Plan- och bygglagen
Betänkande 1991/92:BoU2
Bostadsutskottets betänkande
1991/92:BOU02
Plan- och bygglagen
Innehåll
1991/92 BoU2
Sammanfattning
I detta betänkande behandlas 18 motioner väckta under den allmänna motionstiden år 1991 om vissa plan- och byggfrågor och tre motioner väckta med anledning av proposition 1990/91:146 om vissa ändringar i plan- och bygglagen (1987:10), PBL. Samtliga motioner avstyrks.
Motionerna
I betänkandet behandlas
dels de med anledning av proposition 1990/91:146 väckta motionerna
1990/91:Bo69 av Erling Bager m.fl. (fp) vari yrkas 4. (delvis) att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en fortsatt översyn av PBL.
1990/91:Bo70 av Lars Ulander och Barbro Evermo Palmerlund (s) vari yrkas att riksdagen beslutar att 8 kap. 30 § plan- och bygglagen kompletteras så att även arbetstagare som utför service vid arbetsställena har yttrande- och besvärsrätt vid ansökningar om bygglov.
1990/91:Bo74 av Agne Hansson m.fl. (c) vari yrkas 2. att riksdagen med anledning av proposition 1990/91:146 beslutar om ändring i plan- och bygglagen såvitt avser kraven på bygglov vid ändrat användningsområde för byggnader i enlighet med vad i motionen anförts,
dels de under allmänna motionstiden 1991 väckta motionerna
1990/91:Bo244 av Agne Hansson m.fl. (c) vari yrkas 5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om ändringar i plan- och bygglagen,
1990/91:Bo402 av Carl Bildt m.fl. (m) vari yrkas 4. att riksdagen beslutar ändra strandskyddsreglerna i enlighet med vad i motionen föreslagits,
1990/91:Bo413 av Agne Hansson m.fl. (c) vari yrkas 7. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att främja tillkomsten av koloni- och odlingslotter,
1990/91:Bo509 av Erling Bager och Elver Jonsson (fp) vari yrkas att riksdagen hos regeringen begär en ändring i 22 § förvaltningslagen och 5 kap. 25 § och 30 § PBL så att även villaägarföreningar ges besvärsrätt över beslut i planärende.
1990/91:Bo512 av Claes Roxbergh m.fl. (mp) vari yrkas 1. att riksdagen hos regeringen begär förslag till lag om obligatoriska cykelplaner i kommunerna och att denna ingår i plan- och byggnadslagstiftningen (PBL) enligt vad som anförts i motionen, 2. att riksdagen hos regeringen begär att boverket reviderar anvisningarna "cykeln i stadens trafiknät" enligt vad som anförts i motionen, Motiveringen återfinns i motion 1990/91:T206.
1990/91:Bo519 av Ragnhild Pohanka och Anita Stenberg (mp) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om handikappades deltagande i samhällsplanering och byggande. Motiveringen återfinns i motion 1990/91:So257.
1990/91:Bo520 av Kjell Ericsson (c) och Göthe Knutson (m) vari yrkas att riksdagen hos regeringen begär förslag till ändring av nuvarande strandskyddsbestämmelser så att kommunerna i sina översikts- och detaljplaner får rätt att reglera strandskyddet.
1990/91:Bo521 av Gunhild Bolander (c) vari yrkas 1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att endast permanentboende medges yttrande- och klagorätt rörande förhandsbesked och bygglov i områden utanför stadsplanelagt område, 2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att sakägarbegreppet, sådant det uttrycks i plan- och bygglagen, ges en klart avgränsad definition, 3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att rätten till överklagande av beslut i byggnadsnämnd endast begränsas till förhandsbesked.
1990/91:Bo524 av Björn Ericson m.fl. (s) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att lagarna för planering och byggande på lämpligt sätt bör kompletteras med bestämmelser som ålägger kommunerna att anvisa mark för områden med koloniträdgårdar och odlingslotter.
1990/91:Bo526 av Viola Claesson m.fl. (v) vari yrkas att riksdagen beslutar att kommunerna skall åläggas att ta fram cykelplaner i enlighet med vad som anförts i motionen. Motiveringen återfinns i motion 1990/91:T353.
1990/91:Bo529 av Marianne Jönsson m.fl. (c) vari yrkas 1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om handikappades möjligheter att påverka samhällsplaneringen, Motiveringen återfinns i motion 1990/91:So283.
1990/91:Bo531 av Kjell Dahlström (mp) vari yrkas 1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att sakägarnas rätt måste stärkas, 2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om vidgat sakägarbegrepp.
1990/91:Bo532 av Knut Billing m.fl. (m) vari yrkas 3. att riksdagen beslutar ändra plan- och bygglagen (1987:10) så att bygglov endast skall krävas inom detaljplan i enlighet med vad som anförts i motionen, 6. att riksdagen hos regeringen begär förslag till ändring av plan- och bygglagen (1987:10) beträffande sakägarbegreppet i enlighet med vad som anförts i motionen, 8. att riksdagen beslutar ändra plan- och bygglagen (1987:10) beträffande kommunernas informationsskyldighet gentemot byggrättsinnehavare till gamla stads- och byggnadsplaner i enlighet med vad som anförts i motionen, 9. att riksdagen beslutar ändra plan- och bygglagen (1987:10) så att full ersättning till markägaren utgår vid intrång eller rådighetsinskränkning, 10. att riksdagen hos regeringen begär förslag till ändring av plan- och bygglagen (1987:10) vad gäller återkommande säsongsmässig användning av ekonomibyggnader i enlighet med vad som anförts i motionen, 11. att riksdagen beslutar ändra strandskyddsreglerna i enlighet med vad som anförts i motionen,
1990/91:Bo537 av Bengt Silfverstrand och Jan Andersson (s) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om rätt för organisationer att överklaga beslut enligt plan- och bygglagen och naturresurslagen. Motiveringen återfinns i motion 1990/91:Jo796.
1990/91:Bo539 av Roy Ottosson (mp) vari yrkas 1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att jordbruk normalt skall ha företräde då konkurrens eller konflikt om mark och utrymme kan uppträda, 2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna att permanentbostäder inte bör byggas inom en radie på 300 meter från ladugård eller gödselanläggning.
1990/91:Bo540 av Elisabet Franzén (mp) vari yrkas 1. att riksdagen beslutar om sådan ändring i PBL att det öppnas möjlighet att överklaga beslut om att anta detaljplan genom kommunalbesvär, 2. att riksdagen, om yrkande 1 avslås, hos regeringen begär skyndsamt förslag till sådan lagändring som sägs i yrkande 1.
1990/91:Bo543 av Olof Johansson m.fl. (c) vari yrkas 1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om ett stärkt lagskydd för grönytor i storstadsmiljö, 3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om åtgärder mot kontoriseringen,
1990/91:Bo545 av Göthe Knutson och Gullan Lindblad (m) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om åtgärder, bl.a. vissa ändringar i PBL, för att underlätta byggande av villor och fritidshus på landsbygden. Motiveringen återfinns i motion 1990/91:Sk436.
Utskottet
Inledning
I detta betänkande behandlar utskottet motioner väckta under den allmänna motionstiden 1991 om vissa plan- och byggfrågor och tre motioner som väcktes med anledning av proposition 1990/91:146 Vissa ändringar i plan- och bygglagen (1987:10), PBL.
Planeringsfrågor
Reglerna om strandskydd
I tre motioner föreslås ändringar i strandskyddsbestämmelserna. Enligt moderata samlingspartiets partimotion 1990/91:Bo402 yrkande 4 och motion 1990/91:Bo532 (m) yrkande 11 bör strandskydd inte gälla generellt. Motionärerna anser att kommunen bör ges möjlighet att i detaljplan undanta skyddsvärda strandavsnitt från bebyggelse. Även i motion 1990/91:Bo520 (m, c) förordas en sådan ändring av strandskyddsbestämmelser som ger kommunen rätt att reglera strandskyddet i bl.a. detaljplan.
PBL saknar bestämmelser om strandskydd. Sådana finns i stället i naturvårdslagen (1964:822). Reglerna avser att motverka exploatering av för friluftslivet värdefulla stränder och kustområden och därigenom trygga allmänhetens tillgång till platser för bad och friluftsliv. Det nu gällande generella strandskyddet infördes i lagstiftningen år 1975. Det innebär att det vid havet, insjöar och vattendrag råder strandskydd intill 100 m från strandlinjen. Länsstyrelsen kan förordna att strandskydd inte skall gälla för strandområde som uppenbarligen saknar betydelse för bad och friluftsliv. Länsstyrelsen kan också förordna om ett utvidgat strandskydd till längst 300 m från strandlinje om det behövs för att tillgodose syftet med skyddet. Om det finns särskilda skäl kan länsstyrelsen vidare förordna att ett strandområde som avses ingå i en detaljplan eller omfattas av områdesbestämmelser inte skall omfattas av strandskyddet. Genom en lagändring som trädde i kraft den 1 augusti 1991 bemyndigades regeringen att föreskriva om undantag från byggnadsförbudet inom strandskyddsområde för bl.a. komplementbyggnader till befintlig bebyggelse (1990/91:JoU30).
I anslutning till en utvärdering av PBL föreslogs att kommunerna skulle ges rätt att vid antagande av en detaljplan besluta om strandskyddets omfattning och meddela undantag i särskilda fall från strandskyddsbestämmelserna. Regeringen ansåg att det inte fanns skäl att ompröva gällande ordning som innebär att länsstyrelsen skall besluta om strandskyddets omfattning även i de fall beslutet har samband med den kommunala planeringen (prop. 1990/91:90 s. 411). I stället förordades i enlighet med naturvårdslagsutredningens förslag (SOU 1990:38) att de kungörelseförfaranden som tillämpas i ett planärende och i strandskyddsärendet skulle samordnas.
Utskottet har förståelse för motionärernas uppfattning att ett generellt strandskydd, som inte tar hänsyn till faktiska förhållanden, inte kan motiveras i alla lägen. Vårt land är rikt på sjöar, stränder och vattendrag och den sammanlagda strandsträckan är lång. På många håll råder ett lågt eller inget tryck i fråga om bebyggelse i strandnära områden. På andra håll däremot behövs ett skydd mot exploatering av strandzoner. Strandskyddsbestämmelser kan därför enligt utskottets mening inte undvaras. De bör emellertid utformas så att det med tillämpning av dem blir möjligt att i enskilda planfrågor göra en avvägning främst mellan ett bevarandeintresse för olika former av friluftsliv och ett intresse från en markägare att i rimlig omfattning bebygga också markområden i strandnära lägen. Utskottet, som förutsätter att regeringen ägnar frågan om utformningen av strandskyddsbestämmelserna uppmärksamhet, finner inte tillräcklig anledning tillstyrka moderata samlingspartiets partimotion 1990/91:Bo402 yrkande 4 eller motionerna 1990/91:Bo532 (m) yrkande 11 och 1990/91:Bo520 (m, c).
Kolonilotter m.m.
I två motioner, 1990/91:413 (c) yrkande 7 och 1990/91:Bo524 (s), tas upp behovet av att koloni- och odlingslotter skapas. I c-motionen föreslås att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna att det för ökad trivsel i hyreshusområden bör övervägas ytterligare möjligheter att främja tillkomsten av koloni- och odlingslotter i samband med bostadsbebyggelse. Kommunerna bör därför enligt motionärerna se till att markutrymmen lämnas för sådana ändamål i tillräcklig omfattning. I s-motionen föreslås ett tillkännagivande om att lagarna för planering och byggande på lämpligt sätt kompletteras med bestämmelser som ålägger kommunerna att anvisa mark för områden för koloniträdgårdar och odlingslotter.
Utskottet delar motionärernas uppfattning om att tillskapandet av koloni- och odlingslotter har stort värde inte minst socialt och miljömässigt. Särskilt i närheten av de större tätorterna är det värdefullt att förutsättning ges för en sådan fritidssysselsättning som odlandet utgör. Ansvaret för hur marken i en kommun skall användas ligger på kommunen själv. Utskottet utgår ifrån att kommunerna -- allt efter de skilda förhållanden och önskemål som kan råda -- kommer att se till att mark i erforderlig omfattning kan tas i anspråk också för bl.a. koloni- och odlingslotter. Motionerna 1990/91:Bo413 (c) yrkande 7 och 1990/91:Bo524 (s) avstyrks med hänvisning till det anförda.
Cykelplaner
I två motioner, 1990/91:Bo512 (mp) yrkande 1 och 1990/91:526 (v), förespråkas att kommunerna åläggs att utarbeta och anta cykelplaner. Cykelplanerna, som föreslås vara obligatoriska, skall innehålla utbyggnadsprogram av cykelbanor och andra åtgärder som kan öka cyklandet samt förbättra cyklistens villkor. I v-motionen betonas särskilt cykelns betydelse som transportmedel.
Utskottet anser i likhet med motionärerna att det är angeläget att skapa en god trafiksäkerhet för cyklister och att kommunerna i sin planering tillgodoser behovet av cykelvägar. Detta kan ske inom de planformer som finns i PBL. Kommunerna är naturligtvis också oförhindrade att utarbeta särskilda cykelplaner. Frågan om hur cykelplaneringen skall utföras får anses vara en kommunal angelägenhet. Med det anförda avstyrker utskottet motionerna 1990/91:Bo512 (mp) yrkande 1 och 1990/91:Bo526 (v) om obligatoriska cykelplaner.
I motion 1990/91:Bo512 (mp) yrkande 2 efterlyses en revidering av statens planverks anvisningar "Cykeln i stadens trafiknät" så att de tillgodoser cykelns roll i den framtida staden.
Enligt vad utskottet erfarit har boverket utarbetat förslag till allmänna råd om trafikplanering vari behandlas bl.a. cykelplanering samordnad med bebyggelseplanering. Förslaget kommer att skickas ut på remiss under november 1991. Vad motionärerna efterlyser kan därmed anses bli tillgodosett i inte ringa grad. Utskottet avstyrker motionsyrkandet.
Byggrättsfrågor
Genom PBL infördes en begränsning i tiden av fastighetsägarnas garanterade byggrätt. Denna begränsning är kopplad till en detaljplans genomförandetid, som är minst 5 och högst femton år. En fastighetsägare som vill vara säker på att kunna utnyttja den byggrätt som en detaljplan medger måste ansöka om bygglov till de i planen medgivna åtgärderna före genomförandetidens utgång. Under denna tid kan fastighetsägaren utgå ifrån att rätten ligger fast. Byggrätten kan visserligen ändras eller upphävas under vissa förutsättningar men fastighetsägaren har vid sådant förhållande rätt till full ersättning för den skada han lider. När genomförandetiden har gått ut gäller alltjämt planen men fastighetsägaren har inte längre rätt till ersättning om denne i samband med en planändring skulle förlora sin tidigare byggrätt. Enligt övergångsbestämmelserna i PBL skall genomförandetiden för stadsplaner och byggnadsplaner fastställda efter utgången av år 1978 vara fem år räknat från lagens ikraftträdande den 1 juli 1987. Genomförandetiden för sådana planer utgår således den 30 juni 1992.
I motion 1990/91:Bo532 (m) yrkande 8 föreslås att kommunerna åläggs att informera fastighetsägare med oexploaterade byggrätter enligt planer vars genomförandetid upphör vid utgången av juni 1992. Enligt motionärerna bör kommunerna minst sex månader i förväg informera berörda fastighetsägare om att byggrätten kan komma att upphöra och om möjligheten att begära förlängd genomförandetid.
Som framgått av vad ovan anförts upphör inte en byggrätt att gälla, oavsett om planen fastställts enligt byggnadslagen eller antagits enligt PBL, även om genomförandetiden gått ut. Byggrätten upphör först när kommunen genom ett särskilt beslut upphäver planen eller ändrar dess innehåll i ifrågavarande del. Däremot upphör fastighetsägarens rätt till ersättning efter genomförandetidens utgång. I de flesta fall torde planerna komma att bestå även efter genomförandetidens utgång. Enligt vad utskottet erfarit har boverket tillsammans med lantmäteriverket för avsikt att informera om de regler som gäller för sådana planer enligt byggnadslagen för vilka genomförandetiden utgår vid halvårsskiftet 1992. Eftersom syftet med förslaget i motion 1990/91:Bo532 (m) yrkande 8 om information avseende vissa stadsplaner m.m. får anses tillgodosett utan någon riksdagens begäran föreslår utskottet att riksdagen avslår yrkandet.
En annan fråga som har anknytning till fastighetsägares byggrätt tas upp i m-motionens yrkande 9. I motionen föreslås att riksdagen ändrar PBLs ersättningsregler så att full ersättning utgår till markägaren vid intrång eller rådighetsinskränkning. Lagens regler om att en fastighetsägare skall tåla en ekonomisk skada upp till 10 % av berörd del av fastighetens värde innan ersättning utgår strider enligt motionärernas uppfattning mot äganderättens grundregler. I motion 1990/91:Bo69 (fp) yrkande 4 såvitt nu är i fråga begärs en översyn av PBLs ersättningsregler både när det gäller reglerna vid bebyggelsereglerande åtgärder och andra ersättningsfrågor.
Fastighetsägare eller rättighetshavare har i vissa fall rätt till ersättning för skador på grund av rådighetsinskränkningar till följd av ändring av planer, andra beslut eller vissa faktiska åtgärder. Vid beslut som innebär bebyggelsereglering och markreglering har kommunen skyldighet att utge ersättning i de fall skadans storlek överstiger vissa kvalifikationsgränser (14 kap. 8 § PBL). Rätt till ersättning till följd av byggnadsreglerande bestämmelser föreligger i princip endast om skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet av den berörda delen av fastigheten. Skada på grund av markreglerande bestämmelser skall ersättas om den pågående markanvändningen avsevärt försvåras inom berörd del av fastigheten.
Ersättningsreglerna i PBL har behandlats vid flera tillfällen i bostadsutskottet och riksdagen. Olika meningar finns om vilka principer som bör råda. Principerna hänger nära samman med andra frågor om äganderätten. I regeringsförklaringen aviseras att en utredning kommer att tillsättas för att lägga fram ett förslag om att skyddet för äganderätten skall skrivas in i grundlagen. När den aviserade översynen avslutats och när regeringen övervägt frågan kan det finnas anledning att åter aktualisera ersättningsreglerna vid bl.a. rådighetsinskränkning. Utskottet avstyrker motion 1990/91:Bo532 (m) yrkande 9 och 1990/91:Bo69 (fp) yrkande 4 såvitt nu är i fråga.
Bygglovspliktens omfattning
I motionerna 1990/91:Bo532 yrkande 3 och 1990/91:Bo545 (båda m) föreslås att bygglovskravet utanför detaljplanelagt område tas bort. Enligt motionärerna bör markinnehavarna ha rätt att fritt uppföra byggnader och göra om- och tillbyggnader medan kommunen endast skall kunna påverka utformning och placering. I fp-motionen 1990/91:Bo69 yrkande 4 såvitt nu är i fråga begärs att en översyn av PBL också skall ta sikte på att åstadkomma lättnader i bygglovskravet.
I motionerna 1990/91:Bo532 (m) yrkande 10 och 1990/91:Bo74 (c) yrkande 2 föreslås att PBL ändras så att det framgår att återkommande säsongsmässig ändrad användning av ekonomibyggnader inte kräver bygglov. I c-motionen föreslås vidare att förhandsbesked skall kunna ges i ett sådant fall.
Enligt PBL krävs liksom enligt den tidigare gällande byggnadslagen tillstånd för vissa byggnadsåtgärder. Tillstånd som kan ifrågakomma enligt PBL är bygglov, rivningslov och marklov. För åtgärder som kräver bygglov kan ges ett förhandsbesked som innebär ett principiellt tillstånd i lokaliseringsfrågan.
Möjligheter finns för kommunerna att i detaljplan och områdesbestämmelser undanta vissa byggnadsåtgärder från bygglovskravet. Efter lagens ikraftträdande har lättnader införts i bygglovsplikten. Utskottet utgår ifrån att arbetet med att ytterligare förenkla byggnadslagstiftningen kommer att fortsätta inom regeringens kansli eller i annan ordning utan riksdagens begäran därom. Motionerna 1990/91:Bo69 (fp) yrkande 4 såvitt nu är i fråga, 1990/91:Bo532 (m) yrkande 3 och 1990/91:Bo545 (m) om bygglovskravets omfattning avstyrks.
Även den lagändring som föreslås i motionerna 1990/91:Bo74 yrkande 2 och 1990/91:Bo532 yrkande 10 om säsongsmässig ändrad användning av ekonomibyggnader bör kunna övervägas i samband med de ovan förutsatta övervägandena. Motionerna avstyrks.
I motion 1990/91:Bo539 (mp) yrkande 1 föreslås att jordbruk normalt bör ha företräde vid konkurrens eller konflikt om mark. En villa bör inte tillåtas byggas inom ett visst avstånd från ladugård för att inte riskera att djurhållningen i ett senare skede tvingas läggas ner. I yrkande 2 föreslås att villor inte bör få byggas inom 300 m från en ladugård eller gödselanläggning.
De hänsynstaganden som bör ske enligt motionären finns reglerade i bl.a. fastighetsbildningslagen. Fastighetsbildning, som kan innebära vissa olägenheter för jordbruk, får inte komma till stånd. En avvägning mellan jordbruksintresset och den enskildes intresse att få en avstyckning för bostadsändamål skall alltså göras. Även i PBL finns bestämmelser om olika allmänna och enskilda intressen som skall beaktas vid planläggning och lokalisering av bebyggelse. Motionärernas förslag får anses tillgodosett genom den lagstiftning som finns. Motion 1990/91:Bo539 (mp) avstyrks.
Medborgarinflytandet
Sakägare
I motion 1990/91:Bo521 (c) yrkande 2 föreslås att sakägarbegreppet ges en klart avgränsad definition. Härigenom skulle det enligt motionären uppnås att begäran om yttranden i bygglovsärenden skulle kunna begränsas. I motion 1990/91:Bo531 (mp) yrkas att sakägarnas rätt i ärenden om ändring av detaljplan stärks och att begreppet vidgas i PBL och annan tillämplig lagstiftning till att omfatta även hyresgäster. I motion 1990/91:Bo532 (m) yrkande 6 förordas en begränsning av sakägarkretsen till de direkt berörda fastighetsägarna.
I det till lagrådet remitterade PBL-förslaget fanns intaget en definition av begreppet sakägare. På lagrådets inrådan infördes inte den föreslagna definitionen i PBL-propositionen. Som skäl mot en precisering av begreppets innebörd anfördes både sakliga och systematiska synpunkter.
Till sakägare hör i första hand ägare till fast egendom och innehavare av annan särskild rätt än hyresrätt och bostadsrätt. Denna krets överensstämmer med den som gällde i den tidigare byggnadslagstiftningen. Likställda med sakägare är den personkrets och de organisationer eller föreningar som enligt 5 kap. 30 § första stycket 2 skall underrättas om beslutet om antagande av en detaljplan. Där ingår bostadsrättshavare, hyresgäster och boende samt sådan organisation eller förening som har avtal om förhandlingsordning för en fastighet som berörs av planförslaget eller, om förhandlingsordning inte gäller, känd förening av hyresgäster som är ansluten till en riksorganisation och inom vars verksamhetsområde fastigheten är belägen.
Utskottet anser att de skäl som lagrådet anförde mot en definition av begreppet sakägare gäller alltjämt. Motion 1990/91:Bo521 (c) yrkande 2 bör därför inte bifallas. Förslaget i mp-motionen om ett vidgat sakägarbegrepp vari hyresgäster ingår får anses tillgodosett genom PBL. Genom denna lag har hyresgäster en starkare ställning än tidigare. Även om det kan finnas motiv både att utöka och begränsa sakägarkretsen får en sådan uppfattning vägas mot behovet dels att få en smidig och inte alltför omfattande planprocess, dels att få ett tillräckligt gott underlag för planbeslutet. När PBL varit i kraft ytterligare någon tid kan det dock finnas anledning att göra en utvärdering och översyn av bl.a. hur sakägarkretsen har påverkat planprocessen. Med det anförda avstyrker utskottet motionerna 1990/91:Bo521 (c) yrkande 2, 1990/91:Bo531 (mp) och 1990/91:Bo532 (m) yrkande 6.
Samråd
Samrådsskyldigheten vid planläggning enligt PBL får anses vara ett av de viktigaste momenten i planarbetet. Bl.a. de boende har i PBL fått en förstärkt ställning i beslutsprocessen. Sakägare och de bostadsrättshavare, hyresgäster och boende som berörs av förslaget samt de myndigheter, sammanslutningar och enskilda i övrigt som har ett väsentligt intresse av förslaget skall beredas tillfälle till samråd (5 kap. 20 § PBL).
Två motioner behandlar medborgarinflytandet för handikapprörelsen. I 1990/91:Bo519 (mp) förordas att representanter för handikapprörelsen bör finnas med i samhällsplaneringen. I motion 1990/91:Bo529 (c) yrkande 1 anförs att handikapporganisationer bör vara remissinstanser i frågor som rör deras medlemmar. Det sägs vidare att socialtjänsten i högre utsträckning måste medverka vid planeringen.
PBLs regler om samrådsskyldigheten ger i och för sig handikapporganisationer möjlighet att delta i och påverka planeringen. Frågan är om denna möjlighet är tillräcklig och om inflytandet bör utövas i andra former. I handikapputredningens slutbetänkande kommer att behandlas bl.a. handikapporganisationernas inflytande. Vidare kommer att övervägas hur inflytandet kan stärkas. Bl.a. skall analyseras möjligheten att införa någon form av överläggningsrätt för handikapporganisationer gentemot bl.a. kommuner. Slutbetänkandet avses avlämnas vid årsskiftet 1991-1992. Regeringen har också i regeringsförklaringen uttalat att ett förslag om ett ökat stöd för de handikappade kommer att läggas fram under år 1992. Enligt utskottets mening bör pågående överväganden avvaktas. Utskottet avstyrker därför motionerna 1990/91:Bo519 (mp) och 1990/91:Bo529 (c) yrkande 1.
I motion 1990/91:Bo540 (mp) föreslås i första hand att riksdagen beslutar om en sådan ändring av PBL att det öppnas möjlighet att överklaga beslut om att anta detaljplan genom kommunalbesvär och i andra hand att riksdagen hos regeringen begär att ett sådant förslag tas fram skyndsamt.
Den svenska förvaltningsrätten skiljer mellan kommunalbesvär (från den 1 januari 1992 laglighetsprövning) och förvaltningsbesvär. Kommunalbesvär kan sägas utgöra en form av medborgartalan och prövningen är begränsad till lagligheten av ett beslut. Kännetecknande är också att endast kommunmedlemmar får överklaga och att besluten kan angripas endast på de punkter som anges i kommunallagen. Om besvären bifalls får beslutet inte ersättas med ett nytt beslut utan endast upphävas. Förvaltningsbesvär får överklagas bara av den som direkt berörs av beslutet. Besvären avgörs efter en allsidig prövning även i sak, och beslutet kan i princip ersättas med ett nytt beslut.
Kommunfullmäktiges beslut om att anta en detaljplan överklagas genom förvaltningsbesvär till länsstyrelse och regeringen. När besvärsordningen övervägdes ansågs en prövning enligt kommunallagen bli alltför omfattande eftersom alla kommunmedlemmar då skulle vara besvärsberättigade. Vidare ansågs förvaltningsbesvär vara det rättsmedel som bäst uppfyller rättssäkerhetskraven i sådana ärenden där enskildas förhållanden kommer i centrum (prop. 1985/86:1 s. 360). Dessa skäl är alltjämt giltiga. Utskottet finner inte anledning att föreslå riksdagen att ändra den nuvarande besvärsordningen. Motion 1990/91:540 (mp) avstyrks.
Kretsen av bevärsberättigade
PBL saknar en direkt bestämmelse som anger vem som är behörig att överklaga ett beslut. PBL-utredningen innehöll en uppräkning av vilka som skulle anses besvärsberättigade men på lagrådets inrådan fick bestämmelsen utgå. Skälen för lagrådets förslag var att det av allmänna grundsatser som har utbildats i praxis följer vem som får överklaga beslut. Grundtanken uttrycks i förvaltningslagen där det föreskrivits att besvär får anföras av den som beslutet angår, om det gått honom emot. Att exakt bestämma "den som beslutet angår" ansågs inte möjligt.
Kretsen av dem som får överklaga beslut om antagande av bl.a. en detaljplan får bestämmas med ledning av bestämmelsen i 5 kap. 30 § PBL om vem som skall underrättas om beslutet och meddelas fullföljdshänvisning. Av bestämmelsen framgår att inte bara sakägare utan även av beslutet berörda hyresgäster, bostadsrättshavare och boende samt berörd hyresgästorganisation med förhandlingsordning eller hyresgästförening ansluten till en riksorganisation tillhör kretsen besvärsberättigade. Som villkor gäller dock att den besvärsberättigade senast under utställningstiden skall ha framfört synpunkter på planförslaget, som inte tillgodosetts.
I tre motioner föreslås att kretsen av besvärsberättigade i PBL utökas. I motion 1990/91:Bo509 (fp) föreslås att villaägareföreningar ges besvärsrätt över beslut i planärenden och i motion 1990/91:Bo537 (s) föreslås att ideella och vetenskapliga organisationer ges rätt att överklaga beslut enligt PBL och NRL samt att sakägarbegreppet preciseras. I motion 1990/91:Bo69 (fp) yrkande 4 såvitt nu är i fråga förordas att besvärsreglerna i PBL ses över.
Genom det i PBL utbyggda samrådsförfarandet har skapats goda möjligheter för ett gott resultat redan i första instans genom att bl.a. olika intressegrupper får framföra synpunkter i ett planärende. Målet är att genom ett brett samråd klara ut olika frågor utan senare överklaganden. Besvärsreglerna har utformats med beaktande av att de som är direkt berörda skall ha möjlighet att få beslutet överprövat och behovet av att få en smidig och inte alltför omfattande besvärsprocess. Utskottet finner inte anledning att föreslå en utökning av kretsen av besvärsberättigade i planprocessen. Ytterligare erfarenheter av lagstiftningen bör vinnas. Motionerna 1990/91:Bo69 (fp) yrkande 4 såvitt nu är i fråga, 1990/91:Bo509 (fp) och 1990/91:Bo537 (s) avstyrks.
I motion 1990/91:Bo70 (s) begärs att 8 kap. 30 § PBL kompletteras så att även arbetstagare som utför service vid arbetsställena har yttrande- och besvärsrätt vid ansökningar om bygglov. Enligt motionärerna har arbetstagare, som stadigvarande arbetar på arbetsstället, yttrande- och besvärsrätt medan arbetstagare som levererar och avhämtar varor m.m. inte har sådan rätt. De anser därför att det finns en risk att bl.a. transportarbetarnas arbetsmiljö blir sämre utformad.
I ärenden om bygglov som avser arbetslokaler skall utlåtande från yrkesinspektionen alltid inhämtas. Av utlåtandet skall framgå om skyddsombud, skyddskommitté eller organisation som företräder arbetstagarna har fått tillfälle att yttra sig över ansökningen. Detta behöver dock ske endast om det är känt för vilket slag av verksamhet arbetslokalen är avsedd. Något krav på att arbetstagare skall stadigvarande arbeta på arbetsstället uppställs inte. De personer och organisationer som sålunda har getts möjlighet att bevaka arbetsmiljöfrågorna får överklaga ett beslut om bygglov.
Genom ändringar i arbetsmiljölagen som trädde i kraft den 1 juli 1991 infördes en skyldighet att beakta arbetsmiljöhänsyn vid projektering såväl under byggskedet som senare under brukstiden. Ansvaret åvilar personer som bestämmer om eller påverkar projekteringen, i första hand byggherren. Arbetsmiljösynpunkterna skall ta sikte såväl på byggskedet som på det framtida brukandet. Enligt 7 kap. 8 § arbetsmiljölagen kan yrkesinspektionen rikta föreläggande eller förbud mot den som råder över ett arbetsställe även när denne inte är arbetsgivare i förhållande till den som utsätts för risken.
Enligt utskottets mening ger nu gällande ordning i PBL och i arbetsmiljölagen goda förutsättningar för att även t.ex. transportarbetarnas rätt till en god arbetsmiljö tillvaratas. Att utöka kretsen av yttrande- och besvärsberättigade i bygglovsärenden med arbetstagare som utför service vid arbetsställen kan inte anses i någon större utsträckning tillföra ärendet något ytterligare. Motion 1990/91:Bo70 (s) om arbetstagares rätt att överklaga bygglovsärenden m.m. avstyrks.
I motion 1990/91:Bo521 (c) yrkandena 1 och 3 föreslås att endast permanentboende bör ges yttrande- och klagorätt i ärenden om förhandsbesked och bygglov utanför planlagt område och att rätten att överklaga begränsas till förhandsbesked.
Grundprincipen om talerätten finns i 22 § förvaltningslagen där det, som ovan framgått, stadgas att ett beslut får överklagas av den som beslutet angår om det gått honom emot och beslutet kan överklagas. Motionärens förslag att endast permanentboende skulle ges yttrande- och klagorätt skulle strida mot denna princip eftersom även andra än permanentboende kan vara berörda. En sådan begränsning i besvärsrätten är främmande för svensk rättsordning. Vad sedan gäller motionärens förslag att endast beslut om förhandsbesked bör kunna överklagas skulle en sådan ordning innebära att berörda grannar inte skulle kunna anlägga synpunkter på t.ex. byggnadens estetiska utformning, en fråga som vanligen inte bedöms i ärendet om förhandsbesked men väl i bygglovsfrågan. Förhandsbeskedet är ju avsett att ge svar på om en åtgärd som kräver bygglov kan tillåtas på den avsedda platsen. I det efterföljande bygglovsärendet tas ställning till andra frågor som t.ex. byggnadens utformning och tekniskt utförande. Någon möjlighet att överklaga en fråga som avgjorts i ärendet om förhandsbesked även i bygglovsärendet finns inte.
Utskottet är inte berett att frångå den grundläggande principen att alla som berörs av ett myndighetsbeslut som gått dem emot skall ha möjlighet att få beslutet omprövat av högre instans. Motion 1990/91:Bo521 (c) yrkandena 1 och 3 om begränsningar av besvärsmöjligheterna avstyrks.
Övriga frågor
I motion 1990/91:Bo244 (c) yrkande 5 föreslås att ett förstärkt lagskydd för naturresurserna införs i PBL.
Överväganden pågår om att samla naturresurslagstiftning i en miljöbalk. Det finns grundad anledning anta att syftet med motionen därmed kommer att uppnås. Resultatet av det pågående lagstiftningsarbetet bör avvaktas. Skäl saknas därför att nu tillstyrka motionen om naturresursfrågornas behandling i PBL.
I centerpartiets partimotion 1990/91:Bo543 yrkande 1 tas storstadsmiljön upp och föreslås ett förstärkt lagskydd för grönytor i sådana miljöer.
Utskottet har behandlat ett motsvarande yrkande i 1989/90:BoU11 och då hänvisat till att lagstiftningen ger utrymme för den av motionärerna önskade inriktningen. Kommunerna har goda förutsättningar genom nuvarande lagstiftning att tillvarata grönytorna i städerna. Utskottet har inte funnit anledning ändra uppfattning. Motionsyrkandet avstyrks.
Slutligen behandlar utskottet centerpartiets partimotion 1990/91:Bo543 yrkande 3 vari förordas att smygkontoriseringens omfattning och effekter analyseras varefter lagstiftningen bör skärpas för att kommunerna skall få bättre möjligheter att ingripa med effektiva åtgärder.
Genom en ändring i PBL som trädde i kraft den 1 januari 1990 förbättrades kommunernas möjligheter att ingripa mot olovlig kontorisering. Preskriptionstiden för ansökan om handräckning m.m. slopades och möjlighet infördes att vägra bygglov för ett väsentligen ändrat användningssätt av bostadslägenhet inom detaljplan där bestämmelse om användningssätt saknas. Ändringarna ger kommunerna möjligheter att ingripa så snart det blir känt att en bostadslägenhet ändrats till kontor utan lov och att avslå en begäran om bygglov för kontorisering. Enligt utskottets mening finns inte tillräckliga skäl att nu överväga en ytterligare skärpning av lagstiftningen i detta hänseende. Motionen avstyrks.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande strandskyddsbestämmelserna att riksdagen avslår motionerna 1990/91:Bo402 yrkande 4, 1990/91:Bo520 och 1990/91:Bo532 yrkande 11,
2. beträffande koloni- och odlingslotter att riksdagen avslår motionerna 1990/91:Bo413 yrkande 7 och 1990/91:Bo524,
3. beträffande obligatoriska cykelplaner att riksdagen avslår motionerna 1990/91:Bo512 yrkande 1 och 1990/91:Bo526, men. (v)
4. beträffande allmänna råd om cykelplanering att riksdagen avslår motion 1990/91:Bo512 yrkande 2,
5. beträffande information avseende vissa stadsplaner m.m.
att riksdagen avslår motion 1990/91:Bo532 yrkande 8,
6.beträffande ersättningsreglerna i PBL att riksdagen avslår motionerna 1990/91:Bo69 yrkande 4 såvitt nu är i fråga och 1990/91:Bo532 yrkande 9,
7.beträffande bygglovskravets omfattning att riksdagen avslår motionerna 1990/91:Bo69 yrkande 4 såvitt nu är i fråga, 1990/91:Bo532 yrkande 3 och 1990/91:Bo545,
8.beträffande säsongsmässig ändrad användning av ekonomibyggnader att riksdagen avslår motionerna 1990/91:Bo74 och 1990/91:Bo532 yrkande 10,
9.beträffande lokalisering av bebyggelse att riksdagen avslår motion 1990/91:Bo539,
10.beträffande sakägarkretsen att riksdagen avslår motionerna 1990/91:Bo521 yrkande 2, 1990/91:Bo531 och 1990/91:Bo532 yrkande 6,
11.beträffande handikapporganisationernas inflytande att riksdagen avslår motionerna 1990/91:Bo519 och 1990/91:Bo529 yrkande 1,
12.beträffande besvärsordningen att riksdagen avslår motion 1990/91:Bo540,
13.beträffande kretsen av besvärsberättigade att riksdagen avslår motionerna 1990/91:Bo69 yrkande 4 såvitt nu är i fråga, 1990/91:Bo509 och 1990/91:Bo537,
14.beträffande arbetstagares rätt att överklaga bygglovsärenden m.m. att riksdagen avslår motion 1990/91:Bo70,
15.beträffande begränsningar av besvärsmöjligheterna att riksdagen avslår motion 1990/91:Bo521 yrkandena 1 och 3,
16. beträffande naturresursfrågornas behandling i PBL att riksdagen avslår motion 1990/91:Bo244 yrkande 5,
17.beträffande förstärkt lagskydd för grönytor att riksdagen avslår motion 1990/91:Bo543 yrkande 1,
18.beträffande olovlig kontorisering att riksdagen avslår motion 1990/91:Bo543 yrkande 3.
Stockholm den 5 november 1991
På bostadsutskottets vägnar
Oskar Lindkvist
I beslutet har deltagit: Oskar Lindkvist (s), Knut Billing (m), Bertil Danielsson (m), Magnus Persson (s), Erling Bager (fp), Lennart Nilsson (s), Ulf Lönnqvist (s), Rune Evensson (s), Ulf Björklund (kds), Britta Sundin (s), Birger Andersson (c), Marianne Carlström (s), Inga Berggren (m), Max Montalvo (nyd) och Rune Thorén (c).
Från vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie ledamot i utskottet, har suppleanten Eva Zetterberg (v) närvarit vid den slutliga behandlingen av ärendet.
Meningsyttring av suppleant
Meningsyttring får avges av suppleant från vänsterpartiet, eftersom partiet inte företräds av någon ordinarie ledamot i utskottet.
Eva Zetterberg (v) anför: Obligatoriska cykelplaner
En ambitiös och målmedveten satsning bör ske för att främja cyklandet. Cykeln är ett utmärkt transportmedel. Cyklisternas antal skulle öka betydligt om risken för olyckor minskade och cyklisternas villkor förbättrades. Det behövs därför en bra planering. Vissa kommuner har en alldeles utmärkt cykelplanering medan andra saknar den helt. Det finns därför anledning att ålägga kommunerna att ta fram särskilda cykelplaner. I dessa bör ingå att informera om bl.a. de fördelar både för individ och samhälle som ett ökat cyklande medför.
Med hänvisning till det anförda anser jag att utskottet under mom. 3 bort ha hemställt:
3. beträffande obligatoriska cykelplaner att riksdagen med anledning av motionerna 1990/91:Bo512 yrkande 1 och 1990/91:Bo526 som sin mening ger regeringen till känna vad ovan anförts.