I ljuset av detta
växte flera frågeställningar fram. En av dessa var
hur man skulle se på relationen mellan
mellankommunala och regionala PBL-frågor.
Länsstyrelsen i Skåne resonerar i en nyutkommen
skrift kring detta förhållande.[17] Man konstaterade
att gränsen mellan de båda begreppen är diffus och
att samverkan mellan kommuner kan ske på olika sätt
beroende på om en fråga betraktas som mellankommunal
eller regional. Samtidigt ansåg man att
länsstyrelsens roll inte är densamma om en fråga
uppfattas som mellankommunal eller regional. I det
förra fallet är begreppet en ingripandegrund enligt
PBL medan den i det senare fallet främst innebär att
länsstyrelsen ska svara för olika former av
underlagsmaterial.[18]
Länsstyrelsen i Skåne län menade att PBL inte ger
någon tydlig vägledning om hur de båda begreppen ska
skiljas åt. Den skillnad som finns innebär att
mellankommunala frågor berör den enskilda kommunen
och angränsande kommuner medan regionala frågor är
de som berör fler kommuner än de direkt
kringliggande. Det regionala arbetet anses vara mer
övergripande och består i att beskriva strukturer.
Det är mer inriktat på att diskutera samverkan än
att lösa konkreta konflikter. De mellankommunala
frågorna är mer konkreta, har en större
detaljeringsnivå och är aktuella för den specifika
kommunen och dess grannkommuner. Denna samverkan
sker vanligen kring planeringsproblem som är fysiska
objekt med utsträckning över flera kommuner (t.ex.
infrastruktursatsningar) och mer sällan kring mer
allmänna gemensamma frågor som inte går att avgränsa
på en karta. Länsstyrelsen avslutar sitt resonemang
med att konstatera att det behövs en större
tydlighet i användningen av de båda begreppen för
att de inte ska förlora sin status och
betydelse.[19]
Denna rapport har sitt fokus på de mellankommunala
frågorna, dvs. de som fungerar som en
ingripandegrund enligt 12 kap. PBL. Det har under
arbetets gång emellertid blivit uppenbart att den
mellankommunala diskussionen gärna glider över i
resonemang om regionala frågor, inte sällan med
anknytning till den breda vision om fysisk planering
som anläggs EU:s gemensamma planeringsperspektiv
ESDP (European Spatial Development Perspective).
ESDP berörs ytterligare något nedan.
Samordna eller samverka?
Enligt PBL ska länsstyrelsen verka för en lämplig
mellankommunal samordning. Under arbetet med denna
uppföljning har några intervjupersoner framhållit
det man uppfattar som en viktig betydelseskillnad i
begreppen samordna och samverka. Man menar att
samordna signalerar ”uppifrånplanering” och att
staten ska ”lägga sig i” den kommunala fysiska
planeringen. Samordning är med detta synsätt något
som kan ske utan de berörda kommunernas uttryckliga
önskemål och eventuellt genom tillämpning eller hot
om tillämpning av de tvångsmedel som står till buds
enligt 12 kap. PBL. Enligt dessa bedömare signalerar
begreppet ”samverka” på ett mer positivt sätt att
länsstyrelsens arbete i mångt och mycket ska ske på
kommunernas villkor och vara inriktat på råd och
stöd tidigt i planeringsprocesserna.

Översiktsplaneringen

Länsstyrelsernas roll som samrådspartner och
kunskapsförmedlare

De kommunala översiktsplanerna ska bl.a. visa
grunddragen i fråga om kommunens avsedda
användningen av mark- och vattenområden. Hänsyn ska
dessutom tas till förhållanden i angränsande
kommuner.[20] Härigenom ställs krav på ändamålsenlig
samordning av kommunernas planläggning i syfte att
åstadkomma ett samarbete mellan kommunerna.
Vidare anges att länsstyrelsen ska samverka med
kommunerna i deras planläggning.[21] Detta
preciseras i paragrafens specialmotivering som ”en
mer allmän serviceskyldighet” och anses inte direkt
motsvara det formella samrådet (se nedan). Enligt
PBL-propositionen ska denna serviceskyldighet ses
som något fristående från handläggningen av enskilda
planärenden. Det handlar mer om att länsstyrelsen
ska ”fungera som rådgivare i planfrågor”.[22]
I ett tidigt skede av kommunens översiktsplanering
spelar länsstyrelsen således främst rollen som
förmedlare av kunskap om vilka planfrågor som kan ha
en sådan mellankommunal dimension att de kräver
särskild uppmärksamhet. Denna kunskap innefattar
specifika sakkunskaper, inom områden där kommunerna
inte förfogar över egna specialister, men även
betydande kunskaper om förhållanden inom länets
kommuner som kan vara av intresse för
planläggningen.[23] I detta läge kan länsstyrelsen
även verka för att berörda kommuner inleder
informella samråd om dessa frågor.
Länsstyrelsens mer formella roll inträder i
samband med samrådet. Detta innebär att när ett
förslag till översiktsplan eller till ändring av
planen upprättas ska den planläggande kommunen
samråda med länsstyrelsen samt regionplaneorganen
och kommuner som berörs av förslaget. Syftet med
samrådet är att förbättra beslutsunderlaget och ge
möjlighet till insyn och påverkan.[24]
Under samrådet ska länsstyrelsen särskilt ta till
vara och samordna statens intressen och bl.a. verka
för att sådana frågor om användningen av mark- och
vattenområden som angår två eller flera kommuner
samordnas på ett lämpligt sätt.[25] I förarbetena
framhölls att det var ”av särskild vikt ... att
kommunerna tidigt får besked om länsstyrelsens
ställning ... till mellankommunala
samordningsbehov”.[26] Genom en lagändring 1995
förstärktes länsstyrelsernas roll under samrådet.
Krav ställs på att länsstyrelserna även ska
tillhandahålla underlag för kommunernas bedömningar
av hur man ska hantera allmänna intressen i
planeringen, däribland mellankommunala frågor.[27]
I PBL-propositionen betonades också vikten av att
länsstyrelserna klart skiljer på sådana synpunkter
som var att betrakta som råd och sådana som
exempelvis innebär att påpekanden om att
mellankommunala intressen inte har
tillgodosetts.[28]
Vanligen framför länsstyrelserna sina synpunkter i
ett samrådsyttrande. Inte sällan samlas synpunkterna
under rubriker som bl.a. anknyter till de
prövningsgrunder som finns i 12 kap. 1 § PBL.
Uttrycksformerna varierar. I ett samrådsyttrande
över Karlskrona kommuns översiktsplan skriver
Länsstyrelsen i Blekinge län under rubriken
mellankommunala intressen: ”Förutom ... vill
länsstyrelsen peka på att vindkraftsutbyggnad ofta
är en mellankommunal fråga ... Även
bostadsförsörjningen är ofta ... en fråga av
intresse för grannkommunerna.”[29]
En mer tydlig koppling till prövningsmöjligheterna
enligt 12 kap. 1 § PBL gör Länsstyrelsen i Västra
Götalands län i ett samrådsyttrande över ett program
för ett kollektivtrafikprojekt i Göteborgs kommun:
”Detta är frågor som länsstyrelsen vid
detaljplanering kan komma att pröva enligt 12 kap.
Plan- och bygglagen, om det finns anledning att
befara att inte Partille kommuns intresse
tillgodoses i rimlig utsträckning ...”[30]
Länsstyrelsen ska vidare under den tid då planen
ställs ut avge ett granskningsyttrande över
planförslaget. Av yttrandet ska bl.a. framgå om
frågor om användningen av mark- och vattenområden
som angår två eller flera kommuner inte har
samordnats på ett lämpligt sätt. Länsstyrelsen har
dock ingen möjlighet att upphäva
översiktsplaner.[31]

Mellankommunal samordning i kommunala
översiktsplaner – erfarenheter hittills

I den utvärdering som Boverket gjorde av den första
generationens översiktsplaner konstaterades att den
mellankommunala samordningen vanligen stannade vid
att berörda grannkommuner får planförslaget för
samråd. Boverket konstaterade vidare att
länsstyrelsen hade fungerat bra som
kunskapsförmedlare. Kommunala tjänstemän upplevde
dialogen med länsstyrelsens tjänstemän – som har
överblick och erfarenhet från andra kommuner i
regionen – som mycket värdefull.[32]
Boverket fann också att ett stort antal
mellankommunala frågor diskuterades i de kommunala
översiktsplanerna, på grund av olika uppfattningar
mellan kommun och länsstyrelse. Boverket menade dock
att många av dessa oenigheter lösts under
samrådsprocessen eller skjutits till senare
fördjupningar av översiktsplanerna. Boverket ansåg
att dialogen mellan stat och kommun i detta avseende
hade fungerat i den riktning som lagstiftaren hade
tänkt sig. Samtidigt konstaterade Boverket att
riksintressen hade ägnats betydligt mer diskussion i
översiktsplaneprocesserna än de mellankommunala
frågorna.[33]
I en särskild rapport behandlade Boverket de
mellankommunala frågorna i översiktsplanerna. Man
konstaterade att det i den första generationen
översiktsplaner i alltför många fall var uppenbart
att planförfattarna inte hade ansträngt sig särskilt
mycket för att belysa mellankommunala frågor. Det
var enbart i enklare, okontroversiella frågor längs
kommungränserna som samråd hade skett genom
översiktsplanen. Främst handlade det om
områden/företeelser som fysiskt korsar
kommungränsen. Någon samverkan hade inte skett
beträffande exempelvis regionala bostads- eller
arbetsmarknadsfrågor. Dessa uppfattades mer som
konkurrensfrågor kommunerna emellan.[34]
Även Länsstyrelsen i Skåne län fann att den
första generationens översiktsplaner saknade det
regionala och det mellankommunala perspektivet. I
den andra generationens översiktsplaner har detta
förbättrats, men länsstyrelsen konstaterade att det
är stor skillnad på vilka frågor som respektive
kommun anser vara frågor som behöver samordnas med
intilliggande kommuner. Länsstyrelsens slutsats blev
att det krävs en utveckling av metoder för att
arbeta med de mellankommunala och regionala
perspektiven i översiktsplaneringen.[35]
I Boverkets utvärdering av den första generationen
översiktsplaner har man även studerat hur
länsstyrelserna har hanterat mellankommunala frågor
i sina yttranden. Man konstaterade att det även i
länsstyrelsernas yttranden finns en klar övervikt
för frågor vid kommungräns. Boverket skriver:
”Samordningsbehovet vid gräns är i allmänhet så
påtagligt att länsstyrelsen aldrig behövt tveka att
ta med det i ett yttrande.” Vidare konstaterar man
att när det gäller kommunövergripande och
strategiska frågor blir länsstyrelserna mer
försiktiga i tonfallet om de över huvud taget berör
frågorna. Boverket menade att en bidragande orsak
till detta kan ha varit att länsstyrelsernas
planenhet har haft svagt stöd från andra enheter. De
frågor som berörs i yttrandena är frågor som andra
enheter än planenheten i första hand har
bevakningsansvaret för.[36]
Från och med 1996 gäller också att
kommunfullmäktige minst en gång under mandattiden
ska ta ställning till översiktsplanens aktualitet.
Före ett sådant beslut ska länsstyrelsen i en
sammanfattande redogörelse redovisa synpunkter i
fråga om sådana statliga intressen som kan vara av
betydelse för kommunens beslut samt ange hur
synpunkterna enligt länsstyrelsens mening förhåller
sig till översiktsplanen.[37]

Detaljplaneringen

Länsstyrelsernas roll som samrådspartner och
kunskapsförmedlare

Prövning av markens lämplighet för bebyggelse och
reglering av bebyggelsemiljöns utformning sker som
regel genom detaljplaner. Liksom för
översiktsplaneringen gäller att hänsyn ska tas till
förhållandena i angränsande kommuner.[38] För
begränsade områden som inte omfattas av detaljplan
kan områdesbestämmelser antas för att säkerställa
att syftet med översiktsplanen uppnås eller att ett
riksintresse enligt miljöbalken tillgodoses.[39]
Genom en ändring av PBL 1995 vidgades kravet på
program och därtill hörande samråd vid
detaljplanering. Sedan 1996 gäller därför att när en
kommun utarbetar program eller upprättar förslag
till detaljplan ska kommunen samråda med bl.a.
länsstyrelsen och kommuner som berörs. Syftet med
samrådet är att förbättra beslutsunderlaget och ge
möjlighet till insyn och påverkan.[40] Under
samrådet ska länsstyrelsen bl.a. verka för att
frågor om användningen av mark- och vattenområden
som angår två eller flera kommuner samordnas på ett
lämpligt sätt. Motsvarande gäller för
områdesbestämmelser.[41]
Liksom för översiktsplanen var tanken att ju
tidigare länsstyrelsen kommer med i
planeringsprocessen, desto större är chansen att det
fortsatta planeringsarbetet flyter smidigt. I
detaljplanesammanhang har länsstyrelsen dock även
möjlighet att upphäva planer (se vidare nedan). I
PBL-propositionen framgår denna koppling genom
formuleringen ”att risken för statliga ingripanden
... kommer att ha en stark inverkan på kommunernas
benägenhet att följa länsstyrelsens
granskningsyttrande över förslaget till
översiktsplan. Risken för konfrontationer i ett sent
stadium kommer därför att vara liten. Systemet
verkar för uppgörelser så tidigt som det
överhuvudtaget är möjligt och lämpligt”.[42]

Länsstyrelsernas roll som överprövnings- och
överklagandeinstans

Om länsstyrelsen under planeringens program- och
samrådsskede inte har lyckats främja en lämplig
samordning av mellankommunala frågor ska
länsstyrelsen förordna att planbeslutet ska prövas
enligt 12 kap. 1 § PBL. Prövningsgrunden lyder:

1 §

Länsstyrelsen ska pröva kommunens
beslut att anta, ändra eller upphäva en
detaljplan eller områdesbestämmelser,
om det kan befaras att beslutet innebär
att

...

2. regleringen av sådana frågor om
användningen av mark- och vattenområden
som angår flera kommuner inte har
samordnats på ett lämpligt sätt

...

Om länsstyrelsen vid prövningen finner att
samordningen inte har varit lämplig ska
länsstyrelsen upphäva hela planen. Om kommunen
medger det, får beslutet upphävas i en viss del.
Länsstyrelsens beslut om upphävande överklagas till
regeringen.[43]

Som framgår ovan var en utgångspunkt för
utformningen av denna överprövningsmöjlighet att det
efter kommunens antagandebeslut i normalfallet
sannolikt inte skulle kvarstå några konflikter
mellan staten eller flera berörda kommuner.
Departementschefen utgick ifrån att de flesta
problemen blir lösta genom ett fördjupat samråd.
Sannolikheten för detta förväntades även vara större
i de fall där länsstyrelsen hade tillgång till
maktmedel i form av exempelvis
upphävandemöjligheter.[44]
I PBL-propositionen nämndes även exempel på vilka
mellankommunala frågor som kan vara aktuella vid
länsstyrelsernas bedömning av den mellankommunala
samordningens lämplighet. Det var lokalisering av
flygplatser, sträckning av vägar, banor och
ledningar, läget för större täkter, anläggningar för
sophantering, större serviceanläggningar,
småbåtshamnar och andra fritidsanläggningar.
Dessutom nämndes större detaljhandelsanläggningar
med ett upptagningsområde som omfattar mer än en
kommun samt betydelsefulla frilufts-, kulturmiljö-
och grönområden. Regionala miljöintressen angavs som
ett intresse som borde få ett starkt stöd genom
länsstyrelsens prövning. Departementschefen menade
också att den aktuella överprövningsgrunden skulle
kunna täcka frågor om boende, arbete och service,
bl.a. för att ge länsstyrelsen möjlighet att påverka
var arbete och bostäder förläggs och se till att en
rimlig kollektivtrafikförsörjning kan
upprätthållas.[45] I bestämmelsens specialmotivering
angavs vidare att en prövning på denna grund normalt
endast blir aktuell då de inblandade kommunerna på
något sätt är oense.[46]

Förordnanden enligt 12 kap. 4 § samt
planföreläggande

Då särskilda skäl föreligger kan länsstyrelsen
förordna om att de prövningsregler som finns i 12
kap. 1–3 §§ PBL även ska tillämpas på lov eller
förhandsbesked inom ett visst område.[47]
Regeringen får förelägga kommunen att inom en viss
tid anta, ändra eller upphäva detaljplan eller
områdesbestämmelser om det behövs för att bl.a. se
till att den mellankommunala samordningen
tillgodoses.[48]

Regionplanering

Om frågor angående användningen av mark- och
vattenområden som angår flera kommuner behöver
utredas gemensamt eller om flera kommuners
översiktliga planering behöver samordnas får
regeringen utse ett regionplaneorgan, som ska ha
hand om denna verksamhet. Ett regionplaneorgan får
dock inte bildas om de kommuner som berörs ”mera
allmänt motsätter sig detta”.[49] Göteborgs
kommunalförbund är det enda regionplaneorgan som
hittills har tillkommit enligt PBL:s bestämmelser. I
Stockholms län utgör landstinget regionplaneorgan.
För dess verksamhet finns särskilda
bestämmelser.[50] Den regionala planering som i
övrigt förekommer har främst skett inom andra former
än de som PBL erbjuder. Bland dessa former märks
kommunalförbund, vatten- eller luftvårdsförbund,
bolag eller olika typer av överenskommelser.[51]
En regionplan ska tjäna till ledning för beslut om
översiktsplaner, detaljplaner och
områdesbestämmelser. Planen kan, i den mån det har
betydelse för regionen, ange grunddragen för
användningen av mark- och vattenområden samt
riktlinjer för lokalisering av bebyggelse och
anläggningar.[52]
När förslag till regionplan upprättas, ska
kommunen samråda med länsstyrelsen samt med kommuner
som berörs av förslaget. Syftet med samrådet är,
liksom för översiktsplaner och detaljplaner, att
förbättra beslutsunderlaget och ge möjlighet till
insyn och påverkan. Under samrådet ska länsstyrelsen
bl.a. verka för att sådana frågor om användningen av
mark- och vattenområden som angår två eller flera
kommuner samordnas på ett lämpligt sätt.
Länsstyrelsen ska vidare under utställningstiden
avge ett granskningsyttrande över planförslaget.[53]
Länsstyrelsen har dock ingen möjlighet att överpröva
en regionplan.
När det gäller länsstyrelsernas och
regionplaneorganens samverkan i översiktsplanefrågor
anges i PBL-propositionens specialmotivering att
länsstyrelsen och regionplaneorganet bör komma
överens om en lämplig uppgiftsfördelning vid
samrådet med kommunerna. Utgångspunkten bör enligt
PBL-propositionen vara att länsstyrelsen svarar för
de löpande kontakterna i mindre betydelsefulla
ärenden och då en regionplan finns. I mer
betydelsefulla ärenden och då regionplan saknas bör
samråd ske med regionplaneorganet, som bör
underrätta länsstyrelsen om sina synpunkter på
planförslagen. Särskilt betonades att synpunkter
från regionplaneorganet bör vara av stor betydelse i
frågor som rör mellankommunal samordning.[54]
Fysisk regionplanering har en mycket starkare
ställning internationellt än i Sverige.[55]
Boverkets förre generaldirektör konstaterade att
”många anser att den regionala planeringen bara är
ett diskussionsforum utan makt att genomföra det som
planeras. En orsak till att vi har en så svag
regional planering är utformningen av PBL”.[56]
Stockholms regionplane- och trafikkontor har
uttryckt sig på detta sätt: ”Stockholmsregionen
lever i ett samspel med en omvärld som i många
avseenden dikterar villkoren för dess utveckling.
Frihetsgraderna i den regionala planeringen är
därför i hög grad begränsade”.[57]

Förslag till reformerad regionplanering

I Plan- och byggutredningens betänkande Miljö och
fysisk planering framfördes bl.a. synpunkter på den
regionala samordningen.[58] Enligt utredningen hade
de första årens översiktsplanearbete visat att det i
områden med stora samordningsbehov (bl.a. de tre
storstadsområdena) inte hade tillkommit någon
tillfredsställande samordning. En slutsats var att
en utveckling av den mellankommunala och regionala
samordningen var nödvändig för att den fysiska
planeringen skulle ha möjlighet att medverka till en
ändamålsenlig samhällsstruktur från
hushållningssynpunkt. I sammanhanget refererades
bl.a. Boverkets iakttagelser att det regionala och
mellankommunala perspektivet var allmänt sett svagt
utvecklat i den första generationen översiktsplaner.
Även en förväntat kraftig utbyggnad av teknisk
infrastruktur anfördes som motiv för en förstärkt
regional samordning.[59]
PBL-utredningens iakttagelser mynnade ut i ett
förslag som innebar att regionplaneorgan skulle
kunna utses av regeringen om synnerliga skäl förelåg
och om en frivillig mellankommunal samordning inte
tillkom. De frågor som avsågs var viktiga regionala
intressen där en mellankommunal samordning ansågs
vara en förutsättning för en ändamålsenlig
samhällsstruktur, exempelvis infrastruktursatsningar
eller allvarliga miljöproblem.[60]
Regeringen avvisade dock utredningens förslag.
Bakgrunden var bl.a. ett splittrat remissutfall där
majoriteten av de statliga myndigheterna var för
utredningens förslag medan de kommunala var emot. En
kommun menade att ”besvärliga konflikter inte
hanteras bättre genom att kommunerna tvingas in i en
särskild organisationsform. Mellankommunal
samordning skall bygga på frivillig samverkan utan
statlig inblandning”. Svenska Kommunförbundet ansåg
att PBL redan innehöll ett fungerande system för att
hantera frågor som berör flera kommuner eller frågor
som är av nationellt intresse. Regeringen menade att
det krävdes en förstärkning av det regionala
perspektivet i den fysiska planeringen men att denna
kunde ske inom ramen för PBL:s system för
regionplanering och annan samverkan mellan
kommuner.[61]
Även den s.k. Regionberedningen konstaterade att
länsstyrelsen tycks ha haft svårt att hävda
riksintressen och mellankommunala intressen i
förhållande till starka kommuner och centrala
sektorsmyndigheter.[62] Regionberedningen föreslog
därför att det regionala perspektivet skulle tas
bättre till vara genom en intensifierad frivillig
samverkan mellan kommuner och landsting. Någon
förändring av PBL i detta avseende föreslogs
emellertid inte. Däremot framhöll Regionberedningen
behovet av regionplanering i de tre
storstadsområdena. Man föreslog att
landstingen/självstyrelseorganen i Skåne och Västra
Götaland skulle få samma regionplaneringsuppgifter
som Landstinget i Stockholms län.[63] Regeringen
motsatte sig dock detta förslag och menade att det i
praktiken skulle innebära att det kommunala
planmonopolet till viss del upphävdes.[64]

Infrastrukturplaneringen

Planeringen av vägar och järnvägar skiljer sig i
vissa avseenden från annan fysisk planering.
Länsstyrelsens roll är också något annorlunda.

Infrastrukturplaneringen innebär en långsiktig
process där riksdagen tar ställning till
övergripande prioriteringar och hur mycket medel som
beräknas kunna användas för infrastrukturåtgärder
under en kommande planeringsperiod
(inriktningsplaneringen). Banverket, Vägverket och
länsstyrelser eller regionala självstyrelseorgan
upprättar sedan förslag till långtidsplaner, som
skickas på remiss till berörda organisationer och
myndigheter, däribland kommuner
(åtgärdsplaneringen). Medel för genomförande av
dessa planer förmedlas via anslagen till Banverket
och Vägverket. Nu gällande planer avser åren
1998–2007 och fastställdes 1998 av regeringen
(Banverkets och Vägverkets planer) och av
länsstyrelser, eller i några försökslän av regionala
självstyrelseorgan (länsplaner för regional
transportinfrastruktur). De fastställda
tioårsplanerna utgör sedan grund för en
kortsiktigare och mer detaljerad planering av de
investeringar som ska genomföras.[65]
Länsstyrelserna medverkar i den strategiska
analysen i inriktningsplaneringen och genom att
samordna och förankra länsplanen för regional
transportinfrastruktur. Regeringen betonade vikten
av att Banverkets och Vägverkets planeringsresurser
inriktas mot att ge länsstyrelserna ett kvalificerat
stöd. I 1998 års transportpolitiska proposition
betonade regeringen vikten av att samspelet mellan
olika regionala och lokala aktörer utvecklas för att
öka samordningen vid planeringen av bebyggelse,
infrastruktur och trafik. Regeringen menade att
länsstyrelserna och de regionala
självstyrelseorganen har en central roll för denna
samordning. I remissyttranden efterlyste dock bl.a.
Boverket en genomtänkt strategi för att förbättra
samordningen av planering av bebyggelse,
infrastruktur och trafik.[66]
I infrastrukturpropositionen hösten 2001
konstaterade regeringen att planeringen för
infrastrukturinvesteringar förutsätter omfattande
samråd i de olika planeringsskedena.[67]
Samrådsparter är bl.a. berörda markägare, kommuner,
länsstyrelse och andra myndigheter samt allmänheten.
Samtidigt noterade regeringen att kommunerna genom
planmonopolet har ett högst betydande inflytande på
infrastrukturplaneringen.
Regeringen hänvisade också till att PBL ska ses
över i syfte att bättre främja en långsiktigt
hållbar utveckling (se nedan). Regeringen betonade
också att då infrastrukturplaneringen och den
kommunala planeringen är kopplade till varandra
finns ett grundläggande behov av samordning och
samsyn. För att åstadkomma en ändamålsenlig struktur
för hållbar utveckling krävs det, enligt regeringen,
en växelverkan mellan de olika parternas planering
och mellan olika planeringsnivåer. Regeringen
konstaterade att ”formerna för detta inte kan sägas
ha funnit sin slutliga form”.[68] Denna fråga blir
sannolikt föremål för fortsatta överväganden inom
ramen för den aviserade PBL-utredningen.
I sin behandling av propositionen betonade
trafikutskottet att länen även fortsättningsvis
kommer att ha ett stort inflytande i planeringen.
Utskottet förutsatte också att såväl Vägverket som
Banverket fördjupar sitt samrådsarbete och ökar
insynen i sin interna beslutsprocess i syfte att på
bästa sätt ta hänsyn till lokala och regionala
strategier och program. Länen och de regionala
självstyrelseorganen har, enligt utskottet, även
fortsättningsvis en viktig roll när det gäller
framtagande av underlag i planeringsprocessen.[69]

ESDP, länsstyrelserna och PBL

Nationell ESDP-strategi?

Genom medlemskapet i EU kom Sverige på allvar i
kontakt med den europeiska rumsliga och funktionella
utvecklingsplanering som utvecklats inom ramen för
ESDP (European Spatial Development Perspective).
Syftet med detta perspektiv, som antogs av
ministerrådet våren 1999, är att åstadkomma en
balanserad och hållbar utveckling för EU:s
territorium.[70] ESDP är dock inte något formellt
planeringsdokument av bindande karaktär. Det kan
alltså användas av medlemsländerna och deras
regioner på det sätt som passar dem bäst.

Regeringen har givit NUTEK i uppdrag att tillsammans
med Boverket skapa ett sekretariat för att biträda
Regeringskansliet vid Sveriges medverkan i ESDP.
Sekretariatet har även spridit information och
skapat diskussion kring ESDP och det synsätt som
ESDP representerar.

ESDP-sekretariatet presenterade sin slutrapport i
december 2001. I rapporten föreslår man bl.a. att en
nationell strategi för regional utvecklingsplanering
tas fram med ESDP som vägledande perspektiv.
Sekretariatet ansåg att mottagningskapaciteten i de
regionala organisationerna måste säkerställas för
att den nationella strategin ska komma till
användning och få betydelse på regional nivå. Det
handlar inte bara om en allmän resursfråga utan även
om kompetensutveckling för att arbeta integrerat med
regional utveckling och fysisk planering.
ESDP-sekretariatet konstaterade att ett vidgat
planeringsperspektiv ställer krav på en dialog
mellan stat och kommun samt mellan aktörer som
sysslar med fysisk planering, miljö, regionalt
utvecklingsarbete och kommunikationer. ESDP-
sekretariatet menade att ett sådant fördjupat och
breddat samverkansarbete även kan bli en möjlig
förnyelsekraft för regional planering.
ESDP-sekretariatet menade att vissa regionala
planeringsfrågor är av nationellt intresse. Det
gäller t.ex. större investeringar i infrastruktur.
Samtidigt behöver ett regionalt perspektiv utvecklas
vad gäller exempelvis boende och handel. Den
nationella strategin skulle här spela en roll för
att hitta de rätta nationella och regionala
prioriteringarna utifrån ett tvärsektoriellt
synsätt. En utveckling av mellankommunal samverkan
pågår för övrigt utifrån PBL:s regler. Med detta
åsyftas bl.a. de fall där två eller flera kommuner
har skapat gemensamma fördjupningar av sina
översiktsplaner inom områden som sträcker sig över
kommungränserna.[71]
Det är även väsentligt att regionerna beaktar hur
de regionala utvecklingsprogrammen relaterar sig
till kommunernas strategiska översiktsplanering,
särskilt vad gäller mellankommunala frågor.

Länens syn på ESDP

I april 2001 presenterade ESDP-sekretariatet
rapporten ESDP:s betydelse för samhällsplaneringen i
Sverige. Som underlag för rapporten ingick bl.a.
redovisningar från länen om deras syn på ESDP. Bland
annat skulle länen ange var det fanns brister i
samordningen i planeringen.
Den tydligaste slutsatsen utifrån länens
redovisningar var att ESDP inte bör lanseras som en
ny övergripande planeringsform. Flera län ansåg att
synsätten i ESDP inte innebär något radikalt nytt
för svensk regional utvecklingsplanering, men att
idéer och inspiration till redan pågående planering
och utvecklingsverksamhet kan hämtas från ESDP. Det
stora flertalet län betonar också att det är
önskvärt att ESDP verkligen kommer till användning
på detta sätt.
Så gott som samtliga län anser att bristen på
tvärsektoriellt samarbete är den största svagheten i
dagens regionala utvecklingsplanering. Särskilt
kritiseras de statliga aktörerna, t.ex.
infrastrukturverken i detta avseende. Samarbetet
mellan olika utvecklingsaktörer på det regionala och
lokala planet nämns också av många län som ett
område med stora brister.
I flera av länsredovisningarna konstateras att den
kommunala översiktsplaneringen under senare år har
gått mot en ökad integration mellan traditionell
fysisk planering och utvecklingsplanering.
Översiktsplaneringen utvecklas i många kommuner till
en form av strategisk utvecklingsplanering. En
tydlig skillnad mot tidigare är att många
översiktsplaner bygger på visioner och strategier om
kommunernas samlade utveckling. En del
remissinstanser ansåg dock att översiktsplaneringens
potential i ett breddat utvecklingsperspektiv inte
har utnyttjats till fullo.
Flera län, inte minst i Mälardalen, pekade på
nödvändigheten av att planerings- och
utvecklingsfrågor hanteras i ett mer storregionalt
perspektiv än hittills. Nyckelfrågor i sammanhanget
blir kommunikationer, trafik, bostadsplanering och
miljö, alltså en tvärsektoriell och
gränsöverskridande planering som tar upp de flesta
av ESDP:s metodmässiga aspekter.
Några län pekade på att Sveriges stora och
internationellt sett starka kommuner ger speciella
förutsättningar i ett ESDP-perspektiv. Exempelvis
blir de i ESDP framhållna stad–land-relationerna
något som till stor del måste hanteras på kommunal
nivå. De starka kommunerna kan också vålla problem i
samarbetssituationer. Viljan att kompromissa med
grannkommuner när man befinner sig i en
konkurrenssituation om arbetsplatser och befolkning
är inte alltid den bästa. Det blir därför extra
viktigt att låta arbete i partnerskapsgrupper få ta
tid, så att samsyn och samarbetsvilja hinner
utvecklas.

**FOOTNOTES**
[15]: Boverket, Boken om översiktsplan – Del II
Översiktsplanen i lagstiftningen, 1996, s. 163.
[16]: Prop. 1985/86:1, s. 77 och 139. Enligt 6
kap. 12 § miljöbalken är länsstyrelserna också
skyldiga att sammanställa utredningar, program
och annat planeringsunderlag som har betydelse
för hushållningen med mark och vatten i länet.
[17]: Länsstyrelsen i Skåne län, En regional
överblick – Kartläggning och analys av regionala
frågor, 2001, s. 9 ff.
[18]: Om regionplanering enligt PBL förekommer
har länsstyrelsen rollen som granskare och inte
rollen som mellankommunal samordnare. Den rollen
övertas av regionplaneorganet.
[19]: Behovet av tydlighet underströks bl.a. av
att när Länsstyrelsen i Skåne arbetade med att
sammanställa den här refererade rapporten
framförde några kommuner synpunkter på
arbetsfördelningen mellan länsstyrelsen och
Region Skåne. Man menade bl.a. att analyser av
regional karaktär mer är ett arbete för Region
Skåne. Länsstyrelsen konstaterade att det är
oklart vilka frågor som är länsstyrelsens
respektive Region Skånes ansvar.
[20]: 4 kap. 1 § och 2 kap. 2 § första stycket
tredje meningen PBL.
[21]: 2 kap. 8 § PBL.
[22]: Prop. 1985/86:1, s. 467.
[23]: Prop. 1985/86:1, s. 138 och 140 f.
[24]: 4 kap. 3 och 4 §§ PBL.
[25]: 4 kap. 5 § 2 PBL.
[26]: Prop. 1985/86:1, s. 138.
[27]: 4 kap. 5 § 1 PBL.
[28]: Prop. 1985/86:1, s. 141.
[29]: Länsstyrelsen i Blekinge län, samråd om
förslag till översiktsplan för Karlskrona kommun
– Karlskrona.se, Blekinge län, 2001-09-03.
[30]: Länsstyrelsen i Västra Götalands län,
Program för kollektivtrafikprojektet Kringen,
delen Folkungabron–Skånegatan, Göteborgs kommun –
Samrådshandling december 1997, 1999-03-01.
[31]: 4 kap. 9 § PBL.
[32]: Boverket, Erfarenheter av
översiktsplanearbetet – Huvudrapport juni –92,
1992, s. 10 ff.
[33]: Boverket, Erfarenheter av
översiktsplanearbetet – Huvudrapport juni –92,
1992, s. 14 f.
[34]: Boverket, Mellankommunala frågor i kommunal
planering – redovisning av exempel och
kommentarer, PBL/NRL-underlag nr 38, 1992.
[35]: Länsstyrelsen i Skåne län, En regional
överblick – Kartläggning och analys av regionala
frågor, 2001, s. 16.
[36]: Boverket, Mellankommunala frågor i kommunal
planering – redovisning av exempel och
kommentarer, PBL/NRL-underlag nr 38, 1992, s. 5.
[37]: 4 kap. 14 § PBL.
[38]: 5 kap. 1 § och 2 kap. 2 § första stycket
tredje meningen PBL.
[39]: 5 kap. 16 § PBL.
[40]: 5 kap. 20 och 21 §§ PBL.
[41]: 5 kap. 22 och 33 §§ PBL.
[42]: Prop. 1985/86:1, s. 345 f.
[43]: 12 kap. 3 § och 13 kap. 4 § PBL.
[44]: Prop. 1985/86:1, s. 335.
[45]: Prop. 1985/86:1, s. 337 f.
[46]: Prop. 1985/86:1, s. 801.
[47]: 12 kap. 4 § PBL.
[48]: 12 kap. 6 § PBL.
[49]: 7 kap. 1 och 2 §§ PBL.
[50]: Lag (1987:147) om regionplanering för
kommunerna i Stockholms län.
[51]: Boverket, Boken om översiktsplan – Del III
Allmänna intressens behandling i översiktsplanen,
1996, s. 27.
[52]: 7 kap. 4 § PBL.
[53]: 4 kap. 3–5 och 9 §§ jämfört med 7 kap. 5 §
PBL.
[54]: Prop. 1985/86:1, s. 539.
[55]: SOU 2000:85, s. 172.
[56]: Svenska Kommunförbundet, Planering i tiden
– Översiktsplanering igår, idag och i morgon,
broschyr, 2001.
[57]: Stockholms regionplane- och trafikkontor,
Planera med miljömål! – Fallstudie
Stockholmsregionen. Miljöbedömning av regionplan
2000, 2000.
[58]: SOU 1994:36.
[59]: SOU 1994:36, s. 189 f.
[60]: SOU 1994:36, s. 192.
[61]: Prop. 1994/95:230, s. 103 f.
[62]: SOU 1995:27, s. 254.
[63]: SOU 1995:27, s. 245 ff.
[64]: Prop. 1996/97:36, s. 51.
[65]: Prop. 2001/02:4.
[66]: Prop. 1997/98:56.
[67]: Prop. 2001/02:20.
[68]: Prop. 2001/02:20, s. 134.
[69]: Bet. 2001/02:TU2.
[70]: En närmare beskrivning av ESDP finns i
Europeiska kommissionen, Det regionala
utvecklingsperspektivet inom Europeiska unionen –
Mot balanserad och hållbar utveckling av EU:s
territorium, Byrån för Europeiska gemenskapernas
officiella publikationer, 2000.
[71]: Ett sådant exempel är den fördjupade
översiktsplanen för Söderåsen som tagits fram i
samarbete mellan Bjuvs, Klippans, Svalövs och
Åstorps kommuner. Ett annat avser den
kommungemensamma översiktsplan som har upprättats
i gränsområdet mellan Falun och Borlänge
kommuner.
4 Ytterligare utredningar m.m. som berör
mellankommunala PBL-frågor
Riksrevisionsverkets förvaltningsrevision 1992
Riksrevisionsverket (RRV) granskade i början av
1990-talet länsstyrelsernas tillämpning av PBL.
Fokus låg på länsstyrelsernas förutsättningar att
kunna företräda statliga intressen i
planeringen.[72] Även om RRV inte specifikt belyste
länsstyrelsernas arbete med mellankommunal
samordning kan några av iakttagelserna i studien
vara av intresse för denna uppföljning.
RRV konstaterade bl.a. att länsstyrelsernas
samordnande funktioner i många fall var knutna till
den formella planeringsprocessen. Andra inblandade,
såväl statliga som kommunala aktörer, kunde då vara
låsta till ett i det närmaste färdigt planförslag.
RRV konstaterade också att den formella
planeringsprocessen bl.a. är till för att hantera
sådana större planfrågor som inte sällan förknippas
med intressemotsättningar. Samtidigt fanns det,
enligt RRV, en tendens till att dessa frågor löses
utanför den formella planeringsprocessen. RRV
noterade också att hänvisningar till
överprövningsmöjligheterna i 12 kap. PBL inte alltid
sker i den formella processens tidiga skeden eller i
samband med de informationsträffar som ligger i
anslutning till den formella planeringsprocessens
initialskede.

Plan- och byggutredningen och PBL-arbetsgruppen

Förändrad instansordning m.m.

PBL-utredningen gjorde en översyn av reglerna för
överprövning av beslut i PBL-ärenden. Inom ramen för
denna översyn sammanställdes bl.a. statistik över
länsstyrelsernas beslut enligt 12 kap. PBL under
perioden 1992–1993. I tabell 4.1 sammanfattas delar
av resultatet.

Tabell 4.1 Prövningar och upphävanden enligt 12
kap. 1 och 3 §§ PBL
---------------------------------------------------
**FOOTNOTES**
[72]: Riksrevisionsverket, Staten och den fysiska
planeringen, Rapport Fi 1992:32.
---------------------------------------------------
|Antalet fall under åren 1992 och 1993 där | 61|
|länsstyrelsen fattade beslut om prövning | |
|enligt 12 kap. 2 § PBL | |
---------------------------------------------------
|Antalet av dessa där kommunens beslut helt | 27|
|eller delvis upphävdes | |
---------------------------------------------------
|Antalet av dessa där prövningsgrunden helt | 0|
|eller delvis var brister i den kommunala | |
|samordningen (12 kap. 1 § 2) | |
---------------------------------------------------
|Antalet fall där länsstyrelsen beslutade om | 52|
|prövning av lov eller förhandsbesked enligt | |
|12 kap. 4 § | |
---------------------------------------------------
Som framgår av tabellen förekom det inte vid något tillfälle
under den aktuella perioden att länsstyrelsen prövade kommunala
beslut med hänvisning till brister i den mellankommunala
samordningen. Av utredningen framgick också att antalet ärenden
hos regeringen rörande besvär över länsstyrelsebeslut enligt 12
kap. PBL var mycket begränsat.[73] Utredaren konstaterade att
det är viktigt att länsstyrelsen verkligen använder sig av
ingripandemöjligheterna enligt 12 kap. PBL när detta är
nödvändigt. Vidare kan noteras att utredaren ansåg att antalet
lov eller förhandsbesked som prövades var anmärkningsvärt
lågt.[74]

Utredarens sammanfattande bedömning var emellertid att
bestämmelserna i PBL avseende statlig kontroll (12 kap.) var väl
ägnade att tillvarata väsentliga statliga intressen.[75] Däremot
menade utredaren att instansordningen kunde ändras. Förslaget
innebar att länsstyrelsen skulle svara för prövningen av det
kommunala beslutet, men att regeringen skulle stå för beslutet
om prövningen exempelvis skulle leda till ett upphävande av
planen. Det skulle då bli möjligt för regeringen att väga in
eventuella politiska beslut i prövningen samt bidra till att
stärka länsstyrelsens roll och göra den mer renodlad.
Utredningens förslag i detta avseende ledde emellertid inte till
att regeringen föreslog några lagändringar.
Frågan om överprövning och instansordningen i besvärsärenden
är emellertid aktuell på nytt. Regeringen tillsatte i januari
2001 en arbetsgrupp som fick i uppgift att se över vissa frågor
rörande PBL. Utgångspunkten var att avlasta regeringen
prövningen av överklagade PBL-ärenden. Enligt arbetsgruppens
direktiv skulle emellertid länsstyrelsens beslut med stöd av
12 kap. PBL även fortsättningsvis prövas av regeringen.[76]
Den s.k. PBL-arbetsgruppen fick även ett mer öppet mandat att
redovisa förslag som hänger samman med prövningssystemet och som
kan bidra till att beslutsprocessen förenklas. Arbetsgruppen
skulle ha redovisat uppdraget i juli 2001, men enligt gruppens
sekreterare kommer en rapport tidigast under våren 2002.

Svenska Kommunförbundets undersökning från 1998

Svenska Kommunförbundet genomförde hösten 1998 en kommunenkät
där det bl.a. ställdes frågor kring mellankommunal samverkan.
Det framkom att 55 % av de kommuner som besvarade enkäten deltog
i någon form av mellankommunalt samarbete i anslutning till
översiktsplaneringen. Endast 5 % av kommunerna angav att
länsstyrelsen hade fungerat som initiativtagare till
mellankommunalt samarbete i översiktsplaneringen, och endast
12 % angav att länsstyrelsen hade varit aktiv i det arbetet.
Drygt 30 % av de kommuner som besvarade enkäten ansåg att
länsstyrelsen medverkade som diskussionspartner medan 15 %
uppgav att länsstyrelsen inte hade varit direkt delaktig i det
mellankommunala samarbetet.[77]

Kommunförbundets bedömning var att länsstyrelsens relativt ringa
inblandning kunde vara ett tecken på att rollen som samordnare
av statens intressen är tydligare än rollen som initiativtagare
och främjare av det regionala perspektivet.

Kommunförbundet konstaterade också att utöver formella
varianter av regional samverkan, som exempelvis de ovan
beskrivna regionförsöken i Skåne, Gotland, Kalmar och Västra
Götaland, förekommer flera mer informella samverkansformer
mellan kommuner. Inriktningen på dessa samarbeten varierar och
kan handla om regionala utvecklingsfrågor, samverkan kring
enskilda verksamheter eller sakfrågor av mellankommunalt
intresse.[78] Frågor kring fysisk planering nämns inte direkt
som ett område där det är vanligt att samverkan förekommer, men
troligen berörs dessa frågor indirekt i flera av de
utvecklingsprojekt som diskuteras i olika kommunala
samverkansorgan. Främst handlar det då om samarbete kring
”frågor av traditionell betydelse”, t.ex. infrastruktur.
Sammanfattningsvis konstaterade Kommunförbundet att behovet av
samarbete över kommungränserna växer men att detta inte är helt
oproblematiskt. Enligt Kommunförbundet är ett problem ”hur man
ska kunna lösa mellankommunala konflikter (t.ex.
stormarknadsetableringar) och situationer då de samverkande
kommunerna har olika ambitionsnivå när det gäller
samarbetet”.[79]

Riksdagens revisorers granskning av plan- och
byggprocessens längd

Riksdagens revisorer presenterade i juni 2001 en granskning av
plan- och byggprocessens längd.[80] Av särskilt intresse för
denna uppföljning var de iakttagelser som revisorerna gjorde
kring länsstyrelsernas roll och dess koppling till
mellankommunal samordning.

Genom en enkät till samtliga länsstyrelser framkom att dessa
anser att en planering där tyngdpunkten läggs till de tidiga
skedena leder till ökade möjligheter för länsstyrelserna att
medverka och påverka. Planerna ansågs även bli mer
genomarbetade. Detta rimmar väl med lagstiftarens tankegångar
och revisorerna drog slutsatsen att länsstyrelsens roll i
planeringen, inte minst i de tidiga skedena, är viktig.
I enkäten fick länsstyrelserna även ge synpunkter på PBL:s
regelverk. Av särskilt intresse för denna uppföljning var att
några länsstyrelser angav att det råder tveksamhet om vilka
frågor och intressen som egentligen är att betrakta som
mellankommunala. Vidare behöver det tydligare anges när och i
vilka fall länsstyrelsen kan ingripa. En annan länsstyrelse
angav att det var svårt att hävda den mellankommunala
samordningen. Revisorerna ansåg att regeringen bör ta initiativ
för att klarlägga länsstyrelsernas uppgifter inom området och se
till att detta når ut till samtliga länsstyrelser.
Revisorerna konstaterade även att det under granskningen inte
hade framkommit något som direkt pekade på att kommunernas
samarbete med länsstyrelsen inte fungerade tillfredsställande.
Länsstyrelsen finns att tillgå i de fall kommunen behöver råd.
Upparbetade rutiner finns också oftast när det gäller formella
samråd m.m. i planarbetet. Vikten av att länsstyrelsen deltar i
de tidiga skedena har framhållits från flera håll. Länsstyrelsen
ska kunna fungera som en inspiratör och diskussionspartner i den
tidiga planeringen. Detta måste dock ställas mot att
länsstyrelserna har minskat sina personella resurser just inom
de enheter eller avdelningar som har de löpande kontakterna med
kommunerna i planeringsfrågor. Samtidigt konstaterade
revisorerna att länsstyrelserna har genomfört betydande
personalnedragningar inom planverksamheten.
I samband med remissbehandling av rapporten konstaterade
Länsstyrelsen i Stockholms län att minskade resurser för
länsstyrelsens arbete får en direkt negativ återverkan på tidiga
och kontinuerliga kontakter med kommunerna.[81] Minskade
resurser kan, enligt Riksdagens revisorer, försvåra en aktiv
samverkan mellan kommunerna och länsstyrelsen. Revisorernas
granskning visade att länsstyrelserna avsätter begränsade
resurser till sina kontakter med kommunerna i planeringen.
Revisorerna ansåg att detta var oroande och att
Regeringskansliet bör följa utvecklingen.
Samtidigt framhöll revisorerna att kommunerna värnar sin
självständighet i den fysiska planeringen. Vissa kommuner önskar
inte en alltför stor inblandning i sitt planarbete. Revisorerna
menade att kommunernas positiva inställning till samarbetet
möjligen kan hänga samman med en begränsad aktivitet hos
länsstyrelserna.
Revisorerna fann dock att det inte är i samband med den
informella tidiga planeringen som länsstyrelsen tycks vara mest
aktiv utan i samband med de formella program- och plansamråden.
I enkäten svarade flera länsstyrelser att den tidiga
planeringen, dvs. programarbetet, ger dem möjlighet till fler
kontakter med kommunerna. På så sätt kan de formaliserade kraven
på programsamråd underlätta länsstyrelsens samverkan med
kommunen.
Revisorernas rapport remissbehandlades under 2001. I sitt
remissvar konstaterade Svenska Kommunförbundet att den
mellankommunala samordningen inom planeringsområdet inte har
någon stark ställning i rådande planeringssystem, vare sig i
regelverket eller tillämpningen. Kommunförbundet menade att
länsstyrelserna borde kunna ta en mer aktiv roll som
arenahållare, kunskapsförmedlare och diskussionspartner.
Samtidigt framhöll förbundet att man var tveksam till att
länsstyrelsernas roll blir alltför formell och preciserad då
mellankommunala frågor mer sällan sammanfaller med
länsgränser.[82] Hösten 2001 lade revisorerna fram ett förslag
till riksdagen.[83] Revisorernas vidhöll sin uppfattning att
länsstyrelserna har en viktig roll i den mellankommunala
samordningen och som främjare av det regionala perspektivet i
planeringen. Revisorerna upprepade därför sitt förslag att
regeringen bör ta de initiativ som behövs för att klarlägga
länsstyrelsernas uppgifter inom området och se till att detta
når ut till samtliga länsstyrelser. Revisorerna ansåg också att
regeringen bör uppmärksamma att länsstyrelsen lägger ned allt
mindre resurser på kommunala kontakter i planeringens tidiga
skeden. Detta står, enligt revisorernas mening, inte i samklang
med PBL:s intentioner. Riksdagen förväntas ta ställning till
revisorernas förslag i februari 2002.

Något om Boverkets arbete

Handböcker och goda exempel

Boverket har ansvar för den allmänna uppsikten över PBL-väsendet
i landet.[84] Inom ramen för detta ansvar och med utgångspunkt i
den första generationen översiktsplaner, tog Boverket fram en
serie rapporter med goda exempel på hantering av olika frågor i
översiktsplaneringen. Den regionala dimensionen och behovet av
mellankommunal samverkan berörs i flera av dessa rapporter,
t.ex. rapporterna om vatten, grus, avfall och kretslopp samt
näringsliv.
Boverket har även tagit fram en handbok för
översiktsplanering. I handboken behandlas regionala
planeringsfrågor bl.a. med särskild hänvisning till
länsstyrelsernas ansvar.

Uppföljningar av kommunernas översiktsplanering

Boverket gör en årlig uppföljning av översiktsplaneläget i
landet. Detta görs i enkätform med hjälp av länsstyrelserna.
Till enkäten fogas varje år en fråga om något särskilt tema. Vid
det senaste tillfället gällde denna fråga mellankommunal
samverkan i översiktsplanearbetet. Boverket har ännu inte
sammanställt svaren på frågan, men det förväntas ske under våren
2002.

Tretton utmaningar för den fysiska samhällsplaneringen

På uppdrag av regeringen har Boverket utvecklat en strategi för
en integrerad syn på planering och hushållning med
naturresurser. Strategin består av tretton utmaningar för den
fysiska samhällsplaneringen med tillhörande förslag till
åtgärder för att möta respektive åtgärd.
En av de utmaningar som Boverket lyfte fram var samverkan över
administrativa gränser. Boverket spår att behovet av
mellankommunal samverkan över större geografiska områden kommer
att öka. Man konstaterade vidare att de regionala tillväxtavtal
som har upprättats bl.a. är exempel på mellankommunal samverkan.
Även om dessa i princip handlar om regional näringsmässig och
ekonomisk utveckling kan de, enligt Boverket, utvecklas till att
omfatta även andra planeringsfrågor. Boverket menar att
principen om partnerskap bör vara vägledande för mellankommunala
samverkansprojekt.[85]
En annan fråga som Boverket såg som en utmaning, inte minst
för länsstyrelserna, var miljöfrågorna. Boverket framhöll bl.a.
att den typ av kretsloppssamhälle som växer fram i samspelet
mellan städerna och deras omland ställer krav på mellankommunal
samverkan kring planerings- och markanvändningsfrågor.
Boverket menade att utmaningen ”samverkan över administrativa
gränser” bl.a. kan mötas genom en uppmuntran av samverkan mellan
kommuner i samma region för att vidga de lokala bostads- och
arbetsmarknaderna samt genom stöd till mellankommunal samverkan
kring storskaliga kretsloppslösningar. Vidare förordade man en
förstärkning av dialogen mellan den nationella, regionala och
lokala nivån beträffande regionala och mellankommunala
planeringsfrågor.

Miljöinriktad fysisk planering

Under slutet av 1990-talet bedrev fler myndigheter i samverkan
ett omfattande projekt om miljöinriktad fysisk planering.
Projektet Samhällsplanering med miljömål i Sverige (SAMS)
resulterade i flera rapporter. I en av dessa behandlas bl.a.
frågor om samarbete i miljöinriktad fysisk planering:
Den översiktliga fysiska planeringen måste också sätta in
kommunen i ett regionalt perspektiv, ofta även i ett ännu
vidare omvärldsperspektiv. De övergripande fysiska
strukturerna formas och förändras på nationell och regional
nivå. Dessa strukturer återverkar ofta på den lokala miljön.
Därför måste samarbete ske och sker också i ökande
utsträckning över kommungränser och andra gränser.[86]

Slutsatsen var att mellankommunala och regionala
planeringsinstrument och samarbetsformer kan behöva
utvecklas.[87]

I den regionalpolitiska propositionen framgår att regeringen
har för avsikt att ge Naturvårdsverket i uppdrag att bl.a.
redovisa behov av och förutsättningar för att samordna och
redovisa kunskapsunderlag om miljö- och resurshushållningsfrågor
på regional nivå samt att stödja länsstyrelsernas arbete. Detta
arbete ska ske i samverkan med länsstyrelserna och andra berörda
myndigheter.[88]

Regeringens aviserade översyn av PBL

I miljömålspropositionen föreslår regeringen ett delmål avseende
planeringsunderlag för miljömålet God bebyggd miljö. Delmålet
innebär att den fysiska planeringen och samhällsbyggandet senast
2010 ska grundas på program och strategier för frågor om
miljöanpassade transporter, natur- och kulturvärden och
miljöanpassad energiförsörjning. Detta kan ge underlag och
utgångspunkter för samordning mellan olika samhällssektorer och
samverkan mellan berörda aktörer. Regeringen föreslog vidare att
PBL ska ses över så att den bättre främjar en långsiktigt
hållbar utveckling.[89]
Behovet av en PBL-översyn aktualiserades även inom ramen för
regeringens klimatarbete. Enligt Klimatkommittén ger PBL:s
ramkaraktär, och det tolkningsutrymme som den ger kommunerna,
inte ett tillräckligt starkt stöd för den långsiktiga
klimatpolitiken.[90] Klimatkommittén föreslog därför en översyn
av PBL med inriktning på att lagen ska styra på ett ekologiskt
hållbart sätt där klimat- och energihushållning är högt
prioriterade frågor.
I den under hösten 2001 presenterade svenska klimatstrategin
framhåller regeringen att den fysiska planeringen även är ett
viktigt instrument i den långsiktiga klimatpolitiken.
Planeringen inom kommuner och regioner måste, enligt regeringens
uppfattning, förbättras och samordnas för att nå en önskad
hållbar utveckling. I sitt förslag till klimatstrategi framhöll
regeringen att man närmare kommer att pröva förutsättningarna
för att utveckla en ny modell för samordnad planering för ett
hållbart samhällsbyggande. Vidare fastslog regeringen att man i
den tidigare aviserade översynen av PBL avser att inkludera
frågan om externa köpcentrum för dagligvaruhandel (se vidare
nedan).[91]
Enligt uppgift från Miljödepartementet
utarbetas för närvarande direktiv till den
aviserade PBL-översynen.

**FOOTNOTES**
[73]: SOU 1994:134, s. 164.
[74]: SOU 1994:134, s. 154.
[75]: SOU 1994:134, s. 16.
[76]: Regeringsbeslut 5, 2001-01-18.
[77]: Svenska Kommunförbundet, Plan- och byggverksamheten i
kommunerna – en enkätundersökning 1999, 1999, s. 19 f.
[78]: Svenska Kommunförbundet, Plan- och byggverksamheten i
kommunerna – en enkätundersökning 1999, 1999, s. 26 f.
[79]: Svenska Kommunförbundet, Plan- och byggverksamheten i
kommunerna – en enkätundersökning 1999, 1999, s. 28.
[80]: Riksdagens revisorer, rapport 2000/01:14.
[81]: Länsstyrelsen i Stockholms län, yttrande över Plan- och
byggprocessens längd – rapport 2000/012:14, s. 4.
[82]: Svenska Kommunförbundet, yttrande över Riksdagens
revisorers rapport Plan- och byggprocessens längd, 2001-09-
07.
[83]: Riksdagens revisorers förslag 2001/02:RR8.
[84]: 1 kap. 8 § PBL.
[85]: Boverket, 13 utmaningar för den fysiska
samhällsplaneringen – Förslag till strategi, 2000, s. 14 f.
[86]: Boverket och Naturvårdsverket, Miljöinriktad fysisk
planering, 2000, s. 46.
[87]: Boverket och Naturvårdsverket, Miljöinriktad fysisk
planering, 2000, s. 10.
[88]: Prop. 2001/02:4.
[89]: Prop. 2000/01:130
[90]: SOU 2000:23, s. 285.
[91]: Prop. 2001/02:55.
5 Länsstyrelsernas syn på mellankommunal
samordning och sin egen roll i det
sammanhanget

Inledning

Inom ramen för denna studie har en enkät skickats till samtliga
länsstyrelser.[92] Enkäten innehåller främst frågor om
prövningar enligt 12 kap. 1 § PBL, men även frågor där
länsstyrelserna ges möjlighet att lämna mer allmänna synpunkter
på hur de arbetar med mellankommunala PBL-frågor. Enkäten
besvarades av samtliga länsstyrelser.[93]

Utöver enkäterna har Länsstyrelserna i Stockholms, Skåne,
Västra Götalands, Blekinge, Södermanlands och Uppsala län
besökts. Vid dessa tillfällen har vanligen länsarkitekten och
någon ytterligare person som arbetar med mellankommunala PBL-
frågor intervjuats.

Länsstyrelsernas allmänna uppfattningar

I enkäten fick länsstyrelserna ta ställning till ett antal
påståenden om sin syn på mellankommunal samordning inom PBL-
området. Påståendena avsåg bl.a. länsstyrelsernas uppfattning om
sin egen roll i dessa sammanhang. I figurerna 5.1–5.3 redovisas
länsstyrelsernas ställningstaganden till påståendena. Som
svarsalternativ har sjugradiga skalor med ytterlighetsvärdena
”instämmer inte alls” och ”instämmer helt” använts.

Av figur 5.1 framgår att fem länsstyrelser anser att kommunerna
vanligen hanterar den mellankommunala samordningen utan
länsstyrelsens direkta medverkan (anger värden > fyra).[94]
Motsatt uppfattning redovisas av länsstyrelserna i N (värdet
ett), C och U län (värdet två). Medelvärdet för samtliga
länsstyrelser var 3,6.

Av figur 5.2 framgår att det är nästan lika många länsstyrelser
som instämmer i påståendet att länsstyrelsens roll i samband med
mellankommunala planfrågor främst är att fungera som en medlare
då kommuner inte kan komma överens (har angivit ett värde >
fyra) som inte instämmer i det påståendet (har angivit ett värde
fyra). Medelvärdet för samtliga länsstyrelser (3,9) hamnade
också nära mitten på skalan.[95]

Av figuren framgår att en klar majoritet (15 st) av
länsstyrelserna anser att länsstyrelsens roll i samband med
mellankommunala planfrågor främst är att tillhandahålla kunskap
om vilka frågor som kräver mellankommunal samordning (anger
värden > fyra). Medelvärdet blir också högre än för de båda
föregående påståendena (5,2). Länsstyrelserna betraktar således
sin roll som förmedlare av kunskap om vilka frågor som kräver
mellankommunal samordning som den viktigaste.[96]

Översiktsplaneringen

Program- och samrådsskedet

Länsstyrelserna ombads att ange i vilken
omfattning mellankommunala frågor diskuteras i
länsstyrelsens kontakter med kommunerna under
olika faser av översiktsplaneringen (se tabell
5.1). Svarsalternativen utgjorde värden på en
skala mellan 1 och 7 där ytterlighetsvärdena
motsvarade ”mycket liten omfattning” respektive
”mycket stor omfattning”.
Tabell 5.1: Länsstyrelsernas arbete med mellankommunala
frågor under översiktsplaneringen
------------------------------------------------------------
|I vilken genomsnittlig omfattning |Medel |Min |Max |Antal
|
|(relativt övriga frågor) | | | | |
|diskuteras frågor om | | | | |
|mellankommunal samordning vid | | | | |
|länsstyrelsens kontakter med | | | | |
|kommunerna i | | | | |
|översiktsplaneprocessens... | | | | |
------------------------------------------------------------
|... programskede? (mycket liten |3,7 |2 |6 |20 |
|omfattning – mycket stor | | | | |
|omfattning) | | | | |
------------------------------------------------------------
|...samrådsskede? (mycket liten |3,4 |2 |6 |19 |
|omfattning – mycket stor | | | | |
|omfattning) | | | | |
------------------------------------------------------------
Av tabellen framgår att medelvärdet i båda fallen är lägre än det ”neutrala”
värdet fyra, dvs. att mellankommunala frågor i genomsnitt diskuteras något
mindre än övriga planfrågor. Denna iakttagelse kanske inte är så förvånande.
Mot bakgrund av de mellankommunala frågornas ringa betydelse i många mindre
kommuner kan genomsnittsvärdena ändå uppfattas som förhållandevis höga.

Mer intressant är att studera vilka län som anger låga respektive höga
värden. När det gäller programskedet är det tio länsstyrelser som anger
värden lägre än fyra och som alltså menar att de mellankommunala frågorna
endast behandlas i liten omfattning.[97] Endast tre länsstyrelser anger att
de mellankommunala frågorna diskuteras i stor omfattning (anger värden >
fyra) under programskedena (C, M och Y län). Det är svårt att se något
geografiskt eller befolkningsmässigt mönster bland de länsstyrelser som har
angivit höga respektive låga värden. Gör man motsvarande analys för
samrådsskedet finner man att elva länsstyrelser anger att mellankommunala
frågor diskuteras i liten omfattning (anger värden fyra).[98] Endast två
län anser att frågorna diskuteras i stor omfattning (anger värden >
fyra).[99]
Man kan även konstatera att genomsnittsvärdet är högre för programskedet
än för samrådsskedet. Det är endast två län som anger ett högre värde för
samrådsskedet än för programskedet (BD och F län). Detta kan tolkas som att
lagstiftarens betoning av att mellankommunala frågor bör behandlas tidigt i
översiktsplaneringsprocessen har fått visst genomslag.
I sammanhanget bör nämnas att några intervjupersoner har påpekat att
översiktsplaneringen är eftersatt i många kommuner. I många fall finns
endast den första generationens översiktsplan att tillgå och inget egentligt
översiktsplanearbete pågår. I andra fall bedrivs översiktsplaneringen endast
som fördjupningar i delar av kommunerna.[100] Detta faktum har även
konsekvenser för länsstyrelsernas möjligheter att hantera mellankommunala
frågor. En kommentar från en länsarkitekt illustrerar detta:
Översiktsplaneringen ligger ju nere. Överenskommelsen med staten vid PBL:s
tillkomst förutsatte aktiva kommuner men kommunerna sviker avtalet med
staten! Det blir svårt för länsstyrelserna att granska den mellankommunala
samordningen då översiktsplaneringen saknas. Den är ju egentligen arenan för
detta. Vi borde varna i tid om mellankommunala frågor men hur ska vi kunna
göra det när inga aktuella översiktsplaner finns och ingen
översiktsplanering bedrivs.
Några länsstyrelser anger dock att man i anslutning till den samlade
redogörelsen inför kommunernas aktualitetsförklaringar av översiktsplanerna
tar upp frågor som kan vara av mellankommunalt intresse.

Länsstyrelsernas granskningsyttranden

Enkätsvaren visar att länsstyrelserna relativt sällan anser det vara
nödvändigt att påpeka brister i den mellankommunala samordningen i sina
granskningsyttranden i samband med att planerna ställs ut. Endast nio av
länsstyrelserna anger att de har framfört sådana synpunkter. Av dessa anger
fem att påpekanden om brister endast har skett i några enstaka fall. I fyra
län är påpekanden om brister emellertid vanligare (Stockholms län; påpekande
om bristande mellankommunal samordning i 70 % av granskningsyttrandena,
Blekinge län; 40 %, Värmlands län; 30 %, Kalmar län; 20 %).[101] I stort
sett alla länsstyrelser, utom de i Skåne och Stockholms län, anger att
andelen granskningsyttranden där påpekanden om brister har skett är i stort
sett oförändrad sedan PBL:s tillkomst. Länsstyrelsen i Stockholms län anger
att andelen har ökat betydligt sedan PBL:s tillkomst, medan Länsstyrelsen i
Skåne län anger att andelen har ökat något.

Förklaringarna till dessa variationer kan vara många. En är att de
mellankommunala dimensionerna av geografiska skäl saknas i vissa län och att
mellankommunal samordning därför inte är nödvändig. En annan förklaring är
att länsstyrelserna i sina svar har inkluderat yttranden över så väl
kommunomfattande översiktsplaner som fördjupningar. I de fördjupade
översiktsplanerna som vanligen omfattar en del av kommun, ofta en
centralort, kan det mellankommunala inslaget vara mindre påtagligt.
En ytterligare förklaring är hur väl de mellankommunala frågorna har
behandlats under tidigare delar av planeringsprocessen. Kommunerna kan, med
eller utan stöd av länsstyrelsen och i linje med PBL:s intentioner, ha ”rett
ut” de mellankommunala förhållandena på ett tillfredsställande sätt redan
före utställningsskedet. Att andelen påpekanden om brister är så pass hög
och att den har stigit betydligt sedan PBL:s tillkomst (1987) i Stockholms
län kan tyckas något förvånande, särskilt mot bakgrund av att man i
huvudstadslänet sedan länge har en formell regionplanering. Möjligen
sammanhänger den stora andelen påpekanden om brister med att de
mellankommunala förvecklingarna i en storstadsregion är så pass många att
det är svårt för kommunerna att hantera dem alla.
Samtidigt kan det finnas olika synsätt mellan kommunerna och länsstyrelsen
på vad som är att betrakta som en mellankommunal fråga. En ytterligare
förklaring till den höga andelen i Stockholms län kan vara att länsstyrelsen
inte har haft kapacitet att identifiera eller aktualisera vilka frågor som
kräver mellankommunal samordning på ett tidigt stadium i processen. Man kan
å andra sidan även hävda att Länsstyrelsen i Stockholms län kanske är
tuffare än andra länsstyrelser när det gäller att hävda det mellankommunala
intresset och att man inte ”ger sig” förrän samordningen är säkerställd.
Andra länsstyrelser kanske tvekar inför att på ett tydligt sätt peka på
denna typ av brister i sina granskningsyttranden.
Några länsstyrelser anger att man har påpekat behov av mellankommunal
samordning och i vissa fall att prövning enligt 12 kap. PBL kan komma
att ske på sikt. Man har i dessa fall emellertid inte uttryckligen
noterat brister i den mellankommunala samordningen. Strävan är i
stället att ”väcka den mellankommunala medvetenheten” hos kommunerna
inför framtida detaljplanearbete. Påpekandena fungerar då även som
grund för att legitimera framtida synpunkter på eventuellt bristande
mellankommunal samordning i kommunernas detaljplanearbete. Om inte
påpekanden har gjorts i översiktsplanen kan det uppfattas som svårt
att göra det i senare planeringsprocesser.
Detaljplaneringen
På motsvarande sätt som för översiktsplaneringen har de
mellankommunala frågornas omfattning under de kommunala
detaljplaneprocesserna analyserats. Resultatet sammanfattas
i tabell 5.2.
Tabell 5.2 Länsstyrelsernas arbete med mellankommunala frågor under
detaljplaneringen
------------------------------------------------------------
|I vilken genomsnittlig omfattning |Medel |Min |Max |
Antal |
|(relativt övriga frågor) | | | | |
|diskuteras frågor om | | | | |
|mellankommunal samordning vid | | | | |
|länsstyrelsens kontakter med | | | | |
|kommunerna i | | | | |
|detaljplaneprocessens... | | | | |
------------------------------------------------------------
|...programskede? (mycket liten |2,4 |1 |5 |19 |
|omfattning – mycket stor | | | | |
|omfattning) | | | | |
------------------------------------------------------------
|...samrådsskede? (mycket liten |2,1 |1 |5 |19 |
|omfattning – mycket stor | | | | |
|omfattning) | | | | |
------------------------------------------------------------
Liksom för översiktsplaneringen är det genomsnittliga värdet högre för programs
samrådsskedet. Även här kan detta förmodas sammanhänga med att de mellankommun
behandlas relativt tidigt i processerna. Det bör även noteras att genomsnitt
detaljplaneringen är betydligt lägre än för översiktsplaneringen. Dett
sammanhänga med att de mellankommunala frågorna är hanterade redan på översik
dels med att den mellankommunala dimensionen helt saknas i många detaljplane
minst i glesbefolkade län med ytstora kommuner.

Hela fem län anger värdet ett för både program- och samrådsskedet, dvs. att om
på länsstyrelsernas arbete med mellankommunala frågor är mycket liten i förhå
andra frågor.[102] Länsstyrelserna i Stockholms och Västernorrlands län ange
för programskedet och fyra för samrådsskedet, vilket innebär att d
länsstyrelsens arbete med mellankommunala frågor som omfattande i förhållande
frågor. Det är liksom för översiktsplaneringen svårt att se några tydliga geogr
befolkningsmässiga mönster i hur länen har svarat. Möjligen kan man
genomsnittsvärdena för de tre storstadslänen (4,0 för programskedet o
samrådsskedet) är högre än genomsnitten för samtliga län (2,4 respektive 2,1).

Länsstyrelsernas prövning av planer enligt 12 kap. 1 § PBL

Antal upphävanden och överklaganden till regeringen

I enkäten efterfrågas vid hur många tillfällen länsstyrelserna har prövat plan
kap. 1 § PBL under perioden 1998–2001.[103] Av svaren framkommer att det är ung
(9) av länsstyrelserna som har gjort detta. Sammanlagt är det knappt 60 besl
prövats. Av dessa är det sju som helt eller delvis avser prövningsgrunden b
mellankommunala samordningen.[104] Sex av dessa fall avså
handelsetableringar.[105]
Resultatet av prövningarna blev att länsstyrelserna i fyra av de sju fallen h
delvis upphävde planerna. Dessa planer gällde i samtliga fa
handelsetableringar.[106] Tre av fallen överklagades till regeringen.[107]
återtog kommunen sin överklagan (Kävlinge) och i ett annat fall upphävde
länsstyrelsens beslut om upphävande efter revidering av planhandlingarna (Land
två återstående fallen (Östersund och Krokom) är ännu ej avgjorda. I samm
nämnas att 41 ärenden som avsåg länsstyrelsernas beslut enligt 12 kap. 3 § PBL
till regeringen under perioden 1992 till november 2001.[108] Det var endast
som nämns ovan som helt eller delvis avsåg prövningsgrunden bristande me
samordning. Under perioden 1987–1998 upphävde länsstyrelserna således inga be
motiveringen.

Länsstyrelsernas syn på prövningsgrunden ”inte lämplig mellankommunal samordnin

Länsstyrelserna fick ta ställning till hur de upplevde prövningsgrunden ”i
mellankommunal samordning”. Resultatet redovisas i tabell 5.3. I samtlig
sjugradiga skalor använts. Ytterlighetsvärdenas innebörd anges i tabellen.

Tabell 5.3 Länsstyrelsernas syn på prövningsgrunden ”inte lämplig mellan
samordning” (12 kap. 1 § 2 PBL)
------------------------------------------------------------
|Prövningsgrunden uppfattas |Medel |Min |Max |Antal
|
|som... | | | | |
------------------------------------------------------------
|Inte alls tydlig – Mycket tydlig |3,7 |1 |6 |20 |
| | |(1)* |(2) | |
------------------------------------------------------------
|Mycket svår att tillämpa – |3,4 |2 (6) |6 |19 |
|Mycket lätt att tillämpa | | |(1) | |
------------------------------------------------------------
|Inte alls relevant för |5,2 |2 (2) |7 |19 |
|planeringsfrågorna i vårt län – | | |(5) | |
|Mycket relevant för | | | | |
|planeringsfrågorna i vårt län | | | | |
------------------------------------------------------------
* Värden inom parentes avser antalet länsstyrelser som har angivit max- eller m

Av tabellen framgår att länsstyrelsernas genomsnittliga uppfattning är att pröv
är något otydlig och något svår att tillämpa. Däremot anser huvuddelen av län
att den är relevant för planeringsfrågorna i det egna länet. Studerar man s
svaren finner man att en majoritet av länsstyrelserna (11 st) anser att prövnin
otydlig (anger ett värde fyra). Samma antal anger att prövningsgrunden ä
tillämpa. Det är dock svårt att utläsa något tydligt geografiskt eller befolk
mönster i hur länsstyrelserna ställer sig till de två förstnämnda frågorna. Nä
prövningsgrundens relevans kan man dock konstatera att samtliga tre storstadsl
den är mycket relevant (anger värdet sju).

Länsstyrelserna fick även ta ställning till ett påstående om när bestämmelsen o
överprövning vid bristande mellankommunal samordning är tillämplig. Fråg
utgångspunkt i att det vid flera tillfällen under det inledande uppfölj
framkommit olika uppfattningar om huruvida bestämmelsen om överprövning är ti
kommuner är överens i en planfråga. Märk här det tidigare refererade u
bestämmelsens specialmotivering: ”en prövning på denna grund [blir] normal
aktuell då de inblandade kommunerna på något sätt är oense”.[109]
Länsstyrelserna fick ta ställning till följande påstående: ”När kommuner är öv
mellankommunal planfråga anser länsstyrelsen inte att det finns rättslig gru
pröva planen eller områdesbestämmelserna enligt 12 kap. 1 § 2 p PBL.” Svaret
på en sjugradig skala mellan ytterlighetsvärdena ”instämmer inte alls” och
helt”.
Medelvärdet för länsstyrelsernas svar blev 5,2. Intressantare än medel
emellertid spridningen i svaren. Denna illustreras i figur 5.4.

Av figuren framgår att hela tio länsstyrelser ansåg att de inte hade rättsl
överpröva planer med motiveringen att den mellankommunala samordningen inte
lämplig om de inblandade kommunerna var överens (de angav värden > fem).[110]
fråga har också ställts till kommunerna. Resultaten av deras svar redov
kapitel.

Förordnanden enligt 12 kap. 4 § PBL samt överklaganden enligt 13 kap. PBL

Länsstyrelsen kan då särskilda skäl föreligger förordna att reglerna om prövnin
enligt 12 kap. 1–3 §§ PBL även ska tillämpas på lov eller förhandsbesked in
område.[111]

Av enkäten framkommer att detta mycket sällan sker med motivet att man vill s
en lämplig mellankommunal samordning. Under perioden 1998–2001 var det ingen
som beslutade om förordnande helt eller delvis med den motiveringen.
I endast fem fall under perioden 1998–2001 har en kommuns planbeslut överkl
länsstyrelsen helt eller delvis med motiveringen att den mellankommunala samord
har varit lämplig.[112] I en majoritet av dessa fall gäller frå
handelsetableringar, och den som överklagade var en grannkommun. Inte i något f
länsstyrelsen överklagandena.

Planföreläggande

Bestämmelsen om planföreläggande enligt 12 kap. 6 § PBL har ännu inte tillämpa
tillfälle. Enligt uppgift från Miljödepartementet har endast fem konkreta fra
gjorts av vilka tre kom från statliga myndigheter, dock ej från någon länss
framställan kom från Banverket och innefattade krav på att en kommun sku
detaljplan för en järnvägssträckning. Kommunen motsatte sig detta. I Banverke
påtalades att järnvägsutbyggnaden avsåg såväl ett riksintresse som ett mel
intresse. Grannkommunen var beredd att utarbeta detaljplan i enlighet med
önskemål.[113]

I stället för att besluta om ett planföreläggande valde regeringen att til
särskild förhandlare med uppgift att utreda förutsättningarna att nå en öve
mellan kommunen och Banverket. Förhandlaren lyckades få parterna att
överenskommelse om fortsatt planläggning varvid Banverket förband sig att återk
hemställan om planföreläggande.

Planfrågor där den mellankommunala samordningen fungerar mindre bra

Länsstyrelserna ombads att ange i vilka planfrågor i de egna länet de ans
mellankommunala samordningen fungerar mindre bra. Svaren redovisas i tabell 5.4

**FOOTNOTES**
[92]: En komprimerad version av enkäten återfinns i bilaga ett.
[93]: Länsstyrelsen i Gotlands län har endast besvarat fråga ett. Då läne
består av en kommun och då denna saknar landgränser mot andra kommuner, förekom
egentligen inga mellankommunala PBL-frågor.
[94]: Dessa fem län var F, G, O, W och Z län. En förteckning över länsbokstäver
bilaga 4.
[95]: De två länsstyrelser som inte alls instämde i påståendet (angav värdet 1
i BD respektive Y län.
[96]: Två länsstyrelser instämmer inte i påståendet (anger värden fyra). Des
i F (värdet två) och T län (värdet tre).
[97]: BD och F län anger värdet 2 medan AC, D, G, H, O, U, X och Z län anger vä
[98]: O, X och Z län anger värdet 2 medan AC, BD, C, D, F, H, T, och U län ange
3.
[99]: Det bör erinras att flera länsstyrelser anger att variationen i hur m
mellankommunala frågorna diskuteras med olika kommuner är stor.
[100]: Enligt Boverkets statistik arbetade 198 kommuner med en andra omgång
kommunomfattande översiktsplaner den 1 juni 2001. Av dessa har 43 kommuner ocks
anta översiktsplanerna. På 249 platser pågick det arbete med fö
översiktsplaner. Boverket konstaterade att ett stort antal fördjupningar me
innebär att kravet på tydlighet hos översiktsplanen inte uppfylls.
[101]: Som jämförelse kan nämnas att påpekanden om brister i den mellank
samordningen endast har gjorts i 1 % av yttrandena i Västra Götalands län samt
än 5 % av yttrandena i Skåne län.
[102]: Dessa var länsstyrelserna i BD, C, D, F och N län.
[103]: Tidsperioden 1998–2001 har valts då den bedöms vara rimlig att överbl
länsstyrelserna. En längre tidsperiod antas ha resulterat i en lägre svarsfrekv
en lägre tillförlitlighet i svaren.
[104]: De sju fallens fördelning på län: Blekinge län; 1, Jämtlands län; 2, Sk
3 och Stockholms län; 1
[105]: Prövningen i Stockholms län avsåg grustäkt.
[106]: Två i Skåne län och två i Jämtlands län.
[107]: De fyra fall där länsstyrelsen helt eller delvis upphävde kommunernas pl
beskrivs närmare i kapitel 7.
[108]: Länsstyrelsernas beslut enligt 12 kap. 2 § PBL om huruvida prövning ska
inte överklagas (13 kap. 4 § PBL).
[109]: Prop. 1985/86:1, s. 801.
[110]: Länsstyrelserna i Kronobergs respektive Gävleborgs län avstod,
Länsstyrelsen i Gotlands län, från att ta ställning till påståendet.
[111]: 12 kap. 4 § PBL.
[112]: De fem fallens fördelning på län: Dalarnas län; 1, Jämtlands län; 1, Skå
1–2, Värmlands län; 1.
[113]: Avser järnvägssträckan Kallhäll–Stäksundet i Järfälla kommun. De tv
ärendena gällde höghusprojekt i Malmö (Scandinavian Tower) och i Umeå och avsåg
påverkan på riksintressen. Båda ärendena är numera avslutade. I Malmöfal
anledningen att tornet var så högt att det förväntades påverka förhållandena
stort omland, troligen även i andra kommuner. Ärendet hade således ”mellank
inslag” även om den påverkan som Riksantikvarieämbetet ville begränsa var de
kulturhistoriskt riksintressanta landskapsbilden.
Tabell 5.4 Länsstyrelsernas uppfattning om vilka planfrågor i det egna länet
mellankommunala samordningen fungerar mindre bra.
-------------------------------------------------
|Planfråga |Län som har |
| |angivit att den |
| |mellankommunala |
| |samordningen |
| |fungerar mindre |
| |bra |
-------------------------------------------------
|Externhandels- |AB, AC, BD, C, E,|
|/stormarknadsetableringar |F*, K, M, N, Z, U|
-------------------------------------------------
|Avfallsdeponier |AB, E, O, M |
-------------------------------------------------
|Vindkraft |C, H, K, M |
-------------------------------------------------
|Hamnfrågor |AB |
-------------------------------------------------
|Miljökvalitetsnormer |N |
-------------------------------------------------
|Vattenkvalitet eller |K, N |
|vattenförsörjning | |
-------------------------------------------------
|Bostadsförsörjning |AB |
-------------------------------------------------
|Förändrad servicenivå i |W |
|olika delar av länet | |
-------------------------------------------------
|Väg- och järnvägsdragning |AB |
-------------------------------------------------
|Bristande |D |
|översiktsplaneringsarbete i | |
|kommunerna | |
-------------------------------------------------
|Telekommunikationsfrågor |K |
|(bl.a. master) | |
-------------------------------------------------
|Inga sådana planfrågor finns |G**, H***, S, T, |
|eller ej svar |X, Y |
-------------------------------------------------
* Avser utbyggnaden av A 6 köpcentrum i Jönköping. Länsstyrelsen anger dock s
”att den mellankommunala samordning sker”.
** Anger dock att man upplever att handelsfrågor är svåra och ett p
länsstyrelsens arbete med mellankommunala frågor.
*** Länsstyrelsen anger dock även att vindkraftfrågan måste hanteras i et
sammanhang.

Det är utan tvekan så att frågor om externa handelsetableringar är de som
upplevs som de mest problematiska ur ett mellankommunalt perspektiv.
Frågor av denna karaktär förekommer över hela landet och är inte, som
exempelvis vindkraftfrågor och bostadsförsörjningsfrågor, koncentrerade
till särskilda geografiska områden.

I sammanhanget kan det noteras att länsstyrelserna i Värmlands och
Dalarnas län inte anger att externhandelsfrågorna är problematiska. Detta
trots att det sedan länge pågått intensiva diskussioner om
externhandelsetableringar i båda dessa län.[114]
En annan iakttagelse är att det är få länsstyrelser som anger att väg-
och järnvägsfrågor är problematiska ur ett mellankommunalt perspektiv. En
förklaring till detta kan vara att infrastrukturplaneringen är mer av
”uppifrånplanering” än övrig planering. Planer läggs fast på nationell
och regional nivå och den mellankommunala samordningen sker till stor del
redan i samband med utarbetandet av länstransportplanerna. Kommunerna är
sedan i betydande utsträckning tvungna att anpassa sin egen planering
till dessa planer. En intervjuperson uttryckte sig på detta sätt: ”De
[väg- och järnvägsprojekten] dimper bara ned hos kommunerna. Det finns
pengar för detta och det åker bara in i de kommunala planerna.”
Vidare tycks det vara så att mycket av planeringen på objektnivå sker i
direkt samverkan mellan trafikverkens regionala enheter och kommunerna.
Vägverket vill exempelvis vara en ”delaktig och aktiv samrådspart” och
”vill uppnå en tidig dialog med kommun och länsstyrelse i
planeringsprocessen”.[115] I denna dialog är säkerställandet av en ur
infrastrukturperspektiv lämplig mellankommunal samordning ett viktigt
inslag.[116]

Länsstyrelsernas främsta metoder för att bidra till en lämplig
mellankommunal samordning

I tabell 5.5 redovisas länsstyrelsernas svar på frågan om vilka deras
främsta metoder är för att verka för en lämplig mellankommunal
samordning. Notera att de länsstyrelser som mer ospecificerat anger
”samråd” som en viktigt metod, sannolikt inbegriper flera av de övriga
metoderna i detta begrepp.

Tabell 5.5 Länsstyrelsernas främsta metoder för att främja
mellankommunal samordning inom PBL-området
----------------------------------------------------
|Metod |Län som angivit |
| |metoden |
----------------------------------------------------
|Samråd (tidiga eller mer |AC, BD, D, E, H, K, M,
|
|ospecificerat) |N O, T, W, Z |
----------------------------------------------------
|Regelbundna träffar med |AB, D, F, M, W, Y |
|länets kommuner/ Aktiva | |
|underhandskontakter | |
----------------------------------------------------
|Lyfta fram mellankommunala |C, N, S, W |
|frågor | |
----------------------------------------------------
|Tillhandahålla underlag |C, D, G, N |
----------------------------------------------------
|Informationsdagar och |F, U, Y |
|seminarier | |
----------------------------------------------------
|Bevaka |C, K |
|konsekvensbeskrivningar/ställa| |
|krav på att | |
|konsekvensbeskrivningar | |
|upprättas | |
----------------------------------------------------
|Upprättande av |Z |
|konsekvensanalyser | |
----------------------------------------------------
|Överprövning enligt 12 kap. |C |
|PBL | |
----------------------------------------------------
|Kontakter med länsstyrelser |Y* |
|i angränsande län | |
----------------------------------------------------
* Avser främst infrastrukturutbyggnad (Boniabanan, E 4, E 14 m.m.)

Olika former av samråd är således den metod som
länsstyrelserna främst använder för att hantera
mellankommunala PBL-frågor. Dessa samråd kan ske som ett led i
planprocesserna eller som regelbundet återkommande träffar med
kommunerna. Det allmänna intrycket är att länsstyrelserna
lyfter fram de frågor som kan ha mellankommunala dimensioner i
ett tidigt skede av processerna. Det förekommer dock
variationer mellan både länsstyrelser och enskilda tjänstemän
i hur tydlig man är i dessa sammanhang. Vissa länsstyrelser
hänvisar på ett tidigt stadium till överprövningsmöjligheterna
i 12 kap. PBL, medan andra väljer att spara detta ”hot” till
mer formella delar av planprocessen.

En annan fråga är hur kommunerna väljer att hantera ett mer
eller mindre tydligt budskap från länsstyrelserna om att en
fråga bör samordnas med grannkommuner. Kommuner kan, av olika
skäl, välja att driva ett ärende vidare trots länsstyrelsens
ofta allt tydligare ”hot” om prövning. I andra fall sker den
mellankommunala samordningen mer eller mindre konfliktfritt
utan att länsstyrelsen behöver initiera eller underlätta
processen. Att vissa kommuner har väl fungerande allmänna
relationer, vilket också avspeglar sig inom PBL-området, lär
knappast vara en nyhet. I andra fall är den kommunala
grannsämjan av olika skäl mer konkurrensorienterad och
frostig. I de fallen är länsstyrelsernas möjligheter att
främja en lämplig mellankommunal samordning mer begränsade.
Sakfrågornas karaktär har naturligtvis också betydelse för
vilken grad av konflikt som uppkommer mellan två kommuner.
I situationer då kommunrelationerna är mindre väl fungerande
kan länsstyrelserna välja att sprida beslutsunderlag mellan
kommuner. Det kan exempelvis handla om fall då den
planläggande kommunen inte anser att en grannkommun behöver
informeras om exempelvis konsekvenserna av en
externhandelsetablering. Det förekommer också att
länsstyrelser, på egen bekostnad, har genomfört analyser av
exempelvis en externhandelsetablerings konsekvenser för en
grannkommun. Den planläggande kommunen ansåg att en sådan
analys inte var nödvändig. En annan metod är att sammankalla
till gemensamma möten och vid dessa tillfällen ta på sig
rollen som medlare (se vidare kapitlet om
vindkraftetableringar nedan).
Inte särskilt många länsstyrelser nämner uttryckligen att
tillhandahållande av beslutsunderlag är en viktig metod för
att främja mellankommunal samordning. En förklaring till detta
kan vara att den mellankommunala dimensionen är integrerad i
sådana underlag som tar sin utgångspunkt i särskilda
sakfrågor. Det kan exempelvis handla om underlag som behandlar
grönstruktur, handel, täktverksamhet etc.
Ett exempel på ett underlag som är direkt riktat mot
mellankommunala frågor var den promemoria som upprättades i
Kronobergs län 1996. Materialet behandlade mellankommunala och
länsövergripande frågor. Tanken var att det skulle ligga till
grund för länsstyrelsens prioritering av samordningsinsatser.
Materialet var dock inte avsett för spridning till de berörda
kommunerna.[117]

Mellankommunal samordning – länsstyrelsernas syn på
problem och lösningar

Länsstyrelserna fick ange vilka problem de upplever i arbetet
med mellankommunala PBL-frågor och hur dessa problem kan
hanteras. Några länsstyrelser framhåller svårigheterna i att
definiera vilka frågor som är att betrakta som
mellankommunala. Man menar att fokus gärna läggs på frågor med
tydlig geografisk utsträckning över kommungränser. En
länsstyrelse menar att kommunerna kan ha svårt att inse att
ett planområde ”mitt inne i” en kommun kan vara av intresse
för en annan kommun även om den planerade verksamheten kan ha
mellankommunala konsekvenser.

Några länsstyrelser framhåller att kommuner lätt anser att
staten gör intrång i det kommunala planmonopolet när de
påtalar mellankommunala konsekvenser. De menar att om det
föreligger en konkurrenssituation är ett tydligt
beslutsunderlag inte alltid önskvärt från den planläggande
kommunens sida. Problemet är, enligt en länsstyrelse, att
kommunerna främst ser till sin egen fördel och inte till
eventuella nackdelar i andra kommuner. En annan kommentar går
ut på att stora privata exploateringsintressen i vissa fall
står i motsats till offentliga beslut om en lämplig
utveckling. Inom en kommun finns former för demokratiska
beslut i dessa frågor. Sådana demokratiska beslutsformer
saknas i mellankommunala sammanhang.
Flera länsstyrelser understryker problemet med bristande
resurser för den typ av tidiga samråd som enligt lagstiftaren
ska utgöra en viktig metod för att hanteringen av
mellankommunala frågor.
En länsstyrelse framhåller att det är kommunerna som, inom
vissa gränser, avgör när detaljplan är nödvändig. Väljer
kommunen att använda sig av ett lovförfarande kan inte
länsstyrelsen ingripa om den mellankommunala samordningen är
bristfällig med mindre än att enskilda sakägare överklagar
bygglovet eller att länsstyrelsen enligt 12 kap. 4 § PBL i
förväg har förordnat om att sådan prövning ska ske. En lösning
på detta vore, enligt länsstyrelsen i fråga, att skärpa
detaljplanekravet så att det omfattar alla frågor som kan ha
mellankommunala konsekvenser.
Några länsstyrelser menar att planprocesserna ofta har
kommit långt innan programskedet inträder och länsstyrelsen
formellt ska ges möjlighet att delta. Det kan innebära
svårigheter för länsstyrelsen att få gehör för krav på
mellankommunal samordning som riskerar att hota
överenskommelser som på ett informellt plan redan har träffats
mellan kommunen och andra aktörer. I något fall antyds att
sådana ”tidiga” överenskommelser även kan ha skett med andra
statliga myndigheter, exempelvis trafikverken. I dessa fall
har länsstyrelsen inte ”bjudits in” till de tidiga informella
samtal som har förts. Att detta inte har skett anges
sammanhänga med att länsstyrelsen har svårt att ”agera
informellt”. Med detta åsyftades en svårighet för
länsstyrelsen att föra en öppen och förutsättningslös
diskussion utan direkt koppling till rollen som bevakare av
olika nationella intressen med därtill hörande krav på
omfattande kunskapsunderlag. Det bör dock betonas att denna
beskrivning tycks tillhöra ett undantagsfall.
En länsstyrelse saknar samordnade statliga regionala
perspektiv som grund för länsstyrelsens agerande i
mellankommunala frågor. Lösningen på detta kunde vara att
lagstiftaren förtydligar vilka grundläggande mellankommunala
frågor länsstyrelserna ska behandla. Centrala
sektorsmyndigheter och länsstyrelser bör även ta fram
regionala statliga perspektiv där det framgår vilka strukturer
och värden som länsstyrelserna ska bevaka i den kommunala
planeringen.
Några länsstyrelser i mer glesbefolkade län med ytstora
kommuner anger svårigheter att över huvud taget intressera
kommunerna för mellankommunala frågor. De menar att sådana
frågor helt enkelt inte existerar. Detta beror dels på att
planverksamheten i allmänhet är låg i dessa läns kommuner,
dels på att den planverksamhet som förekommer ofta sker i
anslutning till kommunala centralorter som ligger långt från
kommungränsen.

Länsstyrelsen och regionplaneringen

Som tidigare har angivits är formell regionplanering enligt 7
kap. PBL en sällsynt företeelse i Sverige. Den förekommer
endast i Stockholms län och i Göteborgsområdet. I Stockholm
regleras dessutom verksamheten genom en särskild lag.[118] I
Göteborgsområdet blev Göteborgsregionens kommunalförbund
formellt regionplaneorgan enligt PBL år 1988.

Beträffande regionplaneringen i Stockholms län så har den
bedrivits i regi av ett kommunalförbund sedan 1952 och sedan
början av 1970-talet i landstingets regi.. Regionplaner har
presenterats ungefär vart tionde år, nämligen 1958, 1973, 1978
och 1991. Den senaste är den regionala utvecklingsplan för
stockholmsregionen (RUFS 2001) som nyligen varit utställd och
som landstingsfullmäktige förväntas ta ställning till under
våren 2002.
Flera av de intervjuade med anknytning till
Stockholmsområdet menar att regionplaneringen inte resulterar
i riktlinjer som binder upp kommunerna i deras
planeringsverksamhet. Å andra sidan framhåller man att arbetet
med regionplaner lyfter fram många mellankommunala frågor på
ett bra sätt, inte minst genom de olika planeringsunderlag som
tas fram av landstingets Region- och trafikplanekontor (RTK).
Dessa frågor kan sedan samordnas mellan en eller flera
kommuner i deras översikts- eller detaljplanearbete.[119]
RTK och Länsstyrelsen i Stockholm har under det halvsekel
som regionplanering har bedrivits i Stockholm utvecklat en
förhållandevis väl fungerande ansvarsfördelning när det gäller
de regionala och mellankommunala frågor. Relationerna
betecknas emellertid också som ett Modus Vivendi, dvs. ett
provisoriskt ordnande av ett komplicerat förhållande.
RTK uppfattar sig som ett regionalt expertorgan som, i
enlighet med PBL, tillhandahåller underlag som behandlar
regionala frågor. Man anordnar seminarier och konferenser
kring regionala frågor. Kommunerna ska, enligt PBL, samråda
med RTK i samband med sin översiktsplanering. RTK ser sig som
något mer orienterat åt regionala utvecklingsfrågor än
länsstyrelsen som uppfattas som mer bevarandeinriktat. Ett
exempel som nämns här är synen på strandskyddsfrågor. RTK
anser sig också oftare gå på kommunernas linje än vad
länsstyrelsen gör. Vanligen tycks de båda myndigheterna dock
kunna enas om en gemensam linje i olika frågor eller att man
åtminstone inte aktivt motarbetar varandra i situationer då
man har delade uppfattningar.
Någon enstaka gång har RTK påkallat att en plan bör prövas
av länsstyrelsen på grund av bristande mellankommunal
samordning. Det gällde t.ex. föreslagna områdesbestämmelser i
strid med ett regionalt vägreservat. Någon gång har det också
hänt att RTK har framfört önskemål till Länsstyrelsen om att
vissa synpunkter bör tas med i länsstyrelsen
granskningsyttrande. RTK poängterar att man försöker lyfta
fram de regionala frågorna tidigt i de kommunala
planprocesserna och har för detta ändamål bl.a. en särskild
kontaktperson i var och en av länets kommuner.
När det gäller mellankommunal samordning betonar både RTK
och Länsstyrelsen i Stockholms län betydelsen av de
delregionala samarbeten som finns på flera håll i
stockholmsregionen. Dessa kommunala samverkansformer gör att
de regionala frågornas betydelse stärks i den kommunala
planeringen och att förståelsen för RTK:s arbete ökar.
I Göteborgsområdet antogs den senaste regionplanen 1982. Den
utarbetades då inte i regi av ett formellt regionplaneorgan.
Regionplaneringen i Göteborgsområdet har intensifierats på
senare tid, men drivs enligt uppgift inte med den uttalade
målsättningen att ta fram en särskild regionplan.
Regionplaneorganet GR fungerar mer som ”samtalspartner” med
kommunerna kring regionala spörsmål. Liksom RTK i Stockholm
anordnar man seminarier, konferenser och tar fram olika
regionala planeringsunderlag.

**FOOTNOTES**
[114]: Utbyggnaden av Bergviks Köpcentrum i Karlstads
kommun respektive utbyggnaden av Kupolens köpcentrum i
Borlänge kommun.
[115]: Höög, Terese och Sunesson, Camilla, Varför
Vägverket medverkar i den kommunala fysiska planeringen,
PLAN, 1/2001, s. 26 och 30.
[116]: Denna tidiga dialog mellan kommuner och trafikverk
kan ha konsekvenser för länsstyrelsens möjligheter att
åstadkomma en lämplig samordning av de statliga intressena
på regional nivå. Som tidigare har nämnts behandlas dock
inte frågor om den statliga samordningen närmare i denna
studie.
[117]: Länsstyrelsen i Kronobergs län, Mellankommunala och
länsövergripande frågor, arbetsmaterial, 1996-03-15.
[118]: Lag (1987:147) om regionplanering för kommunerna i
Stockholms län.
[119]: Sedan början av 2001 verkar även en kommitté bl.a.
med uppdrag att ta fram förslag till insatser som kan
förbättra transportsystemet i Stockholmsområdet (den s.k.
Stockholmsberedningen).
6 Några kommuners syn på länsstyrelsernas
roll i den mellankommunala samordningen

Inledning

För att få en uppfattning om hur kommunerna ser på
länsstyrelsernas arbete med mellankommunal samordning inom
PBL-området har en enkät skickats till ett urval av landets
kommuner (enkäten återfinns i bilaga två). I urvalet finns
minst två kommuner från varje län. I de tre storstadslänen har
fyra kommuner valts. Urvalet har också gjorts på ett sådant
sätt att samtliga kommuntyper enligt Kommunförbundets typologi
finns representerade. Sammanlagt har 46 kommuner fått enkäten.
De kommuner som ingår i urvalet av kommuner samt vilken
kommuntyp de representerar listas i bilaga tre. Enkäten
besvarades av 39 kommuner vilket motsvarar ca 85 % av urvalet.

Översiktsplaneringen

I enkäten ombads kommunerna att redovisa sin syn
på länsstyrelsernas arbete med mellankommunal
samordning under översiktsplaneprocessen.
Kommunerna fick ange sin uppfattning på skalor
mellan ett och sju. I tabell 6.1 redovisas
resultatet från kommunernas svar.
Tabell 6.1 Kommunernas syn på länsstyrelsens arbete för
att främja en lämplig kommunal samordning i den kommunala
översiktplaneringen
------------------------------------------------------------
|Hur upplever kommunen |Medel |Min |Max |
Antal |
|länsstyrelsens arbete för att | | | | |
|främja en lämplig kommunal | | | | |
|samordning i den kommunala | | | | |
|översiktplaneprocessen? | | | | |
------------------------------------------------------------
|Betydelse (inte alls viktigt – |4,5 |1 |7 |37 |
|mycket viktigt) | |(1)* |(4) | |
------------------------------------------------------------
|Omfattning (inte alls omfattande |3,1 |1 (2) |7 |37 |
|– mycket omfattande) | | |(1) | |
------------------------------------------------------------
|Tillräckligt (inte alls |3,9 |2 (8) |7 |37 |
|tillräckligt – fullt | | |(1) | |
|tillräckligt) | | | | |
------------------------------------------------------------
|Relevans (inte alls relevant för |4,6 |1 (1) |7 |37 |
|planeringsfrågorna i vår kommun – | | |(4) | |
|mycket relevant för | | | | |
|planeringsfrågorna i vår kommun) | | | | |
------------------------------------------------------------
* Siffrorna inom parentes anger antalet kommuner som har angivit max-
eller minvärdet.

Tabellen visar att kommunernas genomsnittliga svar i samtliga
fall hamnar relativt nära det ”neutrala” svarsalternativet
fyra. Medelvärdet för betydelsen av länsstyrelsernas arbete
för att främja en mellankommunal samordning och arbetets
relevans för planeringsfrågorna hamnar något över fyra, medan
värdet för arbetets omfattning och tillräcklighet hamnar något
under. Den sammanfattande slutsatsen kan därmed vara att
”medelkommunen” anser att länsstyrelsens arbete för att främja
mellankommunal samordning har en viss betydelse och relevans,
men att arbetets omfattning inte är så stor och på gränsen
till otillräckligt.
En sambandsanalys visar ett relativt starkt positivt samband
mellan de två första variablerna. Det innebär att de kommuner
som anser att omfattningen på länsstyrelsens arbete för att
främja mellankommunal samordning är stor också anser att detta
arbete har betydelse.[120] Mellan variablerna Omfattning och
Tillräckligt är sambandet något svagare, men inte
obetydligt.[121] Man kan alltså med visst fog hävda att
kommuner som anger att omfattningen är stor också menar att
den är tillräcklig. Mellan variablerna Betydelse och
Tillräckligt är sambandet svagt negativt, dvs. de kommuner som
anger att betydelsen är stor har en tendens att mena att
länsstyrelsens arbete för att främja mellankommunal samordning
inte är tillräckligt.[122]
I kommentarer till denna fråga har några av
Stockholmskommunerna angivit att mycket av den mellankommunala
samordningen sker inom ramen för Region- och
trafikplanekontorets arbete. En kommun menar dock att detta
inte hindrar att länsstyrelsen borde kunna ta ett större
ansvar och spela en större roll.
Någon kommun anger att det för deras del handlar mycket om
mellankommunal samordning över länsgränsen och att man i det
sammanhanget har fått föredömligt stöd från länsstyrelsen i
det egna länet (F län).

Variationen mellan kommunerna i olika län

Antalet kommuner i urvalet är litet, men om man ändå tittar
närmare på hur kommunerna i respektive län har svarat finner
man att medelvärdena varierar på det sätt som anges i tabell
6.2.

Tabell 6.2 Länsvisa variationer i kommunernas syn på
länsstyrelsens arbete för att främja en lämplig kommunal
samordning i den kommunala översiktplaneprocessen
------------------------------------------------------------
|Hur upplever kommunen |Medel |Länsmedelvärdenas|
Antal |
|länsstyrelsens arbete för att | |
variationsintervall |län*|
|främja en lämplig kommunal | | | |
|samordning i den kommunala | | | |
|översiktplaneprocessen? | | | |
------------------------------------------------------------
|Betydelse (inte alls viktigt – |4,5 |2,5–6,0 |13 |
|mycket viktigt) | | | |
------------------------------------------------------------
|Omfattning (inte alls omfattande |3,1 |2,0–5,5 |14 |
|– mycket omfattande) | | | |
------------------------------------------------------------
|Tillräckligt (inte alls |3,9 |2,5–6,0 |14 |
|tillräckligt – fullt | | | |
|tillräckligt) | | | |
------------------------------------------------------------
|Relevans (Inte alls relevant för |4,6 |1,5–6,5 |13 |
|planeringsfrågorna i vår kommun | | | |
|– Mycket relevant för | | | |
|planeringsfrågorna i vår kommun) | | | |
------------------------------------------------------------
* Länsmedelvärden har endast beräknats för län där fler än en kommun i
urvalet har tagit ställning till respektive påstående.

Av tabellen framgår att variationen är relativt stor mellan
hur kommunerna i olika län ser på länsstyrelsens arbete.[123]

Variationen mellan olika kommuntyper

På motsvarande sätt kan man analysera hur
kommuner av olika typ ser på länsstyrelsernas
arbete under översiktsplaneprocessen.
Medelvärdena för de olika kommuntyperna redovisas
i tabell 6.3.
Tabell 6.3 Olika kommuntypers syn på länsstyrelsens arbete
för att främja en lämplig kommunal samordning i den
kommunala översiktplaneringen*
------------------------------------------------------------
| |Alla |S |SS |MS |FK |ÖSK |LBK |S |GBK|
| | | | | | | | | | |
| |(37)**|(3)|(8) |(7) |(5)|(5) |(4) |SS |LBK|
| | | | | | | | | | |
| | | | | | | | |MS |ÖMK|
| | | | | | | | | | |
| | | | | | | | |(18) |(7)|
------------------------------------------------------------
|Betydelse|4,5 |5,3|4,0 |4,4 |4,4|5,0 |4,25 |4,4 |4,7|
------------------------------------------------------------
|Omfattning|3,1 |2,0|2,5 |3,6 |3,4|3,0 |3,5 |2,8 |3,9|
------------------------------------------------------------
|Tillräckligt|3,9|3,3|3,5 |4,3 |4,0|3,0 |4,5 |3,8 |4,7|
------------------------------------------------------------
|Relevans|4,6 |5,3|3,6 |4,9 |5,2|5,0 |3,75 |4,4 |4,6|
------------------------------------------------------------
* Förkortningarna i tabellen förklaras i bilaga tre.

** Siffrorna inom parentes anger antalet kommuner i kategorin som har
besvarat frågorna.

Av tabellen kan man utläsa att kommunerna i de tre
storstäderna (S) anser att betydelsen av länsstyrelsens arbete
för att främja mellankommunal samordning är större än för
genomsnittet för samtliga kommuner och kommuntyper. Samtidigt
anger storstäderna låga värden för variablerna Omfattning och
Tillräckligt. I storstäderna anser man såldes att
länsstyrelsens arbete är viktigt men av en liten och
otillräcklig omfattning. Ett liknande men inte lika tydligt
mönster finner man för de större städerna (SS).
Betydelsevariabeln får exempelvis ett lägre medelvärde än
genomsnittet för samtliga kommuner som har besvarat enkäten.

I tabellens två sista kolumner redovisas medelvärden för en
aggregering av ”städer” respektive ”landsortskommuner”. På
detta sätt kan dimensionen ”stad–land” analyseras. Det framgår
att ”landsortskommunerna” anger ett högre medelvärde för
betydelsen av länsstyrelsens arbete än vad ”stadskommunerna”
gör. Detta kan möjligen sammanhänga med att de mindre
kommunerna är i större behov av stöd från länsstyrelsen för
att få gehör för sina synpunkter i mellankommunala frågor än
de större kommunerna. Motsvarande förklaring kan gälla för det
faktum att landsortskommunerna anger ett högre värde på
variabeln Relevans än vad de städerna gör. De mindre
kommunerna anger också ett högre genomsnittligt värde för
variabeln Omfattning, om än ett värde som ligger under de
”neutrala” värdet fyra på den sjugradiga skala som har
använts. Även för variabeln Tillräckligt anger de mindre
kommunerna ett högre värde än städerna. ”Landsortskommunerna”
är alltså mer nöjda med omfattningen av länsstyrelsens
insatser än man är i de större städerna.

Detaljplaneringen

På motsvarande sätt som för översiktplaneringen
har kommunerna fått redovisa sin syn på
länsstyrelsernas arbete med mellankommunala
frågor i kommunernas arbete med detaljplaner och
områdesbestämmelser. Resultatet från denna fråga
redovisas i tabell 6.4.
Tabell 6.4 Kommunernas syn på länsstyrelsens arbete för
att främja en lämplig kommunal samordning i kommunens
arbete med detaljplaner och områdesbestämmelser
-------------------------------------------------------------
|Hur upplever kommunen |Medel|Min* |Max* |
Antal |
|länsstyrelsens arbete för att | | | | |
|främja en lämplig kommunal | | | | |
|samordning i kommunens arbete med | | | | |
|detaljplaner och | | | | |
|områdesbestämmelser? | | | | |
-------------------------------------------------------------
|Betydelse (inte alls viktigt – |4,0 |2 |7 (1) |36 |
|mycket viktigt) | |(5) | | |
-------------------------------------------------------------
|Omfattning (inte alls omfattande – |3,0 |1 |6 (1) |36 |
|mycket omfattande) | |(3) | | |
-------------------------------------------------------------
|Tillräckligt (inte alls |4,5 |1 |7 (3) |36 |
|tillräckligt – fullt | |(2) | | |
|tillräckligt | | | | |
-------------------------------------------------------------
|Relevans (inte alls relevant för |4,1 |1 |6 (4) |36 |
|planeringsfrågorna i vår kommun – | |(1) | | |
|mycket relevant för | | | | |
|planeringsfrågorna i vår kommun) | | | | |
-------------------------------------------------------------
* Siffrorna inom parentes anger antalet kommuner som har angivit max-
eller min-värdet.

Tabellen visar att medelvärdena för samtliga de fyra
variablerna hamnar relativt nära det ”neutrala”
svarsalternativet fyra. Variabeln Omfattning avviker något,
vilket antyder att länsstyrelsernas arbete med mellankommunal
samordning under detaljplaneringen inte är så omfattande.
Värdet är dock ungefär detsamma som för översiktsplaneringen.
Värdena för de övriga tre variablerna är lägre än vad de var
för översiktsplaneringen.

Man kan således dra slutsatsen att kommunerna anser att
länsstyrelsernas arbete för att främja mellankommunal
samordning under detaljplaneringen är mindre viktigt och
tillräckligt i högre grad än vad det är under
översiktsplaneringen. Även arbetets relevans är högre i
översiktsplaneringen än i detaljplaneringen. I kommentarer
till denna fråga har flera, vanligen mindre, kommuner angivit
att detaljplaneaktiviteten allmänt sett är låg eller att den
detaljplanering som sker inte har några mellankommunala
dimensioner.
En analys av sambandet mellan de värden som kommunerna har
angivit för respektive variabel visar en relativt starkt
korrelation mellan variablerna Betydelse och Omfattning.[124]
Annorlunda uttryckt: De kommuner som anger att länsstyrelsens
arbete har stor betydelse anger också ofta att detta arbete är
relativt omfattande. På samman sätt som för
översiktsplaneringen är sambandet svagare, om än positivt,
mellan variablerna Omfattning och Tillräckligt.[125] Det är
således inte givet att de kommuner som anger att omfattningen
på länsstyrelsens arbete är stort också anser att det är
tillräckligt.

Variationen mellan kommunerna i olika län

Om man beräknar medelvärden för kommunerna i
respektive län (se tabell 6.5) finner man att
variationen, liksom för översiktsplaneringen, är
relativt stor.
Tabell 6.5 Medelvärdenas variation i länen
-------------------------------------------------------------
|Hur upplever kommunen länsstyrelsens |Medel|
Länsmedelvärdenas |
Antal |
|arbete för att främja en lämplig | |
variationsintervall |län*
|
|kommunal samordning i den kommunala | | | |
|detaljplaneprocessen? | | | |
-------------------------------------------------------------
|Betydelse (inte alls viktigt – mycket |4,0 |2,5–6,0 |14 |
|viktigt) | | | |
-------------------------------------------------------------
|Omfattning (inte alls omfattande – |3,0 |1,5–4,5 |14 |
|mycket omfattande) | | | |
-------------------------------------------------------------
|Tillräckligt (inte alls tillräckligt – |4,5 |3,0–6,0 |14 |
|fullt tillräckligt) | | | |
-------------------------------------------------------------
|Relevans (inte alls relevant för |4,1 |2,5–5,5 |13 |
|planeringsfrågorna – mycket relevant | | | |
|för planeringsfrågorna, i vår kommun) | | | |
-------------------------------------------------------------
En analys av sambanden mellan de länsvisa medelvärdena för detalj-
respektive översiktsplaneringen visar att detta är förhållandevis starkt
positivt för samtliga variabler. Länsstyrelser som får höga värden för
sina insatser i översiktsplaneringen får som regel också höga värden för
detaljplaneringen. Låga värden för översiktsplaneringen innebär ofta låga
värden för detaljplaneringen.[126]
Variationen mellan olika kommuntyper

Olika kommuntypers sätt att se på länsstyrelsens arbete med mellankommuna
frågor i detaljplaneringen redovisas i tabell 6.6.

**FOOTNOTES**
[120]: Korrelationskoefficienten=0,41.
[121]: Korrelationskoefficienten=0,33.
[122]: Korrelationskoefficienten=-0,18.
[123]: Här redovisas inte närmare vilka län som har höga respektive låga
medelvärden. Motivet till detta är att skydda de enskilda kommunernas
uppgifter.
[124]: Korrelationskoefficienten=0,53.
[125]: Korrelationskoefficienten=0,16.
[126]: Märk att sambandsanalysen endast omfattar 14 län. I övriga län har
endast en kommun besvarat frågorna, och några medelvärden har således inte
kunnat beräknas.
Tabell 6.6 Olika kommuntypers syn på länsstyrelsens arbete för att främja
lämplig kommunal samordning i den kommunala detaljplaneringen*
------------------------------------------------------------
| |Alla|S |SS |MS |FK |ÖSK |LBK |S |GBK |
| | | | | | | | | | |
| | |(3)**|(8)|(7) |(5) |(5) |(4) |SS |LBK |
| | | | | | | | | | |
| | | | | | | | |MS |ÖMK |
| | | | | | | | | | |
| | | | | | | | |(18) |(6) |
------------------------------------------------------------
|Betydelse|4,0|4,3 |4,0|3,3 |4,8 |4,2 |3,5 |3,8 |4,0 |
------------------------------------------------------------
|Omfattning|3,0|3,0 |2,6|2,6 |3,4 |3,2 |3,25 |2,7 |3,7 |
------------------------------------------------------------
|Tillräckligt|4,5|3,7|4,6|5,1 |4,4 |3,2 |5,0 |4,7 |5,3 |
------------------------------------------------------------
|Relevans |4,1|4,3 |3,6|3,1 |5,2 |4,8 |4,0 |3,6 |4,5 |
------------------------------------------------------------
* Förkortningarna i tabellen förklaras i bilaga tre

** Siffrorna inom parentes anger antalet kommuner i kategorin som har besvarat

Av tabellen kan utläsas att förortskommunerna anger det högsta värdet
variablerna Betydelse och Relevans. Även storstadskommunerna anger relativt hö
värden på båda dessa variabler. De större och de medelstora städerna ang
förhållandevis låga värden på variablerna Betydelse och Relevans. Detta k
sammanhänga med att den detaljplanering som sker förekommer i anslutning ti
centralorten och att denna inte ligger i närheten av kommungränsen. Dessa bå
kommuntyper anger dessutom båda att länsstyrelsens arbete för att främ
mellankommunal samordning är tillräckligt (medelvärdet > fyra).

De sammanvägda medelvärdena i tabellens två sista kolumner visar att skillnaden
mellan ”städerna” och ”landsortskommunerna” när det gäller arbetets betydelse
liten, och medelvärdet hamnar i båda fallen nära det ”neutrala” svarsalternativ
fyra. ”Städerna” anser att länsstyrelsens arbete har relativt liten omfattni
men att det är tillräckligt (medelvärdet > fyra). En liknande uppfattni
uppvisar landsortskommunerna. Det kan tyckas något förvånande a
”landsortskommunernas” medelvärde för variabeln Relevans är högre än städerna
Förklaringen kan vara densamma som för översiktsplaneringen, nämligen att
mindre kommunerna är i större behov av stöd från länsstyrelsen för att få geh
för sina synpunkter i mellankommunala frågor än de större kommunerna.

Kommunernas syn på länsstyrelsernas roll i samband med mellankommunala
PBL-frågor

Samordning med eller utan länsstyrelsen?

På motsvarande sätt som för länsstyrelserna ställdes ett antal
frågor till kommunerna om hur de ser på länsstyrelsernas roll i
arbetet med mellankommunala PBL-frågor.

Av figur 6.1 framgår att det är en relativt jämn spridning i inställningen ti
påståendet att kommunen huvudsakligen hanterar frågor om mellankommun
samordning inom PBL-området utan länsstyrelsens medverkan (medelvärdet är 4,2
Fjorton kommuner instämmer inte i att de hanterar mellankommunala frågor ut
länsstyrelsens medverkan (värden fyra). Femton kommuner instämmer i att
huvudsakligen sköter mellankommunala frågor utan länsstyrelsens direk
inblandning (värden > fyra). Länsstyrelsernas svar på motsvarande fråga (se fig
5.1) gav ett medelvärde på 3,6, och det var färre länsstyrelser som instämde
påståendet än som inte gjorde det. Noteras bör även att de länsvisa variationer
är relativt stora. Medelvärdet för kommunernas svar i respektive län ligg
mellan 1,5 och 6,0. Det innebär att kommunerna i vissa län inte alls anser a
man hanterar de mellankommunala frågorna utan länsstyrelsernas medverkan med
det omvända förhållandet tycks råda i andra län.[127]
Tittar man närmare på de olika kommuntyperna finner man att variationen är stor
även här. Landsbygdskommunerna uppvisar det lägsta medelvärdet (2,2) vilket k
sägas innebära att man i dessa kommuner inte hanterar mellankommunala frågor ut
länsstyrelsens medverkan. Den motsatta uppfattningen tycks råda i de t
storstäderna som uppvisar det högsta medelvärdet (5,7). En tolkning skulle kun
vara att man i storstäderna har resurser och erfarenheter av att hante
mellankommunala frågor medan detta saknas i landsbygdskommunerna. Länsstyrelse
roll kan i det senare fallet vara att genom sin medverkan i processen kompense
för dessa bristande resurser.

Länsstyrelsen som medlare?

Studerar man figur 6.2 finner man att huvuddelen av kommunerna inte anser a
länsstyrelsen främst intar en medlarroll i samband med hanteringen
mellankommunala PBL-frågor (anger värden fyra). Medelvärdet var 3,
Motsvarande värde för länsstyrelserna var 3,9. I länsstyrelsernas fall var d
några fler som instämde i påståendet än som inte gjorde det (se figur 5.2).

Medelvärdena för respektive län uppvisar en variation mellan 1,5 och 5,0. I vis
län ser kommunerna såldes främst länsstyrelsen som en medlare medan uppfattning
i princip är den motsatta i en del andra län.

Betraktar man variationen mellan olika kommuntyper framkommer att medelvärdena
för samtliga kommuntyper, utom landsbygdskommunerna, hamnar under fyra, dvs.
flesta instämmer inte i att länsstyrelsen främst fungerar som medlare. Läg
medelvärde uppvisar de större städerna (2,0).

När agerar länsstyrelsen?

Kommunerna fick även ta ställning till ett påstående om när i planprocesserna s
länsstyrelserna agerar. Resultatet redovisas i figur 6.3.

Av figuren framgår att en klar majoritet av kommunerna anser att länsstyrelse
arbete för att främja en lämplig mellankommunal samordning främst sker und
planprocessernas program- respektive samrådsskeden. Medelvärdet var 5,1.

När det gäller de länsvisa medelvärdena kan man konstatera att dessa, med ett
undantag, endast avviker svagt från hela urvalets medelvärde. Medelvärdet f
kommunerna i Stockholms län är nämligen endast 2,7. Förklaringen till detta k
antingen vara att Länsstyrelsen i Stockholms län främst agerar före eller v
sidan om de formella planprocesserna eller att de mellankommunala frågorna främ
poängteras under senare delar av planprocesserna, exempelvis i samband m
länsstyrelsens granskningsyttranden. För den senare tolkningen talar den hö
frekvensen påpekanden om brister som förekommer i Stockholms län.
De olika kommuntyperna visar ingen större variation kring hela urvalets
medelvärde (5,1).

Är länsstyrelsen och kommunerna oftast överens i mellankommunala frågor?

Kommunerna fick ta ställning till om de ansåg att de och länsstyrelsen vanlig
hade gemensamma uppfattningar i mellankommunala frågor. Resultatet redovisas
figur 6.4.

Svaren vittnar om en relativt god överensstämmelse mellan kommunernas o
länsstyrelsens uppfattning i mellankommunala PBL-frågor.
Medelvärdet var 4,8. Två tredjedelar av de kommuner som besvarade frågan ansåg
att länsstyrelsen och kommunen som regel har en gemensam uppfattning i des
frågor (angav värden > fyra). Medelvärdena för länen varierade mellan 2,5 o
6,0. I några län överensstämmer således inte kommunernas syn på
mellankommunala frågorna med länsstyrelsens. De flesta länen uppvisade do
medelvärden över fyra.
De olika kommuntypernas medelvärden uppvisar endast mindre avvikelser från hela
urvalets medelvärde. Medelvärdet är dock högst för landsbygdskommunerna (5,7
Lägger man samman landsbygdskommuner, glesbygdskommuner och övriga mind
kommuner blir medelvärdet 5,3. Mindre och mer glesbefolkade kommuner tyc
således ha lättare att komma överens med länsstyrelsen när det gäll
mellankommunala PBL-frågor. Detta sammanhänger troligen med att
mellankommunala frågorna är få i dessa kommuner och att de som förekommer inte
av det mer kontroversiella slaget, som exempelvis externhandelsetableringar.

Kommunernas syn på när länsstyrelsen kan tillämpa prövningsgrunden
”lämplig mellankommunal samordning” i 12 kap. 1 § PBL

I anslutning till figur 5.4 i föregående kapitel har länsstyrelsernas syn
möjligheterna att tillämpa prövningsgrunden ”inte lämplig mellankommun
samordning” i fall då kommuner är överens redovisats. Medelvärdet f
länsstyrelserna blev 5,2 med en betydande spridning i svaren. Motsvaran
medelvärde för kommunerna blev 4,4. Spridningen i kommunernas svar åskådliggörs
figur 6.5.

Av figuren framgår att variationen i svaren var stor även bland kommunerna.[12
Det var exempelvis flera kommuner som ansåg att det inte alls fanns rättsl
grund för länsstyrelsen att pröva en plan om kommunerna var överens. Det fan
även de som angav det andra ytterlighetsvärdet och som alltså menade a
länsstyrelsen hade rätt att pröva planen även om kommunerna var överens. Det v
dock flera kommuner som menade att det inte fanns en rättslig grund att prö
planen (fjorton kommuner angav värden > fyra) än som inte ansåg detta (n
kommuner angav värden fyra).

Kommunernas syn på problem i länsstyrelsernas arbete med mellankommunala
PBL-frågor – och deras förslag till lösningar

Problem ...

Kommunerna ombads att ange vilka eventuella problem man upplevde
länsstyrelsernas arbete med mellankommunala PBL-frågor. Flera kommuner ang
resursbrist eller personalbrist hos länsstyrelsen som ett problem. Enligt någ
kommuner leder detta bl.a. till att länsstyrelserna har svårt att ”ligga fö
program, regionala planer etc.”
Den mellankommunala sakfråga som flera kommuner anser att länsstyrelserna har
haft problem att hantera är externa handelsetableringar. I några fall ang
bristande regional samordning kring större infrastruktursatsningar som e
mellankommunalt problem.
Någon mindre kommun menar att länsstyrelsens möjligheter att åstadkomma
förändringar är begränsade. Skälet skulle vara att det är svårt för länsstyrels
att ändra en stor kommuns åsikter.
Några kommuner ifrågasätter länsstyrelsens mandat och roll i förhållande till
regionala självstyrelseorgan eller regionplaneorgan. Man menar att länsstyrels
går utöver sina ansvarsområden och engagerar sig för djupt i vissa detaljer ell
sakfrågor. Länsstyrelsen kan i sådana situationer uppfattas mer som en part m
ett visst intresse än som en möjlig medlare. Samtidigt kan vissa frågor ”ham
mellan stolarna” i betydelsen att det råder oenighet mellan länsstyrelsen och
regionala självstyrelseorganen om vem eller hur en viss fråga ska hanteras.
En kommun uttrycker det på följande sätt: Region Skåne har ett tydligt mandat
att driva och bevaka de regionala utvecklingsfrågorna samt (...) RTI-planering
[RTI=Regional transportinfrastruktur]. I realiteten har regionen valt att lig
mycket lågt i planeringsfrågor. Detta har i sin tur medfört att länsstyrels
antagit en mer försiktig hållning eftersom det regionala planeringsmandatet lag
på Region Skåne.
Den uppkomna situationen har lett till att möjligheterna att utveckla en funge-
rande och meningsfull planering i Skåne i realiteten har försämrats. Detta
särskilt allvarligt i den rådande situationen med en snabbare utveckling i Skån
med regionförstoring och påbörjad integration med Danmark ... Den rådan
situationen har i praktiken lett till att [kommunens namn] tillsammans med and
kommuner driver ett antal regionala planeringsfrågor.
En kommun framhåller att länsstyrelsens arbete försvåras av att kommunernas
översiktsplanearbete inte alltid ligger i fas tidsmässigt och att det drivs
olika sätt i olika kommuner.
Några kommuner antyder särskilda svårigheter när en mellankommunal fråga
sträcker sig över länsgränsen. Samordningen mellan grannlän anses inte vara
väl utvecklad.

... lösningar

Kommunerna fick även ange vilka förändringar man önskar i länsstyrelsernas arbe
med mellankommunala PBL-frågor. Flera kommuner önskar ett mer offensivt, akti
eller förebyggande agerande från länsstyrelsens sida i syfte att ska
mellankommunal samverkan inom områden som utifrån länsstyrelsens översiktli
perspektiv anses angelägna. Detta arbete bör ske tidigt i processerna och va
mer inriktat på regional utveckling än på att tillämpa restriktioner. Kommuner
önskar mer översiktliga diskussioner än att länsstyrelsen ”förlorar sig”
detaljer. Flera gemensamma seminarier och ”planeringsgrupper” efterfrågas också
Flera kommuner betonar länsstyrelsens roll som kunskapsförmedlare och framför
önskemål om ett mer aktivt arbete med att ta fram gemensamma planeringsunderl
för hela länet eller för kommuner som berörs av mellankommunala frågor.
Några kommuner menar att kommunerna själv kan ta fler mellankommunala
initiativ. Kommunförbundets lokala kontor anses kunna vara ett stöd i det
arbete.
Mellankommunala frågor som sträcker sig över länsgränser ställer särskilda krav
på länsstyrelserna. Några kommuner menar att länsstyrelserna måste agera för a
länsgränsen inte ska bli ett hinder för mellankommunal samordning ell
samverkan.

**FOOTNOTES**
[127]: Märk att medelvärden endast finns att tillgå för tretton län och att
kommunurvalet i respektive län är litet.
[128]: Antalet kommuner som besvarade frågan var 27. Ett tiotal kommuner
avstod således från att ta ställning till påståendet.
7 Extern handel som mellankommunal PBL-fråga

Enligt regeringens bedömning bör etablering av externa köpcentra övervägas i e
regionalt perspektiv. Det är särskilt viktigt att underlaget för beslut
etablering tydligt redovisar förväntade effekter bl.a. på trafikarbet
serviceutbud och tätortscentra både i ett mellankommunalt och loka
perspektiv.[129]

Inledning

Som framgått av tidigare kapitel har frågor om etablering av storskalig hand
utanför kommunernas centralorter väckt mycken debatt. Problemen med dessa exter
handelsetableringar är bl.a. att de vanligen förutsätter bilinnehav och därm
ökar biltrafiken. De externa etableringarna kan också bidra till att försva
handelsutbudet i centralorterna och i omgivande landsbygdsområden. Ett försämr
utbud i kombination med ökat behov av bil gör att mindre rörliga, ofta socia
mer utsatta, grupper drabbas. De fördelar som nämns är ofta lägre priser o
generösa öppettider.

I vissa fall kan man även befara att handelssituationen i angränsande kommuner
påverkas på ett negativt sätt. Planeringen av dessa etableringar har därmed of
en mellankommunal dimension. Frågans sprängkraft understryks dessutom av att d
är nära nog uteslutande planer som omfattar externhandelsetableringar s
länsstyrelserna har prövat med motivet att den mellankommunala samordningen in
har varit lämplig.
Som har nämnts ovan har regeringen för avsikt att inkludera frågan om externa
köpcentrum för dagligvaruhandel i den översyn av PBL som tidigare h
aviserats.[130]

Handelsändamålet i PBL

Riksdagen har under 1990-talet främst behandlat frågan
externhandelsetableringar i samband med ställningstaganden till det s.k. handel
ändamålet i PBL. 1992 beslutade riksdagen att lätta på de restriktioner som fan
för ändamålen med olika handelsetableringar.[131] Kommunerna fråntogs möjlighet
att genom detaljplanebestämmelser närmare reglera formen för handeln inom plan
avsedda för handelsändamål. Motivet till förändringen var att främ
konkurrensen. Med förändringarna var det inte längre en kommunal angelägenhet a
avgöra var eller i vilken omfattning livsmedelsförsäljning får ske in
detaljplanelagda områden med handelsändamål. Boverket menar att den n
bestämmelsen tycks ha tolkats så att ingen särreglering av handelsändamålet fi
ske. Detta resulterade i en betydande försiktighet bland kommunerna a
detaljplanera för handelsområden.[132]

Från och med den 1 januari 1997 infördes på nytt regler i PBL som gjorde det
möjligt att genom planbestämmelser begränsa vilken typ av handel som får bedriv
på en viss plats. Det krävs emellertid ”skäl av betydande vikt” för att
reglera handelsändamålet i en detaljplan. Detta innebär i sin tur att
begränsning inte kan ske med mindre än att den aktuella kommunen har gjort
utredning som motiverar en sådan särreglering.
Efter lagändringen har det vid flera tillfällen lämnats motionsförslag om att
riksdagen på nytt avskaffar kommunernas rätt att i detaljplan precise
handelsändamålet.[133] Bostadsutskottet har avstyrkt dessa förslag bl.a. m
hänvisning till att gällande regler ligger i linje med riksdagens begäran 19
och att farhågorna om att regleringen skulle begränsa konkurrensen fick ans
vara ogrundade. Utskottet har också pekat på att en förutsättning för att
reglering av handelsändamålet ska bli aktuell är att det föreligger särskil
skäl.[134]

Riksdagens syn på reglering av externhandelsetableringar

På senare år har det i flera riksdagsmotioner framförts krav på att det s
utarbetas en nationell policy för utveckling av externa köpcentrum inklusi
restriktioner för denna typ av etableringar. Några motionärer har även föreslag
att grannkommuner ska få vetorätt i dessa frågor samt att det införs e
moratorium för etablering av nya köpcentrum i likhet med det som finns i Nor
sedan 1999 (se nedan).[135]

Senast bostadsutskottet behandlade motioner på detta tema var våren 2001.
Utskottet avstyrkte förslagen med hänvisning bl.a. till de möjligheter s
kommunerna har att styra etableringar, länsstyrelsens ansvar för samordning o
deras bevakning av att allmänna intressen tillgodoses.[136] Utskottet erinra
dessutom om att det vid planläggning enligt PBL ska tas hänsyn till förhållande
i angränsande kommuner. Bestämmelsen ställer krav på ändamålsenlig samordning
kommunernas planläggning i syfte att åstadkomma ett samarbete mellan kommunern
Utskottet avstyrkte motionerna.

Boverkets roll

Delvis som ett resultat av den allt intensivare debatten om externa handel
etableringar gav Boverket hösten 1999 ut rapporten Handeln i planeringe
Rapporten var en utvidgning av ett arbete vars syfte ursprungligen var att bely
innehållet i den lagändring som trädde i kraft den 1 januari 1997 avseen
handelns reglering i detaljplaneringen (se ovan). Syftet med rapporten var bl.
att visa på de möjligheter PBL ger när man planerar för handel.[137]

I rapporten beskriver Boverket utvecklingslinjer inom handelsstrukturen och de
problem dessa kan medföra. Vidare redovisas en del internationella trender
området samt den betydelse handeln har inte bara ur ett lokaliseringsperspektiv
Boverkets analys mynnade bl.a. ut i att man rekommenderade att kommunerna
upprättar en handelspolicy. Man menade också att de handelsetableringar s
påverkar förhållanden i angränsande kommuner ska behandlas på regional nivå
att de mellankommunala intressena sammanvägs. Boverket betonade betydelsen av a
kommunerna beskriver den egna förväntade nyttan av en etablering på e
genomgripande sätt.
I detta sammanhang bör även nämnas att Boverket betonade länsstyrelsernas
tydliga roll i utvecklingen av en regional samsyn kring frågor
handelsetableringar. Det gäller bl.a. att länsstyrelsen bör uppmärksamma berör
kommuner på förhållanden som behöver samordnas i ett mellankommunalt perspekti
Vidare bör länsstyrelsen medverka till att etableringar som förväntas
mellankommunala eller regionala konsekvenser konsekvensbeskrivs i den kommuna
översiktsplanen eller i en särskild handelspolicy och att erforderlig samordni
sker mellan berörda kommuner. Boverket menade vidare att om en kommun har gjo
erforderliga strategiska bedömningar av en etablering bör detta få stor betydel
för länsstyrelsens agerande.
Boverkets rapport spreds till kommuner, länsstyrelser m.fl. berörda parter, och
verket har sedan rapporten publicerades genomfört flera seminarier kri
externhandelsfrågor. Boverket har inte gjort någon systematisk uppföljning av v
detta arbete har lett till, som exempelvis fler kommunala handelsstrategier. M
gör dock bedömningen att det görs mellan fem och tio mer genomarbetade kommuna
handelsstrategier. Dessa inkluderar grundliga statistikstudier, djupa
utredningar och konsekvensbedömningar. Därutöver görs en del enkla
detaljhandelsutredningar. Det förekommer även att kommuner på ett mer ell
mindre utvecklat sätt tar ställning till handelsfrågor i sina översiktsplaner.
De enda försök med regionala handelsstrategier som Boverket känner till är det
som Region- och trafikplanekontoret har gjort i Stockholms län samt det i Skå
län som beskrivs närmare längre fram i detta kapitel.

Konkurrensverket om PBL och extern handel

I oktober 2001 presenterade Konkurrensverket (KKV) rapporten Kan kommuner
pressa matpriserna?[138] KKV konstaterade att en viktig förklaring till a
Sverige har matpriser som ligger väl över OECD-genomsnittet är de begränsning
som finns för en aktör att etablera sig på marknaden. Kommunernas detaljplaneri
är, enligt KKV, en avgörande faktor i det avseendet.

En genomgång av 16 000 detaljplaner i 162 kommuner visade, enligt KKV, att en
ökad marknadsandel för lågprisbutiker och stormarknader ofta resulterar i
generellt sett lägre prisnivå än den genomsnittliga i landet. Detta samba
ansågs vara än tydligare i storstadskommunerna än i övriga landet.
KKV menade också att de handelsutredningar som görs i samband med planeringen
nästan uteslutande fokuserar de negativa effekterna av en etablering och att f
lite kraft läggs på att belysa motåtgärder för att undvika att exempelvis hande
i en stadskärna utarmas. KKV föreslog därför att PBL förtydligas när det gäll
konkurrensintresset för att därigenom säkerställa att både positiva och negati
effekter av handeln vägs in i bedömningen. KKV ansåg också att kunskapen
konkurrensfrågorna bör stärkas i det kommunala planarbetet. Både länsstyrels
och KKV kan här spela en viktig roll.

Nordisk utblick

Frågan om externhandelsetableringar diskuteras flitigt även i de andra nordis
länderna. Mot den bakgrunden gav Miljödepartementet i samverkan med si
motsvarigheter i Norge, Danmark, Island och Finland ut en gemensam skrift
planläggning för detaljhandel i Norden.[139]

Av rapporten framkommer att de olika länderna har hanterat frågan på lite olika
sätt. Detta beror till viss del på grundläggande olikheter i plansystemen s
bl.a. sammanhänger med rollfördelningen mellan den nationella, regionala o
lokala nivån. I Danmark tillkom en ny lag 1997 som tydligare uttryckte krav
att handel ska lokaliseras till stadskärnorna. Möjligheterna till handelstillvä
i de större städerna begränsades och främjades i mindre och mellanstora städe
Etablering av nya butikscentrum skulle undvikas. I Danmark har regionplanering
större betydelse än i Sverige och i dessa planer läggs en struktur fast för d
samlade detaljhandeln för hela länet (amtet). Där regleras också den maxima
storleken på butiker som kan planläggas i den kommunala planläggningen. I Danma
finns dessutom tydligare nationella mål för detaljhandelns utveckling än
Sverige.
I Norge infördes 1999 ett femårigt stopp för tillkomsten av butiksarealer
överstigande 3000 m2 utanför stadskärnorna. Detta stopp kommer att ersättas av
nya regionala fylkesplaner som är under utarbetande. I dessa ska bl.a. riktlinj
för detaljhandelns lokalisering och omfattning slås fast. Samtidigt ses d
norska motsvarigheten till PBL över i syfte att strama upp reglerna f
handelsetableringar.
Finland antog år 2000 en ny markanvändnings- och bygglag. I lagen framkommer
att stadskärnorna ska prioriteras vid lokalisering av större handelscentru
Liksom i Danmark läggs en övergripande regional struktur för handelsutveckling
fast i det som betecknas landskapsplan. Landskapsplanen utarbetas
landskapsförbunden i dialog med Miljöministeriet. Landskapsförbundet är
sammanslutning av kommunerna i en region.
I den beskrivning som görs av förhållandena i några av de gränsområden där det
förekommer externa handelsetableringar (Öresundsregionen m.fl.) konstateras a
den svenska planläggningen för detaljhandel skiljer sig från motsvaran
planläggning i grannländerna. Man noterar att det i den offentliga planering
under en längre tid har varit en mindre fokusering på detaljhandelns lokaliseri
i Sverige och att den i stället främst styrs av handelns egna intressen. Det
har resulterat i en större extern etablering och i att handelscentrum h
lokaliserats nära gränsen till en grannkommun.
I sammanhanget kan även nämnas att det i de flesta av EU:s medlemsländer finns
en nationell policy för hur man ska hantera externhandelsfrågor och hur man k
hindra en ogynnsam utveckling. Sverige saknar en sådan policy, vilket gör a
förhållandena mer liknar de i USA där handeln i allt större utsträckning inrikt
mot bilberoende externhandel.[140]

Extern handel i Skåne län

Inledning

Skåne län är tätbefolkat och består av många till ytan relativt små kommune
Avstånden mellan kommunernas centralorter är ofta litet, vilket gör att stör
externhandelsetableringar inte sällan har upptagningsområden som påverkar hande
i en eller flera grannkommuner.
Med Öresundsbrons tillkomst växte förväntningarna på en tillväxt i handeln.
Fler skånska kommuner planerade därför etablering av externa handelscentru
Situationen blev så kritisk att den danske miljöministern uppvaktade den svens
inrikesministern för en diskussion om situationen. Detta bl.a. mot bakgrund
att man i Danmark då nyligen hade antagit strängare etableringsbestämmelse
Länsstyrelsen i Skåne län beskrev situationen på följande sätt:
Det finns en oro på den danska sidan över att en tillåtande policy angående
externhandel i Sverige motverkar deras egna strävanden att genom en m
restriktiv planering sörja för välmående stadskärnor.[141]

Länsstyrelsen som kunskapsförmedlare

Länsstyrelsen i Skåne län tog i slutet av 1990-talet initiativ till att det
dåvarande Regionförbundet Skånes regi togs fram en för samtliga kommuner i Skå
gemensam policy avseende externhandelsetableringar. Styrelsen för regionförbund
rekommenderade kommunerna att följa policyn, men politikerna i den nya regiona
myndigheten Region Skåne valde att inte ta ställning till policyn. Dokumentet h
emellertid legat till grund för länsstyrelsens agerande i två av de fall s
beskrivs närmare nedan. Länsstyrelsens syn på behovet av en gemensam hållning
denna fråga kan sammanfattas på följande sätt:
Det mellankommunala och regionala samarbetet återkommer ständigt som en av de
viktigaste faktorerna för att nå en godtagbar utveckling
externhandelsetableringar. I avsaknad av lagstiftning som direkt regler
handelsplaneringen krävs en regional samsyn i frågan.[142]
Länsstyrelsen har också genomfört en kartläggning av förekomsten av extern
handel i Skåne. Länsstyrelsen menade att ett samlat planeringsunderlag kunde va
värdefullt för den fysiska planeringen både i kommunerna och på länsstyrelse
Kartläggningen skulle komplettera kommunernas eget underlagsmateria
Länsstyrelsen betonade också att handels-etableringar i många fall är
mellankommunal fråga och att det därför kunde vara nyttigt för kommunerna a
känna till kringliggande kommuners utbyggnadsplaner för att bättre kunna plane
i den egna kommunen.
Som underlag för kartläggningen användes bl.a. en enkät till samtliga 33
kommuner i länet med frågor om förekomsten av extern handel av region
betydelse. Därutöver gjordes en genomgång av handelsfrågornas hantering i
kommunala översiktsplanerna.[143]
Vid länsstyrelsens genomgång av kommunernas översiktsplaner framkom att det i
fråga om extern handel ofta talades om samordning, behovet av en gemens
strategi och policy. Detta tog länsstyrelsen fasta på och skapade, m
utgångspunkt från den politiskt icke förankrade externhandelspolicy som tidiga
hade utarbetats av Regionförbundet Skåne, det man kallade en praxis för plan
som inbegriper handel. Denna praxis kan sammanfattas med att länsstyrelsen
Skåne län betraktar etableringar som innefattar mer än 3 000 m2 handelsyta s
mellankommunala frågor. Man ställer då krav på konsekvensbeskrivningar, of
kompletterade med trafikutredningar och handelsutredningar, samt yttranden fr
berörda kommuner.
Länsstyrelsen i Skåne län har vissa planer på ett fortsatt arbete med
handelsfrågorna. Tanken är bl.a. att ta fram goda exempel
konsekvensbeskrivningar, handelsutredningar, trafikutredningar m.m. i samband m
externa handelsetableringar.

Fallet Stora Bernstorps industriområde i Burlövs kommun

Burlövs kommun antog i augusti 1996 en detaljplan för en del av Stora Bernstor
industriområde.[144] Syftet med planen var att inom en yta på ca 40 000 m2 ska
friare etableringsmöjligheter för all typ av handel inklusive livsmedelshande
Länsstyrelsen hade under samrådsskedet inga invändningar mot planen
mellankommunal synvinkel och beslutade sedermera att inte pröva planen enligt
kap. 1 § PBL. Visserligen konstaterade länsstyrelsen att planen berörde frågor
regionalt och mellankommunalt intresse. Enligt då gällande bestämmelser var d
dock inte tillåtet att begränsa handelsändamålet i en plan varför plane
slopande av detta förbud, enligt länsstyrelsens uppfattning, var
överensstämmelse med lagens intentioner. Länsstyrelsen menade att Burlövs komm
i ett område som redan var avsatt för handelsändamål hade gjort en anpassni
till gällande rätt.
Planen överklagades av Lund och Malmö kommuner bl.a. med motiveringen att
planens tillkomst borde ha föregåtts av ett programarbete som hade möjliggjo
för berörda grannkommuner att framföra synpunkter på planen i ett tidigt sked
Malmö kommun menade att det var uppenbart att en livsmedelsanläggning i d
aktuella området riktade sig till boende i östra Malmö kommun och till pendla
mellan Staffanstorp och Malmö. Lunds kommun ansåg att ärendet hade såd
mellankommunal betydelse att bristerna i handläggningen inte kunde anses va
försumbara.
I sitt avslag på överklagandena framhöll länsstyrelsen att de åberopade
mellankommunala intressena i allt väsentligt borde ha kopplats ti
konkurrensfrågan, vilken man ansåg hade särskild tyngd i gällande rät
Länsstyrelsen menade att det därför kunde ifrågasättas om de överklagan
kommunerna var så berörda att samråd måste tillämpas.
Malmö och Lunds kommuner överklagade länsstyrelsens beslut till regeringen. I
ett yttrande framhöll Boverket bl.a. att avsteg från en översiktsplan inte b
tillåtas utan ingående utredning och motivering. Detta gäller särskilt ett
”grannkommunpåverkande” läge i en tät region som den aktuella. Boverket föresl
att överklagandena skulle bifallas.
I sin behandling av ärendet konstaterade regeringen bl.a. att angränsande
kommuner skulle påverkas av en etablering och att de därför ansågs ha e
berättigat intresse av samråd i planfrågan. Regeringen ansåg vidare a
etablering av externa köpcentrum bör övervägas i översiktlig planering och i e
regionalt perspektiv. Regeringen ansåg att det förelåg brister i dessa avseend
i det aktuella detaljplaneärendet. Vidare betonade regeringen vikten av a
beslutsunderlaget vid externhandelsetableringar redovisar förväntade effekter
bl.a. konkurrenssituation och serviceutbud både i ett lokalt och e
mellankommunalt perspektiv. Även här förelåg, enligt regeringens uppfattnin
brister i det aktuella ärendet. Sammantaget innebar detta att regeringen ans
att det fanns grund för att upphäva planbeslutet.[145]

Fallet Örja Östra i Landskrona kommun

I juni 1998 beslutade Landskrona kommun att anta en detaljplan för området Ör
Östra i norra delen av kommunen. Planen innebar en ändring från att ha gäl
kontor och småindustri med mindre handelsinslag till att möjliggöra etablering
en större handelsanläggning. Tanken var att etablera en s.k. factory outlet
området. Planens utformning tillät emellertid all typ av handel exklusi
livsmedelshandel.[146]
Länsstyrelsen upphävde sedermera planen.[147] Man konstaterade att frågan om
externa handelsetableringar hade behandlats vid en av länsstyrelsen anordn
konferens och att Regionförbundet hade åtagit sig att utreda frågan bl.a. i syf
att presentera ett förslag till policy för denna typ av etableringa
Länsstyrelsen konstaterade också att grannkommunerna hade hörts under samråd o
utställning och att Helsingborgs stad hade ansett att planförslaget mås
kompletteras med en redovisning av de regionala konsekvenserna. Helsingborg ans
vidare att det inte fanns några garantier för att det verkligen skulle bli frå
om en s.k. factory outlet och att en utredning därför borde redovi
konsekvenserna även av en detaljhandelsetablering av ”normal stormarknadstyp”.
Även Svalövs och Lunds kommuner hade synpunkter på planen. Svalöv villkorade
sin tillstyrkan av planen med att livsmedelshandel eller annan detaljhandel in
fick bli aktuell i området. Lunds kommun menade att innan det hade konstatera
att ytterligare extern handel av den typ som planen omfattade inte stod
konflikt med målsättningen om en långsiktigt hållbar utveckling såväl i Lund s
i Skåne i övrigt borde ingen ytterligare extern handel tillåtas. Även de f
amtskommunala myndigheterna i Köpenhamnsområdet hade framfört synpunkter ti
länsstyrelsen om att den aktuella handelsetableringen inte innebar en långsikti
hållbar lösning mellan länderna.
Sammantaget ansåg länsstyrelsen bl.a. att då detaljplanen tillät annan
detaljhandel än en factory outlet kunde en etablering eventuellt påver
förhållanden i angränsande kommuner. Man menade därför att planen inte kun
anses vara förenlig med de hänsyn som anges i 12 kap. 1 § PBL.
Landskrona kommun överklagade länsstyrelsens beslut om upphävande till
regeringen. Boverket ombads att lämna synpunkter och författade då ett omfattan
yttrande.[148] Detta baserade sig till stor del på innehållet i verkets rappo
Handeln i planeringen (se ovan). Boverket konstaterade att fallet var
principiellt viktig natur och att det var första gången som staten genom
länsstyrelse hade tillämpat prövningsgrunden bristande mellankommunal samordni
i en fråga om handel. Boverket gjorde, liksom länsstyrelsen, bedömningen att d
speciella handelsform som var aktuell (factory outlet) endast skulle få begräns
inverkan på förhållanden i angränsande kommuner. Verket ansåg därför att
Landskrona kommun i samråd med länsstyrelsen, Regionförbundet och berör
grannkommuner kunde komma fram till en sådan utformning av detaljplanen att d
endast gav utrymme för den avsedda handeln kunde den vara möjlig att acceptera
mellankommunalt perspektiv.
Kommunen medgav, efter att ha tagit del av Boverkets yttrande, att detaljplanen
fick ändras enligt 13 kap. 8 § PBL på ett sådant sätt att handeln i det aktuel
området begränsades till att gälla s.k. factory outlet-försäljning. Med den
revidering ansåg Boverket att planen var acceptabel ur mellankommun
synvinkel.[149] Inte heller länsstyrelsen hade något att erinra mot d
reviderade versionen. Regeringen upphävde därför länsstyrelsens beslut o
fastslog den reviderade versionen av planen.[150]

Fallet Center Syd i Kävlinge kommun

I november 1997 antog Kävlinge kommun en detaljplan som syftade till a
möjliggöra en utvidgning av handelsmöjligheterna vid det s.k. Center Sy
Utvidgningen avsåg dock inte livsmedelshandel. Under planläggningen framför
flera grannkommuner invändningar mot planen. Motiven var bl.a. risken f
utarmning av stadskärnor, ökad biltrafik och bilberoende. Detaljplan
överklagades också av Lunds kommun bl.a. med motiveringen att planförslaget bor
ha grundats på ett program och att samråd borde ha skett med berörda kommun
tidigare i planeringsprocessen.
Länsstyrelsen beslutade i december 1997 att pröva planen enligt 12 kap. 1 § PBL
med hänvisning till befarade brister i den mellankommunala samordninge
Prövningen skedde parallellt med det ovan beskrivna fallet Örja Östra o
resulterade i att länsstyrelsen upphävde planen.[151] Motivet till prövningen v
bl.a. att den tänkta etableringen ansågs ha en mellankommunal påverkan och a
det därför måste ske en mellankommunal samordning. Man menade att detaljplan
var ett bidrag till koncentrationen av handeln i regionen till stora exter
belägna handelscentrum vilket riskerade att utarma näraliggande stadskärnor o
tätortscentrum på handel och annan service samt att dessa skulle förlora sin ro
som mötesplats. Dessutom menade man att planen bidrog till att förstärka d
inomregionala obalansen och till att vissa konsumentgrupper åsidosattes. Den
påverkan på förhållanden i andra kommuner föranledde länsstyrelsen att upphä
planen då den inte ansågs vara förenlig med de hänsyn som anges i 12 kap. PB
Länsstyrelsen hänvisade även till den externhandelspolicy som hade utarbetats
Regionförbundet i Skåne.
Kävlinge kommun överklagade sedermera länsstyrelsens beslut till regeringen.
Regeringen ombad Boverket att yttra sig, vilket man gjorde på ett liknande sä
som i fallet Örja Östra. Kommunens överklagan drogs dock tillbaka och regering
avskrev ärendet. Skälet till att kommunen drog tillbaka sin överklagan var a
man i stället antog en ny plan där handeln begränsades till s.k. skrymmande var
i form av bilhandel och möbelförsäljning. Denna handel ansågs inte konkurrera m
stadskärnehandel i omgivande kommuner. Den nya planen förankrades hos såväl Lun
kommun som hos länsstyrelsen. Lunds kommun drog därför tillbaka sin överklag
och länsstyrelsen avstod från att pröva planen.

Extern handel i Jämtlands län

Fallet Krokom–Östersund

Utöver de redovisade fallen i Skåne har frågor om externhandelsetableringar äv
behandlats i Jämtlands län under 2001. Såväl Krokoms som Östersunds kommuner h
antagit detaljplaner som bl.a. innebär handelsetableringar i externa lägen.
Krokoms fall syftade planen bl.a. till att skapa en jämnare fördelning av hande
i Östersunds närhet. I juni beslutade länsstyrelsen att pröva planen enligt
kap. 1 § PBL. Motivet var att den aktuella planen befarades få stora konsekvens
för handeln med dagligvaror och livsmedel i regionen och att det kunde befar
att frågan inte hade samordnats på ett lämpligt sätt mellan flera kommuner. V
prövningen konstaterade länsstyrelsen att detaljplanen ej hade samordnats på e
lämpligt sätt mellan kommunerna och att planen därför skulle upphävas. Beslut
fattades av länsstyrelsens styrelse. Flera av styrelsens ledamöter anmäl
avvikande mening eller avstod från att rösta, däribland den tillförordna
landshövdingen.[152] Krokoms kommun överklagade länsstyrelsens beslut ti
regeringen. Regeringen har sänt ärendet för yttrande till Boverket och förvänt
inte ta ställning i frågan förrän under våren 2002.
Östersundsfallet väcktes strax efter Krokomfallet. Kommunen antog i augusti
2001 en detaljplan som syftade till att skapa arbetsplatser, bilistservice o
handel. Länsstyrelsen beslutade med samma motivering som i Krokomfallet att prö
planen enligt 12 kap. 1 § PBL. Med samma motivering och vid samma tidpunkt som
Krokomfallet beslutade länsstyrelsens styrelse att upphäva planen. Även i det
fall anmälde flera av styrelsens ledamöter avvikande mening eller avstod från a
rösta.[153] Liksom i Krokomfallet har Östersunds kommun överklagat länsstyrelse
beslut. Beslutet har även överklagats av ett antal företagare i det arbetsområ
som gränsar till planen. Regeringen har sänt ärendet för yttrande till Boverk
och förväntas inte ta ställning i frågan förrän under våren 2002. Troligen komm
detta att ske samtidigt i de två Jämtlandsfallen.

Extern handel i Blekinge län

Fallet Vedeby i Karlskrona kommun

I ett nyligen avslutat ärende har Länsstyrelsen i Blekinge län behandlat
detaljplan omfattande en externhandelsetablering i anslutning till Karlskro
tätort. Länsstyrelsen pekade vid samrådet i december 1999 och vid granskning
under utställningstiden i juli 2001 på bristerna i den mellankommuna
samordningen.
Den 23 november 2001 träffade länsarkitekten och ytterligare ett p
representanter för länsstyrelsen företrädare för Karlskrona kommun för a
diskutera hur ärendet skulle handläggas. Under mötet kom man bl.a. överens
vilka kompletteringar som kommunen skulle göra. Då nödvändiga komplettering
inte gjordes inom utsatt tid beslutade länsstyrelsen att pröva planen bl.a. m
motivet att den mellankommunala samordningen inte hade varit lämplig.
Länsstyrelsen beslutade dock efter prövningen att godkänna kommunfullmäktiges
beslut att anta planen.[154] Länsstyrelsen vidhöll visserligen uppfattningen a
den utökningen av det befintliga handelsområdet var av sådan volym att den mås
anses vara av mellankommunalt intresse. Länsstyrelsen ansåg att konsekvenserna
etableringen, inom kommunen och för andra kommuner, inte var redovisade
beslutsunderlaget inför antagandet. Det aktuella området fanns visserlig
utpekat som ett område för handel och verksamheter i gällande översiktsplan (fr
1991) men volymen och konsekvenserna för övrig handel inom och utanför kommun
var inte belysta.
Länsstyrelsen framhöll att endast Ronneby kommun hade tagit del av
planförslaget inför antagandet och meddelat att den inte hade några synpunkter
planförslaget. Inga andra kommuner hade beretts tillfälle att yttra si
Länsstyrelsen ansåg att påverkansområdet var större och att frågan därför berör
flera kommuner. Den mellankommunala samordningen hade, enligt länsstyrelse
uppfattning, varit bristfällig.
Under prövningstiden hade kommunen låtit Torsås och Emmaboda kommuner (Kalmar
län) yttra sig över det antagna planförslaget. Dessa hade då inga erinringar m
planen. De hade dock inte beretts tillfälle att dessförinnan ta del av d
handelsutredning som kommunen låtit komplettera planhandlingarna me
Länsstyrelsen hade därför sett till att de kommuner som enligt handelsutredning
ansetts vara berörda av etableringen (Ronneby, Emmaboda, Torsås och Karlsham
fått tillfälle att yttra sig över planen. De tre förstnämnda kommunerna vidhö
sina tidigare yttranden. Karlshamns kommun, ansåg att remisstiden hade varit f
kort och att det därför hade varit svårt att utröna på vilka grunder vis
antaganden i handelsutredningen var gjorda. Karlshamns kommun före-slog att var
detaljplan som berör ändamålet Handel och är av en viss storlek ska kompletter
med en professionellt utförd konsekvensbeskrivning med regionalt perspektiv sa
att alla Blekinges kommuner ska ingå i samrådskretsen.
Länsstyrelsens sammantagna bedömning var att det ovan beskrivna
remissförfarandet under prövningstiden hade givit berörda kommuner information
konsekvenserna av den planerade exploateringen. Detta ansåg länsstyrelsen va
ett minimum av samordning och i detta fall även tillfyllest, då ingen av
berörda kommunerna hade haft någon invändning mot planen. Länsstyrelsen mena
att det därför inte längre fanns underlag för att ifrågasätta den mellankommuna
samordningen och därmed heller ingen grund för att upphäva planen.

Extern handel i Södermanlands län

Fallet Svista i Eskilstuna kommun

Inom Eskilstuna kommun planerades i slutet av 1990-talet
externhandelsetablering i Svista nära gränsen till Strängnäs kommun. Denna skul
bli den största i länet. Under samrådet påpekade länsstyrelsen att frågan ha
mellankommunala dimensioner, att en konsekvensanalys borde ha upprättats och a
etableringen borde ha diskuterats med Strängnäs kommun. Eskilstuna kommun ans
dock att detta inte var nödvändigt.
Länsstyrelsen valde då att på egen bekostnad genomföra en konsekvensutredning
som även Strängnäs kommun fick ta del av. Utredningen visade att handeln
Strängnäs tätort skulle påverkas negativt av etableringen i Svista.[155] Tro
detta valde Strängnäs kommun att inte motsätta sig etableringen.
Enligt tjänstemän hos länsstyrelsen handlade detta om en överenskommelse mellan
kommunerna som man inte hade någon insyn i. Länsstyrelsen uppfattade det som a
det fanns ett önskemål från båda kommunerna inte ”blanda in” länsstyrelsen
frågan. Sedermera övergav Eskilstuna kommun, trots överenskommelsen m
Strängnäs, planerna på en handelsetablering i Svista.
I sammanhanget kan också nämnas att Länsstyrelsen i Södermanlands län har
agerat för att få till stånd en övergripande handelsstrategi för länets kommune
Man väckte frågan i länets partnerskap för regional utveckling, men kommuner
vara inte intresserade av att en sådan gemensam strategi utarbetades.

**FOOTNOTES**
[129]: Prop. 1997/98:165.
[130]: Prop. 2001/02:55.
[131]: Proposition 1991/92: 51, bet. 1991/92:BoU10.
[132]: Boverket, Handeln i planeringen, 1999, s. 60.
[133]: Se bl.a. motionerna 2000/01:Bo502 (m), 2000/01:Bo506 (m) yrkande 2 och
2000/01:Bo514 (m) yrkande 6.
[134]: Bet. 2000/01:BoU9.
[135]: Se bl.a. motionerna 2000/01:Bo515 (s) och 2000/01:Bo529 (mp).
[136]: Bet. 2000/01:BoU9 och bet. 1999/2000:BoU7.
[137]: Boverket, Handeln i planeringen, 1999.
[138]: Konkurrensverket, Kan kommunerna pressa matpriserna?,
Konkurrensverkets rapportserie 2001:4, 2001.
[139]: Miljø- og Energiministeriet i Danmark, Miljöministeriet i Finland,
Miljøministeriet i Norge, Miljödepartementet i Sverige, Planlægning for
detailhandel i Norden, 2000.
[140]: Boverket, Handeln i planeringen, 1999, s. 10.
[141]: Länsstyrelsen i Skåne län, Regionala analyser – Handel: Delrapport 1
Kartläggning externhandel, 2001, s. 9.
[142]: Länsstyrelsen i Skåne län, Regionala analyser – Handel: Delrapport 1
Kartläggning externhandel, 2001, s. 10.
[143]: Länsstyrelsen i Skåne län, Regionala analyser – Handel: Delrapport 1
Kartläggning externhandel, 2001.
[144]: Burlövs kommun, detaljplan för Sunnanå 12:6, Stora Bernstorps
industriområde, 1996-08-19.
[145]: Miljödepartementet, regeringsbeslut 13, 1999-11-18.
[146]: Landskrona kommun, detaljplan för Örja Östra, norra delen, 1998-06-15.
[147]: Länsstyrelsen i Skåne län, Prövning av beslut att anta detaljplan för
Örja Östra, norra delen i Landskrona kommun, 1999-01-18.
[148]: Boverket, Yttrande över överklagande av länsstyrelsens i Malmö beslut
att med stöd av 12 kap. 3 § plan- och bygglagen upphäva detaljplan för Örja
Östra, Landskrona kommun, 1999-06-01.
[149]: Boverket, Yttrande över överklagande av länsstyrelsens i Malmö beslut
att med stöd av 12 kap. 3 § Plan- och bygglagen upphäva detaljplan för Örja
Östra, Landskrona kommun; framställning nu med medgivande före regeringen att
ändra detaljplanen med stöd av 13 kap. 8 § PBL, 1999-11-12.
[150]: Miljödepartementet, regeringsbeslut 39, 2000-03-09
[151]: Länsstyrelsen i Skåne län, Prövning av beslut att anta detaljplan för
del av Löddeköpinge 23:3 (norr om Lagervägen) i Kävlinge kommun, 1999-01-18.
[152]: Länsstyrelsen i Jämtlands län, Prövning av kommunfullmäktige i Krokoms
kommun beslut att den 13 juni 2001 att anta detaljplan för Ås arbetsområde
del av Rösta 2:6 Ås Krokoms kommun, 2001-10-08.
[153]: Länsstyrelsen i Jämtlands län, Prövning av kommunfullmäktige i
Östersunds kommun beslut att den 22 aug 2001 att anta detaljplan för
arbetsplatser, bilistservice och handel vid trafikplats Odenskog (kv
Ångvälten mm) Östersunds kommun, 2001-10-08.
[154]: Länsstyrelsen i Blekinge län, Angående beslut om antagande av
detaljplan för del av Lyckå 1:1, del av Vedeby 8:7 m fl i Lyckeby, Karlskrona
kommun, Beslut, 2001-12-21.
[155]: Länsstyrelsen i Södermanlands län, Översiktlig bedömning av
detaljhandel i Eskilstuna, yttrande, 1999-12-20.
8 Vindkraftsetableringar som mellankommunal PBL-fråga

Inledning

Etablering av vindkraftverk innebär ibland sådana ingrepp i landskapet att
medför mellankommunal påverkan. Detta är inte minst påtagligt i de öpp
”vindgynnade” landskap där vindkraftsetableringar ur energiutvinningsperspekt
är lämpliga. Vindkraftsetableringar innebär vidare vissa negativa effekter
närmiljön i form av exempelvis buller.

Byggande av enskilda större vindkraftverk kräver bygglov.[156] Enligt PBL
ställs krav på detaljplan vid tillkomst av ”ny sammanhållen bebyggelse”. Den
bestämmelse kan anses omfatta etablering av s.k. vindkraftsparker. Stör
vindkraftsetableringar kräver tillstånd enligt miljöbalken och kravs ställs
att miljökonsekvensbeskrivning (MKB) upprättas.[157]

Förbättrad vindkraftsplanering

I februari 2000 inledde Energimyndigheten tillsammans med Naturvårdsverke
Boverket och Riksantikvarieämbetet ett metodutvecklingsarbete för hur planering
för vindkraft kan förbättras i den kommunala översiktsplaneringen.

Bakgrunden till projektet var bl.a. uppfattningen om att kunskapen om vindkraft
i län och kommuner är måttlig och varierande. Förutsättningarna f
vindkraftsplanering är dessutom mycket olika, vilket riskerar att bidra till a
bedömningar och beslut brister i enhetlighet. Projektets övergripande syfte
kunskapsuppbyggnad och metodutveckling som främjar fysisk planering och s
skapar bättre planeringsförutsättningar för utbyggnad av vindkraft.
Vindkraftsplaneringens mellankommunala dimensioner uppmärksammas mest i det
pilotprojekt som drivs i slättlandskommunen Svalöv. Energimyndighete
projektledare framhåller att mellankommunala frågor kan vara intressanta även
andra typer av kommuner och medger vikten av att kommuner kommunicerar i des
frågor. Ett motiv till detta är att byggnation i en kommun kan muta in områden
en grannkommun eller åtminstone påverka planeringen. Hur denna samverkan kan s
kommer att behandlas närmare i projektet.
Boverket har fått regeringens uppdrag att, i samråd med bl.a. Naturvårdsverket
och Statens energimyndighet, ta fram en handbok om lokalisering av vindkraf
Uppdraget ska redovisas till Miljödepartementet senast den 1 mars 2002. Som e
led i detta arbete har man sammanställt information från länsstyrelserna bl.a.
hur vindkraften behandlats i länsstyrelsernas regionala planeringsunderlag ell
om en särskild vindkraftspolicy har tagits fram.
Det visar sig att vindkraftsetableringar endast saknas i Kronobergs,
Södermanlands och Västmanlands län. Där är det heller inte aktuellt med utbyggn
av vindkraften. Stockholms och Dalarnas län har också svarat att det inte
aktuellt med en utbyggnad, men att ett fåtal vindkraftverk har etablerats
vissa platser.
I Kronobergs, Jönköpings, Örebro, Dalarnas, Västmanlands och Stockholms län är
inte frågan om vindkraft upptagen i länsstyrelsens regionala planeringsunderla
Ej heller i en särskild vindkraftspolicy. I Södermanlands län pågår arbete med
särskild vindkraftspolicy.

Vindkraftsetableringar i Skåne län

Länsstyrelsen som kunskapsförmedlare

Som ett led i sin kunskapsförmedlande roll utarbetade länsstyrelsen i Skåne 19
ett planeringsunderlag med riktlinjer för etablering av vindkraft o
radiomaster. Länsstyrelsen har sedermera påbörjat en handlingsplan f
vindkraftsutbyggnad som bl.a. ska omfatta en analys av olika utbyggnadsmål. Det
projekt beräknas vara avslutat hösten 2002.
I sammanhanget bör nämnas att även Region Skåne tidigare hade ambitioner att
genomföra en liknande analys. Enligt uppgift förekom vissa meningsskiljaktighet
mellan de båda myndigheterna om vem som hade ansvar för denna typ av arbet
Sedermera avstod dock Region Skåne från att driva sitt projekt vidare.
Medan länsstyrelsen arbetar med att ta fram en handlingsplan för
vindkraftsetableringar pågår det parallellt en planering f
vindkraftsetableringar ute i de skånska kommunerna. I några fall har den
planering resulterat i meningsmotsättningar. Helsingborgs stad har exempelvis
ett detaljplaneprogram pekat ut ett område nära gränsen till Landskrona komm
som lämpligt för vindkraftsetableringar. Landskrona kommun har i ett yttran
över Helsingborgs översiktsplan motsatt sig denna lokalisering. Länsstyrels
konstaterade i sitt yttrande över planprogrammet att vindkraften är
mellankommunal och regional fråga och att samordningen av planeringen inte ha
lösts på ett tillfredsställande sätt. Man menar att Helsingborg och Landskro
”gemensamt bör arbeta vidare med att komma fram till lämpliga lokaliseringar f
vindkraft så att de negativa konsekvenserna för grannkommunen så långt s
möjligt kan undvikas eller minimeras”. Om inte så sker menade länsstyrelsen a
man kunde komma att pröva ett eventuellt kommunalt detaljplanebeslut enligt
kap. 1 § PBL.[158] Detta budskap hade länsstyrelsen även framfört tidigare ti
Helsingborgs stad. Kommunen hade då kallat angränsande kommuner till e
mellankommunalt samråd om vindkraft.[159]

Länsstyrelsen som medlare

I Åstorps kommun har vindkraftsplanering orsakat spänningar i relationen m
grannkommunen Ängelholm. I ett granskningsyttrande över en fördjup
översiktsplan avseende vindkraft konstaterade länsstyrelsen att Ängelholms komm
hade erinringar mot planförslaget. Planeringen kunde därmed inte anses ha lös
på ett tillfredsställande sätt kommunerna emellan. Länsstyrelsen menade även a
den fortsatta detaljplaneringen borde ske parallellt i de båda kommunerna i d
aktuella området. Länsstyrelsen erinrade också om sina prövningsmöjlighet
enligt 12 kap. PBL.[160]
För att underlätta det fortsatta arbetet med vindkraftsplaneringen i det
aktuella området tog länsstyrelsen initiativ till ett möte med de två kommunern
Mötet resulterade i att de båda kommunerna ställde sig positiva till att övervä
möjligheterna att upprätta en gemensam översiktsplan för det aktuella området.

Vindkraftsetableringar i Uppsala län

Länsstyrelsen i Uppsala län genomförde under 1997 på uppdrag av NUTEK en stud
av förutsättningarna för vindkraftsutbyggnad i länet. Studien innehöll också e
förslag till länspolicy i enskilda tillståndsärenden. I denna policy framg
bl.a. att det vid uppförande av gruppstationer med många större vindkraftverk
den berörda kommunen bör upprättas detaljplan i samråd med vindkraftsintressent
samt att mindre, gårdsanknutna vindkraftverk bör kunna tillåtas om de inte står
strid med starka allmänna intressen.[161] I förslaget till policy näm
emellertid inget om vindkraftsetableringar ur ett mellankommunalt perspektiv.

**FOOTNOTES**
[156]: 8 kap. 2 § 6 p PBL. Med större avses vindkraftverk med en
turbindiameter överstigande två meter. Bygglov krävs även för vindkraftverk
som ligger närmare fastighetsgräns än verkets höjd samt för sådana som ska
monteras på byggnader.
[157]: Krav på MKB ställs även i 5 kap. 18 § PBL om det handlar om
detaljplanering av en anläggning med betydande miljöpåverkan.
[158]: Länsstyrelsen i Skåne län, Planprogram för del av Kvistofta 24:1 m.fl.
(vindkraft), Helsingsborgs stad, yttrande, 2001-12-03.
[159]: Helsingborgs stad, stadsbyggnadskontoret, Kallelse till
mellankommunalt samråd om vindkraft, 2001-07-03.
[160]: Länsstyrelsen i Skåne län, utställning av fördjupad översiktsplan
avseende vindkraft i norra delen av Åstorps kommun, granskningsyttrande,
2001-12-13.
[161]: Länsstyrelsen i Uppsala län, Vindkraft i Uppsala län –
lokaliseringsstudie inför riks-intresseavgränsning – förslag till
vindkraftspolicy, remiss, 1997-11-10.
9 Några ytterligare mellankommunala PBL-frågor

Sjukhuslokalisering

Länssjukhusets lokalisering i Norrbottens län

En mellankommunal fråga som med hetta diskuterades i Norrbottens län under fle
år på 1990-talet var den om lokaliseringen av det nya länssjukhuset. Detaljplan
för det alternativ som slutligen förordades, Sunderbyn i Luleå kommu
överklagades av bl.a. Bodens kommun enligt 13 kap. PBL. Motiveringen var bl.
att landstingets beslut i lokaliseringsärendet hade varit styrande för Lul
kommuns beslut. Detta hade, enligt Bodens kommun, lett till att länsstyrelsen h
avstått från att pröva det mellankommunala intresset.[162]
Länsstyrelsen avslog kommunens besvär bl.a. med motiveringen att man inte under
något skede av planprocessen hade ansett att lokaliseringen stred mot d
mellankommunala intresset. Lokaliseringen ungefär mitt mellan centralorter
ansågs göra att arbetskraftspendling, kommunikationer m.m. inte skulle påverk
på något betydande sätt. Utan närmare motivering konstaterade länsstyrelsen a
man inte ansåg att lokaliseringen stred mot det mellankommunala intresset och a
en prövning enligt 12 kap. 1 § 2 PBL därför inte skulle ske.[163]
Länsstyrelsens beslut överklagades sedermera till regeringen som avslog Bodens
kommuns besvär med motiveringen att avvägningen mellan skilda allmänna intress
rörande lokaliseringen samt synpunkter på hanteringen av planärendet in
utgjorde skäl att ändra länsstyrelsens beslut.[164]

Framtidsfrågor med mellankommunala inslag

Vid intervjuer med företrädare för länsstyrelser och kommuner är det ett p
”nya” planfrågor som flera anser kommer att medföra ökade krav på mellankommun
samordning.

Miljökvalitetsnormer

Den fråga som tycks uppfattas som den mest problematiska är tillämpningen o
konsekvenserna av bestämmelserna om miljökvalitetsnormer (MKN) i miljöbalke
Främst gäller detta de som avser luftkvalitet, kanske främst i storstadsområden
MKN kommer att vara en viktig faktor att ta hänsyn till inte minst
infrastrukturplaneringen. I den händelse det finns risk att en MKN överträ
måste en viss planerad etablering modifieras eller stoppas. I ett åtgärdsprogr
ska man redovisa hur kvaliteten kan återställas eller säkras. Handlar d
exempelvis om ett vägprojekt kan man tvingas till alternativa lösningar som g
upphov till andra olägenheter. Det kan också bli tal om att hänvisa en ökan
trafikvolym till befintliga vägar i andra kommuner. Inte minst i Stockholms- o
Göteborgsområdena innebär detta ökade krav på en väl utvecklad mellankommun
samordning.

Infrastruktur för telekommunikation

En annan fråga som ofta nämns som en ny planfråga med mellankommunala inslag
byggandet av infrastruktur för mobil telekommunikation, främst master. Des
master kräver som regel endast bygglov och kraven på mellankommunal samordning
därmed begränsade. Ett problem är dock att operatörerna i många fall träff
överenskommelser med enskilda kommuner. Då lokaliseringen av masterna sker eft
ett visst mönster med vissa givna avstånd, kan dessa överenskommelser begrän
möjligheterna för kringliggande kommuner att styra masternas lokalisering. Någ
av de intervjuade efterfrågar planering på regional nivå för att undvika det
problem eller att länsstyrelserna verkar för att en mellankommunal samordni
kommer till stånd i ett tidigt skede av lovprocesserna.

EU:s Vattendirektiv

En ytterligare fråga som nämndes vid intervjuer och i enkäterna var tillämpning
av EU:s vattendirektiv. Länsstyrelsernas ansvar när det gäller att främ
mellankommunal samordning gäller ju, enligt PBL, även hushållningen med vatte
Om en plan i en kommun uppströms i ett vattensystem förväntas få konsekvenser f
en kommun nedströms ska länsstyrelsen således verka för att den mellankommuna
samordningen säkerställs. Om så inte sker ska man pröva planen enligt 12 kap. 1
PBL. Med EU:s vattendirektiv skärps kraven på hushållningen med vatten och därm
även kraven på mellankommunal samordning inom PBL-området. Vattendirektivets kr
på förvaltningsplaner och åtgärdsprogram uppfattas av många som typis
mellankommunala frågor. Några menar att det är oklart hur dessa kommer a
förhålla sig till det kommunala planmonopolet och PBL:s krav på mellankommun
samordning.

**FOOTNOTES**
[162]: Länsstyrelsen i Norrbottens län, Överklagande av detaljplan för
sjukhus i Södra Sunderbyn, Luleå kommun, 1994-05-16.
[163]: Länsstyrelsen i Norrbottens län, Överklagande av detaljplan för
sjukhus i Södra Sunderbyn, Luleå kommun, 1994-05-16.
[164]: Miljö- och naturresursdepartementet, regeringsbeslut 12, 1994-11-24.
10 Sammanfattande slutsatser

Allmänt

- Den mellankommunala samordningen inom PBL-området innebär som regel inga
större problem för de planläggande kommunerna eller för länsstyrelsen.
Med undantag för handelsfrågorna är den mellankommunala samordningen i
stora delar av landets mer glesbefolkade områden i princip att betrakta
som en icke-fråga.
-
- PBL:s bestämmelser till gagn för hanteringen av mellankommunala frågor
anses av många vara tillfyllest. I de relativt få fall där allvarligare
mellankommunala samordningsproblem uppkommer är detta ofta ett resultat
av bristande tillämpning av gällande bestämmelser, bl.a. från
länsstyrelsernas sida.
-
- Då den mellankommunala samordningen fungerar förhållandevis väl bör
länsstyrelserna, enligt fler bedömare, i stället ägna mer resurser åt
att säkerställa en tvärsektoriell regional samordning av olika statliga
intressen.
-
- Mellankommunala PBL-frågor har nyligen berörts i flera olika sammanhang.
Det gäller bl.a. den regionalpolitiska propositionen (prop. 2001/02:4)
samt infrastrukturpropositionen (prop. 2001/02:20). Vidare diskuteras
dessa frågor i samband med miljömålspropositionen (2000/01:130) och i
regeringen förslag till reformerad länsförvaltning (prop. 2001/02:7).
Vissa PBL-frågor utreds för närvarande av en arbetsgrupp inom
Regeringskansliet. Regeringen har vidare aviserat en större översyn av
PBL. Översynen ska bl.a. innefatta överväganden kring frågor om externa
handelsetableringar. Även Riksdagens revisorer har nyligen förespråkat
en översyn av PBL. Det arbete som under senare år har drivits av NUTEK
och Boverket inom ramen för EU:s gemensamma planeringsperspektiv (ESDP)
har tydliga kopplingar till mellankommunala PBL-frågor.
-

Regionalt eller mellankommunalt?

- Trots förhållandevis små problem med mellankommunal samordning inom PBL-
området finns det en utbredd uppfattning om att den regionala
planeringen bör stärkas. Detta kan delvis förklaras med varierande
uppfattningar om vilka frågor som är mellankommunala och vilka som är
att betrakta som regionala.
-
- Få förespråkar förändringar i PBL som ett medel för att stärka den
regionala planeringen. De kommunala samverkansorgan som blir möjliga att
bilda fr.o.m. 2003 och EU:s gemensamma planeringsperspektiv (ESDP) ses
som faktorer som kan höja den regionala planeringens status.
-

Länsstyrelsernas metoder

- Länsstyrelsernas främsta metod för att säkerställa en lämplig
mellankommunal samordning är att under planeringens olika skeden påpeka
vilka frågor som kan innefatta mellankommunala dimensioner och som
därför bör samordnas med andra kommuner. Relativt få länsstyrelser anger
framtagandet av särskilda underlagsmaterial där mellankommunala frågor
belyses som en viktig metod. Detta trots att PBL skärptes på denna punkt
i mitten av 1990-talet.
-
- Länsstyrelsernas möjligheter att på ett tidigt stadium säkerställa en
lämplig mellankommunal samordning försvåras av att en viktig arena för
detta, nämligen den kommunomfattande översiktsplaneringen, är lågt
prioriterad i många kommuner.
-

Överprövningar och överklaganden

- Det är ovanligt att länsstyrelserna prövar och upphäver planer med
hänvisning till att den mellankommunala samordningen inte har varit
lämplig. Den huvudsakliga förklaringen till detta torde vara att
kommunerna, med eller utan länsstyrelsens stöd, säkerställer en lämplig
mellankommunal samordning under planeringsprocessernas tidiga skeden.
-
- Det är ovanligt att kommuner överklagar varandras planer med hänvisning
till att den mellankommunala samordningen inte har fungerat.
-
- Det är mycket ovanligt att länsstyrelser förordnar om att lov eller
förhandsbesked ska prövas med motiveringen att man vill säkerställa
mellankommunal samordning. Det är likaså mycket ovanligt att regeringen
utfärdar planförelägganden med den motiveringen.
-
- Få menar att PBL behöver ändras för att säkerställa en lämplig
mellankommunal samordning. När det gäller den statliga kontrollen finns
det dock mycket varierande uppfattningar om huruvida länsstyrelserna kan
tillämpa prövningsgrunden ”inte lämplig mellankommunal samordning” om
kommuner är överens i en planfråga.
-

Mellankommunala ”problemfrågor”

- Den fråga som är i särklass vanligast bland de som anses kunna skapa
mellankommunala samordningsproblem är etablering av extern handel,
företrädesvis med inslag av livsmedelshandel. Vindkraftsetableringar
nämns också ofta bland dessa frågor.
-
- På senare tid har länsstyrelserna i två län valt att pröva och upphäva
planer som innefattar externhandelsetableringar med motiveringen att den
mellankommunala samordningen inte har varit lämplig. Liknande
etableringar i andra län har inte resulterat i någon prövning.
-
- Infrastrukturfrågor lyfts sällan fram som mellankommunala problemfrågor.
Förklaringen tycks främst vara infrastrukturplaneringens karaktär där
den mellankommunala samordningen huvudsakligen sker i
länstransportplaner på regional nivå. Kommunerna får i mångt och mycket
anpassa sin egen planering till denna ”uppifrånplanering” och agerar mer
sällan för att motverka infrastruktursatsningar.
-
- Bostadsförsörjningsfrågor och planering av verksamhetsområden tycks mer
sällan uppfattas som frågor som ställer krav på mellankommunal
samordning. Dessa frågor kännetecknas i viss utsträckning av
”mellankommunal konkurrens”, och det kan även vara svårt för
länsstyrelserna att avgöra vad som i sammanhanget är att betrakta som en
”lämplig mellankommunal samordning”.
-
- ”Nya” planfrågor som sannolikt kommer att innebära mellankommunala
samordningsproblem är miljöbalkens bestämmelser om miljökvalitetsnormer,
byggandet av fasta anläggningar för mobil telekommunikation samt
tillämpningen av EU:s vattenkvalitetdirektiv.
-
Referenser

Skriftliga källor

Bostadsutskottets betänkande 1999/2000:BoU7

Bostadsutskottets betänkande 2000/01:BoU9

Boverket och Naturvårdsverket, Miljöinriktad fysisk planering, 2000

Boverket, 13 utmaningar för den fysiska samhällsplaneringen – Förslag ti
strategi, 2000

Boverket, Boken om översiktsplan – Del I-IV, 1991

Boverket, Erfarenheter av översiktsplanearbetet – Huvudrapport juni –92, 1992

Boverket, Handeln i planeringen, 1999

Boverket, Mellankommunala frågor i kommunal planering – redovisning av exemp
och kommentarer, PBL/NRL-underlag nr 38, 1992

Boverket, Yttrande över överklagande av länsstyrelsens i Malmö beslut att m
stöd av 12 kap. 3 § plan- och bygglagen upphäva detaljplan för Örja Östr
Landskrona kommun, 1999-06-01

Boverket, Yttrande över överklagande av länsstyrelsens i Malmö beslut att m
stöd av 12 kap. 3 § plan- och bygglagen upphäva detaljplan för Örja Östr
Landskrona kommun; framställning nu med medgivande före regeringen att änd
detaljplanen med stöd av 13 kap. 8 § PBL, 1999-11-12

Burlövs kommun, detaljplan för Sunnanå 12:6, Stora Bernstorps industriområd
1996-08-19

Europeiska kommissionen, Det regionala utvecklingsperspektivet inom Europeis
unionen – Mot balanserad och hållbar utveckling av EU:s territorium, Byrån f
Europeiska gemenskapernas officiella publikationer, 2000

Förordning (1997:1258) med Länsstyrelseinstruktion

Helsingborgs stad, stadsbyggnadskontoret, Kallelse till mellankommunalt samråd
vindkraft, 2001-07-03

Höög, Terese och Sunesson, Camilla, Varför Vägverket medverkar i den kommuna
fysiska planeringen, PLAN, 1/2001, s. 26 och 30.
Konkurrensverket, Kan kommunerna pressa matpriserna?, Konkurrensverke
rapportserie 2001:4, 2001

Konstitutionsutskottets betänkande 2001/02:KU7

Lag (1987:147) om regionplanering för kommunerna i Stockholms län

Landskrona kommun, detaljplan för Örja Östra, norra delen, 1998-06-15

Länsstyrelsen i Blekinge län, Angående beslut om antagande av detaljplan för d
av Lyckå 1:1, del av Vedeby 8:7 m fl i Lyckeby, Karlskrona kommun, Beslut, 200
12-21

Länsstyrelsen i Blekinge län, samråd om förslag till översiktsplan för Karlskro
kommun – Karlskrona.se, Blekinge län, 2001-09-03

Länsstyrelsen i Jämtlands län, Prövning av kommunfullmäktige i Krokoms komm
beslut att den 13 juni 2001 att anta detaljplan för Ås arbetsområde del av Rös
2:6 Ås Krokoms kommun, 2001-10-08.

Länsstyrelsen i Jämtlands län, Prövning av kommunfullmäktige i Östersunds komm
beslut att den 22 aug 2001 att anta detaljplan för arbetsplatser, bilistservi
och handel vid trafikplats Odenskog (kv Ångvälten mm) Östersunds kommun, 2001-1
08

Länsstyrelsen i Norrbottens län, Överklagande av detaljplan för sjukhus i Söd
Sunderbyn, Luleå kommun, 1994-05-16

Länsstyrelsen i Skåne län, En regional överblick – Kartläggning och analys
regionala frågor, 2001

Länsstyrelsen i Skåne län, Planprogram för del av Kvistofta 24:1 m.f
(vindkraft), Helsingsborgs stad, yttrande, 2001-12-03

Länsstyrelsen i Skåne län, Prövning av beslut att anta detaljplan för Örja Östr
norra delen i Landskrona kommun, 1999-01-18

Länsstyrelsen i Skåne län, Prövning av beslut att anta detaljplan för del
Löddeköpinge 23:3 (norr om lagervägen) i Kävlinge kommun, 1999-01-18

Länsstyrelsen i Skåne län, Regionala analyser – Handel: Delrapport 1 Kartläggni
externhandel, 2001

Länsstyrelsen i Stockholms län, yttrande över Plan- och byggprocessens längd
rapport 2000/012:14

Länsstyrelsen i Södermanlands län, Översiktlig bedömning av detaljhandel
yttrande, 1999-12-20

Länsstyrelsen i Uppsala län, Vindkraft i Uppsala län – lokaliseringsstudie inf
riksintresseavgränsning – förslag till vindkraftspolicy, remiss, 1997-11-10

Länsstyrelsen i Västra Götalands län, Program för kollektivtrafikprojekt
Kringen, delen Folkungabron–Skånegatan, Göteborgs kommun – Samrådshandli
december 1997, 1999-03-01

Miljö- och naturresursdepartementet, regeringsbeslut 12, 1994-11-24

Miljø- og Energiministeriet i Danmark, Miljöministeriet i Finlan
Miljøministeriet i Norge, Miljödepartementet i Sverige, Planlægning f
detailhandel i Norden, 2000

Miljöbalk (1998:808)

Miljödepartementet, regeringsbeslut 13, 1999-11-18

Miljödepartementet, regeringsbeslut 39, 2000-03-09

Motion 2000/01:Bo515 (s)

Motion 2000/01:Bo529 (mp)

Plan- och bygglag (1987:10)

Regeringens proposition 1985/86:1

Regeringens proposition 1994/95:230

Regeringens proposition 1996/97:36

Regeringens proposition 1997/98:165

Regeringens proposition 1997/98:56

Regeringens proposition 2000/01:130

Regeringens proposition 2001/02:20

Regeringens proposition 2001/02:4

Regeringens proposition 2001/02:55

Regeringens proposition 2001/02:7

Regeringsbeslut 5, 2001-01-18

Region Skåne, planering och miljö, Dialog med de skånska kommunerna kri
regionala planerings- och miljöfrågor – sammanställning av kommunbesöken 199
2000-05-09

Riksdagens revisorer, rapport 2000/01:14

Riksdagens revisorers förslag 2001/02:RR8

Riksrevisionsverket, Staten och den fysiska planeringen, Rapport Fi 1992:32.

SOU 1994:36

SOU 1994:134

SOU 1995:27

SOU 2000:23

SOU 2000:85

Stockholms regionplane- och trafikkontor, Planera med miljömål! – Fallstud
Stockholmsregionen. Miljöbedömning av regionplan 2000, 2000

Svenska Kommunförbundet, Planering i tiden – Översiktsplanering i går, i dag o
i morgon, broschyr, 2001

Svenska Kommunförbundet, Plan- och byggverksamheten i kommunerna –
enkätundersökning 1999, 1999.

Svenska Kommunförbundet, yttrande över Riksdagens revisorers rapport Plan- o
byggprocessens längd, 2001-09-07

Trafikutskottets betänkande 2001/02:TU2

Muntliga källor

Ancker, Carin, arkitekt, Länsstyrelsen i Stockholms län

Andersson, Jan, samordningsansvarig, Länsstyrelsen i Uppsala län

Bylund, Sten-Åke, Svenska Kommunförbundet

Bålman, Helen, ESDP-sekretariatet, NUTEK

Eriksson, Bengt, jurist, Boverket

Fischer, Ola, samhällsbyggnadsdirektör, Länsstyrelsen i Skåne län

Fladvad, Lars, projektledare, Svenska Kommunförbundet

Miljödepartementet

Gunnarson, Jan, projektledare, Boverket

Frostenson, Ivar, kansliråd, enheten för hållbart samhällsbyggande,

Gyllensvärd, Eva, länsarkitekt, Länsstyrelsen i Stockholms län

Hallén, Inga, Stadsarkitekt i Ystad kommun (fd länsarkitekt i Skåne län)

Hammarling, Rolf, chef för plan- och bostadsenheten, Länsstyrelsen i

Västra Götalands län

Hede, Hans, Region- och trafikplanekontoret, Stockholms läns landsting

Hellberg, Mats, bitr. länsarkitekt, Länsstyrelsen i Uppsala län

Höög, Terese, samhällsplanerare, Vägverket, Region Stockholm

Linderstad, Hans, översiktsplanechef, Göteborgs stad

Nissen, Patrik, enhetschef, Länsstyrelsen i Södermanlands län

Rydbo, Håkan, Göteborgsregionens kommunalförbund

Sellers, Inger, planhandläggare, Länsstyrelsen i Skåne län

Sunesson, Camilla, samhällsplanerare, Vägverket, Region Stockholm

Svedström, Stellan, jurist, Boverket

Svensson, Ann-Marie, länsarkitekt, Länsstyrelsen i Blekinge län

Tusvik, Kjell, arkitekt, Länsstyrelsen i Stockholms län

Åkerwall, Kerstin, tf länsarkitekt, Länsstyrelsen i Skåne län

Öhrling, Per, länsarkitekt, Länsstyrelsen i Södermanlands län

Öjersjö, Sven, länsarkitekt, Länsstyrelsen i Västra Götalands län

ENKÄT OM LÄNSSTYRELSENS ARBETE MED MELLANKOMMUNAL
SAMORDNING INOM PBL-OMRÅDET

Länsstyrelsernas prövning enligt 12 kap. PBL

1a) Hur många kommunala beslut om att anta, ändra eller upphäva
detaljplaner eller områdesbestämmelser har länsstyrelsen prövat
enligt 12 kap. 1 § PBL under perioden 1998–2001?

Cirka ____________beslut Om noll beslut ( Gå till fråga 7

b) Ungefär hur stor andel av samtliga kommunala beslut om detaljplaner eller
områdesbestämmelser som har inkommit till länsstyrelsen under den aktuella
perioden (1998–2001) motsvarar detta?

Cirka____________ %

2 Vid hur många av prövningarna enligt fråga 1a under perioden
1998–2001 har prövningsgrunden...

a) ...helt eller delvis varit att den kommunala samordningen inte har varit
lämplig (12 kap. 1 § 2 p)?

Vid ca _______tillfällenOm noll tillfällen ( Gå till fråga 7

b) ...endast varit att den kommunala samordningen inte har varit lämplig (12
kap. 1 § 2 p)?

Vid ca ______tillfällen

3 Vilka frågor har behandlats i de planer/områdesbestämmelser
som under perioden 1998–2001 har prövats helt eller delvis med
motiveringen att den kommunala samordningen inte har varit
lämplig (12 kap. 1 § 2 p PBL)? Ange typ av fråga (exv. vägar,
bostäder, naturvård, vattenskydd, handelsetableringar) och
andelar av det totala antalet beslut som har prövats enligt
denna prövningsgrund. Andelarna summeras till ett hundra
procent.

_________________________________________Cirka__________ %

_________________________________________Cirka __________%

_________________________________________Cirka __________%

SUMMA
100 %

4a) Vid hur många tillfällen under perioden 1998–2001 har
prövningen resulterat i att länsstyrelsen enligt 12 kap. 3 § PBL
helt eller delvis har upphävt planen eller områdesbestämmelserna
med motivet att den kommunala samordningen enligt 12 kap. 1 § 2
p PBL inte har varit lämplig?

Vid _______________tillfällen Om noll tillfällen ( Gå till fråga 7

b) Vilken typ av frågor har detta avsett (exv. vägar, bostäder, naturvård,
vattenskydd, handelsetableringar etc.)?

5a) Vid hur många tillfällen under perioden 1998–2001 har
länsstyrelsens beslut om upphävande enligt fråga 4a överklagats
till regeringen?

Vid ___________________tillfällen Om noll tillfällen ( Gå till fråga 6

b) Vilken typ av frågor har detta avsett (exv. vägar, bostäder, naturvård,
vattenskydd, handelsetableringar etc.)?

6a) Hur har andelen upphävanden enligt 12 kap. 3 § PBL med
motivet att den kommunala samordningen inte har varit lämplig
förändrats över tid i förhållande till alla prövningar som helt
eller delvis har gjorts enligt 12 kap. 1 § 2 p PBL sedan PBL:s
tillkomst (1987)? Andelen

Har ökat betydligt

Har ökat något

Är i stort sett oförändrad

Har minskat något

Har minskat betydligt

Vet ej

7 Hur upplever länsstyrelsen prövningsgrunden ”inte lämplig
mellankommunal samordning” enligt 12 kap. 1 § 2 p PBL?
Prövningsgrunden uppfattas som (ringa in ett värde på respektive
skala):

1 2 3 4 5 6 7 Ingen uppfattning

Inte alls tydlig Mycket tydlig

1 2 3 4 5 6 7 Ingen uppfattning

Mycket svår Mycket lätt
att tillämpa att tillämpa

1 2 3 4 5 6 7 Ingen uppfattning

Inte alls relevant Mycket relevant
för planeringsfrågorna för planeringsfrågorna
i vårt län i vårt län

8 Vid hur många tillfällen under perioden 1998–2001 har
länsstyrelsen beslutat om förordnanden enligt 12 kap. 4 § PBL
helt eller delvis med motiveringen att man vill säkerställa en
lämplig mellankommunal samordning?

Vid ______________________tillfällen

Mellankommunal samordning i kommunernas översiktsplanering

9a) I ungefär hur stor andel av länsstyrelsens
granskningsyttranden över kommunala översiktsplaner har det
sedan PBL:s tillkomst (1987) framförts synpunkter på att
planerna inte tillgodoser PBL:s krav på lämplig mellankommunal
samordning?

I cirka _______________ % av granskningsyttrandena

b) Hur har denna andel förändrats över tiden sedan PBL:s tillkomst? Andelen
har

Ökat betydligt

Ökat något

Är i stort sett oförändrad

Minskat något

Minskat betydligt

Vet ej

Överklagande enligt 13 kap. 2 § PBL

10a) Hur många kommunala beslut om att anta, ändra eller upphäva detaljplaner
eller områdesbestämmelser har under perioden 1998–2001 överklagats till
länsstyrelsen enligt 13 kap. 2 § PBL helt eller delvis med motiveringen att
den mellankommunala samordningen inte har varit lämplig?

Cirka___________ beslut Om noll beslut ( Gå till fråga 12

b) Ungefär hur stor andel av samtliga detaljplaner eller områdesbestämmelser
som har inkommit till länsstyrelsen under den aktuella perioden (1998–2001)
motsvarar de överklagade besluten i fråga 10a?

Cirka____________ %

c) I ungefär hur stor andel av de överklagade besluten i fråga 10a har den/de
som överklagat varit en eller flera andra kommuner?

Cirka____________ %

d) Vilken typ av frågor har detta avsett (exv. vägar, bostäder, naturvård,
vattenskydd, handelsetableringar etc.)?

___________________________________________________________

11a) Hur många av de överklagade besluten i fråga 10a har
länsstyrelsen enligt 13 kap. 8 § PBL helt eller delvis upphävt
med motiveringen att den kommunala samordningen inte har varit
lämplig?

____________beslutOm noll beslut ( Gå till fråga 12

b) Vilken typ av frågor har detta avsett (exv. vägar, bostäder, naturvård,
vattenskydd, handelsetableringar etc.)?

___________________________________________________________

c) Hur många av länsstyrelsens beslut om upphävande enligt fråga 11a har
överklagats till regeringen?

______________beslut Om noll beslut ( Gå till fråga 12

d) Vilken typ av frågor har detta avsett (exv. vägar, bostäder, naturvård,
vattenskydd, handelsetableringar etc.)?

Länsstyrelsens arbete med mellankommunala planfrågor under
planeringens program- och samrådsskeden

12a) I vilken genomsnittlig omfattning (relativt övriga frågor) diskuteras fråg
om mellankommunal samordning vid länsstyrelsens kontakter med kommunerna
översiktsplaneprocessens programskede? (Ringa in ett värde på skalan)

1 2 3 4 5 6 7 Ingen uppfattning

Mycket liten Mycket stor
omfattning omfattning

b) Hur stor är variationen i omfattningen som angivits i fråga 12a om man jämf
länets kommuner? Variationen är

1 2 3 4 5 6 7 Ingen uppfattning

Mycket liten Mycket stor

13a) I vilken genomsnittlig omfattning (relativt övriga frågor) diskuteras fråg
om mellankommunal samordning vid länsstyrelsens kontakter med kommunerna
översiktsplaneprocessens samrådsskede? (Ringa in ett värde på skalan)

1 2 3 4 5 6 7 Ingen uppfattning

Mycket liten Mycket stor
omfattning omfattning

b) Hur stor är variationen i omfattningen som angivits i fråga 13a om man jämf
länets kommuner? Variationen är

1 2 3 4 5 6 7 Ingen uppfattning

Mycket liten Mycket stor

14a) I vilken genomsnittlig omfattning (relativt övriga frågor) diskuteras fråg
om mellankommunal samordning vid länsstyrelsens kontakter med kommunerna
detaljplaneprocessens programskede? (Ringa in ett värde på skalan)

1 2 3 4 5 6 7 Ingen uppfattning

Mycket liten Mycket stor
omfattning omfattning

b) Hur stor är variationen i omfattningen som angivits i fråga
14a om man jämför länets kommuner? Variationen är

1 2 3 4 5 6 7 Ingen uppfattning

Mycket liten Mycket stor

15a) I vilken genomsnittlig omfattning (relativt övriga frågor) diskuteras fråg
om mellankommunal samordning vid länsstyrelsens kontakter med kommunerna
detaljplaneprocessens samrådsskede? (Ringa in ett värde på skalan)

1 2 3 4 5 6 7 Ingen uppfattning

Mycket liten Mycket stor
omfattning omfattning

b) Hur stor är variationen i omfattningen som angivits i fråga 15a om man jämf
länets kommuner? Variationen är

1 2 3 4 5 6 7 Ingen uppfattning

Mycket liten Mycket stor

16 Ta ställning till följande påståenden genom att ringa in ett värde
respektive skala:

a) Kommunerna hanterar huvudsakligen den mellankommunala samordningen ut
länsstyrelsens direkta medverkan

1 2 3 4 5 6 7 Ingen uppfattning

Instämmer Instämmer
inte alls helt

b) Länsstyrelsens roll i samband med mellankommunala planfrågor är främst a
fungera som en medlare då kommuner inte kan komma överens

1 2 3 4 5 6 7 Ingen uppfattning

Instämmer Instämmer
inte alls helt

c) Länsstyrelsens roll i samband med mellankommunala planfrågor är främst att
tillhandahålla kunskap om vilka frågor som kräver mellankommunal samordning

1 2 3 4 5 6 7 Ingen uppfattning

Instämmer Instämmer
inte alls helt

d) När kommuner är överens i en mellankommunal planfråga anser länsstyrelsen in
att det finns rättslig grund för att pröva planen eller områdesbestämmelser
enligt 12 kap. 1 § 2 p PBL

1 2 3 4 5 6 7 Ingen uppfattning

Instämmer Instämmer
inte alls helt

17 Vilka är länsstyrelsens främsta metoder för att verka för en lämpl
mellankommunal samordning inom PBL-området?

18 I vilken typ av planfrågor som förekommer i det egna länet anser länsstyrels
att den mellankommunala samordningen fungerar mindre bra?

19 Vilka problem upplever länsstyrelsen i arbetet med mellankommunala planfrågo
b) Ser länsstyrelsen några lösningar på dessa problem? Vilka är dessa lösningar

20 Övriga kommentarer

Enkät till kommuner om länsstyrelsens arbete med mellankommunal samordning inom
området

Av plan- och bygglagen (PBL) framgår att kommuner vid planläggning ska ta h
till förhållanden i angränsande kommuner (2 kap. 2 § PBL). Länsstyrelsen ska
planeringsprocessernas samrådsskeden verka för en lämplig kommunal samordning
kan pröva planbeslut som inte tillgodoser kraven på mellankommunal samordnin
kap. 1 § 2 p PBL).

1 Hur upplever kommunen länsstyrelsens arbete för att främja en lämplig kom
samordning i den kommunala översiktplaneprocessen? Ringa in det värde på respe
skala som bäst motsvarar kommunens uppfattning.

a) Betydelse

1 2 3 4 5 6 7 Ingen uppfattning

Inte alls Mycket
viktigt viktigt

b) Omfattning

1 2 3 4 5 6 7 Ingen uppfattning

Inte alls Mycket
omfattande omfattande

c) Tillräckligt

1 2 3 4 5 6 7 Ingen uppfattning

Inte alls Fullt
tillräckligt tillräckligt

d) Relevans

1 2 3 4 5 6 7 Ingen uppfattning

Inte alls Mycket
relevant för relevant för
planeringsfrågorna planeringsfrågorn
i vår kommun i vår kommun

2 Hur upplever kommunen länsstyrelsens arbete för att främja en lämplig komm
samordning i kommunens arbete med detaljplaner och områdesbestämmelser? Ring
det värde på respektive skala som bäst motsvarar kommunens uppfattning.

a) Betydelse

1 2 3 4 5 6 7 Ingen uppfattning

Inte allsMycket viktigtviktigt

b) Omfattning

1 2 3 4 5 6 7 Ingen uppfattning

Inte alls Mycket
omfattande omfattande

c) Tillräckligt

1 2 3 4 5 6 7 Ingen uppfattning

Inte alls Fullt
tillräckligt tillräckligt

d) Relevans

1 2 3 4 5 6 7 Ingen uppfattning

Inte alls Mycket
relevant för relevant för
planeringsfrågorna planeringsfrågorna
i vår kommun i vår kommun

3 Ta ställning till följande påståenden genom att ringa in ett värde
respektive skala:

a) Vår kommun hanterar huvudsakligen frågor om mellankommunal samordning in
PBL-området utan länsstyrelsens medverkan.

1 2 3 4 5 6 7 Ingen uppfattning

Instämmer Instämmer
inte alls helt

b) Länsstyrelsens roll i samband med mellankommunala PBL-frågor är främst a
fungera som medlare då vår kommun och en eller flera grannkommuner inte kan kom
överens.

1 2 3 4 5 6 7 Ingen uppfattning

Instämmer Instämmer
inte alls helt

c) Länsstyrelsen och vår kommun har som regel en gemensam uppfattning i frågor
mellankommunal samordning inom PBL-området.

1 2 3 4 5 6 7 Ingen uppfattning

Instämmer Instämmer
inte alls helt

d) Länsstyrelsens arbete för att främja en lämplig mellankommunal samordning sk
huvudsakligen under planprocessernas program- och samrådsskeden.

1 2 3 4 5 6 7 Ingen uppfattning

Instämmer Instämmer
inte alls helt

e) När kommuner är överens i en mellankommunal planfråga finns det inte rättsl
grund för länsstyrelsen att pröva planen eller områdesbestämmelserna enligt
kap. 1 § 2 p PBL.

1 2 3 4 5 6 7 Ingen uppfattning

Instämmer Instämmer
inte alls helt

4a) Har länsstyrelsen enligt 12 kap. 1 § 2 p PBL (ej lämplig
mellankommunal samordning) prövat något av kommunens beslut om
detaljplaner eller områdesbestämmelser under perioden 1998–2001?

Ja

Nej ( Gå till fråga 5

Vet ej ( Gå till fråga 5

b) Vilken typ av fråga/frågor har den/de prövade planerna ell
områdesbestämmelserna omfattat (exv. vägar, bostäder, naturvård, vattenskyd
handelsetableringar etc.)?

c) Vad blev utfallet av prövningen/prövningarna?

___________________________________________________________

5 Vilka eventuella problem upplever kommunen i länsstyrelsens arbete m
mellankommunala PBL-frågor?

6 Vilka eventuella förändringar skulle kommunen önska i länsstyrelsens arbete m
mellankommunala PBL-frågor?

7 Vilka övriga förslag har kommunen på hur den mellankommunala samordning
skulle kunna förbättras inom PBL-området?

8 Övriga kommentarer

Kommunurval
---------------------------------------------------

Kommun Län Kommuntyp
---------------------------------------------------
|Olofström |Blekinge |Industrikommun |
---------------------------------------------------
|Ronneby |Blekinge |Medelstor stad |
---------------------------------------------------
|Borlänge |Dalarna |Medelstor stad |
---------------------------------------------------
|Malung |Dalarna |Glesbygdskommun |
---------------------------------------------------
|Ljusdal |Gävleborg |Landsbygdskommun |
---------------------------------------------------
|Söderhamn |Gävleborg |Medelstor stad |
---------------------------------------------------
|Falkenberg |Halland |Medelstor stad |
---------------------------------------------------
|Laholm |Halland |Landsbygdskommun |
---------------------------------------------------
|Bräcke |Jämtland |Glesbygdskommun |
---------------------------------------------------
|Östersund |Jämtland |Större stad |
---------------------------------------------------
|Nässjö |Jönköping |Medelstor stad |
---------------------------------------------------
|Tranås |Jönköping |Övrig större kommun
|
---------------------------------------------------
|Högsby |Kalmar |Landsbygdskommun |
---------------------------------------------------
|Emmaboda |Kalmar |Industrikommun |
---------------------------------------------------
|Oskarshamn |Kalmar |Industrikommun |
---------------------------------------------------
|Växjö |Kronoberg |Större stad |
---------------------------------------------------
|Piteå |Norrbotten |Medelstor stad |
---------------------------------------------------
|Överkalix |Norrbotten |Glesbygdskommun |
---------------------------------------------------
|Burlöv |Skåne |Förortskommun |
---------------------------------------------------
|Lund |Skåne |Större stad |
---------------------------------------------------
|Malmö |Skåne |Storstad |
---------------------------------------------------
|Simrishamn |Skåne |Övrig större kommun
|
---------------------------------------------------
|Huddinge |Stockholm |Förortskommun |
---------------------------------------------------
|Sollentuna |Stockholm |Förortskommun |
---------------------------------------------------
|Stockholm |Stockholm |Storstad |
---------------------------------------------------
|Värmdö |Stockholm |Förortskommun |
---------------------------------------------------
|Eskilstuna |Södermanland |Större stad |
---------------------------------------------------
|Strängnäs |Södermanland |Medelstor stad |
---------------------------------------------------
|Enköping |Uppsala |Övrig större kommun
|
---------------------------------------------------
|Östhammar |Uppsala |Övrig större kommun
|
---------------------------------------------------
|Göteborg |V Götaland |Storstad |
---------------------------------------------------
|Härryda |V Götaland |Förortskommun |
---------------------------------------------------
|Mellerud |V Götaland |Landsbygdskommun |
---------------------------------------------------
|Partille |V Götaland |Förortskommun |
---------------------------------------------------
|Arvika |Värmland |Övrig större kommun
|
---------------------------------------------------
|Sunne |Värmland |Övrig mindre kommun
|
---------------------------------------------------
|Nordmaling |Västerbotten |Övrig mindre kommun
|
---------------------------------------------------
|Skellefteå |Västerbotten |Större stad |
---------------------------------------------------
|Sundsvall |Västernorrland|Större stad |
---------------------------------------------------
|Örnsköldsvik |Västernorrland|Större stad |
---------------------------------------------------
|Hallstahammar |Västmanland |Övrig större kommun
|
---------------------------------------------------
|Västerås |Västmanland |Större stad |
---------------------------------------------------
|Kumla |Örebro |Industrikommun |
---------------------------------------------------
|Örebro |Örebro |Större stad |
---------------------------------------------------
|Norrköping |Östergötland |Större stad |
---------------------------------------------------
|Valdemarsvik |Östergötland |Landsbygdskommun |
---------------------------------------------------

Kommunförbundets definitioner av olika kommuntyper
----------------------------------------------------
|Kommuntyp |Definition |
Förkort- |
| | |ning |
----------------------------------------------------
|Storstad |Kommun med en folkmängd som |S |
| |överstiger 200 000 invånare. | |
----------------------------------------------------
|Förortskommun|Mer än 50 % av |FK |
| |nattbefolkningen pendlar till | |
| |arbetet i någon annan kommun. | |
| |Det vanligaste | |
| |utpendlingsmålet ska vara en | |
| |storstad. | |
----------------------------------------------------
|Större stad |Kommuner med 50 000-200 000 |SS |
| |invånare samt med mindre än | |
| |40 % av nattbefolkningen | |
| |sysselsatta inom | |
| |industrisektorn. | |
----------------------------------------------------
|Medelstor |Kommun med 20 000–50 000 |MS |
|stad |invånare, med tätortsgrad | |
| |över 70 % samt med mindre än | |
| |40 % av nattbefolkningen | |
| |sysselsatt inom | |
| |industrisektorn. | |
----------------------------------------------------
|Glesbygdskommun|Kommun med mindre än 5 |GBK |
| |inv/km2 och mindre än 20 000 | |
| |invånare. | |
----------------------------------------------------
|Industrikommun|Kommun med mer än 40 % av |IK |
| |nattbefolkningen sysselsatta | |
| |inom industrisektorn och som | |
| |inte är glesbygdskommun. | |
----------------------------------------------------
|Landsbygdskommun|Kommun med mer än 6,4 % av|LBK |
| |nattbefolkningen sysselsatt | |
| |inom jord- och skogssektorn, | |
| |en tätortsgrad under 70 % och | |
| |som inte är glesbygdskommun. | |
----------------------------------------------------
|Övrig |Övriga kommuner med 15 000–50 |ÖSK |
|större |000 invånare. | |
|kommun | | |
----------------------------------------------------
|Övrig |Övriga kommuner med mindre än |ÖMK |
|mindre |15 000 invånare. | |
|kommun | | |
----------------------------------------------------

Länsbokstäver
-----------------------
| | |
| | |
|Bokstav |Län |
-----------------------
|AB |Stockholm |
-----------------------
|AC |Västerbotten
|
-----------------------
|BD |Norrbotten |
-----------------------
|C |Uppsala |
-----------------------
|D |Södermanland
|
-----------------------
|E |Östergötland
|
-----------------------
|F |Jönköping |
-----------------------
|G |Kronoberg |
-----------------------
|H |Kalmar |
-----------------------
|I |Gotland |
-----------------------
|K |Blekinge |
-----------------------
|M |Skåne |
-----------------------
|N |Halland |
-----------------------
|O |Västra |
| |Götaland |
-----------------------
|S |Värmland |
-----------------------
|T |Örebro |
-----------------------
|U |Västmanland|
-----------------------
|W |Dalarna |
-----------------------
|X |Gävleborg |
-----------------------
|Y |
Västernorrland |
-----------------------
|Z |Jämtland |
-----------------------